Sentencia Contencioso-Administrativo 808/2024 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 374/2024 de 27 de noviembre del 2024

No se aceptan los expuestos en la sentencia recurrida.

PRIMERO.- Del objeto del recurso

Se recurre en apelación la sentencia dictada el 2 de septiembre de 2024 por la Magistrada-Jueza del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 4 de A Coruña que desestimó el recurso interpuesto por la representación procesal de Dª Dulce contra la Resolución de 22 de mayo de 2023 dictada por el Conselleiro de Facenda e Administración Pública por la que se acuerda desestimar el recurso potestativo de reposición formulado frente a la Resolución de 16 de febrero de 2023, dictada por el Director Xeral da Función Pública, por la que se inadmiten las solicitudes de reconocimiento extraordinario del grado I del sistema de complemento de desempeño del puesto para el personal laboral; con imposición de costas a la demandante.

En la demanda, se solicitaba la anulación de ese acto administrativo y se reconociese a la actora el grado I del sistema de complemento de desempeño del puesto para el personal laboral.

La sentencia de instancia consideró que la Sra. Dulce en estaba incluida en el ámbito subjetivo de la Orden de la Consellería de Facenda de 22 de noviembre de 2022 por la que se publica el Acuerdo entre la Xunta de Galicia y las organizaciones sindicales CC. OO. y UGT por el que se convoca el procedimiento de acceso a los grados I y II del complemento de desempeño del puesto de trabajo para el personal laboral de la Xunta de Galicia, de modo que se ajustaba a Derecho la resolución administrativa que había inadmitido su solicitud de incorporación a ese mecanismo de acceso.

Interpone recurso de apelación la representación procesal de la Sra. Dulce, solicitando la revocación de esa sentencia y, por ende, la declaración de que el acto administrativo recurrido no se adecuaba al ordenamiento jurídico.

La defensa de la Administración autonómica se opuso a dicha impugnación, abogando por el mantenimiento de la resolución judicial dictada.

SEGUNDO.- De los antecedentes necesarios

1.- La demandante tiene la condición de personal laboral temporal -personal investigador- del extinto Instituto Galego de Calidade Alimentaria (INGACAL), y actualmente, en virtud de subrogación legal (Decreto 52/2018, de 5 de abril), de la Axencia Galega da Calidade Alimentaria (AGACAL).

2.- Mediante Orden da Consellería de Facenda de 22 de noviembre de 2022 (DOG del 28), se publicó el Acuerdo entre la Xunta de Galicia y las organizaciones sindicales UGT, CC. OO. y CSIF para el establecimiento del complemento de desempeño del puesto de trabajo para el personal laboral de la Xunta de Galicia.

Conforme a su art. 1, el complemento de desempeño para el personal laboral de la Xunta de Galicia será de aplicación al siguiente personal:

a) Personal laboral fijo de la Xunta de Galicia que cumple los requisitos para su funcionarización, de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria segunda de la Ley 2/2015, de 29 de abril , y del Decreto 165/2019, de 26 de diciembre, que no se encuentre propuesto para adquirir la condición de personal funcionario de carrera por no haber finalizado su proceso de funcionarización.

b) Personal laboral fijo en virtud del Decreto 289/2001, de 15 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y aplicación de lo previsto en la disposición transitoria decimoprimera de la Ley 4/1988, de 26 de mayo , de la función pública de Galicia.

c) Personal laboral fijo que pertenece a una categoría no incluida en el anexo del Decreto 165/2019, de 26 de diciembre. Estas categorías se relacionan en el anexo III de este acuerdo. Se incluye el personal que, estando su categoría incluida en el citado anexo del decreto y tras haber superado el proceso de funcionarización, no pueden adquirir la condición de personal funcionario de carrera por carecer de alguno de los requisitos exigidos por la normativa aplicable.

d) Personal laboral indefinido no fijo al que le sea de aplicación la disposición transitoria décima, primera parte, del Convenio colectivo de la Xunta de Galicia, por tener los mismos derechos que el personal laboral fijo, en aplicación de dicha disposición.

e) Personal laboral fijo-discontinuo con una actividad inferior a los nueve meses al año.

f) Personal laboral temporal no incluido en los apartados anteriores.

