Sentencia Contencioso-Administrativo 21/2026 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 4101/2024 de 27 de enero del 2026

PRIMERO.- Fundamentación jurídica de la demanda.

Refiere sobre la legitimación activa que ostentan los recurrentes como propietarios de parcelas concretas incluidas en el ámbito del PE1 Pedra do Sal y afectadas por su ejecución. Sobre la propiedad de fincas clasificadas por el PGOM Carballo como suelo rústico de especial protección de costas, afectadas por la servidumbre de protección de Costas dentro de un área litoral contemplada en el Plan de Ordenación de Litoral de Galicia (POL) aprobado por Decreto 20/2011, de 10 de febrero, como área de reordenación o recalificación.

De acuerdo con el régimen transitorio previsto en la Ley 4/2023, de 6 de junio de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia (LOTG) y de sus arts. 44 a 46 y cc. , sin perjuicio de los efectos derogatorios que la misma determinó sobre dicho plan territorial, de conformidad con las normas citadas, estas áreas delimitadas por el POL quedan sometidas a un régimen transitorio que permite su mantenimiento y gestión, de acuerdo con las disposiciones previstas en la citada Ley.

En la remisión que se hace a las áreas de protección costera, y en concreto a las áreas de reordenación, la LOTG contiene la regulación de los espacios que las conforman (art 44), los objetivos de dichas áreas (art.45) y sus usos (art. 46). En este sentido, no es incompatible el objeto que perseguía el POLGA y persigue la LOTG (art. 45) al delimitar estas áreas, con los usos que prevé el PE1 Pedra do Sal para llevar a cabo una actuación de renovación urbanística. Ahora bien, tampoco era incompatible que dicha actuación pudiese hacerse y en todo caso, justificarse, en régimen de equidistribución en un suelo urbanizado como corresponde al suelo de núcleo rural común de Pedra do Sal incluido en el ámbito delimitado. Ámbito en el que se incluyen, asimismo, suelos rústicos de especial protección, como son las parcelas de referencia, y respecto a las cuales, sólo el PGOM de Carballo podía prever como sistema de obtención, su expropiación.

Sin embargo, es el PE1 Pedra do Sal, el que prevé ex novo como sistema de actuación del ámbito, en ambas clases de suelo, la expropiación. Y en este sentido, el PE1 Pedra do Sal es contrario a Derecho. De acuerdo con la legalidad vigente y con la doctrina jurisprudencial, como se fundamenta en la demanda, estaba vetado al Plan Especial hacer esta elección como medio y procedimiento público de promover el ámbito.

Esta determinación sobre la forma concreta de actuación o gestión del ámbito sólo podía ser incorporada en el Plan Especial si, en ambas clases de suelo, la misma se incluyese y justificase previamente en el contenido del PGOM como procedimiento de gestión del ámbito y sistema de gestión del suelo, como se indica para otros ámbitos de actuación en el PGOM, no así en relación con el ámbito que integra el Plan Especial recurrido.

Previamente a su tramitación y aprobación, lo procedente hubiese sido que por la Administración municipal bien se promoviese una modificación puntual del PGOM en relación con este ámbito ( art. 83 LSG 2/2016), o bien un procedimiento de rectificación de errores al amparo del art. 109.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

De acuerdo con el POL, y así lo ha asumido la LOTG, las áreas de reordenación se configuran como ámbitos para la regeneración ambiental y urbanística, vinculadas a los asentamientos de población identificados en la cartografía del POL, como es el caso del núcleo rural de Pedra do Sal. Áreas en las que existe un desequilibrio entre la densidad edificatoria y las correspondientes dotaciones urbanísticas.

El objeto de la delimitación de estas áreas fue el de llevar a cabo "operaciones de mejora, cohesión social, dotación y esponjamiento"(art. 71 POL).

Significa que el contenido de este Plan de desarrollo no puede sustituir al planeamiento general que desarrolla estableciendo determinaciones que la Ley atribuye al PGOM y que, por tanto, exceden del contenido propio de un PE, como lo hace el PE1 Pedra do Sal, al prever "desde su formulación", el sistema de expropiación como sistema de gestión del ámbito y de obtención de las dotaciones y equipamientos previstos - además de las redes de infraestructuras contempladas-. Una determinación que, conforme al art. 123.2 y 3 del Reglamento de la Ley de Suelo de Galicia aprobado por Decreto 143/2016, de 22 de septiembre (en adelante, RLSG) se reserva al Plan General, y por lo tanto, estaba vetado hacerlo al Plan Especial. Y tampoco se prevé en la LSG 2/2016 en el contenido propio de los Planes Especiales de Dotaciones del art. 73, tipología a la que responde el PE1 Pedra do Sal, según señala su Memoria.

Se remite el art. 123 del RLSG 143/2016, referido a la "Localización de suelo de reserva para dotaciones y equipamientos", elementos que forman parte de los sistemas generales. Considera que "2. Para cada una de las dotaciones locales en suelo de núcleo rural que aún no estén ejecutadas, y que no se integren en actuaciones de carácter integral, el plan general debe indicar su situación, así como los criterios para su diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos de titularidad privada que deban pasar a titularidad pública.

...".

Por otra parte, los arts. 165 y 166 de la Ley 9/2002, del Suelo de Galicia vigente en el momento de aprobarse el PGOM de Carballo, establecen los distintos sistemas e instrumentos a través de los cuales puede obtenerse suelo destinado a dotaciones locales y sistemas generales. En las fichas del PGOM no se contempla el criterio de gestión ni el sistema de obtención.

Los suelos incluidos en el ámbito se corresponden a la categoría de núcleo rural común y a la clase de suelo rústico de especial protección, como corresponde a las parcelas de mi mandante. Las parcelas que lo integran están incluidas en un ámbito de ejecución delimitado por el PGOM, estableciendo una zonificación y tipologías de usos a desarrollar con estándares edificatorios, de dotaciones e infraestructuras. El contenido del Plan Especial impugnado se excede del que corresponde a su función como un instrumento de planeamiento de desarrollo del PGOM. Se remite a la memoria del PE.

Tampoco se contiene en el planeamiento general la declaración de utilidad pública que legitime a la Administración para ejercer la función pública a través de este sistema, ni otra determinación que permita entender que las parcelas incluidas en el Plan Especial, entre las que se incluyen las parcelas de los recurrentes, serían objeto de una expropiación.

Y en este sentido, el Plan Especial es contrario al art. 52, f) y j), 55, 70, en relación con el art. 73 de la LSG 2/2016 y arts. 123. 2 y 3 del Decreto 143/2016 de 22 de septiembre por el que se aprueba el Reglamento de la Ley del Suelo de Galicia.

Y cita la normativa aplicable, con relación al PGOM y al PE recurrido, tanto en la LOUGA como en la LSG.

En base a esta cita, entiende que se exige en dicho precepto para el supuesto de dotaciones locales en suelo núcleo rural no integradas en actuaciones de carácter integral que el PG prevea la forma de su obtención (ap. 2) mientras que en el caso de actuaciones integrales a través de un plan especial (ap. 3) se requiere las reservas propias de una actuación en régimen de equidistribución.

Con dicha determinación y la aprobación del Plan Especial se trata de evitar el procedimiento previo que hubiese sido necesario y adecuado, consistente en una modificación puntual del PGOM ex art. 83 Ley 2/2016 con carácter previo a la tramitación de este Plan Especial, incurriendo, en consecuencia, en desviación de poder de conformidad con el art. 48.1 Ley 39/2015 y art. 70.2 de la Ley de esta jurisdicción.

No parece cuestionable que la expropiación, de acuerdo con la norma básica contenida en el art. 42.2 TRLS 7/2015, en relación con la legislación gallega ( art. 52, 73 Ley 2/2016 y art. 123.2 y 3 RLSG) debía estar determinada en el PGOM, habilitar su ejecución: "La aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística que determine su legislación reguladora conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por expropiación".Entiende vulnerado el principio de jerarquía.

En el PGOM del Ayuntamiento no se definió la actuación del ámbito mediante el sistema de expropiación ni se deriva de mismo, como única solución, respecto a los suelos afectados, una declaración de utilidad pública implícita.

El PE no respeta el principio de justa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios afectados que debe regir todo proceso urbanizador como principio rector del sistema urbanístico. Y considera sobre la indefensión producida.

Con identificación de jurisprudencia sobre la imposibilidad de que un plan especial pueda sustituir al plan general como instrumento de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán clasificar el suelo. De donde deduce el fraude de ley al evitar una posible participación en las plusvalías por los propietarios con la justa distribución de cargas y beneficios.

Y añade sobre la discrepancia jurídica producida en el trámite de información pública del plan especial en relación con la forma de obtener determinados terrenos del ámbito y la diferencia de criterio entre el equipo redactor del Plan Especial impugnado y la Comisión Informativa de Planificación Urbana e Mobilidade (CIPUM).

SEGUNDO.- Sobre la contestación a la demanda.

La Ley aplicable al plan litigioso, a cuyo amparo se tramitó y aprobó el PE1 Pedra do Sal, es la Ley 2/2016, del suelo de Galicia (LSG), desarrollada por el Decreto 143/2016, que aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, del suelo de Galicia (RLSG).

A tenor del escrito de demanda (se aporta una escritura de compraventa en la que no comparecen los actores), los recurrentes serían propietarios de las parcelas con referencias catastrales NUM000 y NUM001, con unas superficies de 1.289 m2 y 1.746 m2, respectivamente. Su ubicación en un entorno extraordinario y frágil como es la Laguna y playa de Baldaio.

El Plan General de Ordenación Municipal de Carballo (PGOM de Carballo) fue aprobado definitivamente por Orden de la CMAOT de fecha 4.02.2016 (DOG n.º 39 de 26.02.2016). Por tanto, es anterior a la entrada en vigor de la LSG, que tuvo lugar el 19.03.2016, de acuerdo con la DF 6ª LSG. El PGOM de Carballo fue elaborado, tramitado y aprobado al amparo de la Ley 9/2002, de Ordenación Urbanística y de Protección del Medio Rural de Galicia (LOUG).

El PGOM de Carballo clasifica los terrenos propiedad de los recurrentes descritos anteriormente como SUELO RÚSTICO DE PROTECCIÓN DE ESPACIOS NATURALES (SR-PN) y SUELO RÚSTICO DE PROTECCIÓN DE COSTAS (SR-PC), como refleja el plano C-02 "CLASIFICACIÓN DO SOLO E SISTEMAS XERAIS" del PGOM de Carballo: Las dos parcelas están incluidas dentro de la Zona de Especial Conservación ZEC COSTA DA MORTE (ES1110005) de Red Natura, delimitada en virtud del Decreto 37/2014, por el que se declaran zonas especiales de conservación (ZEC) los lugares de importancia comunitaria (LIC) de Galicia y se aprueba el Plan director de la Red Natura 2000 de Galicia. La DIRECCION000 está dentro de la servidumbre de protección del DPMT, no así la DIRECCION001.

El régimen legal urbanístico de los terrenos aparece gráficamente ilustrado en el plano PORD 07OTDPOL del PE1 Pedra do Sal impugnado, en el que se refleja la ordenación urbanística propuesta en el ámbito del plan especial de protección, el régimen a que está sujeto el suelo y las determinaciones del Plan de Ordenación del Litoral (POL) que le son aplicables (área de protección costera, red de espacios naturales). Plano de ordenación que se acompaña.

Por último, queremos llamar la atención sobre el singular y muy delatador parcelario catastral, que pone en evidencia el origen de las parcelas, que no es otro que una parcelación ilegal y sin títulos en un espacio protegido y surgida al margen del planeamiento. Véase el título previo al de compraventa que aportan los actores con su demanda (documento 1): "documento privado de cesión de fecha 26.10.2001".

Hay que llamar la atención que ya las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Carballo de 1984 clasificaban y calificaban los terrenos como suelo no urbanizable, incluyéndolos dentro del espacio definido como "PARAJE NATURAL DE BALDAYO Y RAZO" [Hoja (44) 3-1 del plano n.º 3 de ordenación de las NNSS de 1984].

Igualmente, el PGOM de Carballo de 2003 (posteriormente anulado por sentencia de esa Sala de 1.03.2007, recurso 5.039/2003) clasificaba los terrenos como SUELO RÚSTICO DE ESPECIAL PROTECCIÓN. PLAN ESPECIAL DE LITORAL (S.R.E.P. P.E de LITORAL).

El PE1 Pedra do Sal que se impugna califica como sistema general de espacios libres y zonas verdes SXZV-1 "ZONA VERDE DO MONTE DAS SAÍÑAS" los terrenos de los actores y el entorno en el que se emplazan, conocido como Monte das Saíñas, elevación rocosa cubierta de arenas de origen eólico que sirve de división física de las playas conocidas de Pedra do Sal y de Naldaio-As Saíñas.

Aporta los planos y la descripción y problemática de la situación actual, así como los objetivos.

Por último, la ficha señala los costes de la actuación propuesta (obtención del suelo rústico de protección de espacios naturales y de protección de costas sin edificar por el sistema de expropiación) y la prioridad absoluta (primer cuatrienio) de la actuación propuesta y su relación con otras acciones públicas con las que tiene vinculación física.

En fin, la ficha urbanística (anexo 3) también contiene una ortofoto del espacio conocido como Monte da Saíña que se pretende obtener como el principal sistema general de zonas verdes de todo el plan especial (SXZV-1), contiguo al DPMT. Añade sobre las especies endémicas en peligro de extinción.

Como se dirá, el principal error en que se incurre en la demanda y sobre el que gira la mayoría de sus argumentos, es confundir la forma de obtención de un sistema general en suelo rústico con un sistema de actuación para la ejecución y transformación de un ámbito de gestión urbanística, ya sea un sector de suelo urbanizable o un polígono de suelo urbano no consolidado.

Por supuesto, al delimitarse un área sujeta a plan especial (de iniciativa pública), no se pueden otorgar licencias ni actuaciones de ejecución, en tanto no se apruebe la ordenación detallada del núcleo rural de Pedra do Sal contenida en el PE 1. Añade sobre la tramitación del PE1 Pedra so Sal, haciendo referencia a que no constan alegaciones formuladas por los recurrentes. Es más, a la vista del informe técnico elaborado por el equipo redactor del PEI-1 y del acuerdo de la CIPUM de 11.07.2022 en relación a la propuesta sobre las alegaciones formuladas durante el trámite de información pública, ninguna de las alegaciones presentadas hace referencia a la calificación del sistema general de zonas verdes SXZV-1, ni a su obtención por expropiación, en la forma que establece el art. 129.1 LSG. Y sobre la naturaleza jurídica, objetivos y finalidad del Plan Especial impugnado.

Por un lado, el POL se percató de la problemática de ocupación indiscriminada del litoral por asentamientos espontáneos de viviendas aisladas en este espacio litoral, provocando una pérdida de calidad de paisaje y un deterioro del medio rural. De ahí que este espacio de Pedra do Sal conforme un área de recualificación, a las que el art. 17.6 de la Normativa del PLL define «como nuevas agrupaciones, son aquellas áreas de carácter residencial, productivo, de servicios o análogas, desvinculadas de los núcleos fundacionales, disconformes con el modelo territorial propuesto en el presente plan.

Esta disconformidad responde, en la mayoría de los casos, a su ubicación en espacios de valor y a su carácter aislado. Son fruto del proceso de ocupación de las áreas costeras que ha experimentado no sólo Galicia sino toda la costa europea en las últimas décadas.

Las consecuencias de su implantación son la fragmentación de hábitats, la presión sobre áreas sensibles y vulnerables del litoral, así como la ausencia de espacio público de calidad y de lugares de cohesión social. Los asentamientos se encuentran recogidos en las fichas de las unidades de paisaje del plan. Del mismo modo, el planeamiento municipal podrá identificar, con una metodología análoga, en el momento de su revisión, ámbitos de esta naturaleza conforme a los criterios descritos en este plan».

La definición por el POL como área de recualificación y la presión humana que soporta este espacio pone en grave riesgo los hábitats protegidos. En el estudio de capacidad de las playas y arenales del PE1 se reseña que a las playas de Baldaio-As Saíñas y Pedra do Sal acuden más de 1.500 vehículos diarios. Esta carga se acentúa en la zona más frágil, que es el espacio calificado como sistema general SXZV-1.

En relación al objetivo de evitar nuevas edificaciones en la servidumbre de protección del DPMT a través da ubicación de dotaciones, el PE1 aborda esta cuestión centrándose en los terrenos rústicos afectados situados dentro de la franja de protección del DPMT, ordenando como zonas verdes todos aquellos que poseen valores naturales o paisajísticos, como es el caso del principal sistema general de espacios libres situado en el Monte das Saíñas, en el que se emplazan los inmuebles de los actores. Casi siempre son terrenos vacantes, con la excepción de algunos casos donde se contempla la retirada de edificaciones no compatibles con la normativa sectorial aplicable ni la ordenación propuesta. Como excepción, se prevé el reciclaje de una edificación existente como equipamiento de servicio al DPMT.

En cualquier caso, como bien apunta el escrito de demanda hasta la revisión del POL para su adaptación a la LOGILG, se mantendrá el régimen jurídico de las áreas de protección costera, los corredores y los espacios de interés recogidos en el POL, tal como señala la DT 2ª.1 LOGILG.

El planeamiento aplicable no contempla ningún ámbito de gestión urbanística y no se prevé ningún sistema de actuación.

Evidentemente, el PE1 Pedra do Sal no delimita ninguno de los ámbitos de gestión urbanística previstos en la normativa aplicable. El plan especial litigioso, ni el PGOM de Carballo que lo prevé no delimita ningún polígono de SUNC (lógicamente, ya que no hay suelo urbano dentro del ámbito del PE1); ni tampoco ningún sector de suelo urbanizable (tampoco existe ningún espacio susceptible de transformación); ni siquiera un área de actuación integral en el núcleo rural de Pedra do Sal.

El PGOM de Carballo (instrumento habilitado legalmente, ex art. 111 LOUG, hoy art. 97 LSG) no prevé la delimitación de ningún área de reparto de cargas y beneficios en el ámbito que es objeto de protección y ordenación por el PE1 Pedra do Sal.

Ciertamente, el art. 179.3 RLSG (norma que no estaba en vigor cuando se aprobó el PGOM de Carballo) permite actualmente a los planes especiales de protección delimitar áreas de reparto y establecer las medidas necesarias para garantizar la conservación y recuperación de los valores que hayan de protegerse, para lo que impondrán las limitaciones que resulten necesarias, incluso con prohibición absoluta de construir (art. 71.2 LSG). Pero no es el caso que nos atañe.

Hacemos estas precisiones, dado que en el escrito de demanda se confunde en múltiples ocasiones y, de hecho, es el centro argumental que sostiene la pretensión anulatoria, lo que es un sistema de actuación urbanística con lo que es un mecanismo legal para obtener terrenos calificados como sistema general o local.

El PE1 Pedra do Sal establece el mecanismo de expropiación para la obtención de terrenos calificados como sistemas generales que se implantan en suelo rústico, tal como expresamente faculta hoy el art. 129.1 LSG, y antes lo hacía el art. 166 LOUG.

Los mecanismos legales para obtener el suelo rústico donde el plan prevé implantar un sistema general, como es el caso del SXZV-1 de zonas verdes del Monte das Saíñas, son los siguientes:

1. Expropiación forzosa;

2. Convenio entre la Administración y el propietario; o

3. Permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo (de dudosa constitucionalidad si el propietario del bien permutado no consiente el pago en especie, ex art. 43 TRLSRU)

Si, como erróneamente creen los recurrentes, nos hallásemos ante un área de gestión urbanística, o en un área de reparto, los sistemas generales podrían obtenerse mediante la ejecución urbanística del ámbito, con el reparto de beneficios y cargas entre los propietarios afectados y su cesión obligatoria como dotaciones públicas.

Pero no es el caso, no existe ningún área de reparto (la LOUG, a cuyo amparo se aprobó el PGOM de Carballo, no preveía áreas de reparto en suelo rústico), por lo que la obtención de los terrenos en suelo rústico para poder ejecutar los sistemas generales previstos, en nuestro caso el "SXZV-1 ZONA VERDE DO MONTE DAS 26 SAÍÑAS", ha de hacerse a través de alguno de los mecanismos previstos en el vigente art. 129.1 LSG.

No existiendo ningún convenio de adquisición por mutuo acuerdo con los propietarios de terrenos, el PE1 Pedra do Sal prevé obtener todos los terrenos destinados a sistemas generales y locales por expropiación, como se recoge en el documento del Estudio Económico y en la evaluación económica de las actuaciones propuestas, tal como le faculta el citado art. 129.1 LSG.

Los recurrentes confunden el mecanismo de obtención de un sistema general en suelo no apto para el reparto de beneficios y cargas (urbano consolidado o rústico, en nuestro caso), con el sistema de actuación para el desarrollo de un polígono. Por otra parte, como es sabido, la aprobación del PE1 Pedra do Sal implica por ministerio de lo establecido en el art. 85.1 LSG, la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados a los fines de expropiación, como sucede con las dos parcelas propiedad de los demandantes, que el plan califica como sistema general de zonas verdes SXZV-1.

Añade sobre la justificación de la delimitación del sistema general de zonas verdes SXZV-1 "MONTE DAS SAÍÑAS".

La importancia de este sistema general de zonas verdes se manifiesta en el especial interés del PE1 Pedra do Sal en su ejecución en el primer cuatrienio desde la entrada en vigor del plan especial.

