PRIMERO.- El objeto de este recurso.
El objeto de este recurso contencioso-administrativo consiste en determinar la conformidad a derecho de la Resolución de fecha 26/12/2.023 dictada por el Consejero de Hacienda y de Administraciones Públicas de la Xunta de Galicia, que desestima el recurso de reposición promovido por D. Juan Enrique contra la Resolución de fecha 23/10/2.023, que acuerda que la cantidad que corresponde al anteriormente mencionado en concepto de gastos derivados de la supresión de la zona de recaudación de Lugo, asciende a la cantidad de 6.166,97 €.
La demanda de la representación de D. Juan Enrique, interesa que la Sala dicte Sentencia: *que le reconozca el derecho a percibir la totalidad de los gastos ocasionados por la extinción de las relaciones laborales de sus colaboradores derivadas supresión de la zona de recaudación de Lugo; *que la totalidad de los gastos, deberá incluir el importe total de las indemnizaciones y, en su caso, salarios de tramitación derivados de la extinción de estos contratos de trabajo, atendiendo al pronunciamiento que efectúe la jurisdicción social en los diferentes litigios en curso, en los términos que especifica en el punto 3.3 del escrito rector; *que le reconozca el derecho a percibir una indemnización adicional por la cantidad de 15.421.45 € por los gastos judiciales y el volumen de dedicación personal que ha tenido que volcar en la gestión de este procedimiento de supresión de la zona de recaudación (importe en el que incluye los mismos conceptos por la supresión de la zona de recaudación de A Coruña).
En apoyo de su pretensión, alega, en síntesis:
a)El objeto de la controversia versa en determinar quién tiene que asumir el gasto de las extinciones de los contratos de trabajo mantenidos entre el recaudador y sus colaboradores adscritos a la zona de recaudación. Cuando el demandante accedió a la zona de recaudación de Lugo regía el Decreto 51/2.000, de 25 de febrero que establecía que: "el cese del recaudador supone la extinción de la relación jurídico-laboral con el personal colaborador. Dicho personal deberá ser asumido por el recaudador que continue con la función recaudadora."Sin embargo, el régimen introducido por el art. 60 de la Ley 7/2.022, de 27 diciembre, de medidas fiscales y administrativas de acompañamiento a la LPG del año 2.023, ha modificado sustancialmente la relación jurídica entre D. Juan Enrique y la Xunta de Galicia, ya que, a consecuencia de la misma, D. Juan Enrique tiene que afrontar las indemnizaciones de los contratos de trabajo de sus colaboradores en el supuesto de su cese en su condición de recaudador por cualquiera causa; es por ello, que considera la demandante que debe ser compensado económicamente en los conceptos que indica la demanda, habida cuenta que la interpretación que efectúa la Administración es restrictiva y contraviene los principios de irretroactividad, seguridad jurídica, confianza legítima. También se contravienen los principios de la contratación administrativa, ( arts. 290 y 295.4 de la LCSP) , puesto que se ha alterado unilateralmente por la Administración el equilibrio económico del contrato entre D. Juan Enrique y la Administración, que no tenía que asumir ningún coste por la extinción de las relaciones laborales que mantiene con sus trabajadores, cuyo coste económico, en función del pronunciamiento que dé la jurisdicción social, podría llegar a alcanzar una cifra inasumible para él (362.379,38 €). También se produciría un enriquecimiento injusto por la Xunta de Galicia.
b)Determinar el importe de las indemnizaciones derivadas de la extinción de las relaciones laborales no es una cuestión sencilla y está directamente vinculada a la respuesta que dé la jurisdicción social a las demandas presentadas por los colaboradores del recaudador, pudiendo darse el escenario siguiente: 1.-Si la jurisdicción social entiende que los trabajares se subrogan en la Atriga, la indemnización será cero y no será preciso indemnizar al demandante, salvo el importe de los daños y perjuicios a que posteriormente nos referiremos. 2.-Si la jurisdicción social declara la procedencia del despido por traer causa en un hecho conforme a derecho como es la jubilación del recaudador, considera la demandante que los gastos devengados por el supresión de la zona de recaudación, será de 8.903,37 €en vez de los 6.166,97 €, que le reconoció la Xunta de Galicia en las Resoluciones impugnadas. 3.-Si la jurisdicción social declara la improcedencia del despido la indemnización ascendería a 238.782,78 €. 4.-También puede suceder, atendiendo a las causas invocadas por los trabajadores, que la jurisdicción social entienda que los contratos son nulos, por lo que la indemnización sería de 362.379,38 €.
c)El art. 60.4 de la Ley 7/22 determina que el importe de la indemnización dependerá del cuadro de la plantilla que tenga la zona de recaudación y además no puede superar un límite máximo. La demandante discrepa del límite máximo que se puede indemnizar por retribuciones de su personal, porque su personal cobraba ya unos salarios que están por encima de la nueva normativa, cuando D. Juan Enrique asumió la función recaudatoria en Lugo, lo cual le vino impuesto por la actuación del anterior recaudador y los eventos judiciales, por lo tanto, la indemnización que aquí se interesa por gastos por extinción de la zona de recaudación, no es un capricho.
d)Aduce posible inconstitucionalidad de la Ley 7/22.
f)La Resolución que resuelve el recurso de reposición es incompleta y se vulnera el art. 21 de la LPAC. La demandante, amplió el recurso de reposición en la vía administrativa una vez conocidas las demandas de los trabajadores ante la jurisdicción social, sin embargo, la Xunta de Galicia, no resolvió nada al respecto de las cuestiones alegadas en el escrito ampliatorio del recurso de reposición.
e)Al amparo del art. 295.4 de la LCSP, solicita una indemnización adicional por los daños y perjuicios que este tema le ha ocasionado, para sufragar los costes jurídicos de los pleitos que se están sustanciando tanto en esta jurisdicción como en la social y para la satisfacción del esfuerzo personal que ha tenido que volcar al respecto.
