Sentencia Contencioso-Administrativo 842/2024 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 301/2023 de 04 de diciembre del 2024

Primero.- Objeto del recurso contencioso-administrativo, y alegaciones de la parte demandante.

El presente recurso contencioso-administrativo se dirige por Inocencia, Candelaria, Teresa, Francisca, Rosana, Mario, Juliana, Inmaculada, Noelia y Maite contra la Resolución de 16 de mayo de 2022 del Director Xeral de Función Pública de la Consellería de Facenda e Administración Pública de la Xunta Galicia, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 18 de febrero de 2022 por la que se ordena la publicación del Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 17 de febrero de 2022, por el que se aprueba la modificación de la relación de puestos de trabajo referente al proceso de funcionarización de puestos de trabajo de personal laboral de la Xunta de Galicia correspondiente a la administración especial de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y las clasificaciones en la escala de facultativos (especialidades de medicina, psicología, pedagogía), escala técnica de facultativos (especialidades de enfermería, educadores, fisioterapia, trabajo social, terapeuta ocupacional), escala de agentes técnicos facultativos (especialidad de educación infantil) y escala de auxiliares de clínica; así como la modificación de la relación de puestos de trabajo de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia referente al proceso de funcionarización, aprobado por el Acuerdo de 24 de junio de 2021 (DOG núm. 36, de 22 de febrero), en relación a los puestos de trabajadores sociales.

En concreto, en el suplico de la demanda solicita que se dicte sentencia en la que se acuerde : "1.-Anular las resoluciones impugnadas en el exclusivo particular de ordenar la retroacción del procedimiento de modificación de la RPT al momento procedimental oportuno para que se realice por la Administración demandada la valoración individualizada de los puestos de trabajo ocupados por mis mandantes escala técnica de facultativos, especialidad trabajo social, para su posterior inclusión en la RPT conforme corresponda -en atención a la referida valoración-.2.-Condene a la Administración a realizar las actuaciones que fueren oportunas a dicho fin y en especial la valoración individualizada de los puestos ocupados por los recurrentes con todos los efectos económicos y administrativos que de ello deriven. 3.-Imponga las costas a la Administración demandada".

Para ello, se alega en la demanda que no se discute la competencia natural de la CCAA de Galicia para la elaboración de las RPTs, así como la procedencia de la inclusión ex novo de los puestos ocupados por los demandantes en la RPT de la CCAA de Galicia, una vez finalizado el procedimiento de funcionarización; se indica que lo que es objeto de la litis es determinar el alcance de ese deber de valoración previo de los puestos de trabajo ocupados por los actores e incluidos en la RPT, pues se considera que ha sido incumplido.

Se indica que la Administración tiene el deber de motivar la catalogación de los puestos de trabajo, y el alcance de dicho no se colma con la mera referencia a un guarismo concreto, y siendo improcedente el desplazamiento de la carga de la prueba sobre el empleado público que discute la regulación cuando existe un incumplimiento primigenio por parte de la Administración.

Se alega que la elaboración de las RPTs autonómicas entra dentro de las potestades de autoorganización, potestades discrecionales, lo que implica necesariamente la existencia de una motivación, de acuerdo con el artículo 35.1.i de la Ley 39/2015. Y ello implica que en este caso la regulación de las retribuciones complementarias puede tener un mayor o menor margen de apreciación, pero deberá proyectarse sobre unos hechos ciertos, como son las funciones y características de cada puesto en concreto. Así, se señala que no cabe determinar retribuciones sin haber realizado ese estudio razonado previo en base a unas pautas de actuación objetivadas; estudio que posibilita la ulterior fiscalización judicial efectiva de esa baremación, evitando la indefensión que se le causaría a los empleados públicos al desconocer las razones y criterios manejados respecto a su concreto puesto.