Como podemos observar, y con independencia de la discrecionalidad en el ejercicio de la potestad de planeamiento a la hora de calificar unos terrenos de propiedad privada colindantes con el DPMT como sistema general de zonas verdes, difícilmente se podrá encontrar un supuesto más justificado de necesidad de obtención para el dominio público de unos terrenos de propiedad privada, tanto para proteger el DPMT como los hábitats protegidos en este espacio litoral de gran fragilidad y de un interés excepcional tanto paisajístico como, especialmente, medioambiental.

Y sobre la tramitación del PE de litis y el contenido del informe de la Comisión Informativa de planificación urbana y movilidad en relación a la forma de obtener los terrenos calificados como sistemas generales.

De una forma algo farragosa y difícil de entender, en el fundamento de derecho 3 del escrito de demanda se plantea un supuesto vicio de nulidad de la disposición general impugnada por una discrepancia jurídica entre el equipo redactor y la Comisión Informativa de Planificación Urbana y Movilidad (CIPUM) durante el trámite de información pública del plan especial, relativa a la forma de obtener determinados terrenos del ámbito destinados a diferentes dotaciones públicas.

Curiosamente, en este fundamento 3.º de la demanda los actores sí se percatan que la expropiación prevista en el plan especial, no es un sistema de actuación urbanística, sino que es el mecanismo establecido legalmente en el art. 129.1 LSG para poder obtener para el dominio público municipal terrenos destinados por el plan aprobado para implantar sistemas generales, donde la clasificación urbanística (suelo rústico) impide cualquier instrumento de distribución de beneficios y cargas.

Esta parte demandada es incapaz de llegar a comprender qué infracción del ordenamiento jurídico se quiere denunciar cuando se alega que ha habido una discrepancia jurídica entre la administración municipal titular de la potestad de planeamiento (CIPUM) y el equipo redactor del plan, cuando lo que importa, a fin de cuentas, es el plan especial aprobado definitivamente por el Pleno del Ayuntamiento de Carballo en sesión de 27.11.2023 (DOG núm. 29, de 12.01.2024). Y sobre la innecesariedad de someter el documento a un nuevo trámite de información pública. Se remite al contenido de la prueba pericial practicada.

TERCERO.- Conformidad a Derecho del PE1 Pedra do sal.

Hemos de partir de que al Plan Especial impugnado le es de aplicación la Ley 2/2016, del Suelo de Galicia (LSG), desarrollada por el Decreto 143/2016, que aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, del suelo de Galicia (RLSG). No así a la tramitación y aprobación del PGOM al que, atendidas las fechas, le era de aplicación la Ley 9/2002 (LOUGA), puesto que fue aprobado definitivamente por Orden de la CMAOT de fecha 4.02.2016 (DOG n.º 39 de 26.02.2016), anterior a la entrada en vigor de la LSG, el 19 de marzo de 2016.

De relevancia también resulta, tal y como pone de manifiesto la defensa de la Administración demandada y resulta del examen de las actuaciones, su ubicación en un entorno extraordinario y frágil como es la Laguna y playa de Baldaio.

Y que el PGOM de Carballo clasifica los terrenos propiedad de los recurrentes como suelo rústico de protección de espacios naturales (SR-PN) y suelo rústico de protección de costas (SR-PC). Y se incluyen en la Zona de Especial Conservación ZEC Costa da Morte de Red Natura, delimitada en virtud del Decreto 37/2014, por el que se declaran zonas especiales de conservación (ZEC) los lugares de importancia comunitaria (LIC) de Galicia y se aprueba el Plan director de la Red Natura 2000 de Galicia. Y además la DIRECCION000 se encuentra dentro de la servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre. Y habiendo igualmente de tenerse en cuenta las determinaciones del Plan de Ordenación del Litoral (área de protección costera, red de espacios naturales. Y que el PE1 Pedra do Sal, califica como sistema general de espacios libres y zonas verdes SXZV-1 "zona verde do Monte das Saíñas", los terrenos de los demandantes y su entorno. Destacándose su valor paisajístico y natural, para preservar diversas especies, atendida la presencia de varios hábitats protegidos, así como proteger el espacio, limitando la actividad humana. Justificándose en la ficha tales objetivos y conveniencia de la actuación para su obtención para el dominio público como espacios libres públicos.

Y hemos de acoger la argumentación de la parte demandada en cuanto a que no nos encontramos ante un sistema de actuación en un ámbito de gestión urbanística en suelo urbanizable o en suelo urbano no consolidado, sino ante una forma de obtención de un sistema general en suelo rústico, en este caso a través de la expropiación. Encontrándose previsto el PE1 en el PGOM de Carballo, conforme resulta de las actuaciones: ordenar el borde del litoral, incluyendo espacios vacantes. Siendo el motivo de la previsión del plan especial de ordenación del núcleo rural y de protección del entorno rústico.

La Ley del Suelo de Galicia, dispone lo siguiente:

Artículo 70. Finalidades.

"1. Podrán formularse y aprobarse planes especiales con la finalidad de proteger ámbitos singulares, llevar a cabo operaciones de reforma interior, coordinar la ejecución de dotaciones urbanísticas y proteger, rehabilitar y mejorar el medio rural.

2. En ausencia de planeamiento general municipal, o cuando éste no contuviera las previsiones detalladas oportunas, podrán aprobarse planes especiales únicamente con la finalidad de proteger ámbitos singulares, rehabilitar y mejorar el medio rural o establecer infraestructuras y dotaciones urbanísticas, siempre que estas determinaciones no exijan la previa definición de un modelo territorial.

3. Asimismo, en los ayuntamientos sin planeamiento general o que cuenten con plan básico municipal, podrán formularse planes especiales que tengan por objeto crear suelo urbano con destino a usos industriales o terciarios, a equipos públicos o la construcción de viviendas de promoción pública.

A efectos del apartado anterior, deberán aplicarse los límites de sostenibilidad previstos en el artículo 41.3 para los usos industriales y terciarios y en el artículo 41.2 para los usos residenciales, y, en todo caso, las reservas previstas en el artículo 42.2.

4. Los planes especiales contendrán las determinaciones necesarias para el desarrollo del planeamiento correspondiente y, en todo caso, las propias de su naturaleza y finalidad.

5. En ningún caso los planes especiales podrán sustituir a los planes generales en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán modificar la clasificación del suelo, salvo en los supuestos contemplados en el artículo 65 de la presente ley y en el apartado 3 de este artículo".

Artículo 71. Planes especiales de protección.

"1. Los planes especiales de protección tienen por objeto preservar el medio ambiente, las aguas continentales, el litoral costero, los espacios naturales, las vías de comunicación, los paisajes de interés, el patrimonio cultural y otros valores análogos.

2. Con tales fines podrán afectar a cualquier clase de suelo e incluso extenderse a varios términos municipales con el fin de abarcar ámbitos de protección completos. Podrán delimitar áreas de reparto y establecer las medidas necesarias para garantizar la conservación y recuperación de los valores que hayan de protegerse, para lo que impondrán las limitaciones que resulten necesarias, incluso con prohibición absoluta de construir.

3. En particular, los planes especiales cuyo objeto sea proteger los ámbitos del territorio declarados como bienes de interés cultural contendrán las determinaciones exigidas por la legislación sobre patrimonio cultural y el catálogo previsto en el artículo 81.

4. El plan general podrá remitir la ordenación detallada del suelo urbano consolidado a un plan especial de protección. En este caso, antes de la aprobación definitiva del plan especial, habrá de solicitarse el informe preceptivo y vinculante del órgano competente en materia de urbanismo, en los términos señalados por el artículo 75.1.e)".

Artículo 129. Obtención del suelo de los sistemas generales y locales.

"1. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales que hayan de implantarse sobre suelo urbano consolidado, de núcleo rural o rústico, y a sistemas locales en suelo urbano consolidado y en suelo de núcleo rural se obtendrán mediante expropiación forzosa, por convenio entre la Administración y el propietario o por permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo.

...".

Respondiendo las finalidades antes expuestas y contenidas en la ficha urbanística del PGOM de Carballo, a lo previsto en el artículo 177.2 RLSG, que determina las siguientes finalidades:

"1. Podrán formularse y aprobarse planes especiales con la finalidad de:

a) Proteger ámbitos singulares.

A tal efecto, los planes especiales de protección podrán actuar sobre cualquiera de las clases de suelo definidas en este reglamento, con el objetivo de proteger elementos de especial interés para su mejora o conservación.

b) Llevar a cabo operaciones de reforma interior.

A tal efecto, los planes especiales de reforma interior podrán actuar sobre los ámbitos de suelo urbano no consolidado para llevar a cabo las operaciones en las que sean necesarios procesos de urbanización, actuaciones de reforma interior o renovación urbana y actuaciones de dotación, y sobre los suelos de núcleo rural en los que se prevean actuaciones de carácter integral.

c) Coordinar la ejecución de dotaciones urbanísticas.

A tal efecto, los planes especiales de infraestructuras y dotaciones podrán planificar la implantación de dotaciones urbanísticas de carácter público o privado en cualquier clase de suelo, estén o no previstas en el plan general.

d) Proteger, rehabilitar y mejorar el medio rural.

A tal efecto, podrán redactarse planes especiales de protección en el suelo rústico y en el suelo de núcleo rural con la finalidad de proteger, rehabilitar o mejorar ámbitos concretos.

2. Tendrán la consideración de planes especiales que desarrollan planeamiento general aquellos en los que concurran las siguientes circunstancias:

a) Que su ámbito aparezca definido gráficamente en los planos de ordenación del plan general de ordenación municipal, sin perjuicio de los ajustes necesarios.

b) Que el plan general de ordenación municipal establezca las determinaciones relativas a la ordenación general necesarias para su ordenación detallada.

3. En ausencia de planeamiento general municipal, o cuando este no contuviera las previsiones detalladas oportunas, podrán aprobarse planes especiales únicamente con la finalidad de proteger ámbitos singulares, rehabilitar y mejorar el medio rural o establecer infraestructuras y dotaciones urbanísticas, siempre que estas determinaciones no exijan la previa definición de un modelo territorial (artículo 70.2 de la LSG).

4. Asimismo, en los ayuntamientos sin planeamiento general o que cuenten con plan básico municipal, podrán formularse planes especiales que tengan por objeto la ejecución de actuaciones públicas para crear suelo urbano con destino a usos industriales o terciarios, equipamientos públicos o construcción de viviendas de promoción pública (artículo 70.3 de la LSG).

En todo caso, la formulación de estos planes especiales deberá estar basada en causas de interés y necesidad públicos".

Y en cuanto a sus determinaciones generales, se especifican en el artículo 178:

"1. Los planes especiales contendrán las determinaciones necesarias para el desarrollo del planeamiento correspondiente y, en todo caso, las propias de su naturaleza y finalidad (artículo 70.4 de la LSG).

2. En ningún caso los planes especiales podrán sustituir los planes generales en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán modificar la clasificación del suelo, excepto en los supuestos contemplados en el artículo 65 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero , y 157 de este reglamento, y en el punto 3 del artículo 70 de la misma ley y punto 4 del artículo 177 del reglamento (artículo 70.5 de la LSG).

Los planes especiales deberán ser coherentes con los objetivos generales de la actividad urbanística pública, con el plan general de ordenación municipal, cuando exista, con la normativa sectorial que afecte al término municipal y con el planeamiento urbanístico de los municipios limítrofes, en el marco de las determinaciones que establezcan los instrumentos de ordenación del territorio".

Y con relación a los planes especiales de protección, en el artículo 179:

"1. Los planes especiales de protección tienen por objeto preservar el medio ambiente, las aguas continentales, el litoral costero, los espacios naturales, las vías de comunicación, los paisajes de interés, el patrimonio cultural y otros valores análogos (artículo 71.1 de la LSG).

2. Con tales fines podrán afectar cualquier clase de suelo, e incluso extenderse a varios términos municipales con el fin de abarcar ámbitos de protección completos (artículo 71.2 de la LSG).

Cuando el plan especial de protección afecte a más de un municipio, se atenderá a lo dispuesto en el artículo 188, a los efectos de su formulación y tramitación.

Cuando sea posible, estos planes especiales deberán abarcar ámbitos de protección completos, en especial cuando se trate de ámbitos previamente delimitados conforme a la legislación de medio ambiente, patrimonio cultural o cualquier otra normativa sectorial.

3. Los planes especiales de protección podrán delimitar áreas de reparto y establecer las medidas necesarias para garantizar la conservación y recuperación de los valores que hayan de protegerse, para lo que impondrán las limitaciones que resulten necesarias, incluso con prohibición absoluta de construir ( artículo 71.2 de la LSG), sin perjuicio de lo establecido en el artículo 40 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero , y artículo 63 de este reglamento respecto de las edificaciones tradicionales.

A tal efecto, podrán expresamente, en función de su objeto concreto, establecer los parámetros de distancias mínimas y la limitación de usos que resulten necesarios, así como determinar las acciones que hayan de propiciar la recuperación del equilibrio medioambiental deteriorado, en su caso, o de las que tiendan a evitar cualquier tipo de deterioro.

4. En particular, los planes especiales cuyo objeto sea proteger los ámbitos del territorio declarados como bienes de interés cultural contendrán las determinaciones exigidas por la legislación sobre patrimonio cultural y el catálogo previsto en el artículo 81 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero , y 196 de este reglamento (artículo 71.3 de la LSG).

5. El plan general podrá remitir la ordenación detallada del suelo urbano consolidado a un plan especial de protección. En este caso, antes de la aprobación definitiva del plan especial habrá de solicitarse el informe preceptivo y vinculante del órgano competente en materia de urbanismo, en los términos señalados en el artículo 75.1.e) de la Ley 2/2016, de 10 de febrero , y artículo 186.1.e) de este reglamento (artículo 71.4 de la LSG).

Asimismo, podrá remitir a un plan especial de protección la ordenación detallada de un núcleo rural, o de parte del mismo.

6. A los planes especiales de protección les corresponden, entre otras, las siguientes determinaciones:

a) La identificación y justificación de los elementos, ámbitos y valores objeto de protección.

b) La definición y regulación de categorías diferenciadas de protección, cuando proceda.

c) El establecimiento de las medidas adecuadas, como por ejemplo la regulación de los usos permitidos, compatibles o prohibidos, de las actuaciones y obras permitidas y prohibidas sobre los elementos o ámbitos protegidos, y otras que se estimen necesarias para garantizar la protección y conservación, sin perjuicio de lo establecido en la normativa sectorial correspondiente.

d) La regulación y programación de la ejecución de las actuaciones de recuperación, rehabilitación o mejora de los elementos, ámbitos o valores objeto de protección, en su caso".

Y entre sus determinaciones, en el artículo 179.6 RLSG: "a) La identificación y justificación de los elementos, ámbitos y valores objeto de protección.

b) La definición y regulación de categorías diferenciadas de protección, cuando proceda.

c) El establecimiento de las medidas adecuadas, como por ejemplo la regulación de los usos permitidos, compatibles o prohibidos, de las actuaciones y obras permitidas y prohibidas sobre los elementos o ámbitos protegidos, y otras que se estimen necesarias para garantizar la protección y conservación, sin perjuicio de lo establecido en la normativa sectorial correspondiente.

d) La regulación y programación de la ejecución de las actuaciones de recuperación, rehabilitación o mejora de los elementos, ámbitos o valores objeto de protección, en su caso".

A partir de lo expuesto, el PE1 se aprueba en cumplimiento de lo dispuesto tanto en el PGOM como en el POL, tal y como resulta de la memoria. Pero no contempla ningún ámbito de gestión urbanística ni sistema de actuación.

Atendido que el PGOM se aprobó bajo la vigencia de la LOUGA, ha de recordarse que en la misma se dispone, artículo 53, sobre las determinaciones de carácter general, que "1. Los planes generales de ordenación municipal contendrán las siguientes determinaciones de carácter general:

a) Objetivos generales y criterios de la ordenación compatibles con la normativa sectorial y ambiental, con los instrumentos de ordenación del territorio y con el planeamiento de los municipios limítrofes.

b) Clasificación del suelo de todo el término municipal en todos o alguno de los distintos tipos y categorías establecidos en esta Ley.

c) División del suelo urbano en distritos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49 de esta Ley.

d) Delimitación de los sectores en suelo urbanizable delimitado.

e) Estructura general y orgánica del territorio integrada por los sistemas generales determinantes del desarrollo urbano y, en particular, por los sistemas generales de comunicaciones y sus zonas de protección, de espacios libres y zonas verdes públicas, de equipamiento comunitario público y de servicios urbanos.

En cualquier caso, se indicará para cada uno de sus elementos no existentes sus criterios de diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos.

f) Catálogo de los elementos que por sus valores naturales o culturales, o por su relación con el dominio público, hayan de ser conservados o recuperados, con las medidas de protección que procedan.

g) Delimitación de las cuencas de interés paisajístico en el término municipal y medidas para su adecuada protección y recuperación.

h) Delimitación de áreas de reparto en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable delimitado, con fijación del aprovechamiento tipo, en su caso.

i) Carácter público o privado de las dotaciones.

j) Determinación, en su caso, de los plazos para la aprobación del planeamiento de desarrollo y, en general, para el cumplimiento de los deberes urbanísticos.

Asimismo, los planes generales deberán contener las determinaciones necesarias para que las construcciones e instalaciones cumplan las condiciones de adaptación al ambiente establecidas por el artículo 104 de esta Ley.

En estos casos, antes de la aprobación del plan especial no se permitirán segregaciones o divisiones de parcelas en el área sujeta a la actuación integral, salvo en el supuesto previsto en el párrafo cuarto del artículo 206.1 de la presente ley.

c) Las limitaciones necesarias para impedir que la edificación pueda dificultar la aprobación del futuro plan especial de ordenación de núcleo rural. Una vez aprobado dicho plan especial, podrá obtenerse licencia municipal con sujeción a las condiciones establecidas por el plan y sin necesidad de previa autorización autonómica".

Artículo 59. Determinaciones en suelo rústico.

"Los planes generales de ordenación municipal, con arreglo a lo dispuesto en la presente Ley, contendrán las siguientes determinaciones:

a) Delimitación de las distintas categorías de suelo rústico.

b) Determinación de las condiciones estéticas y características de diseño de las construcciones, incluyendo los materiales y colores a emplear en la fachada y cubierta de las edificaciones.

c) Normas y medidas de protección del suelo rústico para asegurar el mantenimiento de la naturaleza rústica de los terrenos y la conservación, protección y recuperación de los valores y potencialidades propios del medio rural".

Normativa que ha sido respetada. No disponiendo que hubiera de prever el sistema de expropiación por que se ha optado con la aprobación del PE1, que no delimita ninguno de los ámbitos de gestión urbanística que prevé la normativa, así como tampoco en el PGOM, en que no se delimitan polígonos, atendido que nos hallamos ante suelo rústico (ni urbano, ni urbanizable, ni área de actuación integral en el núcleo rural de Pedra do Sal; ni, por consecuencia, área de reparto de cargas y beneficios en el sentido pretendido por la parte actora). Atendido que nos encontramos con un mecanismo legal para la obtención de terrenos calificados como sistema general, en concreto el de expropiación para la obtención de terrenos calificados como sistemas generales que se implantan en suelo rústico (artículo 129.1 LSG).

Conforme dispone el artículo 165 LOUGA, "1. Se entiende por terrenos destinados a dotaciones públicas los de titularidad del municipio o, en su caso, de la Comunidad Autónoma que tienden a satisfacer necesidades colectivas e implantar usos o servicios públicos, teniendo el carácter de bienes de dominio público.

2. Son terrenos de sistemas generales los dotacionales públicos que están diseñados o previstos para el servicio de la totalidad del municipio y, en especial, para implantar las infraestructuras básicas del modelo de ciudad.

3. No tendrán el carácter de sistemas generales los terrenos, instalaciones e infraestructuras de titularidad estatal o autonómica de carácter supramunicipal que no estén contemplados en el plan general, y cuya vocación exceda del servicio al municipio, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación sectorial de aplicación.

4. Son terrenos destinados a dotaciones locales los dotacionales públicos de titularidad del municipio, que están diseñados o previstos predominantemente para el servicio del polígono o sector, en su caso".

Y en el artículo 166, sobre la obtención de los sistemas generales": "1. Los terrenos destinados a sistemas generales que hayan de implantarse sobre suelo rústico o urbano consolidado se obtendrán mediante expropiación forzosa, por convenio entre la Administración y el propietario o por permuta forzosa con terrenos del patrimonio municipal del suelo.

Tanto en el supuesto del convenio como en el caso de la permuta forzosa se tasará previamente por los técnicos municipales el valor de los terrenos a obtener y el de los aprovechamientos o suelos municipales conforme a los criterios de valoración establecidos en la legislación estatal aplicable.

2. La expropiación de los terrenos de sistemas generales deberá realizarse dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento detallado que legitime su ejecución.

3. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable o, en su caso, suelo rústico incluido en un área de reparto se obtendrán:

a) Por cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en un área de reparto y en el correspondiente polígono.

b) Por ocupación directa.

c) Por permuta forzosa.

d) Mediante expropiación forzosa.

e) Por convenio urbanístico, debiendo incluirse entre sus cláusulas las previsiones necesarias para compensar a los propietarios, bien en metálico o bien mediante aprovechamiento lucrativo de titularidad municipal.

4. La obligación de cesión gratuita de los terrenos destinados a sistemas generales incluye también la realización de las obras de urbanización, de las instalaciones e infraestructuras, en las condiciones que establezca el plan general".