La representación de la Xunta de Galicia, después de exponer los antecedentes fácticos y jurídicos que tuvo a bien, solicita la desestimación de la demanda, por considerar conforme a derecho las Resoluciones objeto del recurso, en resumen, por lo siguiente: a)El importe determinado en las Resoluciones impugnadas ha sido calculado conforme a la normativa vigente a la fecha de los hechos, conformada por la Orden de fecha 08/10/1.997, el Decreto 51/2.000 y más por el art. 60.4 de la Ley 7/2.022. b)El importe indemnizatorio que propone el recaudador demandante (8.903,37 €), se basa en los salarios que el recaudador demandante abonaba a sus colaboradores y excede del límite máximo que reglamentariamente es aceptado por la Administración tributaria; ese límite máximo lo que pretende evitar es, justamente, que los gastos que se reclamen por las supresiones de las zonas de recaudación no vengan impuestas por los pactos retributivos salariales entre el recaudador y sus colaboradores. c)Respecto a la indemnización de daños y perjuicios, indica que no procede otorgar ninguna cantidad a la demandante por este concepto. d)En relación a la pretensión subsidiaria, alega que, aunque la jurisdicción social, en relación a los trabajadores del recaudador, declarase la existencia de una sucesión de empresas, eso no afectaría a las Resoluciones recurridas, que tienen como cometido exclusivamente decidir sobre los gastos devengados por la supresión de la zona de recaudación. Incluso, en el supuesto en que la jurisdicción social entendiera que es nulo el cese de los trabajadores con la readmisión en la Atriga, ello tampoco conlleva la nulidad de las Resoluciones objeto del recurso, por lo que establece el FJ 6º al decir: "Cualquier acto que cause la aplicación del importe indemnizado para una finalidad distinta de la prevista en la Ley 7/2022 de medidas fiscales y administrativas, determinará el reintegro de las cantidades que en virtud de este acto se perciban."Solicita que se impongan las costas a la demandante.
SEGUNDO.- La respuesta de la Sala.
Esta Sala ha dictado Sentencia con fecha 30/06/2.025 en el PO núm. 7163/2.024, (Ponencia de la Magistrada Dña. Dolores López López), desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Juan Enrique, frente a las Resoluciones administrativas que cuantifican los gastos derivados de la supresión de la Zona de Recaudación de A Coruña, recurso en el que, igualmente, se interesaba por el demandante, a mayores, una cantidad en concepto de indemnización, por los mismos conceptos que en este pleito; por lo que, por unidad de doctrina,la respuesta de la Sala, ha de ser también la de desestimar el recurso, toda vez que los motivos impugnatorios y de oposición a éstos, además, son sustancialmente iguales.
La motivación de la Sentencia referenciada, ha sido la siguiente:
"4.1.- Referencia al expediente administrativo. Descripción de la resolución objeto de recurso.
Del expediente administrativo a revisar, se deduce que el 13.07.2023 el entonces recaudador ejecutivo de la Zona coruñesa, formula ante la Consellería una solicitud indicando su intención de jubilarse, al estar próximo a cumplir los 70 años de edad, e interesando que se le reconozca el derecho a verse resarcido en el importe correspondiente a los gastos derivados de la extinción de la ZR de la que figuraba como titular, con cargo a la recaudación de esta zona, a fin de proveer los fondos necesarios para cubrir el importe de las indemnizaciones que le correspondía abonar (a su cargo) al personal colaborador contratado en esa Zona solicitando que se fijara su importe sin los límites previstos en el art. 60.4. de la Ley 7/2022 .
A requerimiento de la ATRIGA, el Sr. Juan Enrique, después de su solicitud de 13.07.2023, presentaba escritos a los que acompañaba las liquidaciones practicadas al respecto de esas indemnizaciones a los trabajadores de las ZZRR de A Coruña y de Lugo con motivo de la extinción de sus contratos por jubilación del recaudador donde, aclarando que dicha liquidación comprende el saldo y finiquito más la indemnización de una mensualidad del salario percibido a cada uno de los trabajadores, conforme a lo previsto en el art. 49.1.g) del Rdleg 2/2015 de 23 de octubre, por el que se aprueba el ET , acompaña también un cuadro explicativo donde concreta las cantidades abonadas en tal concepto en la forma que sigue:
Para la Zona de Recaudación de A Coruña,los importes respectivos de 3.631,48 €, 3.424,87 €,3.631,48 €, 2.887,69 €, 2.865,77 €, 2.061,85 €, y 183,27 €según el trabajador a indemnizar (total de siete trabajadores) indicando sus nombres y apellidos, su NIF y el importe indemnizado a cada uno de ellos.