Se invocan los artículos 22 y 24 del EBEP, y se manifiesta que el complemento del puesto de trabajo del funcionario viene dado por factores objetivos como la dificultad, responsabilidad, exigencias de dedicación..., debiéndose abonar igual cantidad cuando el trabajo sea igual, y variará cuando sea desigual, tal como reconoce igualmente el artículo 137.1 y 137.2.Ley 2/2025 de empleo de Galicia. Se cita jurisprudencia al efecto. Y se señala que la valoración del puesto es imprescindible para poder cumplir con el contenido mínimo de cualquier RPT, tal como exige el artículo 74 del TREBEP, añadiendo que el contenido del puesto y complemento específico son inseparables, y para fijar el segundo hay que conocer al primero, y el trabajo de valoración del puesto, aunque sea complejo y laborioso, no puede ser eludido.

Se alega que los demandantes, en relación a su concreta escala técnica, especialidad trabajo social, mostraban disconformidad con la fijación de sus retribuciones complementarias, que se configuran del siguiente modo: "Puesto trabajador social, A2, dependiendo del puesto CD 20/18, CE 9.734,34 / 7301,28 euros".De lo que consta en el expediente administrativo, la motivación viene dada únicamente por la fijación de esos niveles y retribuciones, pero sin vestigio alguno de los factores que pueden haberse tomado en consideración y qué criterios de ponderación se les ha aplicado.

Así, se indica que en la Memoria funcional de propuesta de aprobación de la RPT , sólo se reflejan los antecedentes relativos al procedimiento de funcionarización , que implica la modificación de la RPT para dar entrada a esos nuevos puestos de funcionario de carrera, pero sin que en ese documento exista mención alguna a las funciones de los demandantes ni a ningún factor objetivo que se haya valorado en relación a los puestos. Por otro lado, en la Memoria funcional complementaria de la DXFP de 16 de enero de 2022, se vuelve a hacer referencia a los antecedentes del procedimiento de funcionarización y necesidad de incluir dichos puestos en la RPT, así como las garantías retributivas para el personal funcionarizado, para posteriormente, en el apartado clasificación de los puestos ,reflejar los niveles de C.D. y C.E, de forma que las retribuciones complementarias aparecen "ex novo" en dicha memoria funcional complementaria sin ningún estudio previo que avale dichos coeficientes y niveles, desconociéndose las funciones tomadas en consideración en esos concretos puestos, así como el estudio de cada uno de los factores a baremar -dificultad, responsabilidad...-,.

Se añade que en la Memoria económica de la DXFP de 16 de febrero de 2022, se limita la Administración a trasladar esas retribuciones complementarias a los concretos puestos afectados, si justificar nada más. Y en el Informe de la Dirección Xeral de Planificación y Presupuesto de 16 de febrero de 2022, en el que se avala la creación de determinados puestos, tampoco hay justificación alguna de esos importes. Por su parte, Informe da DXFP de propuesta de modificación de la RPT , que viene a ser un compendio de los anteriores informes, y en el apartado de clasificación de los puestos de trabajadores sociales señala una distinción entre : - Trabajadores sociales de centros de atención a personas con discapacidad y complejo residencial de atención a personas dependientes (Vigo) y del departamento de menores de las Jefaturas Territoriales de la Consellería de Política Social, con nivel 20 CE 22; - Trabajadores Sociales no incluidos en los anteriores : residencias, oficinas de valoración de dependencia, Jefaturas Territoriales Consellería de Política Social y Centro de Recuperación Integral de Mujeres víctimas de violencia de género, nivel 20 CE 20, más un incremento del CE de 28 euros anuales; - Trabajadores Sociales no incluidos en los anteriores, nivel 18, CE 18; y sin que se conozca cómo se ha llegado a las cuantías.

Por último, en el Informe conjunto de la Dirección Xeral de Planificación y Presupuestos y de la DXFP de 16 de febrero de 2022, sólo se realiza un estudio de costes de las modificaciones operadas en la RPT sin entrar a valorar la motivación de los importes que se proponen.