Y en el mismo sentido en el artículo 129 LSG, sobre la obtención del suelo de los sistemas generales y locales: "1. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales que hayan de implantarse sobre suelo urbano consolidado, de núcleo rural o rústico, y a sistemas locales en suelo urbano consolidado y en suelo de núcleo rural se obtendrán mediante expropiación forzosa, por convenio entre la Administración y el propietario o por permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo.

2. Tanto en el supuesto del convenio como en el caso de la permuta forzosa los técnicos municipales tasarán previamente el valor de los terrenos a obtener y el de los aprovechamientos o suelos municipales conforme a los criterios de valoración establecidos en la legislación estatal aplicable.

3. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales en suelo urbano no consolidado, en suelo urbanizable o, en su caso, en suelo rústico incluido en un área de reparto y los destinados a sistemas locales en suelo urbano no consolidado, actuaciones integrales en suelo de núcleo rural y en suelo urbanizable se obtendrán:

a) Por cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en un área de reparto y en el correspondiente polígono.

b) Por ocupación directa.

c) Por permuta forzosa.

d) Mediante expropiación forzosa.

e) Por convenio urbanístico entre la Administración y el propietario.

4. La obligación de cesión gratuita de los terrenos destinados a sistemas generales incluidos en un polígono o sector y de los terrenos de los sistemas locales comprende también la realización de las obras de urbanización, a costa de los propietarios, en las condiciones que establezca el plan general".

Y conforme ya quedó antes expuesto, en el caso del suelo rústico, como el presente, los mecanismos legales para obtener el suelo rústico donde el plan prevé implantar un sistema general, como es el caso del SXZV-1 de zonas verdes del Monte das Saíñas, son la expropiación forzosa; convenio entre la Administración y el propietario; o permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo. Como no nos encontramos ante un área de gestión urbanística, o un área de reparto, no existe una ejecución urbanística del ámbito ni un reparto de beneficios y cargas entre los propietarios afectados; por lo que ha de acudirse a los mecanismos previstos en el artículo 129 LSG. En este caso, no consta la existencia de convenio alguno. A lo que ha de añadirse que la aprobación del PE1 Pedra do Sal implica por ministerio de lo establecido en el art. 85.1 LSG, la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados a los fines de expropiación, como sucede con las dos parcelas propiedad de los demandantes, que el plan califica como sistema general de zonas verdes SXZV-1.

Con relación a la ausencia de motivación, lo cierto es que la misma existe, y se evidencia de la lectura de la memoria, conforme a la cual: "SXZV-1. Zona verde do Monte das Saíñas

A elevación do Monte das Saíñas constitúe un espazo de excepcional valor natural e paisaxístico que debe ser preservado de toda actividade humana, salvo aquelas que, polo seu escaso impacto, puidera ser admitidas, como son as visitas científicas, divulgativas ou educativas. O estado actual, dende o punto de vista natural, non é bo e presenta signos de deterioración por mor da invasión de vehículos en época estival e pola proliferación de especies exóticas invasoras. A actual fragmentación parcelaria e o réxime de tenencia non garanten a protección deste espazo, motivo polo cal, óptase por abordar unha actuación na que os terreos pasen a ser públicos baixo a custodia da administración municipal".Que han de ser puestos en relación con los objetivos del SXZV-1 señalados en la ficha.

En la Memoria del PE1 Pedra do Sal se señala: "1. Introducción.

1.1. Obxecto do proxecto e promotor.

O plan especial de protección, infraestruturas e dotacións, constitúe un documento dos previstos nos artigos 70, 71 e 73 da Lei do solo de Galicia, para a ordenación, dotación e protección do núcleo rural de Pedra do Sal e a súa contorna, no termo municipal de Carballo. Ten por finalidade a ordenación dos terreos clasificados de rústicos e de núcleo rural común no Plan Xeral de Ordenación Municipal de Carballo, dunha extensión superficial de 330.742 m2, coa finalidade concreta de: -Coordinar a execución de dotacións, equipamentos e infraestruturas necesarias para o núcleo de Pedra do Sal e as praias de Baldaio-Saíñas e Pedra do Sal -Protexer e recuperar os espazos de valor ambiental do litoral no ámbito concreto deste Plan Especial que, como se di, abrangue os terreos do núcleo rural de Pedra do Sal e a súa contorna. A formulación deste Plan especial resulta obrigada en tanto que é un Plan especial previsto no Plan Xeral de Carballo en resposta ás determinacións do Plan de Ordenación do Litoral que contempla para esta zona un ámbito de recualifcación. O promotor deste Plan é o Concello de Carballo"

Y en su ap. 5.1, sobre el ámbito del PE: "O ámbito do Plan Especial é o definido no PXOM de Carballo. A súa superficie, unha vez realizados os axustes cartográficos, é de 330.742 m². A leve variación da superficie do ámbito con respecto á do PXOM, non implica a modificación do mesmo. Por outra banda, o Plan Especial reflicte a delimitación do núcleo rural resultante da modificación puntual do PXOM MP-06".

Y con relación al informe de la Comisión informativa de planificación urbana y movilidad, lo cierto es que es la propia parte demandante la que reconoce que es un informe preceptivo pero no vinculante, de forma que carece de relevancia la discordancia jurídica que se manifiesta con relación al equipo redactor. El art 126 ROF, dispone: "1. Los dictámenes de las Comisiones informativas tienen carácter preceptivo y no vinculante.

...".

En cualquier caso y si a lo que se refiere la demanda es a los cambios producidos en la aprobación definitiva, tampoco podría llevar a la anulación del PE recurrido, en cuanto que no se afecta a la estructura general del plan, por lo que no era preciso un nuevo trámite de información pública, al no existir cambio sustancial ni nuevos criterios de clasificación urbanística, con relación a la prevista en el PGOM de Carballo, ni hay cambio con relación a la estructura general y orgánica del ámbito objeto de plan especial.

De las aclaraciones al Arquitecto Director del equipo redactor del Plan Especial PE1 Pedra do Sal, resulta que el plan especial de Pedra do Sal no clasifica suelo, sino que desarrolla las previsiones del PGOM de Carballo en el núcleo de Pedra do Sal y en su entorno rústico incluido en Red Natura; que no existe ningún ámbito de gestión urbanística; el PGOM de Carballo no delimita ningún polígono, ni ningún sector de suelo urbanizable, ni tampoco ninguna área de actuación integral en el núcleo rural de Pedra do Sal, ni área de reparto; y que, al no existir ámbito de gestión urbanística, el PGOM de Carballo no pudo establecer ninguno de los sistemas de actuación urbanística previstos legalmente (cooperación, expropiación, concierto o compensación. Que en el suelo rústico de especial protección de costas y de espacios naturales, está prohibido cualquier proceso de equidistribución, por lo que no puede haber sistema de actuación urbanística. Y que los terrenos calificados como sistema general sólo pueden ser adquiridos por la administración a través de alguno de los mecanismos establecidos legalmente en el art. 129.1 LSG: Expropiación forzosa, convenio con el propietario de los terrenos, o permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo. En este caso no hay convenio, por lo que se acude a la expropiación. Se trata de suelo rústico de espacios naturales y zonas verdes por su gran valor ecológico y especies protegidas y, conforme dispone la Ley, el plan especial no clasifica el suelo. Son terrenos que se ubican en Red Natura. Pero el PE no delimita polígonos. No se contiene sistema de actuación en el plan general. Y no hay equidistribución porque no hay polígonos. Entre la aprobación inicial y la aprobación definitiva, se redujo el ámbito. Y la zona de expropiación y la zona verde, se identifican. El PGOM no determina el sistema de obtención para obtener el suelo.

De acuerdo con todo lo expuesto, ha de rechazarse que se incurra en desviación de poder por cuanto y atendida su conformidad a Derecho, no se aprecia que se persigan fines distintos a los previstos en la Ley.

Por otra parte y con relación a los planes especiales, el art. 73 de la LSG 2/2016, sobre los "Planes especiales de infraestructuras y dotaciones",dispone que "1. Los planes especiales de infraestructuras y dotaciones tienen por objeto el establecimiento y la ordenación de las infraestructuras relativas al sistema de comunicaciones, transportes, espacios libres públicos, equipamiento comunitario, instalaciones destinadas a los servicios públicos y suministros de energía y abastecimiento, evacuación y depuración de aguas y la implantación de los usos previstos en los apartados o) y p) del artículo 35.1, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36.4.

2. Los planes especiales de infraestructuras y dotaciones contendrán las determinaciones adecuadas a su finalidad y, en todo caso, las siguientes:

a) Delimitación de los espacios reservados para infraestructuras y dotaciones urbanísticas y su destino concreto.

b) Medidas necesarias para su adecuada integración en el territorio y para resolver los problemas que genere en el viario y en las demás dotaciones urbanísticas.

c) Medidas de protección necesarias para garantizar la funcionalidad y accesibilidad universal de las infraestructuras y dotaciones urbanísticas".

Así como el art. 70 LSG 2/2016:

"1. Podrán formularse y aprobarse planes especiales con la finalidad de proteger ámbitos singulares, llevar a cabo operaciones de reforma interior, coordinar la ejecución de dotaciones urbanísticas y proteger, rehabilitar y mejorar el medio rural.

2. En ausencia de planeamiento general municipal, o cuando éste no contuviera las previsiones detalladas oportunas, podrán aprobarse planes especiales únicamente con la finalidad de proteger ámbitos singulares, rehabilitar y mejorar el medio rural o establecer infraestructuras y dotaciones urbanísticas, siempre que estas determinaciones no exijan la previa definición de un modelo territorial.

3. Asimismo, en los ayuntamientos sin planeamiento general o que cuenten con plan básico municipal, podrán formularse planes especiales que tengan por objeto crear suelo urbano con destino a usos industriales o terciarios, a equipos públicos o la construcción de viviendas de promoción pública.

A efectos del apartado anterior, deberán aplicarse los límites de sostenibilidad previstos en el artículo 41.3 para los usos industriales y terciarios y en el artículo 41.2 para los usos residenciales, y, en todo caso, las reservas previstas en el artículo 42.2.

4. Los planes especiales contendrán las determinaciones necesarias para el desarrollo del planeamiento correspondiente y, en todo caso, las propias de su naturaleza y finalidad.

5. En ningún caso los planes especiales podrán sustituir a los planes generales en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán modificar la clasificación del suelo, salvo en los supuestos contemplados en el artículo 65 de la presente ley y en el apartado 3 de este artículo".

Siguiendo con la misma argumentación, no resulta de aplicación el artículo 123 del Reglamento de la Ley del Suelo, por referirse a la localización de suelo de reserva para dotaciones y equipamientos, cuando se refiere a la posibilidad de reserva de suelo por el plan general por no estar en vigor cuanto se tramitó y aprobó el PGOM del Concello de Carballo, y que hace referencia a la posibilidad de delimitación de áreas y reservas de suelo.

En el caso del PE1 Pedra do Sal, la Administración reconoce con su aprobación que su objeto es una actuación de renovación urbanística y dotacional en un núcleo rural y en suelos rústicos de su entorno. Y de acuerdo con el Plan Especial aprobado, en su Cap.I Introducción, del "objeto del proyecto y promotor"se señala:

"O plan especial de protección, infraestruturas e dotacións, constitúe un documento dos previstos nos artigos 70, 71 e 73 da Lei do solo de Galicia, para a ordenación, dotación e protección do núcleo rural de Pedra do Sal e a súa contorna, no termo municipal de Carballo. Ten por finalidade a ordenación dos terreos clasificados de rústicos e de núcleo rural común no Plan Xeral de Ordenación Municipal de Carballo, dunha extensión superficial de 330.742 m2, coa finalidade concreta de:

- Coordinar a execución de dotacións, equipamentos e infraestruturas necesarias para o núcleo de Pedra do Sal e as praias de Baldaio-Saíñas e Pedra do Sal.

-Protexer e recuperar os espazos de valor ambiental do litoral no ámbito concreto deste Plan Especial que, como se di, abrangue os terreos do núcleo rural de Pedra do Sal e a súa contorna.

A formulación deste Plan especial resulta obrigada en tanto que é un Plan especial previsto no Plan Xeral de Carballo en resposta ás determinacións do Plan de Ordenación do Litoral que contempla para esta zona un ámbito de recalificación.

O promotor deste Plan é o Concello de Carballo".

De acuerdo con el Estudio Económico, Estrategia de Actuación y Evaluación económica de las actuaciones del Plan Especial, en el ap. 2.2 del documento, sobre el "Sistema de obtención del suelo": "Segundo establece o artigo 129 da LSG, os terreos destinados polo Plan a sistemas xerais en solo de núcleo rural ou rústico e a sistemas locais en solo de núcleo rural, obteranse mediante expropiación forzosa, por convenio entre a administración e o propietario ou por permuta forzosa con terreos do patrimonio público municipal do solo.

Dende o presente Plan Especial, determinase a expropiación como forma de obtención do solo, sen prexuízo do posible acordo entre o Concello de Carballo e os titulares dos terreos para formalizar convenios en termos legais ou da elección da permuta forzosa no caso de que o Concello o estime oportuno.

Excepcionalmente, parte dos terreos da actuación NUM002, serán a obter por cesión, en base ao compromiso establecido polos titulares dos mesmos, nas alegacións ao Plan Especial nº NUM003 ( Nº Rexistro: NUM004), nº NUM005 (Nº Rexistro: NUM006) e nº NUM007 (Nº Rexistro: NUM008). O resto dos terreos da actuación, obteranse por expropiación.

Así mesmo, obteranse por cesión os terreos da actuación NUM009, en base ao compromiso dos titulares, recollido na alegación nº NUM010 (Nº Rexistro: NUM011)".

Hemos de añadir, en la misma línea de lo expuesto, que no es de aplicación el artículo 55 LSG cuando refiere sobre las determinaciones que, en suelo de núcleo rural, han de contener los planes generales de ordenación municipal, atendido que no estaba en vigor cuando se aprueba el PGOM que da base a la aprobación del Plan Especial aquí recurrido, siéndole de aplicación la LOUGA. Y con relación al artículo 42.2 citado en la demanda, no se refiere al sistema.

Por consecuencia de lo expuesto, procede la desestimación de la demanda.

CUARTO.- Costas procesales.

Con imposición del pago de las costas procesales a la parte demandante dentro del límite total de 1.500 euros por todos los conceptos ( artículo 139 de la LJCA).

PRIMERO.- Fundamentación jurídica de la demanda.

Refiere sobre la legitimación activa que ostentan los recurrentes como propietarios de parcelas concretas incluidas en el ámbito del PE1 Pedra do Sal y afectadas por su ejecución. Sobre la propiedad de fincas clasificadas por el PGOM Carballo como suelo rústico de especial protección de costas, afectadas por la servidumbre de protección de Costas dentro de un área litoral contemplada en el Plan de Ordenación de Litoral de Galicia (POL) aprobado por Decreto 20/2011, de 10 de febrero, como área de reordenación o recalificación.

De acuerdo con el régimen transitorio previsto en la Ley 4/2023, de 6 de junio de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia (LOTG) y de sus arts. 44 a 46 y cc. , sin perjuicio de los efectos derogatorios que la misma determinó sobre dicho plan territorial, de conformidad con las normas citadas, estas áreas delimitadas por el POL quedan sometidas a un régimen transitorio que permite su mantenimiento y gestión, de acuerdo con las disposiciones previstas en la citada Ley.

En la remisión que se hace a las áreas de protección costera, y en concreto a las áreas de reordenación, la LOTG contiene la regulación de los espacios que las conforman (art 44), los objetivos de dichas áreas (art.45) y sus usos (art. 46). En este sentido, no es incompatible el objeto que perseguía el POLGA y persigue la LOTG (art. 45) al delimitar estas áreas, con los usos que prevé el PE1 Pedra do Sal para llevar a cabo una actuación de renovación urbanística. Ahora bien, tampoco era incompatible que dicha actuación pudiese hacerse y en todo caso, justificarse, en régimen de equidistribución en un suelo urbanizado como corresponde al suelo de núcleo rural común de Pedra do Sal incluido en el ámbito delimitado. Ámbito en el que se incluyen, asimismo, suelos rústicos de especial protección, como son las parcelas de referencia, y respecto a las cuales, sólo el PGOM de Carballo podía prever como sistema de obtención, su expropiación.

Sin embargo, es el PE1 Pedra do Sal, el que prevé ex novo como sistema de actuación del ámbito, en ambas clases de suelo, la expropiación. Y en este sentido, el PE1 Pedra do Sal es contrario a Derecho. De acuerdo con la legalidad vigente y con la doctrina jurisprudencial, como se fundamenta en la demanda, estaba vetado al Plan Especial hacer esta elección como medio y procedimiento público de promover el ámbito.

Esta determinación sobre la forma concreta de actuación o gestión del ámbito sólo podía ser incorporada en el Plan Especial si, en ambas clases de suelo, la misma se incluyese y justificase previamente en el contenido del PGOM como procedimiento de gestión del ámbito y sistema de gestión del suelo, como se indica para otros ámbitos de actuación en el PGOM, no así en relación con el ámbito que integra el Plan Especial recurrido.

Previamente a su tramitación y aprobación, lo procedente hubiese sido que por la Administración municipal bien se promoviese una modificación puntual del PGOM en relación con este ámbito ( art. 83 LSG 2/2016), o bien un procedimiento de rectificación de errores al amparo del art. 109.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

De acuerdo con el POL, y así lo ha asumido la LOTG, las áreas de reordenación se configuran como ámbitos para la regeneración ambiental y urbanística, vinculadas a los asentamientos de población identificados en la cartografía del POL, como es el caso del núcleo rural de Pedra do Sal. Áreas en las que existe un desequilibrio entre la densidad edificatoria y las correspondientes dotaciones urbanísticas.

El objeto de la delimitación de estas áreas fue el de llevar a cabo "operaciones de mejora, cohesión social, dotación y esponjamiento"(art. 71 POL).

Significa que el contenido de este Plan de desarrollo no puede sustituir al planeamiento general que desarrolla estableciendo determinaciones que la Ley atribuye al PGOM y que, por tanto, exceden del contenido propio de un PE, como lo hace el PE1 Pedra do Sal, al prever "desde su formulación", el sistema de expropiación como sistema de gestión del ámbito y de obtención de las dotaciones y equipamientos previstos - además de las redes de infraestructuras contempladas-. Una determinación que, conforme al art. 123.2 y 3 del Reglamento de la Ley de Suelo de Galicia aprobado por Decreto 143/2016, de 22 de septiembre (en adelante, RLSG) se reserva al Plan General, y por lo tanto, estaba vetado hacerlo al Plan Especial. Y tampoco se prevé en la LSG 2/2016 en el contenido propio de los Planes Especiales de Dotaciones del art. 73, tipología a la que responde el PE1 Pedra do Sal, según señala su Memoria.

Se remite el art. 123 del RLSG 143/2016, referido a la "Localización de suelo de reserva para dotaciones y equipamientos", elementos que forman parte de los sistemas generales. Considera que "2. Para cada una de las dotaciones locales en suelo de núcleo rural que aún no estén ejecutadas, y que no se integren en actuaciones de carácter integral, el plan general debe indicar su situación, así como los criterios para su diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos de titularidad privada que deban pasar a titularidad pública.

...".

Por otra parte, los arts. 165 y 166 de la Ley 9/2002, del Suelo de Galicia vigente en el momento de aprobarse el PGOM de Carballo, establecen los distintos sistemas e instrumentos a través de los cuales puede obtenerse suelo destinado a dotaciones locales y sistemas generales. En las fichas del PGOM no se contempla el criterio de gestión ni el sistema de obtención.

Los suelos incluidos en el ámbito se corresponden a la categoría de núcleo rural común y a la clase de suelo rústico de especial protección, como corresponde a las parcelas de mi mandante. Las parcelas que lo integran están incluidas en un ámbito de ejecución delimitado por el PGOM, estableciendo una zonificación y tipologías de usos a desarrollar con estándares edificatorios, de dotaciones e infraestructuras. El contenido del Plan Especial impugnado se excede del que corresponde a su función como un instrumento de planeamiento de desarrollo del PGOM. Se remite a la memoria del PE.

Tampoco se contiene en el planeamiento general la declaración de utilidad pública que legitime a la Administración para ejercer la función pública a través de este sistema, ni otra determinación que permita entender que las parcelas incluidas en el Plan Especial, entre las que se incluyen las parcelas de los recurrentes, serían objeto de una expropiación.

Y en este sentido, el Plan Especial es contrario al art. 52, f) y j), 55, 70, en relación con el art. 73 de la LSG 2/2016 y arts. 123. 2 y 3 del Decreto 143/2016 de 22 de septiembre por el que se aprueba el Reglamento de la Ley del Suelo de Galicia.

Y cita la normativa aplicable, con relación al PGOM y al PE recurrido, tanto en la LOUGA como en la LSG.

En base a esta cita, entiende que se exige en dicho precepto para el supuesto de dotaciones locales en suelo núcleo rural no integradas en actuaciones de carácter integral que el PG prevea la forma de su obtención (ap. 2) mientras que en el caso de actuaciones integrales a través de un plan especial (ap. 3) se requiere las reservas propias de una actuación en régimen de equidistribución.