Para la Zona de Recaudación de Lugo, refiere los importes de 2.414,20 €, 2.731,89 €, 3.092,45 € y 664,83 € (total de cuatro trabajadores).
En respuesta a su solicitud, recaen dos resoluciones de 23.10.2023 del Conselleiro de Facenda que acuerdan fijar en concepto de gastos derivados de la supresión de cada una de esas dos Zonas de Recaudación (de A Coruña y de Lugo), las cantidades de 10.630,58 € y 6.166,97 € respectivamente, con cargo a las recaudadas en las citadas zonas, sin alcanzar los importes de 18.686,20 € y 8903,37 € que había reclamado (liquidado el 08.09.2023) el Sr Juan Enrique.
Frente a esa resolución el Sr. Juan Enrique formula recurso de reposición que se le desestima en la resolución que sirve de objeto a este recurso (PO 7163/2024), que se dicta en idéntico tono a la de la misma fecha impugnada también ante esta Sección en el PO 7164/2024 (ZR de Lugo).
De lo que se ha dicho hasta aquí resulta que en la vía administrativa, la solicitud formulada por el recurrente lo fue a los efectos oportunos pero liquidando el importe de lo que consideraba que debía reconocérsele en la cantidad de 18.686,20 €; y la Administración le concedió la de 10.630,58 €.
4.2.- Debate en la vía jurisdiccional contenciosa y en la social paralela.
Con motivo del cese de los trabajadores pertenecientes al personal colaborador del recaudador ejecutivo a su fecha de jubilación, ante las dudas suscitadas respecto del específico régimen jurídico de estas Zonas de Recaudación, acerca de si el cese de esos trabajadores había obedecido a una causa u otra, entre la de jubilación del recaudador o la extinción de la ZR respectivamente, en cuyo caso -para este último--procedería acudir a un despido colectivo conforme al art. 51 ET , se inician una serie de procedimientos judiciales (en vía jurisdiccional social) relativos tanto a cada uno de los trabajadores (individualmente observados) como a cada Zona de Recaudación, por cesión ilegal de trabajadores y subsidiariamente sucesión de empresa.
Ante la pendencia de esos asuntos en la vía jurisdiccional social, el recurrente manifiesta, ya en esta vía judicial contenciosa, su imposibilidad a la hora de fijar las cantidades derivadas de la extinción de las relaciones laborales conforme a lo establecido en la normativa laboral aplicable, añadiendo que precisamente debido a "la interpretación que de la misma pudieran hacer los tribunales del orden social", resultaría la necesidad de ampliar "el objeto de su recurso", o, mejor dicho, las pretensiones de condena en esta vía contenciosa a fin de instar de esta Sala la condena a cargo de la Administración a reconocer a su favor el derecho a una indemnización muy superior a la que había pedido en la vía administrativa con motivo de su solicitud (a fecha de su jubilación). Ante la posibilidad de que así sucediera en la vía social paralela (nulidad de despidos, con la consiguiente indemnización a favor de los trabajadores).
Fija esa pretensión "nueva", ajena a la vía administrativa, al menos en sus inicios, en el apartado sexto de su escrito de ampliación ("del objeto de recurso", según lo denomina), en el entendido de que podría resultar condenado en el otro orden jurisdiccional "en los procedimientos pendientes de señalamiento y/o celebración de juicio, por tratarse de cantidades que en todo caso tendrán la consideración de gastos derivados de la extinción de las zonas de recaudación."
Una vez centrados los términos del debate, de la discusión, ya en esta vía judicial, existen una serie de precisiones que se hacen obligadas a la hora de responder al recurso:
1.- En este asunto esta Sección está llamada, exclusivamente, a resolver sobre la conformidad o disconformidad a Derecho de la resolución recurrida ( arts. 1 º y 71 LJCA ), es decir, debe pronunciarse sobre si se ajustó o no a Derecho esa resolución, en la que la Administración reconocía un importe indemnizatorio al Sr. Juan Enrique ante los gastos por despido de su personal que hubo de afrontar a fecha de su jubilación.
2.- En vía administrativa la reclamación que formuló lo fue previa liquidación del importe de esos gastos ( art. 60.4. de la Ley 7/2022 de 27 de diciembre ) que cifra en el finiquito más la indemnización de una mensualidad del salario percibido por cada uno de los trabajadores, conforme a lo previsto en el art. 49.1. g) RDLegislativo 2/2015 de 23 de octubre, por el que se aprueba el TR del Estatuto de los Trabajadores .
3.- Ya en esta vía judicial trata de "ampliar el objeto de su recurso" indicando entre sus pretensiones de condena (en el suplico de la demanda) que el reconocimiento a su favor a la percepción de la "totalidad de los gastos ocasionados por el pago derivados de la extinción de las relaciones laborales de acuerdo con lo establecido en la normativa laboral aplicable" habrá de incluir "el importe total de las indemnizaciones y, en su caso, salarios de tramitación derivados de la extinción de los contratos de trabajo atendiendo al pronunciamiento que realice la Jurisdicción social ... además del volumen de dedicación personal que ha tenido que volcán en la gestión de este procedimiento de supresión de las zonas recaudatorias de A Coruña y Lugo" añadiendo que pide tal cosa "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 295.4. de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público" (en lo tocante a ese importe adicional, por "volumen de dedicación personal", aporta facturas que identifica como los documentos nº 27, 28 y 29 de su demanda, por importe total de 15.421,45 €).