En su segundo artículo se indica que el complemento de desempeño del puesto se iniciará con un grado inicial y tendrá cuatro grados más, a los cuales se accederá con una determinada permanencia en el grado anterior siempre que se cumplan los requisitos establecidos y se tenga una evaluación favorable. El complemento de desempeño está vinculado al grupo al que pertenece el personal.

Será requisito para el reconocimiento del grado superior del complemento de desempeño la permanencia del personal laboral en el correspondiente grupo profesional del siguiente período de tiempo mínimo para cada grado:

- Para el acceso al grado I: cinco años desde la adquisición del grado inicial...

3.- En su desenvolvimiento, y mediante Orden de la Consellería de Facenda de 25 de noviembre de 2022 (DOG de 1 de diciembre), se publicó el Acuerdo entre la Xunta de Galicia y las organizaciones sindicales CC. OO. y UGT por el que se convoca el procedimiento de acceso a los grados I y II del complemento de desempeño del puesto de trabajo para el personal laboral.

En su art. 2 reglamenta el ámbito subjetivo de aplicación, reproduciendo en lo esencial lo ya reflejado en la anterior Orden, añadiendo otros dos grupos de trabajadores:

g) Personal laboral fijo perteneciente al Consorcio Gallego de Servicios de Igualdad y Bienestar. En este caso, deberán firmar el compromiso de participar en el proceso de funcionarización que se convoque.

h) Personal laboral temporal perteneciente al Consorcio Gallego de Servicios de Igualdad y Bienestar.

Conforme a su art. 3, queda excluido del acceso a este régimen extraordinario el personal laboral de los entes no incluidos en el ámbito de aplicación del V Convenio colectivo único para el personal laboral de la Xunta de Galicia.

4.- La demandante presentó, con fecha de registro de entrada el 2/12/2022, solicitud de reconocimiento del complemento de desempeño del puesto de trabajo para el personal laboral.

Por Resolución de la Dirección General de la Función Pública de 16 de febrero de 2023 (DOG de 3 de marzo), se desestimó su solicitud por considerar que no estaba incluida en su ámbito de aplicación.

5.- Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado el 22 de mayo siguiente porque la Sra. Dulce tenía la condición de personal laboral de AGACAL, que no es un ente de los incluidos en el ámbito de aplicación del V Convenio colectivo único para el personal laboral de la Xunta de Galicia, resultando que el acceso al sistema de reconocimiento del complemento de desempeño del puesto requiere ineludiblemente tener la condición de personal laboral al que le resulte aplicable dicho Convenio.

TERCERO.- Del juicio de la Sala

Partimos de lo establecido en la Disposición Transitoria 1ª, apartado 8, del Decreto 259/2006, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Instituto Gallego de la Calidad Alimentaria, para cuya prestación de servicios fue contratada originariamente la ahora demandante como personal laboral temporal en calidad de personal investigador: el personal del Instituto, contratado en régimen de derecho laboral, al que se refiere el art. 21.1º de este decreto ("En el Ingacal podrán prestar servicios personal contratado en régimen de derecho laboral por el Instituto, incluido, en su caso, personal directivo, y sin perjuicio de lo establecido en la disposición transitoria primera), se regirá por el convenio colectivo único del personal laboral de la Xunta de Galicia, en tanto no se apruebe otro convenio específico. De este precepto se excluye, en su caso, el personal directivo, cuya relación se regirá por el respectivo contrato laboral sin que puedan fijarse en ningún caso indemnizaciones por razón de la extinción de la relación jurídica por una cuantía superior a la fijada en la legislación reguladora en la relación laboral de alta dirección.

Lo cierto es que INGACAL no llegó a contar con Convenio Colectivo propio, por lo que en todo momento el personal contratado en régimen de derecho laboral por el Instituto se rigió por el Convenio Colectivo Único del personal laboral de la Xunta de Galicia, posteriormente sustituido por el V Convenio Colectivo publicado en el DOGA de 3 de noviembre de 2008, como se reconoció por la Sala de lo Social de este Tribunal Superior de Justicia en sentencias de 4 de octubre de 2013 (autos de conflicto colectivo 25/2013) y 25 de febrero 2014 (rec. 76/2013) e implícitamente en la de 22 de septiembre de 2021 (rec. 2952/2021).