Se indica que la Administración, en la desestimación del recurso de reposición, defiende la suficiencia de las valoraciones numéricas por aplicación de la Orden de 10 de mayo de 2017, por la que se modifica la de 21 de noviembre de 1989, que fija los criterios generales para la elaboración de las relaciones de puestos de trabajo de la Comunidad Autónoma de Galicia, aprueba el modelo y dicta instrucciones para cubrirlo. Pero, se indica por la recurrente que en ella únicamente se realizan una serie de precisiones enfocadas a la gestión interna/presupuestaria, que nada tiene que ver con lo que se reclama y exige el artículo 74 TREBEP y jurisprudencia del TS. Por ello, se considera que la Administración parece entender que siempre que se haga constar dicho importe es suficiente para aprobar la RPT, ya que cumple con los intervalos de máximos y mínimos recogidos en el Decreto 93/1991, así como la Orden antes referida, pero lo cierto es que se incumple con el deber de valoración de cada puesto, tal y como se exige.

Se señala que las actuaciones se podían haber realizado del mismo modo que en otras muchas Administraciones, que aprueban un manual de valoración con la determinación de los factores y subfactores a valorar (responsabilidad, dificultad, penosidad, etcétera...) y posteriormente crean una ficha por puesto en la que valoran cada uno en base a unos criterios previamente objetivados, cumpliendo igualmente con principios básicos de transparencia y buena administración. En cambio, en este caso, la fijación de esos complementos no va más allá de una mera declaración de voluntad de la Administración, que de este modo puede hacer y deshacer sin límite alguno, ante la imposibilidad de fiscalizar y combatir aquello que se desconoce .

Se manifiesta que no puede pretenderse que sea el empleado público quién demuestre que la valoración es incorrecta si previamente la Administración ha incumplido con su correcta ponderación. Es por ello que cuando los demandantes denuncian la desigualdad entre sus puestos, y otros homogéneos de la misma categoría en el IMELGA, no puede ni debe la Administración escudarse en que han de ser los recurrentes quienes demuestren esa discriminación, que parte en gran medida de la falta de un estudio previo y riguroso de las funciones de los puestos.

Se concluye que esta situación genera efectiva indefensión en los recurrentes- artículo 24.1. Carta Magna-, ya que si la Administración no justifica el porqué de su decisión, ni fija los criterios cualitativos y cuantitativos que maneja en la valoración de los puestos, difícilmente podrá un tribunal de justicia subrogarse en dicha atribución a la luz del artículo 71.2. LJ, con lo que se aboca al administrado a una situación imposible y a una "probatio diabólica", extraordinariamente cómoda para la Administración que verá como su "declaración de voluntad" se convierte en un baluarte inexpugnable en sede judicial. Asimismo, se alega el principio de facilidad probatoria, ya que es la Administración la que mejor conoce -o al menos así debería ser- los puestos que precisa y el cometido de cada uno.

Segundo.- Alegaciones de la Administración demandada.

Por la Letrada de la Xunta de Galicia se formula oposición a la demanda.

Se alega para ello que más que una impugnación basada en la falta de valoración de los puestos de trabajo, lo que se pretende es que se comparen puestos de distintos ámbitos y competencias, y ello no implica una falta de valoración, sino una discrepancia con el contenido de esa valoración.

Se recuerda que la modificación de la RPT de que se trata tiene por objeto dar ejecución a los procesos de funcionarización, por lo que no se crean plazas nuevas , sino que se modifica el vínculo jurídico de aquellas personas que siendo personal laboral fijo superan el proceso de funcionarización. Se trata de hacer una especie de homologación respetando las diferencias que entre estas plazas puedan preexistir, y de ahí que se establezca incluso una cláusula de respeto a los derechos retributivos que tuviesen reconocidos como personal laboral.

Se citan los artículos 8 y 9 del Decreto 165/19 sobre efectos de los procesos de funcionarización.