Comenzando por lo que se indica en el primer ordinal de los párrafos anteriores, y tal y como reconocería el propio recurrente en su demanda contenciosa, del resultado definitivo de la vía jurisdiccional social -pendiente a fecha de la interposición de su recurso contencioso-dependerá la eficacia futura de la resolución recurrida.
De hecho el acuerdo impugnado prohíbe hacer uso del importe reconocido como indemnización por esos gastos para una finalidad distinta a aquella para la que fue pensado, cuando en su punto 6º señala: "Sexto. Cualquier acto que cause la aplicación del importe indemnizado para una finalidad distinta de la prevista en la Ley 7/2002, de medidas fiscales y administrativas, determinará el reintegro de las cantidades que en virtud de este acto se perciben."
De manera que en el caso de que los trabajadores afectados fueran readmitidos con la consiguiente indemnización a su favor a reclamar de la Xunta de Galicia y reconocido el cese ilegal pretendido por ellos, solución que parece ser la que se impondrá en la vía jurisdiccional social a juzgar por el resultado de algunos de los pleitos ya tramitados en instancia, ningún gasto a cargo del recaudador habría de reconocerse a su favor porque desaparecería el presupuesto de hecho necesario (el despido con sus consecuencias económicas).
En ese hipotético caso, quedaría sin efecto (sin eficacia) la resolución recurrida, lo que dejaría por resolver, exclusivamente, la pretensión que incorpora la demanda relativa a que se incluya dentro de la indemnización a favor del recurrente el importe de esos gastos (judiciales, ante el orden social y este contencioso) que sostiene que se ha visto obligado a afrontar a raíz de esos despidos (por tanto a su entender incluidos dentro de la cantidad a la que tendría derecho de acuerdo con la norma aplicable).
Ya se adelanta aquí que se trata de gastos ajenos al expediente, ajenos a la norma de aplicación, que además la demanda reclama sobre la base o tesis de que debe aplicarse al caso la normativa en materia de contratación pública (lo que se va a rechazar más adelante); debiendo añadir aquí que por otra parte para su exacción (incluso cuantificación) habría que estar a las condenas en materia de costas que se pudieran producir en las dos vías judiciales emprendidas por el recurrente; sin contar con que no se evidenciaría su relación directa con lo sucedido en la vía administrativa a revisar, ya que tanto la impugnación en el orden contencioso como la intervención del recurrente en vía social fueron decisiones unilaterales adoptadas por él en el ejercicio de sus legítimos derechos o intereses -por supuesto-pero no gozarían de esa condición de "gastos" asociados a los despidos del personal de la ZR correspondiente.
De todos modos, es a continuación donde se da respuesta a este recurso, en el entendido de que a esta Sala lo que le compete en exclusiva es revisar si fue ajustada a derecho o no la resolución recurrida.
4.3.- Normativa de aplicación al caso. Exclusión de la normativa en materia de contratación pública.
Hay que negarle al caso la aplicación de la normativa en materia de contratación pública (Ley 9/2017) en la que sustenta la parte actora algunas de sus pretensiones, a saber: alteración ajena a la norma del régimen extintivo de las condiciones de cese de los recaudadores, asociada a la modificación de ese régimen en el art. 60.4. de la Ley 7/2022 . Incluso la condena que incorpora a su demanda a fin de que se e indemnice (como gastos ocasionados por los despidos) en el importe de los que hubo de realizar en la vía judicial contenciosa y en la social (costes jurídicos) a raíz de la tramitación de los procesos judiciales correspondientes.
En este punto se ha de contestar a la supuesta ruptura del "carácter sinalagmático" del contrato que el recurrente dice suscrito por él a su fecha de toma de posesión como recaudador ejecutivo en la ZR correspondiente (modificación de contenido, arts. 290 ss Ley 9/2017 ), y la respuesta necesariamente habrá de ser desestimatoria ya que es el propio recurrente quien viene a reconocer -al aludir a su interés por el resultado de la vía social--que es la normativa laboral la que ha de regir sobre la situación creada a su fecha de jubilación en lo relativo a esos despidos del personal originariamente "contratado" o en su caso para el que se subrogó al asumir la Jefatura, en la "contratación" previa como personal laboral para ser destinados a la Zona de Recaudación.
Consta como documental nº 3 de la demanda la que demuestra que existía una relación laboral previa (contratación) de ese personal, de todos esos trabajadores, que completó en su día el anterior Recaudador, Adriano, y que en esa contratación se subrogó el Sr. Juan Enrique al asumir la jefatura de la Zona por Orden de 29.09.2008 previa superación del correspondiente procedimiento selectivo (Orden de 26.06.2008, aparece como documental nº 1 de la demanda).