En conexión con ello, cabe citar el artículo 13 de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, conforme al cual el personal investigador podrá ser funcionario de carrera, funcionario interino o personal laboral fijo o temporal, de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

En segundo término, hallamos el Decreto 52/2018, de 5 de abril, por el que se crea la Agencia Gallega de la Calidad Alimentaria y se aprueban sus estatutos.

Conforme al art. 1 de su Estatuto, la Agencia Gallega de la Calidad Alimentaria (en acrónimo, AGACAL) es una agencia pública autonómica que se encuadra dentro de las entidades instrumentales del sector público autonómico reguladas en el título III de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, adscrita a la consellería de la Xunta de Galicia competente en materia de agricultura; tiene personalidad jurídica propia, patrimonio y tesorería propios y autonomía en su gestión en los términos establecidos por estos estatutos y demás normativa vigente de aplicación.

Señala su Disposición Adicional 1ª, segundo apartado, que la nueva agencia se subroga en todas las relaciones jurídicas, los bienes, derechos y obligaciones del Instituto Gallego de la Calidad Alimentaria, asumiendo sus competencias y funciones legalmente atribuidas.

También es relevante, a los efectos que nos interesan, destacar que su Disposición Adicional Tercera, dedicada a la "Incorporación del personal laboral del Instituto Gallego de la Calidad Alimentaria", establece:

"1. La Agencia se subrogará en los contratos del personal laboral del ente público Ingacal que preste servicios en la agencia pública Agacal en la fecha de su constitución.

2. El personal laboral fijo que se incorpore a la Agencia podrá integrarse voluntariamente como personal laboral fijo de la Xunta de Galicia, previa tramitación del procedimiento de integración previsto en el título II del Decreto 129/2012, de 31 de mayo, por el que se regula el régimen aplicable al personal de las entidades instrumentales integrantes del sector público autonómico de Galicia que serán objeto de creación, adaptación y extinción, siempre que cumplan los requisitos previstos en dicho decreto.

3. El personal laboral propio de carácter temporal e indefinido no fijo de Ingacal pasará a ocupar puestos de trabajo de la Agencia con el mismo régimen y condiciones que tenía en el mencionado ente y con el reconocimiento de los servicios prestados a efectos de antigüedad, hasta que sus plazas se provean por los sistemas reglamentarios conforme a la normativa de función pública y sin perjuicio de las causas de extinción de la relación laboral previstas en la legislación sectorial.

4. El procedimiento de integración del personal laboral fijo del ente público Ingacal se iniciará a propuesta de la Consellería del Medio Rural en el plazo de los tres meses siguientes a la constitución de la Agencia.

5. Este personal se integrará funcionalmente en la organización del trabajo de la agencia pública Agacal."

Además, el art. 37.4 dispone: el personal laboral que preste servicios en la Agencia se rige por la normativa reguladora de la función pública, por las disposiciones del Convenio colectivo único para el personal laboral de la Xunta de Galicia, por la demás normativa que resulte de aplicación al personal laboral al servicio de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia y por los propios estatutos de la Agencia.

Del mismo modo que también hace al caso traer a colación su art. 41:

"2. Los conceptos retributivos del personal que presta sus servicios en la Agencia son los establecidos en la normativa reguladora de la función pública de Galicia y de los presupuestos de la Comunidad Autónoma.

3. Las condiciones retributivas del personal laboral de la Agencia serán las establecidas en el convenio aplicable y sus cuantías se fijarán de acuerdo con lo establecido en el apartado anterior."