Con dicha determinación y la aprobación del Plan Especial se trata de evitar el procedimiento previo que hubiese sido necesario y adecuado, consistente en una modificación puntual del PGOM ex art. 83 Ley 2/2016 con carácter previo a la tramitación de este Plan Especial, incurriendo, en consecuencia, en desviación de poder de conformidad con el art. 48.1 Ley 39/2015 y art. 70.2 de la Ley de esta jurisdicción.

No parece cuestionable que la expropiación, de acuerdo con la norma básica contenida en el art. 42.2 TRLS 7/2015, en relación con la legislación gallega ( art. 52, 73 Ley 2/2016 y art. 123.2 y 3 RLSG) debía estar determinada en el PGOM, habilitar su ejecución: "La aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística que determine su legislación reguladora conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por expropiación".Entiende vulnerado el principio de jerarquía.

En el PGOM del Ayuntamiento no se definió la actuación del ámbito mediante el sistema de expropiación ni se deriva de mismo, como única solución, respecto a los suelos afectados, una declaración de utilidad pública implícita.

El PE no respeta el principio de justa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios afectados que debe regir todo proceso urbanizador como principio rector del sistema urbanístico. Y considera sobre la indefensión producida.

Con identificación de jurisprudencia sobre la imposibilidad de que un plan especial pueda sustituir al plan general como instrumento de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán clasificar el suelo. De donde deduce el fraude de ley al evitar una posible participación en las plusvalías por los propietarios con la justa distribución de cargas y beneficios.

Y añade sobre la discrepancia jurídica producida en el trámite de información pública del plan especial en relación con la forma de obtener determinados terrenos del ámbito y la diferencia de criterio entre el equipo redactor del Plan Especial impugnado y la Comisión Informativa de Planificación Urbana e Mobilidade (CIPUM).

SEGUNDO.- Sobre la contestación a la demanda.

La Ley aplicable al plan litigioso, a cuyo amparo se tramitó y aprobó el PE1 Pedra do Sal, es la Ley 2/2016, del suelo de Galicia (LSG), desarrollada por el Decreto 143/2016, que aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, del suelo de Galicia (RLSG).

A tenor del escrito de demanda (se aporta una escritura de compraventa en la que no comparecen los actores), los recurrentes serían propietarios de las parcelas con referencias catastrales NUM000 y NUM001, con unas superficies de 1.289 m2 y 1.746 m2, respectivamente. Su ubicación en un entorno extraordinario y frágil como es la Laguna y playa de Baldaio.

El Plan General de Ordenación Municipal de Carballo (PGOM de Carballo) fue aprobado definitivamente por Orden de la CMAOT de fecha 4.02.2016 (DOG n.º 39 de 26.02.2016). Por tanto, es anterior a la entrada en vigor de la LSG, que tuvo lugar el 19.03.2016, de acuerdo con la DF 6ª LSG. El PGOM de Carballo fue elaborado, tramitado y aprobado al amparo de la Ley 9/2002, de Ordenación Urbanística y de Protección del Medio Rural de Galicia (LOUG).

El PGOM de Carballo clasifica los terrenos propiedad de los recurrentes descritos anteriormente como SUELO RÚSTICO DE PROTECCIÓN DE ESPACIOS NATURALES (SR-PN) y SUELO RÚSTICO DE PROTECCIÓN DE COSTAS (SR-PC), como refleja el plano C-02 "CLASIFICACIÓN DO SOLO E SISTEMAS XERAIS" del PGOM de Carballo: Las dos parcelas están incluidas dentro de la Zona de Especial Conservación ZEC COSTA DA MORTE (ES1110005) de Red Natura, delimitada en virtud del Decreto 37/2014, por el que se declaran zonas especiales de conservación (ZEC) los lugares de importancia comunitaria (LIC) de Galicia y se aprueba el Plan director de la Red Natura 2000 de Galicia. La DIRECCION000 está dentro de la servidumbre de protección del DPMT, no así la DIRECCION001.

El régimen legal urbanístico de los terrenos aparece gráficamente ilustrado en el plano PORD 07OTDPOL del PE1 Pedra do Sal impugnado, en el que se refleja la ordenación urbanística propuesta en el ámbito del plan especial de protección, el régimen a que está sujeto el suelo y las determinaciones del Plan de Ordenación del Litoral (POL) que le son aplicables (área de protección costera, red de espacios naturales). Plano de ordenación que se acompaña.

Por último, queremos llamar la atención sobre el singular y muy delatador parcelario catastral, que pone en evidencia el origen de las parcelas, que no es otro que una parcelación ilegal y sin títulos en un espacio protegido y surgida al margen del planeamiento. Véase el título previo al de compraventa que aportan los actores con su demanda (documento 1): "documento privado de cesión de fecha 26.10.2001".

Hay que llamar la atención que ya las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Carballo de 1984 clasificaban y calificaban los terrenos como suelo no urbanizable, incluyéndolos dentro del espacio definido como "PARAJE NATURAL DE BALDAYO Y RAZO" [Hoja (44) 3-1 del plano n.º 3 de ordenación de las NNSS de 1984].

Igualmente, el PGOM de Carballo de 2003 (posteriormente anulado por sentencia de esa Sala de 1.03.2007, recurso 5.039/2003) clasificaba los terrenos como SUELO RÚSTICO DE ESPECIAL PROTECCIÓN. PLAN ESPECIAL DE LITORAL (S.R.E.P. P.E de LITORAL).

El PE1 Pedra do Sal que se impugna califica como sistema general de espacios libres y zonas verdes SXZV-1 "ZONA VERDE DO MONTE DAS SAÍÑAS" los terrenos de los actores y el entorno en el que se emplazan, conocido como Monte das Saíñas, elevación rocosa cubierta de arenas de origen eólico que sirve de división física de las playas conocidas de Pedra do Sal y de Naldaio-As Saíñas.

Aporta los planos y la descripción y problemática de la situación actual, así como los objetivos.

Por último, la ficha señala los costes de la actuación propuesta (obtención del suelo rústico de protección de espacios naturales y de protección de costas sin edificar por el sistema de expropiación) y la prioridad absoluta (primer cuatrienio) de la actuación propuesta y su relación con otras acciones públicas con las que tiene vinculación física.

En fin, la ficha urbanística (anexo 3) también contiene una ortofoto del espacio conocido como Monte da Saíña que se pretende obtener como el principal sistema general de zonas verdes de todo el plan especial (SXZV-1), contiguo al DPMT. Añade sobre las especies endémicas en peligro de extinción.

Como se dirá, el principal error en que se incurre en la demanda y sobre el que gira la mayoría de sus argumentos, es confundir la forma de obtención de un sistema general en suelo rústico con un sistema de actuación para la ejecución y transformación de un ámbito de gestión urbanística, ya sea un sector de suelo urbanizable o un polígono de suelo urbano no consolidado.

Por supuesto, al delimitarse un área sujeta a plan especial (de iniciativa pública), no se pueden otorgar licencias ni actuaciones de ejecución, en tanto no se apruebe la ordenación detallada del núcleo rural de Pedra do Sal contenida en el PE 1. Añade sobre la tramitación del PE1 Pedra so Sal, haciendo referencia a que no constan alegaciones formuladas por los recurrentes. Es más, a la vista del informe técnico elaborado por el equipo redactor del PEI-1 y del acuerdo de la CIPUM de 11.07.2022 en relación a la propuesta sobre las alegaciones formuladas durante el trámite de información pública, ninguna de las alegaciones presentadas hace referencia a la calificación del sistema general de zonas verdes SXZV-1, ni a su obtención por expropiación, en la forma que establece el art. 129.1 LSG. Y sobre la naturaleza jurídica, objetivos y finalidad del Plan Especial impugnado.

Por un lado, el POL se percató de la problemática de ocupación indiscriminada del litoral por asentamientos espontáneos de viviendas aisladas en este espacio litoral, provocando una pérdida de calidad de paisaje y un deterioro del medio rural. De ahí que este espacio de Pedra do Sal conforme un área de recualificación, a las que el art. 17.6 de la Normativa del PLL define «como nuevas agrupaciones, son aquellas áreas de carácter residencial, productivo, de servicios o análogas, desvinculadas de los núcleos fundacionales, disconformes con el modelo territorial propuesto en el presente plan.

Esta disconformidad responde, en la mayoría de los casos, a su ubicación en espacios de valor y a su carácter aislado. Son fruto del proceso de ocupación de las áreas costeras que ha experimentado no sólo Galicia sino toda la costa europea en las últimas décadas.

Las consecuencias de su implantación son la fragmentación de hábitats, la presión sobre áreas sensibles y vulnerables del litoral, así como la ausencia de espacio público de calidad y de lugares de cohesión social. Los asentamientos se encuentran recogidos en las fichas de las unidades de paisaje del plan. Del mismo modo, el planeamiento municipal podrá identificar, con una metodología análoga, en el momento de su revisión, ámbitos de esta naturaleza conforme a los criterios descritos en este plan».

La definición por el POL como área de recualificación y la presión humana que soporta este espacio pone en grave riesgo los hábitats protegidos. En el estudio de capacidad de las playas y arenales del PE1 se reseña que a las playas de Baldaio-As Saíñas y Pedra do Sal acuden más de 1.500 vehículos diarios. Esta carga se acentúa en la zona más frágil, que es el espacio calificado como sistema general SXZV-1.

En relación al objetivo de evitar nuevas edificaciones en la servidumbre de protección del DPMT a través da ubicación de dotaciones, el PE1 aborda esta cuestión centrándose en los terrenos rústicos afectados situados dentro de la franja de protección del DPMT, ordenando como zonas verdes todos aquellos que poseen valores naturales o paisajísticos, como es el caso del principal sistema general de espacios libres situado en el Monte das Saíñas, en el que se emplazan los inmuebles de los actores. Casi siempre son terrenos vacantes, con la excepción de algunos casos donde se contempla la retirada de edificaciones no compatibles con la normativa sectorial aplicable ni la ordenación propuesta. Como excepción, se prevé el reciclaje de una edificación existente como equipamiento de servicio al DPMT.

En cualquier caso, como bien apunta el escrito de demanda hasta la revisión del POL para su adaptación a la LOGILG, se mantendrá el régimen jurídico de las áreas de protección costera, los corredores y los espacios de interés recogidos en el POL, tal como señala la DT 2ª.1 LOGILG.

El planeamiento aplicable no contempla ningún ámbito de gestión urbanística y no se prevé ningún sistema de actuación.

Evidentemente, el PE1 Pedra do Sal no delimita ninguno de los ámbitos de gestión urbanística previstos en la normativa aplicable. El plan especial litigioso, ni el PGOM de Carballo que lo prevé no delimita ningún polígono de SUNC (lógicamente, ya que no hay suelo urbano dentro del ámbito del PE1); ni tampoco ningún sector de suelo urbanizable (tampoco existe ningún espacio susceptible de transformación); ni siquiera un área de actuación integral en el núcleo rural de Pedra do Sal.

El PGOM de Carballo (instrumento habilitado legalmente, ex art. 111 LOUG, hoy art. 97 LSG) no prevé la delimitación de ningún área de reparto de cargas y beneficios en el ámbito que es objeto de protección y ordenación por el PE1 Pedra do Sal.

Ciertamente, el art. 179.3 RLSG (norma que no estaba en vigor cuando se aprobó el PGOM de Carballo) permite actualmente a los planes especiales de protección delimitar áreas de reparto y establecer las medidas necesarias para garantizar la conservación y recuperación de los valores que hayan de protegerse, para lo que impondrán las limitaciones que resulten necesarias, incluso con prohibición absoluta de construir (art. 71.2 LSG). Pero no es el caso que nos atañe.

Hacemos estas precisiones, dado que en el escrito de demanda se confunde en múltiples ocasiones y, de hecho, es el centro argumental que sostiene la pretensión anulatoria, lo que es un sistema de actuación urbanística con lo que es un mecanismo legal para obtener terrenos calificados como sistema general o local.

El PE1 Pedra do Sal establece el mecanismo de expropiación para la obtención de terrenos calificados como sistemas generales que se implantan en suelo rústico, tal como expresamente faculta hoy el art. 129.1 LSG, y antes lo hacía el art. 166 LOUG.

Los mecanismos legales para obtener el suelo rústico donde el plan prevé implantar un sistema general, como es el caso del SXZV-1 de zonas verdes del Monte das Saíñas, son los siguientes:

1. Expropiación forzosa;

2. Convenio entre la Administración y el propietario; o

3. Permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo (de dudosa constitucionalidad si el propietario del bien permutado no consiente el pago en especie, ex art. 43 TRLSRU)

Si, como erróneamente creen los recurrentes, nos hallásemos ante un área de gestión urbanística, o en un área de reparto, los sistemas generales podrían obtenerse mediante la ejecución urbanística del ámbito, con el reparto de beneficios y cargas entre los propietarios afectados y su cesión obligatoria como dotaciones públicas.

Pero no es el caso, no existe ningún área de reparto (la LOUG, a cuyo amparo se aprobó el PGOM de Carballo, no preveía áreas de reparto en suelo rústico), por lo que la obtención de los terrenos en suelo rústico para poder ejecutar los sistemas generales previstos, en nuestro caso el "SXZV-1 ZONA VERDE DO MONTE DAS 26 SAÍÑAS", ha de hacerse a través de alguno de los mecanismos previstos en el vigente art. 129.1 LSG.

No existiendo ningún convenio de adquisición por mutuo acuerdo con los propietarios de terrenos, el PE1 Pedra do Sal prevé obtener todos los terrenos destinados a sistemas generales y locales por expropiación, como se recoge en el documento del Estudio Económico y en la evaluación económica de las actuaciones propuestas, tal como le faculta el citado art. 129.1 LSG.

Los recurrentes confunden el mecanismo de obtención de un sistema general en suelo no apto para el reparto de beneficios y cargas (urbano consolidado o rústico, en nuestro caso), con el sistema de actuación para el desarrollo de un polígono. Por otra parte, como es sabido, la aprobación del PE1 Pedra do Sal implica por ministerio de lo establecido en el art. 85.1 LSG, la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados a los fines de expropiación, como sucede con las dos parcelas propiedad de los demandantes, que el plan califica como sistema general de zonas verdes SXZV-1.

Añade sobre la justificación de la delimitación del sistema general de zonas verdes SXZV-1 "MONTE DAS SAÍÑAS".

La importancia de este sistema general de zonas verdes se manifiesta en el especial interés del PE1 Pedra do Sal en su ejecución en el primer cuatrienio desde la entrada en vigor del plan especial.

Como podemos observar, y con independencia de la discrecionalidad en el ejercicio de la potestad de planeamiento a la hora de calificar unos terrenos de propiedad privada colindantes con el DPMT como sistema general de zonas verdes, difícilmente se podrá encontrar un supuesto más justificado de necesidad de obtención para el dominio público de unos terrenos de propiedad privada, tanto para proteger el DPMT como los hábitats protegidos en este espacio litoral de gran fragilidad y de un interés excepcional tanto paisajístico como, especialmente, medioambiental.

Y sobre la tramitación del PE de litis y el contenido del informe de la Comisión Informativa de planificación urbana y movilidad en relación a la forma de obtener los terrenos calificados como sistemas generales.

De una forma algo farragosa y difícil de entender, en el fundamento de derecho 3 del escrito de demanda se plantea un supuesto vicio de nulidad de la disposición general impugnada por una discrepancia jurídica entre el equipo redactor y la Comisión Informativa de Planificación Urbana y Movilidad (CIPUM) durante el trámite de información pública del plan especial, relativa a la forma de obtener determinados terrenos del ámbito destinados a diferentes dotaciones públicas.

Curiosamente, en este fundamento 3.º de la demanda los actores sí se percatan que la expropiación prevista en el plan especial, no es un sistema de actuación urbanística, sino que es el mecanismo establecido legalmente en el art. 129.1 LSG para poder obtener para el dominio público municipal terrenos destinados por el plan aprobado para implantar sistemas generales, donde la clasificación urbanística (suelo rústico) impide cualquier instrumento de distribución de beneficios y cargas.

Esta parte demandada es incapaz de llegar a comprender qué infracción del ordenamiento jurídico se quiere denunciar cuando se alega que ha habido una discrepancia jurídica entre la administración municipal titular de la potestad de planeamiento (CIPUM) y el equipo redactor del plan, cuando lo que importa, a fin de cuentas, es el plan especial aprobado definitivamente por el Pleno del Ayuntamiento de Carballo en sesión de 27.11.2023 (DOG núm. 29, de 12.01.2024). Y sobre la innecesariedad de someter el documento a un nuevo trámite de información pública. Se remite al contenido de la prueba pericial practicada.

TERCERO.- Conformidad a Derecho del PE1 Pedra do sal.

Hemos de partir de que al Plan Especial impugnado le es de aplicación la Ley 2/2016, del Suelo de Galicia (LSG), desarrollada por el Decreto 143/2016, que aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, del suelo de Galicia (RLSG). No así a la tramitación y aprobación del PGOM al que, atendidas las fechas, le era de aplicación la Ley 9/2002 (LOUGA), puesto que fue aprobado definitivamente por Orden de la CMAOT de fecha 4.02.2016 (DOG n.º 39 de 26.02.2016), anterior a la entrada en vigor de la LSG, el 19 de marzo de 2016.

De relevancia también resulta, tal y como pone de manifiesto la defensa de la Administración demandada y resulta del examen de las actuaciones, su ubicación en un entorno extraordinario y frágil como es la Laguna y playa de Baldaio.

Y que el PGOM de Carballo clasifica los terrenos propiedad de los recurrentes como suelo rústico de protección de espacios naturales (SR-PN) y suelo rústico de protección de costas (SR-PC). Y se incluyen en la Zona de Especial Conservación ZEC Costa da Morte de Red Natura, delimitada en virtud del Decreto 37/2014, por el que se declaran zonas especiales de conservación (ZEC) los lugares de importancia comunitaria (LIC) de Galicia y se aprueba el Plan director de la Red Natura 2000 de Galicia. Y además la DIRECCION000 se encuentra dentro de la servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre. Y habiendo igualmente de tenerse en cuenta las determinaciones del Plan de Ordenación del Litoral (área de protección costera, red de espacios naturales. Y que el PE1 Pedra do Sal, califica como sistema general de espacios libres y zonas verdes SXZV-1 "zona verde do Monte das Saíñas", los terrenos de los demandantes y su entorno. Destacándose su valor paisajístico y natural, para preservar diversas especies, atendida la presencia de varios hábitats protegidos, así como proteger el espacio, limitando la actividad humana. Justificándose en la ficha tales objetivos y conveniencia de la actuación para su obtención para el dominio público como espacios libres públicos.

Y hemos de acoger la argumentación de la parte demandada en cuanto a que no nos encontramos ante un sistema de actuación en un ámbito de gestión urbanística en suelo urbanizable o en suelo urbano no consolidado, sino ante una forma de obtención de un sistema general en suelo rústico, en este caso a través de la expropiación. Encontrándose previsto el PE1 en el PGOM de Carballo, conforme resulta de las actuaciones: ordenar el borde del litoral, incluyendo espacios vacantes. Siendo el motivo de la previsión del plan especial de ordenación del núcleo rural y de protección del entorno rústico.

La Ley del Suelo de Galicia, dispone lo siguiente:

Artículo 70. Finalidades.

"1. Podrán formularse y aprobarse planes especiales con la finalidad de proteger ámbitos singulares, llevar a cabo operaciones de reforma interior, coordinar la ejecución de dotaciones urbanísticas y proteger, rehabilitar y mejorar el medio rural.

2. En ausencia de planeamiento general municipal, o cuando éste no contuviera las previsiones detalladas oportunas, podrán aprobarse planes especiales únicamente con la finalidad de proteger ámbitos singulares, rehabilitar y mejorar el medio rural o establecer infraestructuras y dotaciones urbanísticas, siempre que estas determinaciones no exijan la previa definición de un modelo territorial.

3. Asimismo, en los ayuntamientos sin planeamiento general o que cuenten con plan básico municipal, podrán formularse planes especiales que tengan por objeto crear suelo urbano con destino a usos industriales o terciarios, a equipos públicos o la construcción de viviendas de promoción pública.

A efectos del apartado anterior, deberán aplicarse los límites de sostenibilidad previstos en el artículo 41.3 para los usos industriales y terciarios y en el artículo 41.2 para los usos residenciales, y, en todo caso, las reservas previstas en el artículo 42.2.

4. Los planes especiales contendrán las determinaciones necesarias para el desarrollo del planeamiento correspondiente y, en todo caso, las propias de su naturaleza y finalidad.

5. En ningún caso los planes especiales podrán sustituir a los planes generales en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán modificar la clasificación del suelo, salvo en los supuestos contemplados en el artículo 65 de la presente ley y en el apartado 3 de este artículo".

Artículo 71. Planes especiales de protección.

"1. Los planes especiales de protección tienen por objeto preservar el medio ambiente, las aguas continentales, el litoral costero, los espacios naturales, las vías de comunicación, los paisajes de interés, el patrimonio cultural y otros valores análogos.

2. Con tales fines podrán afectar a cualquier clase de suelo e incluso extenderse a varios términos municipales con el fin de abarcar ámbitos de protección completos. Podrán delimitar áreas de reparto y establecer las medidas necesarias para garantizar la conservación y recuperación de los valores que hayan de protegerse, para lo que impondrán las limitaciones que resulten necesarias, incluso con prohibición absoluta de construir.

3. En particular, los planes especiales cuyo objeto sea proteger los ámbitos del territorio declarados como bienes de interés cultural contendrán las determinaciones exigidas por la legislación sobre patrimonio cultural y el catálogo previsto en el artículo 81.