Y de hecho la norma que se está aplicando en este expediente es el Decreto Autonómico 51/2000, sobre la que este mismo Tribunal en la STSJG de 29.11.2023 que cita la Xunta de Galicia donde se daba respuesta a otro recurso formulado por el Sr. Juan Enrique (contra la resolución que asignaba mínimos para el año 2019), sugería lo siguiente: "...en el decreto 51/2000 se deja claro que el personal auxiliar de recaudación no tendrá relación laboral o administrativa alguna con la Comunidad Autónoma gallega, sino únicamente relación laboral con el recaudador, quien asume íntegramente todas las obligaciones y responsabilidades inherentes a dicha relación...no entraría tal personal en el ámbito de aplicación del Convenio Colectivo Único para el personal laboral de la Xunta de Galicia.."
Aunque la Sentencia citada avala la decisión autonómica de asignar esos mínimos en materia de retribuciones a este personal de acuerdo con el convenio colectivo único, lo hace después de considerar que es posible hacerlo así sin incurrir en arbitrariedad pues la "finalidad de la disposición de desarrollo ha de buscarse, además de tener cierta homogeneidad a la hora de efectuar valoración para todos los recaudadores de zona, en la razón alegada de evitar precisamente, que sea el interés general o los fondos públicos los que hayan de asumir unos salarios que puedan haberse fijado por encima del referido convenio, cuando tal fijación se efectúa ya en el ámbito de una relación laboral privada, que es la que fue al recaudador con sus colaboradores".
De manera que viene a dejar muy claro que no estamos ante una contratación pública sino ante una relación laboral privadaen la que es posible considerar que se subroga (en la posición del contratante de ese personal) el Sr. Juan Enrique a fecha de su nombramiento en la ZR correspondiente.
Hay que excluir, en suma, la aplicación de la normativa en materia de contratación pública al supuesto de hecho sobre el que se construye la resolución recurrida. Con lo que se responde a una parte de la argumentación sustancial en que se apoya el recurso; a saber: procedencia de la subrogación del personal colaborador en caso de cese del recaudador y asunción de los gastos ocasionados al recaudador como consecuencia de la extinción de las relaciones "laborales" con los colaboradores adscritos a la zona recaudadora; incorporación a la indemnización de los costes jurídicos que hubo de afrontar (también su volumen de dedicación personal) el recurrentes en los pleitos en la vía jurisdiccional social y en esta contenciosa, pues la sustenta en esa aplicación de la Ley de Contratos.
Por lo que se refiere al primero de los argumentos referidos, con toda evidencia serán los pronunciamientos a alcanzar en el orden jurisdiccional social los que definitivamente habrán de resolver al respecto; hay que remarcar aquí que la competencia de este orden contencioso se limita a la revisión de la "conformidad o disconformidad a Derecho" de la resolución recurrida.
Es por ello que se advierten dudas acerca de que en su petitum la demanda (ya una vez se hace esa ampliación de hechos en este pleito aludiendo a la vía social seguida en paralelo) no haya incurrido en una desviación procesal, en tanto se pretende una declaración judicial de que los gastos a indemnizar deberían incluir el importe de las indemnizaciones que se fijen en la vía jurisdiccional social; esa pretensión de condena "ad futurum" (condicionada al resultado definitivo en el orden social) incorpora hechos pero también pretensiones nuevas en la vía judicial, ajenas a las que se suscitaron propiamente en la vía administrativa -por más que en el expediente el propio Sr. Juan Enrique instó también a esa "ampliación" en los importes indemnizatorios a los que consideraba que debía tener derecho-desde el momento en que su solicitud par esta ZR ejecutiva se limitó a pedir una cantidad que dejó liquidada en el total de 18.086,20 € (8.903,37 €, para el caso de Lugo) en su escrito de 13.07.2023.
4.4.- Conformidad a derecho de la resolución recurrida.
Volviendo sobre lo que ya se ha advertido más arriba, de todos modos en tanto esta Sección y Sala ha de limitar su examen del expediente y del recurso a lo que le sirve de objeto a este último (que es la resolución recurrida), la respuesta al recurso pasa por indicar si la decisión de concederle 10.630,58 € como indemnización en lugar de los 18.686,20 euros que pedía, fue ajustada a la normativa de aplicación.
No se observa esa contradicción, que denuncia el recurrente, entre lo que indica el Decreto 51/2000 y lo que aparece a los efectos de fijar el importe en la Orden, por más que esta se dictara en desarrollo de una normativa anterior (Decreto 90/97)
Al amparo de lo dispuesto en el Decreto 51/2000 cada uno de los colaboradores de la Zona de Recaudación mantenía una relación laboral (un contrato de trabajo) con el que en su día fue el recaudador antes del Sr. Juan Enrique; en su posición (también en esa relación laboral) se subrogó a su llegada a la Jefatura el aquí recurrente (fue nombrado por Orden de 29.09.2008).
Son los arts. 31 y 32 del Decreto autonómico 51/2000 de 25 de febrero , sobre asignación anual mínima de los recaudadores de zona y los gastos computables los que sirven al cálculo discutido.