Como argumento a fortiori,procede recordar que diversas resoluciones datadas el 22 de diciembre de 2022, convocando procesos selectivos extraordinarios de estabilización derivados de la Ley 20/2.021, de 28 de diciembre para el ingreso en diferentes cuerpos de la Administración de la Comunidad Autónoma Galicia y para el ingreso en las variadas categorías de personal laboral de la Xunta de Galicia, al disciplinar los méritos que se baremarían para los participantes (Anexo V de las convocatorias) se hace explícita referencia al "personal laboral incluido en el ámbito de aplicación del V Convenio colectivo único de la Xunta de Galicia", añadiendo: "por lo tanto, incluye: ...4. AGACAL..."

Concretamente, y por lo que atañe a la demandante, en el Diario Oficial de Galicia de 29 de diciembre de 2022 se publicó el Anuncio de 28 de diciembre de 2022 por el que se convocaba el proceso selectivo para la cobertura, por el turno de acceso libre y mediante el sistema de concurso, de dos plazas de doctor/a investigador/a (grupo I categoría IV), adscritas al Centro de Investigaciones Agrarias de Mabegondo.

Y a través de resolución de 19 de octubre de 2023 (DOG del 31) culminó ese proceso de selección procediendo a nombrar a la Sra. Dulce (y otra persona) como personal laboral de la Agencia Gallega de la Calidad Alimentaria en la plaza de doctor/a investigador/a, adscrito al Centro de Investigaciones Agrarias de Mabegondo.

Dado que el acto administrativo objeto de procedimiento contencioso excluye a la demandante de sistema de acceso porque se entiende que la AGACAL es un ente que no cae dentro del ámbito de aplicación del V Convenio colectivo único para el personal laboral da Xunta de Galicia, procede la estimación del recurso de apelación y, por ende, de la demanda en los términos que seguidamente se detallarán, porque realmente la demandante es personal laboral temporal regida por el repetido V Convenio, de modo que su situación jurídica estaba contemplada en el apartado f) del art. 1 de la Orden de 22 de noviembre de 2022 y, como contrapunto, no estaba excluida por mor del art. 3 de la Orden de 25 de noviembre de 2022.

En consecuencia, procederá declarar contraria a Derecho la inadmisión de la solicitud que presentó la Sra. Dulce para el acceso a ese sistema, condenando a la Administración demandada a admitirla, tramitarla y resolverla con las consecuencias económicas y administrativas que correspondan, en aplicación del art. 13.2 de la Orden de 25.11.2022, a cuyo tenor "las resoluciones estimatorias de reconocimiento de grado tendrán efectos desde el 1 de enero de 2022." Lo que no es factible es que en esta misma resolución judicial se reconozca a la demandante -como se pretendía en la demanda- el Grado I.

Queda dar respuesta al sorprendente último motivo que se articula por la representación procesal de la Administración como impugnación del recurso de apelación.

Se argumenta que las Sentencias de esta Sala y Sección de 17 de marzo y de 14 de julio de 2021 expulsaron del ordenamiento jurídico la Sección 2ª (sistema de carrera profesional) de la Orden de la Consellería de Facenda de 28 de marzo de 2019, por la que se publica el Acuerdo entre la Xunta de Galicia y las organizaciones sindicales CCOO y UGT, para la implantación del régimen extraordinario de acceso al grado l del sistema de carrera profesional del personal funcionario de carrera de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y del personal laboral fijo del V Convenio colectivo único para el personal laboral de la Xunta de Galicia (de la que trae causa la de 22 de noviembre de 2022), y que, por ello, ha de considerarse improcedente toda reclamación del reconocimiento extraordinario de la carrera profesional que se formule al amparo de dicha Orden. Textualmente: "Por tanto, la pretensión planteada en la demanda se fundamenta en una disposición general que no se encuentra vigente por haber sido anulada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en las citadas Sentencias."

En otras palabras, ese planteamiento conduciría a dos consecuencias jurídicas: la primera, que las Órdenes de 22 y 25 de noviembre de 2022 suponen una flagrante contravención de dos pronunciamientos judiciales firmes y, por tanto, nulas de pleno derecho; la segunda, que quedan sin efecto todas las solicitudes de reconocimiento de progresión en la carrera profesional presentadas, admitidas y resueltas conforme al mecanismo así implementado.

Obviamente, no aceptamos esa tesis.