4. El plan general podrá remitir la ordenación detallada del suelo urbano consolidado a un plan especial de protección. En este caso, antes de la aprobación definitiva del plan especial, habrá de solicitarse el informe preceptivo y vinculante del órgano competente en materia de urbanismo, en los términos señalados por el artículo 75.1.e)".

Artículo 129. Obtención del suelo de los sistemas generales y locales.

"1. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales que hayan de implantarse sobre suelo urbano consolidado, de núcleo rural o rústico, y a sistemas locales en suelo urbano consolidado y en suelo de núcleo rural se obtendrán mediante expropiación forzosa, por convenio entre la Administración y el propietario o por permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo.

...".

Respondiendo las finalidades antes expuestas y contenidas en la ficha urbanística del PGOM de Carballo, a lo previsto en el artículo 177.2 RLSG, que determina las siguientes finalidades:

"1. Podrán formularse y aprobarse planes especiales con la finalidad de:

a) Proteger ámbitos singulares.

A tal efecto, los planes especiales de protección podrán actuar sobre cualquiera de las clases de suelo definidas en este reglamento, con el objetivo de proteger elementos de especial interés para su mejora o conservación.

b) Llevar a cabo operaciones de reforma interior.

A tal efecto, los planes especiales de reforma interior podrán actuar sobre los ámbitos de suelo urbano no consolidado para llevar a cabo las operaciones en las que sean necesarios procesos de urbanización, actuaciones de reforma interior o renovación urbana y actuaciones de dotación, y sobre los suelos de núcleo rural en los que se prevean actuaciones de carácter integral.

c) Coordinar la ejecución de dotaciones urbanísticas.

A tal efecto, los planes especiales de infraestructuras y dotaciones podrán planificar la implantación de dotaciones urbanísticas de carácter público o privado en cualquier clase de suelo, estén o no previstas en el plan general.

d) Proteger, rehabilitar y mejorar el medio rural.

A tal efecto, podrán redactarse planes especiales de protección en el suelo rústico y en el suelo de núcleo rural con la finalidad de proteger, rehabilitar o mejorar ámbitos concretos.

2. Tendrán la consideración de planes especiales que desarrollan planeamiento general aquellos en los que concurran las siguientes circunstancias:

a) Que su ámbito aparezca definido gráficamente en los planos de ordenación del plan general de ordenación municipal, sin perjuicio de los ajustes necesarios.

b) Que el plan general de ordenación municipal establezca las determinaciones relativas a la ordenación general necesarias para su ordenación detallada.

3. En ausencia de planeamiento general municipal, o cuando este no contuviera las previsiones detalladas oportunas, podrán aprobarse planes especiales únicamente con la finalidad de proteger ámbitos singulares, rehabilitar y mejorar el medio rural o establecer infraestructuras y dotaciones urbanísticas, siempre que estas determinaciones no exijan la previa definición de un modelo territorial (artículo 70.2 de la LSG).

4. Asimismo, en los ayuntamientos sin planeamiento general o que cuenten con plan básico municipal, podrán formularse planes especiales que tengan por objeto la ejecución de actuaciones públicas para crear suelo urbano con destino a usos industriales o terciarios, equipamientos públicos o construcción de viviendas de promoción pública (artículo 70.3 de la LSG).

En todo caso, la formulación de estos planes especiales deberá estar basada en causas de interés y necesidad públicos".

Y en cuanto a sus determinaciones generales, se especifican en el artículo 178:

"1. Los planes especiales contendrán las determinaciones necesarias para el desarrollo del planeamiento correspondiente y, en todo caso, las propias de su naturaleza y finalidad (artículo 70.4 de la LSG).

2. En ningún caso los planes especiales podrán sustituir los planes generales en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán modificar la clasificación del suelo, excepto en los supuestos contemplados en el artículo 65 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero , y 157 de este reglamento, y en el punto 3 del artículo 70 de la misma ley y punto 4 del artículo 177 del reglamento (artículo 70.5 de la LSG).

Los planes especiales deberán ser coherentes con los objetivos generales de la actividad urbanística pública, con el plan general de ordenación municipal, cuando exista, con la normativa sectorial que afecte al término municipal y con el planeamiento urbanístico de los municipios limítrofes, en el marco de las determinaciones que establezcan los instrumentos de ordenación del territorio".

Y con relación a los planes especiales de protección, en el artículo 179:

"1. Los planes especiales de protección tienen por objeto preservar el medio ambiente, las aguas continentales, el litoral costero, los espacios naturales, las vías de comunicación, los paisajes de interés, el patrimonio cultural y otros valores análogos (artículo 71.1 de la LSG).

2. Con tales fines podrán afectar cualquier clase de suelo, e incluso extenderse a varios términos municipales con el fin de abarcar ámbitos de protección completos (artículo 71.2 de la LSG).

Cuando el plan especial de protección afecte a más de un municipio, se atenderá a lo dispuesto en el artículo 188, a los efectos de su formulación y tramitación.

Cuando sea posible, estos planes especiales deberán abarcar ámbitos de protección completos, en especial cuando se trate de ámbitos previamente delimitados conforme a la legislación de medio ambiente, patrimonio cultural o cualquier otra normativa sectorial.

3. Los planes especiales de protección podrán delimitar áreas de reparto y establecer las medidas necesarias para garantizar la conservación y recuperación de los valores que hayan de protegerse, para lo que impondrán las limitaciones que resulten necesarias, incluso con prohibición absoluta de construir ( artículo 71.2 de la LSG), sin perjuicio de lo establecido en el artículo 40 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero , y artículo 63 de este reglamento respecto de las edificaciones tradicionales.

A tal efecto, podrán expresamente, en función de su objeto concreto, establecer los parámetros de distancias mínimas y la limitación de usos que resulten necesarios, así como determinar las acciones que hayan de propiciar la recuperación del equilibrio medioambiental deteriorado, en su caso, o de las que tiendan a evitar cualquier tipo de deterioro.

4. En particular, los planes especiales cuyo objeto sea proteger los ámbitos del territorio declarados como bienes de interés cultural contendrán las determinaciones exigidas por la legislación sobre patrimonio cultural y el catálogo previsto en el artículo 81 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero , y 196 de este reglamento (artículo 71.3 de la LSG).

5. El plan general podrá remitir la ordenación detallada del suelo urbano consolidado a un plan especial de protección. En este caso, antes de la aprobación definitiva del plan especial habrá de solicitarse el informe preceptivo y vinculante del órgano competente en materia de urbanismo, en los términos señalados en el artículo 75.1.e) de la Ley 2/2016, de 10 de febrero , y artículo 186.1.e) de este reglamento (artículo 71.4 de la LSG).

Asimismo, podrá remitir a un plan especial de protección la ordenación detallada de un núcleo rural, o de parte del mismo.

6. A los planes especiales de protección les corresponden, entre otras, las siguientes determinaciones:

a) La identificación y justificación de los elementos, ámbitos y valores objeto de protección.

b) La definición y regulación de categorías diferenciadas de protección, cuando proceda.

c) El establecimiento de las medidas adecuadas, como por ejemplo la regulación de los usos permitidos, compatibles o prohibidos, de las actuaciones y obras permitidas y prohibidas sobre los elementos o ámbitos protegidos, y otras que se estimen necesarias para garantizar la protección y conservación, sin perjuicio de lo establecido en la normativa sectorial correspondiente.

d) La regulación y programación de la ejecución de las actuaciones de recuperación, rehabilitación o mejora de los elementos, ámbitos o valores objeto de protección, en su caso".

Y entre sus determinaciones, en el artículo 179.6 RLSG: "a) La identificación y justificación de los elementos, ámbitos y valores objeto de protección.

b) La definición y regulación de categorías diferenciadas de protección, cuando proceda.

c) El establecimiento de las medidas adecuadas, como por ejemplo la regulación de los usos permitidos, compatibles o prohibidos, de las actuaciones y obras permitidas y prohibidas sobre los elementos o ámbitos protegidos, y otras que se estimen necesarias para garantizar la protección y conservación, sin perjuicio de lo establecido en la normativa sectorial correspondiente.

d) La regulación y programación de la ejecución de las actuaciones de recuperación, rehabilitación o mejora de los elementos, ámbitos o valores objeto de protección, en su caso".

A partir de lo expuesto, el PE1 se aprueba en cumplimiento de lo dispuesto tanto en el PGOM como en el POL, tal y como resulta de la memoria. Pero no contempla ningún ámbito de gestión urbanística ni sistema de actuación.

Atendido que el PGOM se aprobó bajo la vigencia de la LOUGA, ha de recordarse que en la misma se dispone, artículo 53, sobre las determinaciones de carácter general, que "1. Los planes generales de ordenación municipal contendrán las siguientes determinaciones de carácter general:

a) Objetivos generales y criterios de la ordenación compatibles con la normativa sectorial y ambiental, con los instrumentos de ordenación del territorio y con el planeamiento de los municipios limítrofes.

b) Clasificación del suelo de todo el término municipal en todos o alguno de los distintos tipos y categorías establecidos en esta Ley.

c) División del suelo urbano en distritos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49 de esta Ley.

d) Delimitación de los sectores en suelo urbanizable delimitado.

e) Estructura general y orgánica del territorio integrada por los sistemas generales determinantes del desarrollo urbano y, en particular, por los sistemas generales de comunicaciones y sus zonas de protección, de espacios libres y zonas verdes públicas, de equipamiento comunitario público y de servicios urbanos.

En cualquier caso, se indicará para cada uno de sus elementos no existentes sus criterios de diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos.

f) Catálogo de los elementos que por sus valores naturales o culturales, o por su relación con el dominio público, hayan de ser conservados o recuperados, con las medidas de protección que procedan.

g) Delimitación de las cuencas de interés paisajístico en el término municipal y medidas para su adecuada protección y recuperación.

h) Delimitación de áreas de reparto en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable delimitado, con fijación del aprovechamiento tipo, en su caso.

i) Carácter público o privado de las dotaciones.

j) Determinación, en su caso, de los plazos para la aprobación del planeamiento de desarrollo y, en general, para el cumplimiento de los deberes urbanísticos.

Asimismo, los planes generales deberán contener las determinaciones necesarias para que las construcciones e instalaciones cumplan las condiciones de adaptación al ambiente establecidas por el artículo 104 de esta Ley.

En estos casos, antes de la aprobación del plan especial no se permitirán segregaciones o divisiones de parcelas en el área sujeta a la actuación integral, salvo en el supuesto previsto en el párrafo cuarto del artículo 206.1 de la presente ley.

c) Las limitaciones necesarias para impedir que la edificación pueda dificultar la aprobación del futuro plan especial de ordenación de núcleo rural. Una vez aprobado dicho plan especial, podrá obtenerse licencia municipal con sujeción a las condiciones establecidas por el plan y sin necesidad de previa autorización autonómica".

Artículo 59. Determinaciones en suelo rústico.

"Los planes generales de ordenación municipal, con arreglo a lo dispuesto en la presente Ley, contendrán las siguientes determinaciones:

a) Delimitación de las distintas categorías de suelo rústico.

b) Determinación de las condiciones estéticas y características de diseño de las construcciones, incluyendo los materiales y colores a emplear en la fachada y cubierta de las edificaciones.

c) Normas y medidas de protección del suelo rústico para asegurar el mantenimiento de la naturaleza rústica de los terrenos y la conservación, protección y recuperación de los valores y potencialidades propios del medio rural".

Normativa que ha sido respetada. No disponiendo que hubiera de prever el sistema de expropiación por que se ha optado con la aprobación del PE1, que no delimita ninguno de los ámbitos de gestión urbanística que prevé la normativa, así como tampoco en el PGOM, en que no se delimitan polígonos, atendido que nos hallamos ante suelo rústico (ni urbano, ni urbanizable, ni área de actuación integral en el núcleo rural de Pedra do Sal; ni, por consecuencia, área de reparto de cargas y beneficios en el sentido pretendido por la parte actora). Atendido que nos encontramos con un mecanismo legal para la obtención de terrenos calificados como sistema general, en concreto el de expropiación para la obtención de terrenos calificados como sistemas generales que se implantan en suelo rústico (artículo 129.1 LSG).

Conforme dispone el artículo 165 LOUGA, "1. Se entiende por terrenos destinados a dotaciones públicas los de titularidad del municipio o, en su caso, de la Comunidad Autónoma que tienden a satisfacer necesidades colectivas e implantar usos o servicios públicos, teniendo el carácter de bienes de dominio público.

2. Son terrenos de sistemas generales los dotacionales públicos que están diseñados o previstos para el servicio de la totalidad del municipio y, en especial, para implantar las infraestructuras básicas del modelo de ciudad.

3. No tendrán el carácter de sistemas generales los terrenos, instalaciones e infraestructuras de titularidad estatal o autonómica de carácter supramunicipal que no estén contemplados en el plan general, y cuya vocación exceda del servicio al municipio, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación sectorial de aplicación.

4. Son terrenos destinados a dotaciones locales los dotacionales públicos de titularidad del municipio, que están diseñados o previstos predominantemente para el servicio del polígono o sector, en su caso".

Y en el artículo 166, sobre la obtención de los sistemas generales": "1. Los terrenos destinados a sistemas generales que hayan de implantarse sobre suelo rústico o urbano consolidado se obtendrán mediante expropiación forzosa, por convenio entre la Administración y el propietario o por permuta forzosa con terrenos del patrimonio municipal del suelo.

Tanto en el supuesto del convenio como en el caso de la permuta forzosa se tasará previamente por los técnicos municipales el valor de los terrenos a obtener y el de los aprovechamientos o suelos municipales conforme a los criterios de valoración establecidos en la legislación estatal aplicable.

2. La expropiación de los terrenos de sistemas generales deberá realizarse dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento detallado que legitime su ejecución.

3. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable o, en su caso, suelo rústico incluido en un área de reparto se obtendrán:

a) Por cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en un área de reparto y en el correspondiente polígono.

b) Por ocupación directa.

c) Por permuta forzosa.

d) Mediante expropiación forzosa.

e) Por convenio urbanístico, debiendo incluirse entre sus cláusulas las previsiones necesarias para compensar a los propietarios, bien en metálico o bien mediante aprovechamiento lucrativo de titularidad municipal.

4. La obligación de cesión gratuita de los terrenos destinados a sistemas generales incluye también la realización de las obras de urbanización, de las instalaciones e infraestructuras, en las condiciones que establezca el plan general".

Y en el mismo sentido en el artículo 129 LSG, sobre la obtención del suelo de los sistemas generales y locales: "1. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales que hayan de implantarse sobre suelo urbano consolidado, de núcleo rural o rústico, y a sistemas locales en suelo urbano consolidado y en suelo de núcleo rural se obtendrán mediante expropiación forzosa, por convenio entre la Administración y el propietario o por permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo.

2. Tanto en el supuesto del convenio como en el caso de la permuta forzosa los técnicos municipales tasarán previamente el valor de los terrenos a obtener y el de los aprovechamientos o suelos municipales conforme a los criterios de valoración establecidos en la legislación estatal aplicable.

3. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales en suelo urbano no consolidado, en suelo urbanizable o, en su caso, en suelo rústico incluido en un área de reparto y los destinados a sistemas locales en suelo urbano no consolidado, actuaciones integrales en suelo de núcleo rural y en suelo urbanizable se obtendrán:

a) Por cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en un área de reparto y en el correspondiente polígono.

b) Por ocupación directa.

c) Por permuta forzosa.

d) Mediante expropiación forzosa.

e) Por convenio urbanístico entre la Administración y el propietario.

4. La obligación de cesión gratuita de los terrenos destinados a sistemas generales incluidos en un polígono o sector y de los terrenos de los sistemas locales comprende también la realización de las obras de urbanización, a costa de los propietarios, en las condiciones que establezca el plan general".

Y conforme ya quedó antes expuesto, en el caso del suelo rústico, como el presente, los mecanismos legales para obtener el suelo rústico donde el plan prevé implantar un sistema general, como es el caso del SXZV-1 de zonas verdes del Monte das Saíñas, son la expropiación forzosa; convenio entre la Administración y el propietario; o permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo. Como no nos encontramos ante un área de gestión urbanística, o un área de reparto, no existe una ejecución urbanística del ámbito ni un reparto de beneficios y cargas entre los propietarios afectados; por lo que ha de acudirse a los mecanismos previstos en el artículo 129 LSG. En este caso, no consta la existencia de convenio alguno. A lo que ha de añadirse que la aprobación del PE1 Pedra do Sal implica por ministerio de lo establecido en el art. 85.1 LSG, la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados a los fines de expropiación, como sucede con las dos parcelas propiedad de los demandantes, que el plan califica como sistema general de zonas verdes SXZV-1.

Con relación a la ausencia de motivación, lo cierto es que la misma existe, y se evidencia de la lectura de la memoria, conforme a la cual: "SXZV-1. Zona verde do Monte das Saíñas

A elevación do Monte das Saíñas constitúe un espazo de excepcional valor natural e paisaxístico que debe ser preservado de toda actividade humana, salvo aquelas que, polo seu escaso impacto, puidera ser admitidas, como son as visitas científicas, divulgativas ou educativas. O estado actual, dende o punto de vista natural, non é bo e presenta signos de deterioración por mor da invasión de vehículos en época estival e pola proliferación de especies exóticas invasoras. A actual fragmentación parcelaria e o réxime de tenencia non garanten a protección deste espazo, motivo polo cal, óptase por abordar unha actuación na que os terreos pasen a ser públicos baixo a custodia da administración municipal".Que han de ser puestos en relación con los objetivos del SXZV-1 señalados en la ficha.

En la Memoria del PE1 Pedra do Sal se señala: "1. Introducción.

1.1. Obxecto do proxecto e promotor.

O plan especial de protección, infraestruturas e dotacións, constitúe un documento dos previstos nos artigos 70, 71 e 73 da Lei do solo de Galicia, para a ordenación, dotación e protección do núcleo rural de Pedra do Sal e a súa contorna, no termo municipal de Carballo. Ten por finalidade a ordenación dos terreos clasificados de rústicos e de núcleo rural común no Plan Xeral de Ordenación Municipal de Carballo, dunha extensión superficial de 330.742 m2, coa finalidade concreta de: -Coordinar a execución de dotacións, equipamentos e infraestruturas necesarias para o núcleo de Pedra do Sal e as praias de Baldaio-Saíñas e Pedra do Sal -Protexer e recuperar os espazos de valor ambiental do litoral no ámbito concreto deste Plan Especial que, como se di, abrangue os terreos do núcleo rural de Pedra do Sal e a súa contorna. A formulación deste Plan especial resulta obrigada en tanto que é un Plan especial previsto no Plan Xeral de Carballo en resposta ás determinacións do Plan de Ordenación do Litoral que contempla para esta zona un ámbito de recualifcación. O promotor deste Plan é o Concello de Carballo"

Y en su ap. 5.1, sobre el ámbito del PE: "O ámbito do Plan Especial é o definido no PXOM de Carballo. A súa superficie, unha vez realizados os axustes cartográficos, é de 330.742 m². A leve variación da superficie do ámbito con respecto á do PXOM, non implica a modificación do mesmo. Por outra banda, o Plan Especial reflicte a delimitación do núcleo rural resultante da modificación puntual do PXOM MP-06".

Y con relación al informe de la Comisión informativa de planificación urbana y movilidad, lo cierto es que es la propia parte demandante la que reconoce que es un informe preceptivo pero no vinculante, de forma que carece de relevancia la discordancia jurídica que se manifiesta con relación al equipo redactor. El art 126 ROF, dispone: "1. Los dictámenes de las Comisiones informativas tienen carácter preceptivo y no vinculante.

...".

En cualquier caso y si a lo que se refiere la demanda es a los cambios producidos en la aprobación definitiva, tampoco podría llevar a la anulación del PE recurrido, en cuanto que no se afecta a la estructura general del plan, por lo que no era preciso un nuevo trámite de información pública, al no existir cambio sustancial ni nuevos criterios de clasificación urbanística, con relación a la prevista en el PGOM de Carballo, ni hay cambio con relación a la estructura general y orgánica del ámbito objeto de plan especial.

De las aclaraciones al Arquitecto Director del equipo redactor del Plan Especial PE1 Pedra do Sal, resulta que el plan especial de Pedra do Sal no clasifica suelo, sino que desarrolla las previsiones del PGOM de Carballo en el núcleo de Pedra do Sal y en su entorno rústico incluido en Red Natura; que no existe ningún ámbito de gestión urbanística; el PGOM de Carballo no delimita ningún polígono, ni ningún sector de suelo urbanizable, ni tampoco ninguna área de actuación integral en el núcleo rural de Pedra do Sal, ni área de reparto; y que, al no existir ámbito de gestión urbanística, el PGOM de Carballo no pudo establecer ninguno de los sistemas de actuación urbanística previstos legalmente (cooperación, expropiación, concierto o compensación. Que en el suelo rústico de especial protección de costas y de espacios naturales, está prohibido cualquier proceso de equidistribución, por lo que no puede haber sistema de actuación urbanística. Y que los terrenos calificados como sistema general sólo pueden ser adquiridos por la administración a través de alguno de los mecanismos establecidos legalmente en el art. 129.1 LSG: Expropiación forzosa, convenio con el propietario de los terrenos, o permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo. En este caso no hay convenio, por lo que se acude a la expropiación. Se trata de suelo rústico de espacios naturales y zonas verdes por su gran valor ecológico y especies protegidas y, conforme dispone la Ley, el plan especial no clasifica el suelo. Son terrenos que se ubican en Red Natura. Pero el PE no delimita polígonos. No se contiene sistema de actuación en el plan general. Y no hay equidistribución porque no hay polígonos. Entre la aprobación inicial y la aprobación definitiva, se redujo el ámbito. Y la zona de expropiación y la zona verde, se identifican. El PGOM no determina el sistema de obtención para obtener el suelo.