A tal fin, el Decreto 51/2000 se complementa con la Orden de 08.10.1997 concretamente con su art. 2º ("De las retribuciones del servicio") según la cual a los efectos de poder abonar el importe de la asignación mínima del artículo 31, sólo tendrán la consideración de gastos computables los conceptos y cuantías que en él se fijan, y que responden a una finalidad descrita por el decreto anterior, que la Orden desarrolla, es decir, el Decreto 90/1997 ["concretar el capítulo de las retribuciones del servicio y, en especial, los admisibles como retribuciones del personal colaborador a efectos del cómputo de gastos inherentes a la zona de recaudación."]
El art. "2.4. Gastos computables de la zona" dispone:
"A efectos de poder abonar el importe de la asignación mínima, en el supuesto previsto en el artículo 31 del Decreto 90/1997 , todos los gastos computables de la zona relacionados en el artículo 32 del citado Decreto , estarán suficientemente acreditados mediante los documentos que los justifiquen. Con todo, en relación con las retribuciones del personal colaborador integrado efectivamente en los personales aprobados por la Dirección General de Tributos, sólo tendrán la consideración de gastos computables los conceptos y cuantías que a continuación se indican:
a) Retribuciones básicas: las que en cada ejercicio correspondan conforme al Convenio Colectivo Único del personal laboral de la Xunta de Galicia en concepto de salario base.
b) Restantes retribuciones: aquellas cuya suma no exceda del treinta por ciento de las retribuciones básicas a que se refiere el apartado anterior."
La Orden de 08.10.1997 fija esos límites para el cómputo de los gastos de la zona de recaudación aplicables al cómputo de las retribuciones de personal colaborador con esa finalidad, arriba indicada: evitar que la Administración hubiera de asumir los pagos salariales que estuvieran por encima de las cuantías legalmente fijadas para el personal laboral adscrito a las ZZRR, desde el momento en que esos pagos salariales podían ser dispuestos o convenidos entre el Recaudador y su personal (en el contrato a suscribir).
Cuando el art. 60.4. de la Ley 7/2022 fija el límite a las indemnizaciones correspondientes al caso en el de las retribuciones del personal establecidas a los efectos de la percepción de la asignación mínima, en el art. 2.2.4 de la Orden (de octubre de 1997), lo hace con la misma finalidad: evitar que el importe a satisfacer en concepto de gastos derivados de la supresión de la zona (sea por el motivo que sea, pero concretamente en este supuesto, por jubilación del Recaudador) quede al arbitrio de los pactos establecidos entre el recaudador y su personal colaborador al fijar (libremente) sus retribuciones.
Esa finalidad, así como la correcta aplicación (sin incurrir en irretroactividad, en su caso en motivos susceptibles de generar una inconstitucionalidad como la que sugiere la demanda), atribuida al mismo régimen normativo, es la que estudió en su día este mismo Tribunal en Sentencia de 29.11.2023 confirmatoria en vía de apelación de una SJCA nº 4 de A Coruña (PA 5/2022 ), que a su vez desestimaba otro recurso (del mismo recaudador ejecutivo) formulado allí contra un acuerdo sobre asignación de mínimos en materia de retribuciones del personal de la Zona para el año 2019.
En aquella Sentencia, citada por la letrada de la Xunta de Galicia en su contestación, la Sala indica que si bien el Decreto 51/2000 constituye norma de rango superior y posterior a la Orden de octubre de 1997, de todos modos, esta última no contradice ni vacía de contenido al Decreto, en tanto este se limita a reproducir lo que decía ya el anterior (Decreto 90/97) que la Orden desarrollaba.
La misma Sentencia alude a la potestad de la Administración para fijar los parámetros a tener en cuenta en la consideración de los gastos computables para valorar la asignación mínima anual del personal de la Zona de Recaudación, sustentando sus afirmaciones en la ponderación necesaria, para el caso, de los intereses generales que la Administración defendía y los individuales del recaudador, citando por su relación con el asunto otra STSJG de esta misma Sala y Sección 1ª de 17.09.2014 (rec nº 522/2008 ) sobre impugnación de la Orden por la que se fijaban las retribuciones de los recaudadores de zona, donde se contestaba al debate suscitado -por el mismo recurrente-acerca de la procedencia de repercutir el ahorro de gastos en favor de sus retribuciones (en forma exclusiva) frente a la alternativa propugnada por la Administración (reclamar para sí dicho importe) que la segunda (favorecer a la Adminisyración) sería la "más conforme con el principio de eficacia en el servicio con objetividad del interés general, al engrosar las arcas públicas la mayor cantidad obtenida y no ir destinada al lucro privado del recaudador, cuya retribución se rige por el principio de legalidad y no por la obtención del mayor lucro, que es propio de la empresa privada".
Esos mismos argumentos sirven ahora para negarle al recurso su estimación y para confirmar la conformidad a Derecho de la resolución recurrida, que no se ha puesto en duda que se ajustó, en su fijación del importe de los gastos a abonar al recaudador a su jubilación, a lo previsto en el Decreto 51/00 que a su vez se vería complementado por la Orden 1997; respondiendo, también, en tono desestimatorio a buena parte de los argumentos sustanciales de la demanda, como el de la vulneración del principio de irretroactividad de las normas; o el de infracción del principio de igualdad (que se dice burlado por el hecho de que en la ZR coruñesa el recaudador hubo de asumir decisiones judiciales que le obligaron a respetar lo convenido con su personal por el recaudador anterior), o la incidencia que se pretende por la falta de intervención del recurrente en el proceso de interiorización de este tipo de unidades dentro del organigrama autonómico.