Se alega que exigir en este caso una valoración concreta de todos y cada uno de los puestos de trabajo que conforman la RPT , para justificar los complementos asociados, excede de los requisitos que tanto ley como jurisprudencia exigen para la motivación de este tipo de actos administrativos. Se indica que la RPT no se encuentra entre los actos referidos en la Ley 35/15, y no se hace mención en la demanda a normativa de función pública o presupuestaria que imponga obligación a las RPTs.

Se hace mención, como precedente, a sentencia de esta Sala y Sección, 145/16, recaída en PO 381/14, o la dictada en el PO 210/20, en cuanto que no corresponde a la Administración en cada modificación puntual de la RPT otorgar una motivación expresa sobre los niveles y complementos asignados a cada puesto.

Tras razonar sobre la potestad de autoorganización de la Administración en la estructuración de los puestos de trabajo, se indica que los demandantes impugnan el acto considerando que infringe el principio de igualdad al establecer una diferencia en el complemento específico entre ellos, afectados por la modificación, y los trabajadores del IMELGA y de otros organismos dependientes de la Consellería de Xustiza, y sostienen que esa discriminación se produce por una ausencia de valoración de los puestos de trabajo.

Se alega que no puede aceptarse la alegación de falta de motivación ante los informes y memorias que obran en el expediente, y en los que se clasifica a los trabajadores sociales en varios grupos diferenciados en función de sus funciones y responsabilidades Así, un primer grupo dependiente de la Consellería de Presidencia, Xustiza y Turismo, con nivel 25 y CE 25; un segundo grupo dependiente de la Consellería de Política Social, con nivel 20 CE 22; un tercer grupo de trabajadores sociales no integrados en ninguno de los anteriores grupos :residencias, oficinas de valoración de dependencia, Jefaturas Territoriales Consellería de Política Social y Centro de Recuperación Integral de Mujeres víctimas de violencia de género, nivel 20 CE 20, más un incremento del CE de 28 euros anuales; y un cuarto grupo de trabajadores sociales no incluidos en ninguno de los anteriores, con nivel 18 CE 18.

Ante ello se manifiesta que las clasificaciones se realizan entre grupos homogéneos y en función de responsabilidades y funciones, sin que pueda aceptarse que todos los puestos de trabajo pertenecientes a una misma esca la o categoría hayan de tener la misma clasificación en cuanto a complementos retributivos. La igualdad se deduce del salario base, que es igual para el conjunto de trabajadores de un mismo grupo o escala, y aquí no hay ninguna diferenciación; donde sí la hay es en el complemento de destino y específico, que tienen por objeto realidades distintas.

Se alega que los demandantes ocupan puestos en los Equipos Técnicos del Menor, que pertenecen a la Consellería de Política Social, y el personal del IMELGA , equipos de menores de los Juzgados de Menores y en las Oficinas de Atención a la Víctima en los Juzgados, son empleados públicos que pertenecen a la Vicepresidencia Primera y Consellería de Presidencia, Xustiza e Turismo, con funciones y destinos claramente diferenciados. Se recuerda que compete a cada Consellería elaborar la propuesta de relación de puestos de trabajo en virtud de su facultad de organizar los servicios a su cargo; la Consellería de Política Social, a la que pertenecen los recurrentes, realizado el estudio pertinente y analizados los servicios a prestar y las necesidades a satisfacer, fijó las características propias, entre ellas las retributivas, de cada uno de los puestos de trabajo de naturaleza funcionarial y laboral, y teniendo en cuenta las directrices recogidas en la Orden de 10 de mayo de 2017 que modifica la Orden de 21 de noviembre de 1989 , por la que se fijan los criterios generales para la elaboración de las relaciones de puestos de trabajo de la Comunidad de Galicia.

Se señala que los demandantes no discuten la configuración de las plazas, ni alegan error en su clasificación, sino que se limitan a efectuar una comparativa sin fundamento alguno.