De acuerdo con todo lo expuesto, ha de rechazarse que se incurra en desviación de poder por cuanto y atendida su conformidad a Derecho, no se aprecia que se persigan fines distintos a los previstos en la Ley.

Por otra parte y con relación a los planes especiales, el art. 73 de la LSG 2/2016, sobre los "Planes especiales de infraestructuras y dotaciones",dispone que "1. Los planes especiales de infraestructuras y dotaciones tienen por objeto el establecimiento y la ordenación de las infraestructuras relativas al sistema de comunicaciones, transportes, espacios libres públicos, equipamiento comunitario, instalaciones destinadas a los servicios públicos y suministros de energía y abastecimiento, evacuación y depuración de aguas y la implantación de los usos previstos en los apartados o) y p) del artículo 35.1, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36.4.

2. Los planes especiales de infraestructuras y dotaciones contendrán las determinaciones adecuadas a su finalidad y, en todo caso, las siguientes:

a) Delimitación de los espacios reservados para infraestructuras y dotaciones urbanísticas y su destino concreto.

b) Medidas necesarias para su adecuada integración en el territorio y para resolver los problemas que genere en el viario y en las demás dotaciones urbanísticas.

c) Medidas de protección necesarias para garantizar la funcionalidad y accesibilidad universal de las infraestructuras y dotaciones urbanísticas".

Así como el art. 70 LSG 2/2016:

"1. Podrán formularse y aprobarse planes especiales con la finalidad de proteger ámbitos singulares, llevar a cabo operaciones de reforma interior, coordinar la ejecución de dotaciones urbanísticas y proteger, rehabilitar y mejorar el medio rural.

2. En ausencia de planeamiento general municipal, o cuando éste no contuviera las previsiones detalladas oportunas, podrán aprobarse planes especiales únicamente con la finalidad de proteger ámbitos singulares, rehabilitar y mejorar el medio rural o establecer infraestructuras y dotaciones urbanísticas, siempre que estas determinaciones no exijan la previa definición de un modelo territorial.

3. Asimismo, en los ayuntamientos sin planeamiento general o que cuenten con plan básico municipal, podrán formularse planes especiales que tengan por objeto crear suelo urbano con destino a usos industriales o terciarios, a equipos públicos o la construcción de viviendas de promoción pública.

A efectos del apartado anterior, deberán aplicarse los límites de sostenibilidad previstos en el artículo 41.3 para los usos industriales y terciarios y en el artículo 41.2 para los usos residenciales, y, en todo caso, las reservas previstas en el artículo 42.2.

4. Los planes especiales contendrán las determinaciones necesarias para el desarrollo del planeamiento correspondiente y, en todo caso, las propias de su naturaleza y finalidad.

5. En ningún caso los planes especiales podrán sustituir a los planes generales en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán modificar la clasificación del suelo, salvo en los supuestos contemplados en el artículo 65 de la presente ley y en el apartado 3 de este artículo".

Siguiendo con la misma argumentación, no resulta de aplicación el artículo 123 del Reglamento de la Ley del Suelo, por referirse a la localización de suelo de reserva para dotaciones y equipamientos, cuando se refiere a la posibilidad de reserva de suelo por el plan general por no estar en vigor cuanto se tramitó y aprobó el PGOM del Concello de Carballo, y que hace referencia a la posibilidad de delimitación de áreas y reservas de suelo.

En el caso del PE1 Pedra do Sal, la Administración reconoce con su aprobación que su objeto es una actuación de renovación urbanística y dotacional en un núcleo rural y en suelos rústicos de su entorno. Y de acuerdo con el Plan Especial aprobado, en su Cap.I Introducción, del "objeto del proyecto y promotor"se señala:

"O plan especial de protección, infraestruturas e dotacións, constitúe un documento dos previstos nos artigos 70, 71 e 73 da Lei do solo de Galicia, para a ordenación, dotación e protección do núcleo rural de Pedra do Sal e a súa contorna, no termo municipal de Carballo. Ten por finalidade a ordenación dos terreos clasificados de rústicos e de núcleo rural común no Plan Xeral de Ordenación Municipal de Carballo, dunha extensión superficial de 330.742 m2, coa finalidade concreta de:

- Coordinar a execución de dotacións, equipamentos e infraestruturas necesarias para o núcleo de Pedra do Sal e as praias de Baldaio-Saíñas e Pedra do Sal.

-Protexer e recuperar os espazos de valor ambiental do litoral no ámbito concreto deste Plan Especial que, como se di, abrangue os terreos do núcleo rural de Pedra do Sal e a súa contorna.

A formulación deste Plan especial resulta obrigada en tanto que é un Plan especial previsto no Plan Xeral de Carballo en resposta ás determinacións do Plan de Ordenación do Litoral que contempla para esta zona un ámbito de recalificación.

O promotor deste Plan é o Concello de Carballo".

De acuerdo con el Estudio Económico, Estrategia de Actuación y Evaluación económica de las actuaciones del Plan Especial, en el ap. 2.2 del documento, sobre el "Sistema de obtención del suelo": "Segundo establece o artigo 129 da LSG, os terreos destinados polo Plan a sistemas xerais en solo de núcleo rural ou rústico e a sistemas locais en solo de núcleo rural, obteranse mediante expropiación forzosa, por convenio entre a administración e o propietario ou por permuta forzosa con terreos do patrimonio público municipal do solo.

Dende o presente Plan Especial, determinase a expropiación como forma de obtención do solo, sen prexuízo do posible acordo entre o Concello de Carballo e os titulares dos terreos para formalizar convenios en termos legais ou da elección da permuta forzosa no caso de que o Concello o estime oportuno.

Excepcionalmente, parte dos terreos da actuación NUM002, serán a obter por cesión, en base ao compromiso establecido polos titulares dos mesmos, nas alegacións ao Plan Especial nº NUM003 ( Nº Rexistro: NUM004), nº NUM005 (Nº Rexistro: NUM006) e nº NUM007 (Nº Rexistro: NUM008). O resto dos terreos da actuación, obteranse por expropiación.

Así mesmo, obteranse por cesión os terreos da actuación NUM009, en base ao compromiso dos titulares, recollido na alegación nº NUM010 (Nº Rexistro: NUM011)".

Hemos de añadir, en la misma línea de lo expuesto, que no es de aplicación el artículo 55 LSG cuando refiere sobre las determinaciones que, en suelo de núcleo rural, han de contener los planes generales de ordenación municipal, atendido que no estaba en vigor cuando se aprueba el PGOM que da base a la aprobación del Plan Especial aquí recurrido, siéndole de aplicación la LOUGA. Y con relación al artículo 42.2 citado en la demanda, no se refiere al sistema.

Por consecuencia de lo expuesto, procede la desestimación de la demanda.

CUARTO.- Costas procesales.

Con imposición del pago de las costas procesales a la parte demandante dentro del límite total de 1.500 euros por todos los conceptos ( artículo 139 de la LJCA).

PRIMERO.- Fundamentación jurídica de la demanda.

Refiere sobre la legitimación activa que ostentan los recurrentes como propietarios de parcelas concretas incluidas en el ámbito del PE1 Pedra do Sal y afectadas por su ejecución. Sobre la propiedad de fincas clasificadas por el PGOM Carballo como suelo rústico de especial protección de costas, afectadas por la servidumbre de protección de Costas dentro de un área litoral contemplada en el Plan de Ordenación de Litoral de Galicia (POL) aprobado por Decreto 20/2011, de 10 de febrero, como área de reordenación o recalificación.

De acuerdo con el régimen transitorio previsto en la Ley 4/2023, de 6 de junio de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia (LOTG) y de sus arts. 44 a 46 y cc. , sin perjuicio de los efectos derogatorios que la misma determinó sobre dicho plan territorial, de conformidad con las normas citadas, estas áreas delimitadas por el POL quedan sometidas a un régimen transitorio que permite su mantenimiento y gestión, de acuerdo con las disposiciones previstas en la citada Ley.

En la remisión que se hace a las áreas de protección costera, y en concreto a las áreas de reordenación, la LOTG contiene la regulación de los espacios que las conforman (art 44), los objetivos de dichas áreas (art.45) y sus usos (art. 46). En este sentido, no es incompatible el objeto que perseguía el POLGA y persigue la LOTG (art. 45) al delimitar estas áreas, con los usos que prevé el PE1 Pedra do Sal para llevar a cabo una actuación de renovación urbanística. Ahora bien, tampoco era incompatible que dicha actuación pudiese hacerse y en todo caso, justificarse, en régimen de equidistribución en un suelo urbanizado como corresponde al suelo de núcleo rural común de Pedra do Sal incluido en el ámbito delimitado. Ámbito en el que se incluyen, asimismo, suelos rústicos de especial protección, como son las parcelas de referencia, y respecto a las cuales, sólo el PGOM de Carballo podía prever como sistema de obtención, su expropiación.

Sin embargo, es el PE1 Pedra do Sal, el que prevé ex novo como sistema de actuación del ámbito, en ambas clases de suelo, la expropiación. Y en este sentido, el PE1 Pedra do Sal es contrario a Derecho. De acuerdo con la legalidad vigente y con la doctrina jurisprudencial, como se fundamenta en la demanda, estaba vetado al Plan Especial hacer esta elección como medio y procedimiento público de promover el ámbito.

Esta determinación sobre la forma concreta de actuación o gestión del ámbito sólo podía ser incorporada en el Plan Especial si, en ambas clases de suelo, la misma se incluyese y justificase previamente en el contenido del PGOM como procedimiento de gestión del ámbito y sistema de gestión del suelo, como se indica para otros ámbitos de actuación en el PGOM, no así en relación con el ámbito que integra el Plan Especial recurrido.

Previamente a su tramitación y aprobación, lo procedente hubiese sido que por la Administración municipal bien se promoviese una modificación puntual del PGOM en relación con este ámbito ( art. 83 LSG 2/2016), o bien un procedimiento de rectificación de errores al amparo del art. 109.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

De acuerdo con el POL, y así lo ha asumido la LOTG, las áreas de reordenación se configuran como ámbitos para la regeneración ambiental y urbanística, vinculadas a los asentamientos de población identificados en la cartografía del POL, como es el caso del núcleo rural de Pedra do Sal. Áreas en las que existe un desequilibrio entre la densidad edificatoria y las correspondientes dotaciones urbanísticas.

El objeto de la delimitación de estas áreas fue el de llevar a cabo "operaciones de mejora, cohesión social, dotación y esponjamiento"(art. 71 POL).

Significa que el contenido de este Plan de desarrollo no puede sustituir al planeamiento general que desarrolla estableciendo determinaciones que la Ley atribuye al PGOM y que, por tanto, exceden del contenido propio de un PE, como lo hace el PE1 Pedra do Sal, al prever "desde su formulación", el sistema de expropiación como sistema de gestión del ámbito y de obtención de las dotaciones y equipamientos previstos - además de las redes de infraestructuras contempladas-. Una determinación que, conforme al art. 123.2 y 3 del Reglamento de la Ley de Suelo de Galicia aprobado por Decreto 143/2016, de 22 de septiembre (en adelante, RLSG) se reserva al Plan General, y por lo tanto, estaba vetado hacerlo al Plan Especial. Y tampoco se prevé en la LSG 2/2016 en el contenido propio de los Planes Especiales de Dotaciones del art. 73, tipología a la que responde el PE1 Pedra do Sal, según señala su Memoria.

Se remite el art. 123 del RLSG 143/2016, referido a la "Localización de suelo de reserva para dotaciones y equipamientos", elementos que forman parte de los sistemas generales. Considera que "2. Para cada una de las dotaciones locales en suelo de núcleo rural que aún no estén ejecutadas, y que no se integren en actuaciones de carácter integral, el plan general debe indicar su situación, así como los criterios para su diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos de titularidad privada que deban pasar a titularidad pública.

...".

Por otra parte, los arts. 165 y 166 de la Ley 9/2002, del Suelo de Galicia vigente en el momento de aprobarse el PGOM de Carballo, establecen los distintos sistemas e instrumentos a través de los cuales puede obtenerse suelo destinado a dotaciones locales y sistemas generales. En las fichas del PGOM no se contempla el criterio de gestión ni el sistema de obtención.

Los suelos incluidos en el ámbito se corresponden a la categoría de núcleo rural común y a la clase de suelo rústico de especial protección, como corresponde a las parcelas de mi mandante. Las parcelas que lo integran están incluidas en un ámbito de ejecución delimitado por el PGOM, estableciendo una zonificación y tipologías de usos a desarrollar con estándares edificatorios, de dotaciones e infraestructuras. El contenido del Plan Especial impugnado se excede del que corresponde a su función como un instrumento de planeamiento de desarrollo del PGOM. Se remite a la memoria del PE.

Tampoco se contiene en el planeamiento general la declaración de utilidad pública que legitime a la Administración para ejercer la función pública a través de este sistema, ni otra determinación que permita entender que las parcelas incluidas en el Plan Especial, entre las que se incluyen las parcelas de los recurrentes, serían objeto de una expropiación.

Y en este sentido, el Plan Especial es contrario al art. 52, f) y j), 55, 70, en relación con el art. 73 de la LSG 2/2016 y arts. 123. 2 y 3 del Decreto 143/2016 de 22 de septiembre por el que se aprueba el Reglamento de la Ley del Suelo de Galicia.

Y cita la normativa aplicable, con relación al PGOM y al PE recurrido, tanto en la LOUGA como en la LSG.

En base a esta cita, entiende que se exige en dicho precepto para el supuesto de dotaciones locales en suelo núcleo rural no integradas en actuaciones de carácter integral que el PG prevea la forma de su obtención (ap. 2) mientras que en el caso de actuaciones integrales a través de un plan especial (ap. 3) se requiere las reservas propias de una actuación en régimen de equidistribución.

Con dicha determinación y la aprobación del Plan Especial se trata de evitar el procedimiento previo que hubiese sido necesario y adecuado, consistente en una modificación puntual del PGOM ex art. 83 Ley 2/2016 con carácter previo a la tramitación de este Plan Especial, incurriendo, en consecuencia, en desviación de poder de conformidad con el art. 48.1 Ley 39/2015 y art. 70.2 de la Ley de esta jurisdicción.

No parece cuestionable que la expropiación, de acuerdo con la norma básica contenida en el art. 42.2 TRLS 7/2015, en relación con la legislación gallega ( art. 52, 73 Ley 2/2016 y art. 123.2 y 3 RLSG) debía estar determinada en el PGOM, habilitar su ejecución: "La aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística que determine su legislación reguladora conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por expropiación".Entiende vulnerado el principio de jerarquía.

En el PGOM del Ayuntamiento no se definió la actuación del ámbito mediante el sistema de expropiación ni se deriva de mismo, como única solución, respecto a los suelos afectados, una declaración de utilidad pública implícita.

El PE no respeta el principio de justa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios afectados que debe regir todo proceso urbanizador como principio rector del sistema urbanístico. Y considera sobre la indefensión producida.

Con identificación de jurisprudencia sobre la imposibilidad de que un plan especial pueda sustituir al plan general como instrumento de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán clasificar el suelo. De donde deduce el fraude de ley al evitar una posible participación en las plusvalías por los propietarios con la justa distribución de cargas y beneficios.

Y añade sobre la discrepancia jurídica producida en el trámite de información pública del plan especial en relación con la forma de obtener determinados terrenos del ámbito y la diferencia de criterio entre el equipo redactor del Plan Especial impugnado y la Comisión Informativa de Planificación Urbana e Mobilidade (CIPUM).

SEGUNDO.- Sobre la contestación a la demanda.

La Ley aplicable al plan litigioso, a cuyo amparo se tramitó y aprobó el PE1 Pedra do Sal, es la Ley 2/2016, del suelo de Galicia (LSG), desarrollada por el Decreto 143/2016, que aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, del suelo de Galicia (RLSG).

A tenor del escrito de demanda (se aporta una escritura de compraventa en la que no comparecen los actores), los recurrentes serían propietarios de las parcelas con referencias catastrales NUM000 y NUM001, con unas superficies de 1.289 m2 y 1.746 m2, respectivamente. Su ubicación en un entorno extraordinario y frágil como es la Laguna y playa de Baldaio.

El Plan General de Ordenación Municipal de Carballo (PGOM de Carballo) fue aprobado definitivamente por Orden de la CMAOT de fecha 4.02.2016 (DOG n.º 39 de 26.02.2016). Por tanto, es anterior a la entrada en vigor de la LSG, que tuvo lugar el 19.03.2016, de acuerdo con la DF 6ª LSG. El PGOM de Carballo fue elaborado, tramitado y aprobado al amparo de la Ley 9/2002, de Ordenación Urbanística y de Protección del Medio Rural de Galicia (LOUG).

El PGOM de Carballo clasifica los terrenos propiedad de los recurrentes descritos anteriormente como SUELO RÚSTICO DE PROTECCIÓN DE ESPACIOS NATURALES (SR-PN) y SUELO RÚSTICO DE PROTECCIÓN DE COSTAS (SR-PC), como refleja el plano C-02 "CLASIFICACIÓN DO SOLO E SISTEMAS XERAIS" del PGOM de Carballo: Las dos parcelas están incluidas dentro de la Zona de Especial Conservación ZEC COSTA DA MORTE (ES1110005) de Red Natura, delimitada en virtud del Decreto 37/2014, por el que se declaran zonas especiales de conservación (ZEC) los lugares de importancia comunitaria (LIC) de Galicia y se aprueba el Plan director de la Red Natura 2000 de Galicia. La DIRECCION000 está dentro de la servidumbre de protección del DPMT, no así la DIRECCION001.

El régimen legal urbanístico de los terrenos aparece gráficamente ilustrado en el plano PORD 07OTDPOL del PE1 Pedra do Sal impugnado, en el que se refleja la ordenación urbanística propuesta en el ámbito del plan especial de protección, el régimen a que está sujeto el suelo y las determinaciones del Plan de Ordenación del Litoral (POL) que le son aplicables (área de protección costera, red de espacios naturales). Plano de ordenación que se acompaña.

Por último, queremos llamar la atención sobre el singular y muy delatador parcelario catastral, que pone en evidencia el origen de las parcelas, que no es otro que una parcelación ilegal y sin títulos en un espacio protegido y surgida al margen del planeamiento. Véase el título previo al de compraventa que aportan los actores con su demanda (documento 1): "documento privado de cesión de fecha 26.10.2001".

Hay que llamar la atención que ya las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Carballo de 1984 clasificaban y calificaban los terrenos como suelo no urbanizable, incluyéndolos dentro del espacio definido como "PARAJE NATURAL DE BALDAYO Y RAZO" [Hoja (44) 3-1 del plano n.º 3 de ordenación de las NNSS de 1984].

Igualmente, el PGOM de Carballo de 2003 (posteriormente anulado por sentencia de esa Sala de 1.03.2007, recurso 5.039/2003) clasificaba los terrenos como SUELO RÚSTICO DE ESPECIAL PROTECCIÓN. PLAN ESPECIAL DE LITORAL (S.R.E.P. P.E de LITORAL).

El PE1 Pedra do Sal que se impugna califica como sistema general de espacios libres y zonas verdes SXZV-1 "ZONA VERDE DO MONTE DAS SAÍÑAS" los terrenos de los actores y el entorno en el que se emplazan, conocido como Monte das Saíñas, elevación rocosa cubierta de arenas de origen eólico que sirve de división física de las playas conocidas de Pedra do Sal y de Naldaio-As Saíñas.

Aporta los planos y la descripción y problemática de la situación actual, así como los objetivos.

Por último, la ficha señala los costes de la actuación propuesta (obtención del suelo rústico de protección de espacios naturales y de protección de costas sin edificar por el sistema de expropiación) y la prioridad absoluta (primer cuatrienio) de la actuación propuesta y su relación con otras acciones públicas con las que tiene vinculación física.

En fin, la ficha urbanística (anexo 3) también contiene una ortofoto del espacio conocido como Monte da Saíña que se pretende obtener como el principal sistema general de zonas verdes de todo el plan especial (SXZV-1), contiguo al DPMT. Añade sobre las especies endémicas en peligro de extinción.

Como se dirá, el principal error en que se incurre en la demanda y sobre el que gira la mayoría de sus argumentos, es confundir la forma de obtención de un sistema general en suelo rústico con un sistema de actuación para la ejecución y transformación de un ámbito de gestión urbanística, ya sea un sector de suelo urbanizable o un polígono de suelo urbano no consolidado.

Por supuesto, al delimitarse un área sujeta a plan especial (de iniciativa pública), no se pueden otorgar licencias ni actuaciones de ejecución, en tanto no se apruebe la ordenación detallada del núcleo rural de Pedra do Sal contenida en el PE 1. Añade sobre la tramitación del PE1 Pedra so Sal, haciendo referencia a que no constan alegaciones formuladas por los recurrentes. Es más, a la vista del informe técnico elaborado por el equipo redactor del PEI-1 y del acuerdo de la CIPUM de 11.07.2022 en relación a la propuesta sobre las alegaciones formuladas durante el trámite de información pública, ninguna de las alegaciones presentadas hace referencia a la calificación del sistema general de zonas verdes SXZV-1, ni a su obtención por expropiación, en la forma que establece el art. 129.1 LSG. Y sobre la naturaleza jurídica, objetivos y finalidad del Plan Especial impugnado.