También hay que rechazar la vulneración del principio de confianza legítima que denuncia la demanda. Pues para que se produzca esta infracción se necesita que concurran los siguientes elementos:
1) Que nos encontremos ante un acto o comportamiento susceptible de generar unas expectativas razonables en el ánimo del administrado; pero no puede tratarse de cualquier acto o comportamiento, sino que ha de ser una "manifestación suficientemente solemne y concluyente", al mismo tiempo, pronunciada en unos términos claros, inequívocos, que permitan fundar la confianza en el destinatario de la acción acerca de que ese proceder administrativo es conforme al ordenamiento o que, no será variado en sus elementos esenciales;
2) El acto o comportamiento de que se trate no debe vincular, bien porque es en sí ilegal o erróneo o porque, siendo conforme a Derecho, se ha dado un cambio de circunstancias que justificó la alteración de la decisión. Lo que distingue esta doctrina o herramienta de otras como la de "la autovinculación" (doctrina de los actos propios).
3) Debe concurrir una actitud o conducta posterior de la administración pública que defraude la confianza depositada.
4) Que confiando en esas expectativas, el que pide la aplicación de esta doctrina haya sufrió un detrimento patrimonial (provocado por la Administración en la que confió).
No estamos ante ese caso; tal y como indica, en alguno de sus puntos, la STSJG de 2023 tantas veces citada hasta aquí al desechar la "ignorancia" del recaudador que sucede al anterior al respecto del régimen jurídico cuyas obligaciones vendría a asumir.
De hecho al recurrente no le es ajena tanto la respuesta administrativa como la judicial (representada por esas otras Sentencias de este mismo Tribunal) que habría venido propugnando, en la aplicación de esa normativa, la sujeción a las previsiones (límites económicos) de la Orden de 1997 que se aplica por la Administración aún después de haberse aprobado el Decreto 51/00 como normativa más reciente. Y conoce de esa respuesta ya constante la vigencia de ese nuevo Decreto.
La Ley 7/2022 de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas contempla la asunción de las funciones de recaudación en período ejecutivo por la Axencia Tributaria de Galicia (ATRIGA). Dispone:
"La Agencia Tributaria de Galicia asumirá progresivamente las funciones de recaudación en período ejecutivo en vía de apremio desempeñadas en el momento de la entrada en vigor de este artículo por las zonas de recaudación reguladas en el artículo 46 de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre , de presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 1997."
En su párrafo 2º:
"Las zonas de recaudación establecidas al amparo del artículo 46.3. de la ley 11/1996 de 30 de diciembre , quedarán suprimidas el 1 de enero de 2026, o en el momento anterior a la indicada fecha en el caso en que el recaudador al frente de alguna de dichas zonas cese en el cargo por cumplimiento del os 70 años de edad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 16 del Decreto 51/2000 de 25 de febrero , por el que se establece la organización recaudatoria de la Xunta de Galicia y el estatuto de los recaudadores de zona, o por cualquiera del resto de las causas establecidas en ese artículo. En el momento de la supresión de la correspondiente zona sus funciones serán asumidas por la Agencia Tributaria de Galicia".
El apartado 4º del art. 60 de la Ley 7/2022 dispone:
"el recaudador deberá, de acuerdo con la normativa laboral aplicable, proceder a la extinción de sus relaciones laborales con su personal colaborador, de acuerdo con lo establecido en el artículo 48 de la Ley 11/1996 de 29 de diciembre , asumiendo íntegramente todas las obligaciones y responsabilidades inherentes a dicha relación."
Añade:
"Con el objeto de atender los gastos ocasionados por el pago, por parte del recaudador, de las cantidades justificadas debidas por la extinción de las relaciones laborales de acuerdo con lo establecido en la normativa laboral aplicable, la persona titular de la consejería competente en materia de hacienda podrá aprobar, mediante acto administrativo, la percepción por el recaudador de una cantidad con cargo a las cantidades recaudadas por la zona, considerándose los indicados gastos como gastos derivados de la supresión de la zona de recaudación.
A los únicos efectos indicados del cálculo de la indicada percepción por el recaudador, el titular de dicha consejería tendrá en cuenta la plantilla comunicada a la administración de acuerdo con el art. 17.2. del Decreto 51/2000 de 25 de febrero , y aplicará los límites de retribución del personal establecidos, a los efectos de la percepción de la asignación mínima, en el art. 2.2.4. de la Orden de 8 de octubre de 1997 por la que se desarrolla el Decreto 90/1997 de 10 de abril por el que se establece la organización recaudatoria de la Xunta y el Estatuto de los recaudadores de zona."