Se alega que se respetaron los derechos previamente adquiridos , con una cláusula de mantenimiento de derechos salariales que hace que los demandantes no tengan pérdida retributiva alguna; además constan restablecidos grupos homogéneos, que responden a funciones, competencias y responsabilidades previamente establecidas, por lo que la modificación impugnada se considera conforme a derecho.

Tercero- Datos de interés.

Los demandantes son funcionarios de carrera de la Xunta de Galicia, escala técnica facultativa, especialidad trabajador social, de los equipos técnicos de la Xunta de Galicia, en los servicios de familia, infancia y dinamización demográfica de la Consellería de Política Social.

Todos ellos se vieron afectados por los procedimientos de funcionarización que traen causa del Decreto autonómico 169/2019, de 26 de diciembre, dictándose la Orden de18 de febrero de 2022 por la que se regula el procedimiento para el nombramiento como personal funcionario de carrera del personal laboral antes referido -entre los que se incluyen los de mandantes en la referida especialidad de trabajadores sociales-(DOGA 28 de febrero de 2022)

Como consecuencia de la referida funcionarización se procedió por Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 17 de febrero de 2022, a la modificación de la relación de puestos de trabajo referente al proceso de funcionarización de puestos de trabajo de personal laboral de la Xunta de Galicia, correspondiente a la administración especial de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y las clasificaciones en la escala de facultativos (especialidades de medicina, psicología, pedagogía), escala técnica de facultativos (especialidades de enfermería, educadores, fisioterapia, trabajo social, terapeuta ocupacional), escala de agentes técnicos facultativos (especialidad de educación infantil) y escala de auxiliares de clínica; así como la modificación de la relación de puestos de trabajo de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia referente al proceso de funcionarización, aprobada por el Acuerdo de 24 de junio de 2021.

Consta en el expediente administrativo la Memoria funcional de la propuesta de aprobación de la relación de puestos de trabajo referente al proceso de funcionarización de los puestos de trabajo de personal laboral de la Xunta de Galicia correspondiente a la administración especial entre otros de la escala técnica de facultativos (entre ellos de la especialidad de trabajo social). Se señala en ella que para la determinación de los puestos susceptibles de ser clasificados como de personal funcionario se tuvo en cuenta el artículo 6 del Decreto 165/ 2019, modificado en su anexo por la Orden de la Consellería de Facenda e Administración Pública de 10 de marzo de 2021, que establece la equivalencia entre las correspondientes categorías profesionales del personal laboral y las correspondientes escalas del personal funcionario.

Se une también al expediente una Memoria funcional complementaria, en la que, entre otras cuestiones, se recoge que en la modificación de la RPT relativa al proceso de funcionarización se está clasificando por primera vez categorías laborales con puestos funcionariales, conforme a las escalas y especialidades de los cuerpos de la Administración Especial de la Administración General de la CA de Galicia recogidas en la Disposición Adicional Novena de la ley 2/15. Y se señala la especial consideración en la clasificación de los puestos de trabajo de la Administración especial de la Administración General de la CA de Galicia, por sus características especiales, distinguiendo distintos grupos de técnicos facultativos especialidad de trabajo social, entre otros, en función del destino concreto .

En la Memoria Económica de la propuesta de modificación de la RPT se señalan los puestos objeto de modificación, y los puestos ocupados por personal laboral fijo que superó el proceso de funcionarización, efectuando un análisis de costes y señalando , entre otras cuestiones, que los incrementos retributivos quedan compensados con el ahorro en cotizaciones sociales como consecuencia del cambio de vínculo jurídico de laboral a funcionario.

En fecha 22 de febrero de 2022 se publicó en el DOGA la Resolución de 18 de febrero de 2022 de la Consellería de Hacienda y Administración Pública, por la que se ordena la publicación del citado Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 17 de febrero de 2022, a la modificación de la relación de puestos de trabajo referente al proceso de funcionarización de puestos de trabajo de personal laboral de la Xunta de Galicia, correspondiente a la administración especial de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia , en las escalas y especialidades indicadas, entre ellas trabajo social.