Por un lado, el POL se percató de la problemática de ocupación indiscriminada del litoral por asentamientos espontáneos de viviendas aisladas en este espacio litoral, provocando una pérdida de calidad de paisaje y un deterioro del medio rural. De ahí que este espacio de Pedra do Sal conforme un área de recualificación, a las que el art. 17.6 de la Normativa del PLL define «como nuevas agrupaciones, son aquellas áreas de carácter residencial, productivo, de servicios o análogas, desvinculadas de los núcleos fundacionales, disconformes con el modelo territorial propuesto en el presente plan.

Esta disconformidad responde, en la mayoría de los casos, a su ubicación en espacios de valor y a su carácter aislado. Son fruto del proceso de ocupación de las áreas costeras que ha experimentado no sólo Galicia sino toda la costa europea en las últimas décadas.

Las consecuencias de su implantación son la fragmentación de hábitats, la presión sobre áreas sensibles y vulnerables del litoral, así como la ausencia de espacio público de calidad y de lugares de cohesión social. Los asentamientos se encuentran recogidos en las fichas de las unidades de paisaje del plan. Del mismo modo, el planeamiento municipal podrá identificar, con una metodología análoga, en el momento de su revisión, ámbitos de esta naturaleza conforme a los criterios descritos en este plan».

La definición por el POL como área de recualificación y la presión humana que soporta este espacio pone en grave riesgo los hábitats protegidos. En el estudio de capacidad de las playas y arenales del PE1 se reseña que a las playas de Baldaio-As Saíñas y Pedra do Sal acuden más de 1.500 vehículos diarios. Esta carga se acentúa en la zona más frágil, que es el espacio calificado como sistema general SXZV-1.

En relación al objetivo de evitar nuevas edificaciones en la servidumbre de protección del DPMT a través da ubicación de dotaciones, el PE1 aborda esta cuestión centrándose en los terrenos rústicos afectados situados dentro de la franja de protección del DPMT, ordenando como zonas verdes todos aquellos que poseen valores naturales o paisajísticos, como es el caso del principal sistema general de espacios libres situado en el Monte das Saíñas, en el que se emplazan los inmuebles de los actores. Casi siempre son terrenos vacantes, con la excepción de algunos casos donde se contempla la retirada de edificaciones no compatibles con la normativa sectorial aplicable ni la ordenación propuesta. Como excepción, se prevé el reciclaje de una edificación existente como equipamiento de servicio al DPMT.

En cualquier caso, como bien apunta el escrito de demanda hasta la revisión del POL para su adaptación a la LOGILG, se mantendrá el régimen jurídico de las áreas de protección costera, los corredores y los espacios de interés recogidos en el POL, tal como señala la DT 2ª.1 LOGILG.

El planeamiento aplicable no contempla ningún ámbito de gestión urbanística y no se prevé ningún sistema de actuación.

Evidentemente, el PE1 Pedra do Sal no delimita ninguno de los ámbitos de gestión urbanística previstos en la normativa aplicable. El plan especial litigioso, ni el PGOM de Carballo que lo prevé no delimita ningún polígono de SUNC (lógicamente, ya que no hay suelo urbano dentro del ámbito del PE1); ni tampoco ningún sector de suelo urbanizable (tampoco existe ningún espacio susceptible de transformación); ni siquiera un área de actuación integral en el núcleo rural de Pedra do Sal.

El PGOM de Carballo (instrumento habilitado legalmente, ex art. 111 LOUG, hoy art. 97 LSG) no prevé la delimitación de ningún área de reparto de cargas y beneficios en el ámbito que es objeto de protección y ordenación por el PE1 Pedra do Sal.

Ciertamente, el art. 179.3 RLSG (norma que no estaba en vigor cuando se aprobó el PGOM de Carballo) permite actualmente a los planes especiales de protección delimitar áreas de reparto y establecer las medidas necesarias para garantizar la conservación y recuperación de los valores que hayan de protegerse, para lo que impondrán las limitaciones que resulten necesarias, incluso con prohibición absoluta de construir (art. 71.2 LSG). Pero no es el caso que nos atañe.

Hacemos estas precisiones, dado que en el escrito de demanda se confunde en múltiples ocasiones y, de hecho, es el centro argumental que sostiene la pretensión anulatoria, lo que es un sistema de actuación urbanística con lo que es un mecanismo legal para obtener terrenos calificados como sistema general o local.

El PE1 Pedra do Sal establece el mecanismo de expropiación para la obtención de terrenos calificados como sistemas generales que se implantan en suelo rústico, tal como expresamente faculta hoy el art. 129.1 LSG, y antes lo hacía el art. 166 LOUG.

Los mecanismos legales para obtener el suelo rústico donde el plan prevé implantar un sistema general, como es el caso del SXZV-1 de zonas verdes del Monte das Saíñas, son los siguientes:

1. Expropiación forzosa;

2. Convenio entre la Administración y el propietario; o

3. Permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo (de dudosa constitucionalidad si el propietario del bien permutado no consiente el pago en especie, ex art. 43 TRLSRU)

Si, como erróneamente creen los recurrentes, nos hallásemos ante un área de gestión urbanística, o en un área de reparto, los sistemas generales podrían obtenerse mediante la ejecución urbanística del ámbito, con el reparto de beneficios y cargas entre los propietarios afectados y su cesión obligatoria como dotaciones públicas.

Pero no es el caso, no existe ningún área de reparto (la LOUG, a cuyo amparo se aprobó el PGOM de Carballo, no preveía áreas de reparto en suelo rústico), por lo que la obtención de los terrenos en suelo rústico para poder ejecutar los sistemas generales previstos, en nuestro caso el "SXZV-1 ZONA VERDE DO MONTE DAS 26 SAÍÑAS", ha de hacerse a través de alguno de los mecanismos previstos en el vigente art. 129.1 LSG.

No existiendo ningún convenio de adquisición por mutuo acuerdo con los propietarios de terrenos, el PE1 Pedra do Sal prevé obtener todos los terrenos destinados a sistemas generales y locales por expropiación, como se recoge en el documento del Estudio Económico y en la evaluación económica de las actuaciones propuestas, tal como le faculta el citado art. 129.1 LSG.

Los recurrentes confunden el mecanismo de obtención de un sistema general en suelo no apto para el reparto de beneficios y cargas (urbano consolidado o rústico, en nuestro caso), con el sistema de actuación para el desarrollo de un polígono. Por otra parte, como es sabido, la aprobación del PE1 Pedra do Sal implica por ministerio de lo establecido en el art. 85.1 LSG, la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados a los fines de expropiación, como sucede con las dos parcelas propiedad de los demandantes, que el plan califica como sistema general de zonas verdes SXZV-1.

Añade sobre la justificación de la delimitación del sistema general de zonas verdes SXZV-1 "MONTE DAS SAÍÑAS".

La importancia de este sistema general de zonas verdes se manifiesta en el especial interés del PE1 Pedra do Sal en su ejecución en el primer cuatrienio desde la entrada en vigor del plan especial.

Como podemos observar, y con independencia de la discrecionalidad en el ejercicio de la potestad de planeamiento a la hora de calificar unos terrenos de propiedad privada colindantes con el DPMT como sistema general de zonas verdes, difícilmente se podrá encontrar un supuesto más justificado de necesidad de obtención para el dominio público de unos terrenos de propiedad privada, tanto para proteger el DPMT como los hábitats protegidos en este espacio litoral de gran fragilidad y de un interés excepcional tanto paisajístico como, especialmente, medioambiental.

Y sobre la tramitación del PE de litis y el contenido del informe de la Comisión Informativa de planificación urbana y movilidad en relación a la forma de obtener los terrenos calificados como sistemas generales.

De una forma algo farragosa y difícil de entender, en el fundamento de derecho 3 del escrito de demanda se plantea un supuesto vicio de nulidad de la disposición general impugnada por una discrepancia jurídica entre el equipo redactor y la Comisión Informativa de Planificación Urbana y Movilidad (CIPUM) durante el trámite de información pública del plan especial, relativa a la forma de obtener determinados terrenos del ámbito destinados a diferentes dotaciones públicas.

Curiosamente, en este fundamento 3.º de la demanda los actores sí se percatan que la expropiación prevista en el plan especial, no es un sistema de actuación urbanística, sino que es el mecanismo establecido legalmente en el art. 129.1 LSG para poder obtener para el dominio público municipal terrenos destinados por el plan aprobado para implantar sistemas generales, donde la clasificación urbanística (suelo rústico) impide cualquier instrumento de distribución de beneficios y cargas.

Esta parte demandada es incapaz de llegar a comprender qué infracción del ordenamiento jurídico se quiere denunciar cuando se alega que ha habido una discrepancia jurídica entre la administración municipal titular de la potestad de planeamiento (CIPUM) y el equipo redactor del plan, cuando lo que importa, a fin de cuentas, es el plan especial aprobado definitivamente por el Pleno del Ayuntamiento de Carballo en sesión de 27.11.2023 (DOG núm. 29, de 12.01.2024). Y sobre la innecesariedad de someter el documento a un nuevo trámite de información pública. Se remite al contenido de la prueba pericial practicada.

TERCERO.- Conformidad a Derecho del PE1 Pedra do sal.

Hemos de partir de que al Plan Especial impugnado le es de aplicación la Ley 2/2016, del Suelo de Galicia (LSG), desarrollada por el Decreto 143/2016, que aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, del suelo de Galicia (RLSG). No así a la tramitación y aprobación del PGOM al que, atendidas las fechas, le era de aplicación la Ley 9/2002 (LOUGA), puesto que fue aprobado definitivamente por Orden de la CMAOT de fecha 4.02.2016 (DOG n.º 39 de 26.02.2016), anterior a la entrada en vigor de la LSG, el 19 de marzo de 2016.

De relevancia también resulta, tal y como pone de manifiesto la defensa de la Administración demandada y resulta del examen de las actuaciones, su ubicación en un entorno extraordinario y frágil como es la Laguna y playa de Baldaio.

Y que el PGOM de Carballo clasifica los terrenos propiedad de los recurrentes como suelo rústico de protección de espacios naturales (SR-PN) y suelo rústico de protección de costas (SR-PC). Y se incluyen en la Zona de Especial Conservación ZEC Costa da Morte de Red Natura, delimitada en virtud del Decreto 37/2014, por el que se declaran zonas especiales de conservación (ZEC) los lugares de importancia comunitaria (LIC) de Galicia y se aprueba el Plan director de la Red Natura 2000 de Galicia. Y además la DIRECCION000 se encuentra dentro de la servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre. Y habiendo igualmente de tenerse en cuenta las determinaciones del Plan de Ordenación del Litoral (área de protección costera, red de espacios naturales. Y que el PE1 Pedra do Sal, califica como sistema general de espacios libres y zonas verdes SXZV-1 "zona verde do Monte das Saíñas", los terrenos de los demandantes y su entorno. Destacándose su valor paisajístico y natural, para preservar diversas especies, atendida la presencia de varios hábitats protegidos, así como proteger el espacio, limitando la actividad humana. Justificándose en la ficha tales objetivos y conveniencia de la actuación para su obtención para el dominio público como espacios libres públicos.

Y hemos de acoger la argumentación de la parte demandada en cuanto a que no nos encontramos ante un sistema de actuación en un ámbito de gestión urbanística en suelo urbanizable o en suelo urbano no consolidado, sino ante una forma de obtención de un sistema general en suelo rústico, en este caso a través de la expropiación. Encontrándose previsto el PE1 en el PGOM de Carballo, conforme resulta de las actuaciones: ordenar el borde del litoral, incluyendo espacios vacantes. Siendo el motivo de la previsión del plan especial de ordenación del núcleo rural y de protección del entorno rústico.

La Ley del Suelo de Galicia, dispone lo siguiente:

Artículo 70. Finalidades.

"1. Podrán formularse y aprobarse planes especiales con la finalidad de proteger ámbitos singulares, llevar a cabo operaciones de reforma interior, coordinar la ejecución de dotaciones urbanísticas y proteger, rehabilitar y mejorar el medio rural.

2. En ausencia de planeamiento general municipal, o cuando éste no contuviera las previsiones detalladas oportunas, podrán aprobarse planes especiales únicamente con la finalidad de proteger ámbitos singulares, rehabilitar y mejorar el medio rural o establecer infraestructuras y dotaciones urbanísticas, siempre que estas determinaciones no exijan la previa definición de un modelo territorial.

3. Asimismo, en los ayuntamientos sin planeamiento general o que cuenten con plan básico municipal, podrán formularse planes especiales que tengan por objeto crear suelo urbano con destino a usos industriales o terciarios, a equipos públicos o la construcción de viviendas de promoción pública.

A efectos del apartado anterior, deberán aplicarse los límites de sostenibilidad previstos en el artículo 41.3 para los usos industriales y terciarios y en el artículo 41.2 para los usos residenciales, y, en todo caso, las reservas previstas en el artículo 42.2.

4. Los planes especiales contendrán las determinaciones necesarias para el desarrollo del planeamiento correspondiente y, en todo caso, las propias de su naturaleza y finalidad.

5. En ningún caso los planes especiales podrán sustituir a los planes generales en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán modificar la clasificación del suelo, salvo en los supuestos contemplados en el artículo 65 de la presente ley y en el apartado 3 de este artículo".

Artículo 71. Planes especiales de protección.

"1. Los planes especiales de protección tienen por objeto preservar el medio ambiente, las aguas continentales, el litoral costero, los espacios naturales, las vías de comunicación, los paisajes de interés, el patrimonio cultural y otros valores análogos.

2. Con tales fines podrán afectar a cualquier clase de suelo e incluso extenderse a varios términos municipales con el fin de abarcar ámbitos de protección completos. Podrán delimitar áreas de reparto y establecer las medidas necesarias para garantizar la conservación y recuperación de los valores que hayan de protegerse, para lo que impondrán las limitaciones que resulten necesarias, incluso con prohibición absoluta de construir.

3. En particular, los planes especiales cuyo objeto sea proteger los ámbitos del territorio declarados como bienes de interés cultural contendrán las determinaciones exigidas por la legislación sobre patrimonio cultural y el catálogo previsto en el artículo 81.

4. El plan general podrá remitir la ordenación detallada del suelo urbano consolidado a un plan especial de protección. En este caso, antes de la aprobación definitiva del plan especial, habrá de solicitarse el informe preceptivo y vinculante del órgano competente en materia de urbanismo, en los términos señalados por el artículo 75.1.e)".

Artículo 129. Obtención del suelo de los sistemas generales y locales.

"1. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales que hayan de implantarse sobre suelo urbano consolidado, de núcleo rural o rústico, y a sistemas locales en suelo urbano consolidado y en suelo de núcleo rural se obtendrán mediante expropiación forzosa, por convenio entre la Administración y el propietario o por permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo.

...".

Respondiendo las finalidades antes expuestas y contenidas en la ficha urbanística del PGOM de Carballo, a lo previsto en el artículo 177.2 RLSG, que determina las siguientes finalidades:

"1. Podrán formularse y aprobarse planes especiales con la finalidad de:

a) Proteger ámbitos singulares.

A tal efecto, los planes especiales de protección podrán actuar sobre cualquiera de las clases de suelo definidas en este reglamento, con el objetivo de proteger elementos de especial interés para su mejora o conservación.

b) Llevar a cabo operaciones de reforma interior.

A tal efecto, los planes especiales de reforma interior podrán actuar sobre los ámbitos de suelo urbano no consolidado para llevar a cabo las operaciones en las que sean necesarios procesos de urbanización, actuaciones de reforma interior o renovación urbana y actuaciones de dotación, y sobre los suelos de núcleo rural en los que se prevean actuaciones de carácter integral.

c) Coordinar la ejecución de dotaciones urbanísticas.

A tal efecto, los planes especiales de infraestructuras y dotaciones podrán planificar la implantación de dotaciones urbanísticas de carácter público o privado en cualquier clase de suelo, estén o no previstas en el plan general.

d) Proteger, rehabilitar y mejorar el medio rural.

A tal efecto, podrán redactarse planes especiales de protección en el suelo rústico y en el suelo de núcleo rural con la finalidad de proteger, rehabilitar o mejorar ámbitos concretos.

2. Tendrán la consideración de planes especiales que desarrollan planeamiento general aquellos en los que concurran las siguientes circunstancias:

a) Que su ámbito aparezca definido gráficamente en los planos de ordenación del plan general de ordenación municipal, sin perjuicio de los ajustes necesarios.

b) Que el plan general de ordenación municipal establezca las determinaciones relativas a la ordenación general necesarias para su ordenación detallada.

3. En ausencia de planeamiento general municipal, o cuando este no contuviera las previsiones detalladas oportunas, podrán aprobarse planes especiales únicamente con la finalidad de proteger ámbitos singulares, rehabilitar y mejorar el medio rural o establecer infraestructuras y dotaciones urbanísticas, siempre que estas determinaciones no exijan la previa definición de un modelo territorial (artículo 70.2 de la LSG).

4. Asimismo, en los ayuntamientos sin planeamiento general o que cuenten con plan básico municipal, podrán formularse planes especiales que tengan por objeto la ejecución de actuaciones públicas para crear suelo urbano con destino a usos industriales o terciarios, equipamientos públicos o construcción de viviendas de promoción pública (artículo 70.3 de la LSG).

En todo caso, la formulación de estos planes especiales deberá estar basada en causas de interés y necesidad públicos".

Y en cuanto a sus determinaciones generales, se especifican en el artículo 178:

"1. Los planes especiales contendrán las determinaciones necesarias para el desarrollo del planeamiento correspondiente y, en todo caso, las propias de su naturaleza y finalidad (artículo 70.4 de la LSG).

2. En ningún caso los planes especiales podrán sustituir los planes generales en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán modificar la clasificación del suelo, excepto en los supuestos contemplados en el artículo 65 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero , y 157 de este reglamento, y en el punto 3 del artículo 70 de la misma ley y punto 4 del artículo 177 del reglamento (artículo 70.5 de la LSG).

Los planes especiales deberán ser coherentes con los objetivos generales de la actividad urbanística pública, con el plan general de ordenación municipal, cuando exista, con la normativa sectorial que afecte al término municipal y con el planeamiento urbanístico de los municipios limítrofes, en el marco de las determinaciones que establezcan los instrumentos de ordenación del territorio".

Y con relación a los planes especiales de protección, en el artículo 179:

"1. Los planes especiales de protección tienen por objeto preservar el medio ambiente, las aguas continentales, el litoral costero, los espacios naturales, las vías de comunicación, los paisajes de interés, el patrimonio cultural y otros valores análogos (artículo 71.1 de la LSG).

2. Con tales fines podrán afectar cualquier clase de suelo, e incluso extenderse a varios términos municipales con el fin de abarcar ámbitos de protección completos (artículo 71.2 de la LSG).

Cuando el plan especial de protección afecte a más de un municipio, se atenderá a lo dispuesto en el artículo 188, a los efectos de su formulación y tramitación.

Cuando sea posible, estos planes especiales deberán abarcar ámbitos de protección completos, en especial cuando se trate de ámbitos previamente delimitados conforme a la legislación de medio ambiente, patrimonio cultural o cualquier otra normativa sectorial.

3. Los planes especiales de protección podrán delimitar áreas de reparto y establecer las medidas necesarias para garantizar la conservación y recuperación de los valores que hayan de protegerse, para lo que impondrán las limitaciones que resulten necesarias, incluso con prohibición absoluta de construir ( artículo 71.2 de la LSG), sin perjuicio de lo establecido en el artículo 40 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero , y artículo 63 de este reglamento respecto de las edificaciones tradicionales.

A tal efecto, podrán expresamente, en función de su objeto concreto, establecer los parámetros de distancias mínimas y la limitación de usos que resulten necesarios, así como determinar las acciones que hayan de propiciar la recuperación del equilibrio medioambiental deteriorado, en su caso, o de las que tiendan a evitar cualquier tipo de deterioro.

4. En particular, los planes especiales cuyo objeto sea proteger los ámbitos del territorio declarados como bienes de interés cultural contendrán las determinaciones exigidas por la legislación sobre patrimonio cultural y el catálogo previsto en el artículo 81 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero , y 196 de este reglamento (artículo 71.3 de la LSG).

5. El plan general podrá remitir la ordenación detallada del suelo urbano consolidado a un plan especial de protección. En este caso, antes de la aprobación definitiva del plan especial habrá de solicitarse el informe preceptivo y vinculante del órgano competente en materia de urbanismo, en los términos señalados en el artículo 75.1.e) de la Ley 2/2016, de 10 de febrero , y artículo 186.1.e) de este reglamento (artículo 71.4 de la LSG).

Asimismo, podrá remitir a un plan especial de protección la ordenación detallada de un núcleo rural, o de parte del mismo.

6. A los planes especiales de protección les corresponden, entre otras, las siguientes determinaciones:

a) La identificación y justificación de los elementos, ámbitos y valores objeto de protección.

b) La definición y regulación de categorías diferenciadas de protección, cuando proceda.

c) El establecimiento de las medidas adecuadas, como por ejemplo la regulación de los usos permitidos, compatibles o prohibidos, de las actuaciones y obras permitidas y prohibidas sobre los elementos o ámbitos protegidos, y otras que se estimen necesarias para garantizar la protección y conservación, sin perjuicio de lo establecido en la normativa sectorial correspondiente.

d) La regulación y programación de la ejecución de las actuaciones de recuperación, rehabilitación o mejora de los elementos, ámbitos o valores objeto de protección, en su caso".