La sentencia de 17.3.2021 (recaída en el PO 193/2019) anuló, por contraria al ordenamiento jurídico, la Orden de 2019 solamenteen la medida en que excluía al personal laboral temporal y a los funcionarios interinos del régimen de carrera profesional establecido y, en consecuencia, se reconoció el derecho de estos colectivos a participar en el procedimiento de reconocimiento del grado I de carrera profesional; condenando a la Administración a estar y pasar por tal declaración.

La sentencia de 14.7.2021 (en el PO 95/2019) incide en la misma cuestión y, con expresa cita de la resolución judicial precedente, concluye la procedencia del recurso interpuesto, "pero parcialmente toda vez que procede, como solicita la parte recurrente declarar la nulidad de la Sección 2ª (sistema de carrera profesional) de la Orden impugnada, y la nulidad de aquellos otros artículos instrumentales y aplicativos de la misma Orden dirigidos a desarrollar lo dispuesto en la Sección 2ª del Acuerdo de Concertación", pero porque (como se analiza en su F.J. 4º), venía a establecer entre ambos colectivos (trabajadores fijos frente a temporales e interinos) una diferencia no justificada respecto al acceso a la carrera profesional, ya que vedaba el acceso a trabajadores tales como "Persoal laboral fixo do V Convenio Colectivo da Xunta de Galiza que se funcionarice ou non obteña a funcionarización; Persoal laboral fixo das entidades instrumentais do Sector Público Galego (Lei 16/2010); Persoal laboral fixo suxeito á Lei 17/1989 de criación de Escalas Sanitarias; Persoal laboral temporal e indefinido non fixo da Xunta de Galiza, das entidades instrumentais do Sector Público Autonómico (Lei 16/2010) e suxeito á Lei 17/1989 de criación de Escalas Sanitarias; Persoal funcionario interino da Xunta de Galiza, das entidades instrumentais do Sector Público Autonómico (Lei 16/2010) e suxeito á Lei 17/1989 de criación de Escalas Sanitarias."

Precisamente consciente la Administración de estos pronunciamientos judiciales, en la Orden de 22 de noviembre de 2022 se expresó lo siguiente en su Anexo: "...mediante la Orden de la Consellería de Hacienda de 15 de enero de 2019 se publicó el Acuerdo de concertación del empleo público de Galicia, cuya sección segunda se denomina «Sistema de carrera profesional». Esta denominación pudo llevar a confusión, si bien realmente este acuerdo pretendía posibilitar la implantación del sistema transitorio de reconocimiento de la progresión en la carrera administrativa previsto en dicha disposición transitoria y no en el artículo 77 del mismo texto legal.

En desarrollo de dicho acuerdo, se publicó la Orden de la Consellería de Hacienda de 28 de marzo de 2019 por el que se publica el acuerdo para la implantación del régimen extraordinario de acceso al grado I del sistema de carrera profesional del personal funcionario de carrera de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y del personal laboral fijo del V Convenio colectivo único para el personal laboral de la Xunta de Galicia. De nuevo, es preciso hacer constar que erróneamente se emplea la terminología de carrera profesional, cuando realmente se está desarrollando el sistema transitorio de reconocimiento de la progresión en la carrera administrativa.

Posteriormente, distintos pronunciamientos judiciales anulan parcialmente las órdenes anteriormente indicadas.

El hecho de incluir al personal laboral fijo en dicho régimen de carrera profesional se basaba en permitir percibir esas cantidades de llevarse a cabo su funcionarización. Se optó por esta vía, en lugar de posibilitar solicitar la percepción después de su funcionarización.

Este nuevo acuerdo tiene por finalidad establecer para el personal laboral un complemento equivalente al establecido para el personal funcionario en la disposición transitoria octava de la Ley 2/2015."

Es decir: se acatan las resoluciones judiciales firmes dictadas por esta Sala y Sección para incluir en su ámbito de aplicación al personal laboral temporal, en los términos que más arriba hemos dejado plasmados.

CUARTO.- De las costas procesales

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1998, al haberse estimado el recurso de apelación, no procede condena en costas respecto del mismo.

En cuanto a las costas de la primera instancia, se deja sin efecto la condena establecida en la sentencia recaída.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.