Los demandantes, disconformes con la configuración de sus nuevos puestos en la RPT, formularon recurso de reposición frente a la misma, interesando una baremación/motivación de sus puestos de trabajo en debida forma, solicitando la retroacción al momento procedimental oportuno para su realización.

Por Resolución de 16 de mayo de 2022 del Director Xeral de Función Pública de la Consellería de Facenda e Administración Pública de la Xunta Galicia, se desestima el recurso de reposición interpuesto, y contra esa resolución se interpone el presente recurso contencioso-administrativo.

Cuarto.- Modificación de la relación de puestos de trabajo.

La Relación de Puestos de Trabajo se define por la doctrina como el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios. La elaboración de la RPT, y en consecuencia la modificación de la que pueda existir, es un acto de contenido discrecional que corresponde a la Administración competente. Se trata pues la RPT de un instrumento de política de personal, atribuido a la Administración, para la clasificación de puestos, en ejercicio de la potestad organizatoria.

En el art. 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, se señala que las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias.

Por su parte, el art. 38 de la Ley 2/2015, del empleo público de Galicia, dispone:

"1. La relación de puestos de trabajo es un instrumento técnico de carácter público que incluye todos los puestos de trabajo de naturaleza funcionarial y laboral existentes en cada una de las administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación de la presente ley .

2. A través de la respectiva relación de puestos de trabajo, las administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación de la presente ley estructuran su organización, clasifican los puestos de trabajo existentes en su ámbito y determinan su contenido para la selección y provisión de los mismos, procurando organizar, racionalizar y ordenar el personal en orden a facilitar una eficaz prestación de los servicios públicos.

3. Los presupuestos reflejarán los créditos correspondientes a las relaciones de puestos de trabajo, sin que pueda existir ningún puesto que no esté dotado presupuestariamente.

4. Las relaciones de puestos de trabajo incluirán, como mínimo, por cada puesto: a) El código alfanumérico, denominación y naturaleza jurídica. b) La clasificación profesional. c) El sistema de provisión. d) La adscripción orgánica. e) El complemento retributivo del puesto. f) Los requisitos y, en los casos en que proceda, las áreas funcionales, méritos, capacidades, experiencia o categoría profesional para su provisión. g) Cualesquiera otras circunstancias relevantes para su provisión en los términos previstos reglamentariamente.

5. Las relaciones de puestos de trabajo señalarán expresamente los puestos abiertos a la provisión por personal funcionario o laboral procedente de otras administraciones públicas, los cuales no superarán el siete por ciento del número total de puestos de trabajo que puedan ser cubiertos por personal funcionario o laboral, respectivamente, salvo que por convenio entre las administraciones públicas interesadas se establezca un porcentaje superior atendiendo a criterios de reciprocidad.

6. Las relaciones de puestos de trabajo de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y los instrumentos de ordenación del personal de las entidades públicas instrumentales del sector público autonómico podrán prever la clasificación de los puestos con el rango de subdirección general o jefatura de servicio que guarden relación directa con las competencias en materia de sanidad, educación y justicia para su provisión por personal sanitario, docente o de la Administración de justicia, respectivamente, atendiendo a la especificidad de las funciones que se deban desempeñar.

Los puestos clasificados como jefatura territorial podrán ser provistos por personal sanitario, docente o de la Administración de justicia en caso de que así se determine en la correspondiente relación de puestos de trabajo".

En el caso presente, la impugnación de los demandantes frente a la modificación de la RPT operada tras el proceso de funcionarización viene basada en la falta de motivación de los complementos retributivos fijados a los puestos de trabajo en lo que a ellos concierne, al advertir diferencias relevantes entre unos grupos y otros de trabajadores sociales, y sin que conste en la documentación existente en el expediente los criterios objetivos en que se haya basado el contenido para cada puesto respecto al nivel y complemento específico, de forma que no puede valorarse el acomodo a derecho de lo resuelto por la Administración, e imposibilitándose el control jurisdiccional de la potestad discrecional ejercida.