Y entre sus determinaciones, en el artículo 179.6 RLSG: "a) La identificación y justificación de los elementos, ámbitos y valores objeto de protección.

b) La definición y regulación de categorías diferenciadas de protección, cuando proceda.

c) El establecimiento de las medidas adecuadas, como por ejemplo la regulación de los usos permitidos, compatibles o prohibidos, de las actuaciones y obras permitidas y prohibidas sobre los elementos o ámbitos protegidos, y otras que se estimen necesarias para garantizar la protección y conservación, sin perjuicio de lo establecido en la normativa sectorial correspondiente.

d) La regulación y programación de la ejecución de las actuaciones de recuperación, rehabilitación o mejora de los elementos, ámbitos o valores objeto de protección, en su caso".

A partir de lo expuesto, el PE1 se aprueba en cumplimiento de lo dispuesto tanto en el PGOM como en el POL, tal y como resulta de la memoria. Pero no contempla ningún ámbito de gestión urbanística ni sistema de actuación.

Atendido que el PGOM se aprobó bajo la vigencia de la LOUGA, ha de recordarse que en la misma se dispone, artículo 53, sobre las determinaciones de carácter general, que "1. Los planes generales de ordenación municipal contendrán las siguientes determinaciones de carácter general:

a) Objetivos generales y criterios de la ordenación compatibles con la normativa sectorial y ambiental, con los instrumentos de ordenación del territorio y con el planeamiento de los municipios limítrofes.

b) Clasificación del suelo de todo el término municipal en todos o alguno de los distintos tipos y categorías establecidos en esta Ley.

c) División del suelo urbano en distritos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49 de esta Ley.

d) Delimitación de los sectores en suelo urbanizable delimitado.

e) Estructura general y orgánica del territorio integrada por los sistemas generales determinantes del desarrollo urbano y, en particular, por los sistemas generales de comunicaciones y sus zonas de protección, de espacios libres y zonas verdes públicas, de equipamiento comunitario público y de servicios urbanos.

En cualquier caso, se indicará para cada uno de sus elementos no existentes sus criterios de diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos.

f) Catálogo de los elementos que por sus valores naturales o culturales, o por su relación con el dominio público, hayan de ser conservados o recuperados, con las medidas de protección que procedan.

g) Delimitación de las cuencas de interés paisajístico en el término municipal y medidas para su adecuada protección y recuperación.

h) Delimitación de áreas de reparto en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable delimitado, con fijación del aprovechamiento tipo, en su caso.

i) Carácter público o privado de las dotaciones.

j) Determinación, en su caso, de los plazos para la aprobación del planeamiento de desarrollo y, en general, para el cumplimiento de los deberes urbanísticos.

Asimismo, los planes generales deberán contener las determinaciones necesarias para que las construcciones e instalaciones cumplan las condiciones de adaptación al ambiente establecidas por el artículo 104 de esta Ley.

En estos casos, antes de la aprobación del plan especial no se permitirán segregaciones o divisiones de parcelas en el área sujeta a la actuación integral, salvo en el supuesto previsto en el párrafo cuarto del artículo 206.1 de la presente ley.

c) Las limitaciones necesarias para impedir que la edificación pueda dificultar la aprobación del futuro plan especial de ordenación de núcleo rural. Una vez aprobado dicho plan especial, podrá obtenerse licencia municipal con sujeción a las condiciones establecidas por el plan y sin necesidad de previa autorización autonómica".

Artículo 59. Determinaciones en suelo rústico.

"Los planes generales de ordenación municipal, con arreglo a lo dispuesto en la presente Ley, contendrán las siguientes determinaciones:

a) Delimitación de las distintas categorías de suelo rústico.

b) Determinación de las condiciones estéticas y características de diseño de las construcciones, incluyendo los materiales y colores a emplear en la fachada y cubierta de las edificaciones.

c) Normas y medidas de protección del suelo rústico para asegurar el mantenimiento de la naturaleza rústica de los terrenos y la conservación, protección y recuperación de los valores y potencialidades propios del medio rural".

Normativa que ha sido respetada. No disponiendo que hubiera de prever el sistema de expropiación por que se ha optado con la aprobación del PE1, que no delimita ninguno de los ámbitos de gestión urbanística que prevé la normativa, así como tampoco en el PGOM, en que no se delimitan polígonos, atendido que nos hallamos ante suelo rústico (ni urbano, ni urbanizable, ni área de actuación integral en el núcleo rural de Pedra do Sal; ni, por consecuencia, área de reparto de cargas y beneficios en el sentido pretendido por la parte actora). Atendido que nos encontramos con un mecanismo legal para la obtención de terrenos calificados como sistema general, en concreto el de expropiación para la obtención de terrenos calificados como sistemas generales que se implantan en suelo rústico (artículo 129.1 LSG).

Conforme dispone el artículo 165 LOUGA, "1. Se entiende por terrenos destinados a dotaciones públicas los de titularidad del municipio o, en su caso, de la Comunidad Autónoma que tienden a satisfacer necesidades colectivas e implantar usos o servicios públicos, teniendo el carácter de bienes de dominio público.

2. Son terrenos de sistemas generales los dotacionales públicos que están diseñados o previstos para el servicio de la totalidad del municipio y, en especial, para implantar las infraestructuras básicas del modelo de ciudad.

3. No tendrán el carácter de sistemas generales los terrenos, instalaciones e infraestructuras de titularidad estatal o autonómica de carácter supramunicipal que no estén contemplados en el plan general, y cuya vocación exceda del servicio al municipio, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación sectorial de aplicación.

4. Son terrenos destinados a dotaciones locales los dotacionales públicos de titularidad del municipio, que están diseñados o previstos predominantemente para el servicio del polígono o sector, en su caso".

Y en el artículo 166, sobre la obtención de los sistemas generales": "1. Los terrenos destinados a sistemas generales que hayan de implantarse sobre suelo rústico o urbano consolidado se obtendrán mediante expropiación forzosa, por convenio entre la Administración y el propietario o por permuta forzosa con terrenos del patrimonio municipal del suelo.

Tanto en el supuesto del convenio como en el caso de la permuta forzosa se tasará previamente por los técnicos municipales el valor de los terrenos a obtener y el de los aprovechamientos o suelos municipales conforme a los criterios de valoración establecidos en la legislación estatal aplicable.

2. La expropiación de los terrenos de sistemas generales deberá realizarse dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento detallado que legitime su ejecución.

3. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable o, en su caso, suelo rústico incluido en un área de reparto se obtendrán:

a) Por cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en un área de reparto y en el correspondiente polígono.

b) Por ocupación directa.

c) Por permuta forzosa.

d) Mediante expropiación forzosa.

e) Por convenio urbanístico, debiendo incluirse entre sus cláusulas las previsiones necesarias para compensar a los propietarios, bien en metálico o bien mediante aprovechamiento lucrativo de titularidad municipal.

4. La obligación de cesión gratuita de los terrenos destinados a sistemas generales incluye también la realización de las obras de urbanización, de las instalaciones e infraestructuras, en las condiciones que establezca el plan general".

Y en el mismo sentido en el artículo 129 LSG, sobre la obtención del suelo de los sistemas generales y locales: "1. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales que hayan de implantarse sobre suelo urbano consolidado, de núcleo rural o rústico, y a sistemas locales en suelo urbano consolidado y en suelo de núcleo rural se obtendrán mediante expropiación forzosa, por convenio entre la Administración y el propietario o por permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo.

2. Tanto en el supuesto del convenio como en el caso de la permuta forzosa los técnicos municipales tasarán previamente el valor de los terrenos a obtener y el de los aprovechamientos o suelos municipales conforme a los criterios de valoración establecidos en la legislación estatal aplicable.

3. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales en suelo urbano no consolidado, en suelo urbanizable o, en su caso, en suelo rústico incluido en un área de reparto y los destinados a sistemas locales en suelo urbano no consolidado, actuaciones integrales en suelo de núcleo rural y en suelo urbanizable se obtendrán:

a) Por cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en un área de reparto y en el correspondiente polígono.

b) Por ocupación directa.

c) Por permuta forzosa.

d) Mediante expropiación forzosa.

e) Por convenio urbanístico entre la Administración y el propietario.

4. La obligación de cesión gratuita de los terrenos destinados a sistemas generales incluidos en un polígono o sector y de los terrenos de los sistemas locales comprende también la realización de las obras de urbanización, a costa de los propietarios, en las condiciones que establezca el plan general".

Y conforme ya quedó antes expuesto, en el caso del suelo rústico, como el presente, los mecanismos legales para obtener el suelo rústico donde el plan prevé implantar un sistema general, como es el caso del SXZV-1 de zonas verdes del Monte das Saíñas, son la expropiación forzosa; convenio entre la Administración y el propietario; o permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo. Como no nos encontramos ante un área de gestión urbanística, o un área de reparto, no existe una ejecución urbanística del ámbito ni un reparto de beneficios y cargas entre los propietarios afectados; por lo que ha de acudirse a los mecanismos previstos en el artículo 129 LSG. En este caso, no consta la existencia de convenio alguno. A lo que ha de añadirse que la aprobación del PE1 Pedra do Sal implica por ministerio de lo establecido en el art. 85.1 LSG, la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados a los fines de expropiación, como sucede con las dos parcelas propiedad de los demandantes, que el plan califica como sistema general de zonas verdes SXZV-1.

Con relación a la ausencia de motivación, lo cierto es que la misma existe, y se evidencia de la lectura de la memoria, conforme a la cual: "SXZV-1. Zona verde do Monte das Saíñas

A elevación do Monte das Saíñas constitúe un espazo de excepcional valor natural e paisaxístico que debe ser preservado de toda actividade humana, salvo aquelas que, polo seu escaso impacto, puidera ser admitidas, como son as visitas científicas, divulgativas ou educativas. O estado actual, dende o punto de vista natural, non é bo e presenta signos de deterioración por mor da invasión de vehículos en época estival e pola proliferación de especies exóticas invasoras. A actual fragmentación parcelaria e o réxime de tenencia non garanten a protección deste espazo, motivo polo cal, óptase por abordar unha actuación na que os terreos pasen a ser públicos baixo a custodia da administración municipal".Que han de ser puestos en relación con los objetivos del SXZV-1 señalados en la ficha.

En la Memoria del PE1 Pedra do Sal se señala: "1. Introducción.

1.1. Obxecto do proxecto e promotor.

O plan especial de protección, infraestruturas e dotacións, constitúe un documento dos previstos nos artigos 70, 71 e 73 da Lei do solo de Galicia, para a ordenación, dotación e protección do núcleo rural de Pedra do Sal e a súa contorna, no termo municipal de Carballo. Ten por finalidade a ordenación dos terreos clasificados de rústicos e de núcleo rural común no Plan Xeral de Ordenación Municipal de Carballo, dunha extensión superficial de 330.742 m2, coa finalidade concreta de: -Coordinar a execución de dotacións, equipamentos e infraestruturas necesarias para o núcleo de Pedra do Sal e as praias de Baldaio-Saíñas e Pedra do Sal -Protexer e recuperar os espazos de valor ambiental do litoral no ámbito concreto deste Plan Especial que, como se di, abrangue os terreos do núcleo rural de Pedra do Sal e a súa contorna. A formulación deste Plan especial resulta obrigada en tanto que é un Plan especial previsto no Plan Xeral de Carballo en resposta ás determinacións do Plan de Ordenación do Litoral que contempla para esta zona un ámbito de recualifcación. O promotor deste Plan é o Concello de Carballo"

Y en su ap. 5.1, sobre el ámbito del PE: "O ámbito do Plan Especial é o definido no PXOM de Carballo. A súa superficie, unha vez realizados os axustes cartográficos, é de 330.742 m². A leve variación da superficie do ámbito con respecto á do PXOM, non implica a modificación do mesmo. Por outra banda, o Plan Especial reflicte a delimitación do núcleo rural resultante da modificación puntual do PXOM MP-06".

Y con relación al informe de la Comisión informativa de planificación urbana y movilidad, lo cierto es que es la propia parte demandante la que reconoce que es un informe preceptivo pero no vinculante, de forma que carece de relevancia la discordancia jurídica que se manifiesta con relación al equipo redactor. El art 126 ROF, dispone: "1. Los dictámenes de las Comisiones informativas tienen carácter preceptivo y no vinculante.

...".

En cualquier caso y si a lo que se refiere la demanda es a los cambios producidos en la aprobación definitiva, tampoco podría llevar a la anulación del PE recurrido, en cuanto que no se afecta a la estructura general del plan, por lo que no era preciso un nuevo trámite de información pública, al no existir cambio sustancial ni nuevos criterios de clasificación urbanística, con relación a la prevista en el PGOM de Carballo, ni hay cambio con relación a la estructura general y orgánica del ámbito objeto de plan especial.

De las aclaraciones al Arquitecto Director del equipo redactor del Plan Especial PE1 Pedra do Sal, resulta que el plan especial de Pedra do Sal no clasifica suelo, sino que desarrolla las previsiones del PGOM de Carballo en el núcleo de Pedra do Sal y en su entorno rústico incluido en Red Natura; que no existe ningún ámbito de gestión urbanística; el PGOM de Carballo no delimita ningún polígono, ni ningún sector de suelo urbanizable, ni tampoco ninguna área de actuación integral en el núcleo rural de Pedra do Sal, ni área de reparto; y que, al no existir ámbito de gestión urbanística, el PGOM de Carballo no pudo establecer ninguno de los sistemas de actuación urbanística previstos legalmente (cooperación, expropiación, concierto o compensación. Que en el suelo rústico de especial protección de costas y de espacios naturales, está prohibido cualquier proceso de equidistribución, por lo que no puede haber sistema de actuación urbanística. Y que los terrenos calificados como sistema general sólo pueden ser adquiridos por la administración a través de alguno de los mecanismos establecidos legalmente en el art. 129.1 LSG: Expropiación forzosa, convenio con el propietario de los terrenos, o permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo. En este caso no hay convenio, por lo que se acude a la expropiación. Se trata de suelo rústico de espacios naturales y zonas verdes por su gran valor ecológico y especies protegidas y, conforme dispone la Ley, el plan especial no clasifica el suelo. Son terrenos que se ubican en Red Natura. Pero el PE no delimita polígonos. No se contiene sistema de actuación en el plan general. Y no hay equidistribución porque no hay polígonos. Entre la aprobación inicial y la aprobación definitiva, se redujo el ámbito. Y la zona de expropiación y la zona verde, se identifican. El PGOM no determina el sistema de obtención para obtener el suelo.

De acuerdo con todo lo expuesto, ha de rechazarse que se incurra en desviación de poder por cuanto y atendida su conformidad a Derecho, no se aprecia que se persigan fines distintos a los previstos en la Ley.

Por otra parte y con relación a los planes especiales, el art. 73 de la LSG 2/2016, sobre los "Planes especiales de infraestructuras y dotaciones",dispone que "1. Los planes especiales de infraestructuras y dotaciones tienen por objeto el establecimiento y la ordenación de las infraestructuras relativas al sistema de comunicaciones, transportes, espacios libres públicos, equipamiento comunitario, instalaciones destinadas a los servicios públicos y suministros de energía y abastecimiento, evacuación y depuración de aguas y la implantación de los usos previstos en los apartados o) y p) del artículo 35.1, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36.4.

2. Los planes especiales de infraestructuras y dotaciones contendrán las determinaciones adecuadas a su finalidad y, en todo caso, las siguientes:

a) Delimitación de los espacios reservados para infraestructuras y dotaciones urbanísticas y su destino concreto.

b) Medidas necesarias para su adecuada integración en el territorio y para resolver los problemas que genere en el viario y en las demás dotaciones urbanísticas.

c) Medidas de protección necesarias para garantizar la funcionalidad y accesibilidad universal de las infraestructuras y dotaciones urbanísticas".

Así como el art. 70 LSG 2/2016:

"1. Podrán formularse y aprobarse planes especiales con la finalidad de proteger ámbitos singulares, llevar a cabo operaciones de reforma interior, coordinar la ejecución de dotaciones urbanísticas y proteger, rehabilitar y mejorar el medio rural.

2. En ausencia de planeamiento general municipal, o cuando éste no contuviera las previsiones detalladas oportunas, podrán aprobarse planes especiales únicamente con la finalidad de proteger ámbitos singulares, rehabilitar y mejorar el medio rural o establecer infraestructuras y dotaciones urbanísticas, siempre que estas determinaciones no exijan la previa definición de un modelo territorial.

3. Asimismo, en los ayuntamientos sin planeamiento general o que cuenten con plan básico municipal, podrán formularse planes especiales que tengan por objeto crear suelo urbano con destino a usos industriales o terciarios, a equipos públicos o la construcción de viviendas de promoción pública.

A efectos del apartado anterior, deberán aplicarse los límites de sostenibilidad previstos en el artículo 41.3 para los usos industriales y terciarios y en el artículo 41.2 para los usos residenciales, y, en todo caso, las reservas previstas en el artículo 42.2.

4. Los planes especiales contendrán las determinaciones necesarias para el desarrollo del planeamiento correspondiente y, en todo caso, las propias de su naturaleza y finalidad.

5. En ningún caso los planes especiales podrán sustituir a los planes generales en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán modificar la clasificación del suelo, salvo en los supuestos contemplados en el artículo 65 de la presente ley y en el apartado 3 de este artículo".

Siguiendo con la misma argumentación, no resulta de aplicación el artículo 123 del Reglamento de la Ley del Suelo, por referirse a la localización de suelo de reserva para dotaciones y equipamientos, cuando se refiere a la posibilidad de reserva de suelo por el plan general por no estar en vigor cuanto se tramitó y aprobó el PGOM del Concello de Carballo, y que hace referencia a la posibilidad de delimitación de áreas y reservas de suelo.

En el caso del PE1 Pedra do Sal, la Administración reconoce con su aprobación que su objeto es una actuación de renovación urbanística y dotacional en un núcleo rural y en suelos rústicos de su entorno. Y de acuerdo con el Plan Especial aprobado, en su Cap.I Introducción, del "objeto del proyecto y promotor"se señala:

"O plan especial de protección, infraestruturas e dotacións, constitúe un documento dos previstos nos artigos 70, 71 e 73 da Lei do solo de Galicia, para a ordenación, dotación e protección do núcleo rural de Pedra do Sal e a súa contorna, no termo municipal de Carballo. Ten por finalidade a ordenación dos terreos clasificados de rústicos e de núcleo rural común no Plan Xeral de Ordenación Municipal de Carballo, dunha extensión superficial de 330.742 m2, coa finalidade concreta de:

- Coordinar a execución de dotacións, equipamentos e infraestruturas necesarias para o núcleo de Pedra do Sal e as praias de Baldaio-Saíñas e Pedra do Sal.

-Protexer e recuperar os espazos de valor ambiental do litoral no ámbito concreto deste Plan Especial que, como se di, abrangue os terreos do núcleo rural de Pedra do Sal e a súa contorna.

A formulación deste Plan especial resulta obrigada en tanto que é un Plan especial previsto no Plan Xeral de Carballo en resposta ás determinacións do Plan de Ordenación do Litoral que contempla para esta zona un ámbito de recalificación.

O promotor deste Plan é o Concello de Carballo".

De acuerdo con el Estudio Económico, Estrategia de Actuación y Evaluación económica de las actuaciones del Plan Especial, en el ap. 2.2 del documento, sobre el "Sistema de obtención del suelo": "Segundo establece o artigo 129 da LSG, os terreos destinados polo Plan a sistemas xerais en solo de núcleo rural ou rústico e a sistemas locais en solo de núcleo rural, obteranse mediante expropiación forzosa, por convenio entre a administración e o propietario ou por permuta forzosa con terreos do patrimonio público municipal do solo.

Dende o presente Plan Especial, determinase a expropiación como forma de obtención do solo, sen prexuízo do posible acordo entre o Concello de Carballo e os titulares dos terreos para formalizar convenios en termos legais ou da elección da permuta forzosa no caso de que o Concello o estime oportuno.

Excepcionalmente, parte dos terreos da actuación NUM002, serán a obter por cesión, en base ao compromiso establecido polos titulares dos mesmos, nas alegacións ao Plan Especial nº NUM003 ( Nº Rexistro: NUM004), nº NUM005 (Nº Rexistro: NUM006) e nº NUM007 (Nº Rexistro: NUM008). O resto dos terreos da actuación, obteranse por expropiación.

Así mesmo, obteranse por cesión os terreos da actuación NUM009, en base ao compromiso dos titulares, recollido na alegación nº NUM010 (Nº Rexistro: NUM011)".

Hemos de añadir, en la misma línea de lo expuesto, que no es de aplicación el artículo 55 LSG cuando refiere sobre las determinaciones que, en suelo de núcleo rural, han de contener los planes generales de ordenación municipal, atendido que no estaba en vigor cuando se aprueba el PGOM que da base a la aprobación del Plan Especial aquí recurrido, siéndole de aplicación la LOUGA. Y con relación al artículo 42.2 citado en la demanda, no se refiere al sistema.

Por consecuencia de lo expuesto, procede la desestimación de la demanda.

CUARTO.- Costas procesales.

Con imposición del pago de las costas procesales a la parte demandante dentro del límite total de 1.500 euros por todos los conceptos ( artículo 139 de la LJCA).