Y en su párrafo 5º, el mismo precepto dice:
"la Agencia Tributaria de Galicia asumirá con sus propios medios mediante personal funcionario las funciones de recaudación desempeñadas por las zonas de recaudación, de acuerdo con lo establecido en esta disposición. Para asegurar la continuidad del servicio, los órganos competentes de la Agencia Tributaria de Galicia, con antelación al momento de la supresión de las zonas de recaudación y de los órganos unipersonales de recaudador al frente de la zona, procederán a la adopción de las medidas que sean precisas. En el momento de la supresión se tomará posesión de la documentación correspondiente a la recaudación en vía ejecutiva, de acuerdo con lo establecido en el número 2 del artículo 16 del Decreto 51/2000 de 25 de febrero ."
La interpretación, que ya aparece en la tantas veces citada Sentencia de este mismo Tribunal de 2023, de la norma de aplicación es la que se mantiene ahora por la administración en el expediente, y por esta Sala en esta Sentencia, `por los motivos apuntados, que impide hablar de arbitrariedad, defectuosa interpretación de la norma.
4.5.- Defectos formales en la respuesta a los recursos de reposición en vía administrativa.
En su demanda la parte actora incluye, para este apartado, argumentación muy extensa que tiene que ver con su crítica a la forma que se siguió en el proceso de interiorización del servicio así como a la falta de reconocimiento, por parte de ATRIGA, de la necesidad de subrogarse en la posición de empleadora del personal de la ZR sobre los que es claro que habrá de ser el orden social el que habrá de resolver definitivamente, que por tanto escapan al examen por parte de esta Sala (contencioso) de la resolución recurrida.
Incorpora también una vulneración del principio de irretroactividad de las normas sobre la que, como se ha visto y se verá en el apartado siguiente de este FJ, la respuesta ha de ser desestimatoria. Siendo tal cosa, también, ajena a "vicios o defectos formales" cometidos en la tramitación del expediente a revisar; y la vulneración del principio de confianza legítima, al que se va a dar idéntica respuesta, pues de nuevo se debe considerar ajena a un "defecto formal" o procedimental propio del expediente.
Incluye también, en este apartado de su demanda, la "posible generación de un enriquecimiento injusto por parte de la Administración Pública", que necesariamente habría que referir a la aplicación que propugna de la normativa en materia de contratación pública, que se ha rechazado antes.
Refiere una "posible inconstitucionalidad de la norma" sobre la que no contiene, el recurso, un verdadero desarrollo argumental (páginas nº 36 y 37 de la demanda) limitándose a señalar que se hace una alegación de posible inconstitucionalidad dentro del respeto a los principios generales del Derecho, como el de congruencia, según el cual los hechos alegados en sede judicial deberán ser congruente con los argumentados en sede administrativa.
De nuevo hay que negarle virtualidad o eficacia a este argumento, ya que la demanda se limita a hablar de la infracción o vulneración del art. 106 CE ("los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican"); y a ella contestó en vía administrativa la resolución recurrida indicando que se limitaba a aplicar la normativa en los términos ya refrendados en su día por esete mismo Tribunal.
En la misma forma hay que contestar al supuesto "error en la interpretación de la norma" que incluye, de nuevo, en el FD 4º la demanda, sobre el que se ha entrado antes en los términos descritos más arriba.
Y como defectos o vicios formales propiamente dichos, sí es cierto que incluye la falta de respuesta de la Administración a la "ampliación" de los dos recursos de reposición que formuló en su día el Sr. Juan Enrique en sendos escritos de 26.12.2023, donde, una vez presentados ya los recursos de reposición iniciales (29.11.2023), manifestaba que tenía constancia de hechos nuevos sustanciales no conocidos por él en el momento de la interposición de sus dos recursos de 29 y 30.11.2023.
Sostiene que la Administración ha vulnerado lo que dispone el art. 21 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común y de las Administraciones Públicas , ya que se ha limitado a contestar a los argumentos de su recurso de reposición inicial, sin entrar a responder a lo que sería esa "ampliación" del objeto de su recurso de reposición.
Tampoco es atendible este argumento ya que aunque a estas alturas es asumido que en un recurso de reposición en vía administrativa se pueden alegar hechos nuevos, o aportar incluso documentos de los que no se dispusiera en su día, cuando la administración aún no había resuelto sobre la pretensión sustancial objeto del expediente; y en tal caso sí es cierta esa obligación de resolver a todo lo alegado en el recurso de reposición a que alude el art. 21 LPA-2015, estamos ante un caso en que se hace una ampliación del objeto del recurso de reposición una vez formulado y admitido incorporando, además, una serie de circunstancias fácticas que, como se ha indicado en anteriores FFJJ de esta Sentencia, no impedirían a la administración resolver, como hizo, dentro de los términos del debate suscitado en el expediente, de acuerdo además con lo que había pedido expresamente el propio recurrente con motivo de su solicitud inicial atendiendo a la norma que pretende que se le aplique y definiendo, "motu proprio", con sus liquidaciones, aquello a lo que la administración debía contestar"".
Por todo lo anteriormente expuesto, se desestima el recurso.
TERCERO.- Las costas procesales.
El art. 139.1 de la LRJCA, dispone que: "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrán las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho."En el presente caso, no se imponen las costas a la recurrente pese a que se desestima el recurso, por la existencia de dudas fácticas al igual que se acordó en el PO 7163/2.024, en el que el objeto del asunto litigioso fue sustancialmente el mismo.