Pues bien, en relación a los complementos retributivos que, en efecto, conforme al artículo 38,4º de la Ley 2/15 forma parte del contenido obligado de la RPT, ha de recordarse lo que se dispone en el art. 24 del Real Decreto Legislativo 5/2015, que indica que la cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores: a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa. b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo .c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos. d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo. Y, de acuerdo con el art. 137 de la Ley autonómica 2/2015, "1. Las retribuciones complementarias se asignan al personal funcionario según las características de los puestos de trabajo, la progresión en la carrera profesional y, en su caso, el desempeño, rendimiento o resultados alcanzados y los servicios extraordinarios prestados.

2. Las retribuciones complementarias están integradas por: a) El complemento de carrera, que retribuye la progresión alcanzada por el personal funcionario dentro del sistema de carrera profesional establecido por la presente ley .

La cuantía del complemento de carrera será igual para los grados equivalentes de progresión en la carrera profesional en los cuerpos y escalas pertenecientes al mismo subgrupo o grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que este no tenga subgrupo.

b) El complemento de puesto de trabajo, que se divide en los dos componentes siguientes: - Competencial, destinado a retribuir la especial dificultad técnica y responsabilidad que concurren en el puesto. - De dedicación, destinado a retribuir la dedicación e incompatibilidad exigible para el desempeño del puesto o las especiales condiciones en las que se desarrolla.

La cuantía del complemento de puesto será igual para los puestos de trabajo con condiciones de trabajo y exigencias de dedicación e incompatibilidad semejantes.

c) El complemento de desempeño, que retribuye el grado de interés, iniciativa y esfuerzo con los que el personal funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos, valorados de forma objetiva a través del procedimiento de evaluación de desempeño previsto por esta ley .

La cuantía global del complemento de desempeño no podrá exceder del porcentaje que se determine en la Ley de presupuestos sobre los costes totales de personal de cada programa y de cada órgano. Reglamentariamente se establecerán los criterios a los que ha de sujetarse la persona responsable de la gestión de cada programa de gasto para determinar su cuantía individual.

La asignación de este complemento se realizará conforme a criterios objetivos establecidos reglamentariamente, con la necesaria información y participación de los órganos de representación del personal.

d) Las gratificaciones por servicios extraordinarios, realizados fuera de la jornada normal, que en ningún casopueden ser fijas en su cuantía ni periódicas en su percepción... "

Si se tiene en cuenta lo alegado en la demanda, resulta de interés en este caso lo relativo a los denominados complementos de destino y el específico o de puesto. El complemento de destino corresponde al nivel del puesto que desempeñe el funcionario; es de igual cuantía para cada nivel y su cuantía se fija de manera homogénea en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, pero el nivel del puesto no tiene por qué ser el mismo para todos los puestos a desempeñar por funcionarios de un mismo cuerpo o escala o Grupo o Subgrupo de clasificación profesional; ello depende de la valoración que se haga de cada puesto, valoración que debe determinarse en las Relaciones de Puestos de Trabajo y no puede ser discriminatoria. Es un complemento que se anuda al nivel de responsabilidad correspondiente al puesto ocupado, y será mayor en la medida que sean más complejas las tareas que el funcionario desempeñe y mayor el grado de responsabilidad.

Por su parte, el complemento específico está destinado a retribuir la especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo, o las condiciones en las que éste se desarrolla, siendo discrecional la determinación de su cuantía. El complemento específico de cada puesto se indica en las Relaciones de Puestos de Trabajo, y no tiene por qué ser el mismo para todos los puestos del mismo nivel y menos aún para todos los asignados a un mismo cuerpo, escala, Grupo o Subgrupo de clasificación. Se trata de un complemento objetivo de manera que todos los puestos en que concurran las mismas circunstancias determinantes de este tipo de complemento (tipo de funciones, responsabilidad, dedicación) han de tenerlo en la misma cuantía, bien entendido que para constatar la igualdad de contenido funcional y de características de los puestos no es bastante que tengan la misma denominación ( SSTS del 26 febrero 2002, de 18 noviembre 2003 y de 27 marzo 2006). De este modo, a efectos de equiparación en materia de complemento específico lo esencial no es la denominación del puesto de trabajo, sino la identidad en las condiciones particulares de especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad de los puestos a comparar.

Dicho lo anterior, ha de considerarse que la inclusión en las relaciones de puestos de trabajo de puestos con la misma denominación, pero con diferentes niveles de complemento de destino y distinto complemento específico, no implica necesariamente que no puedan existir diferencias entre ellos , habida cuenta de sus concretas funciones y condiciones en que prestan las mismas. Ahora bien, para que pueda considerarse conforme a derecho las diferencias retributivas entre puestos , ha de existir una motivación que se plasma en la valoración que se haya efectuado de cada puesto , conforme a los criterios antes señalados. Precisamente, en este caso, más que compararse con unos u otros puestos a los que se les reconoce en la RPT un nivel superior y un mayor complemento específico, lo que se indica por la parte demandante es que no consta que para llegar a esas diferencias haya existido una valoración adecuada de los puestos de trabajo, como resulta obligado por ley para que pueda hablarse de motivación en el ejercicio de la potestad discrecional de que se trata, a fin de no ser ejercida con arbitrariedad.

Quinto.- Caso concreto. Ausencia de motivación.

En el supuesto examinado, de lo que resulta del expediente administrativo, y como se señala en la demanda , en la Memoria funcional de propuesta de aprobación de la RPT , sólo se reflejan los antecedentes relativos al procedimiento de funcionarización , que implica la modificación de la RPT para dar entrada a esos nuevos puestos de funcionario de carrera, pero sin que en ese documento exista mención alguna a las funciones de los demandantes ni a ningún factor objetivo que se haya valorado en relación a los puestos. Por otro lado, en la Memoria funcional complementaria se vuelve a hacer referencia a los antecedentes del procedimiento de funcionarización y necesidad de incluir dichos puestos en la RPT, así como las garantías retributivas para el personal funcionarizado, para posteriormente, en el apartado clasificación de los puestos , reflejar los niveles de C.D. y C.E, de forma que las retribuciones complementarias aparecen en dicha memoria funcional complementaria pero sin alusión a ningún estudio previo que avale dichos coeficientes y niveles, desconociéndose las funciones tomadas en consideración en esos concretos puestos, así como el estudio de cada uno de los factores a baremar -dificultad, responsabilidad...-,. Después, en la Memoria económica se trasladan las retribuciones complementarias a los concretos puestos afectados, si justificar nada más. Y en el Informe de la Dirección Xeral de Planificación y Presupuesto de 16 de febrero de 2022, en el que se avala la creación de determinados puestos, tampoco hay justificación alguna de esos importes, y tampoco lo hay en el Informe de la DXFP de propuesta de modificación de la RPT , que en el apartado de clasificación de los puestos de trabajadores sociales señala una distinción entre ellos en función de concreto destino: - Trabajadores sociales de centros de atención a personas con discapacidad y complejo residencial de atención a personas dependientes (Vigo) y del departamento de menores de las Jefaturas Territoriales de la Consellería de Política Social, con nivel 20 CE 22; - Trabajadores Sociales no incluidos en los anteriores : residencias, oficinas de valoración de dependencia, Jefaturas Territoriales Consellería de Política Social y Centro de Recuperación Integral de Mujeres víctimas de violencia de género, nivel 20 CE 20, más un incremento del CE de 28 euros anuales; - Trabajadores Sociales no incluidos en los anteriores, nivel 18, CE 18; y sin que se conozca cómo se ha llegado a las cuantías.

Por la Administración, en su contestación, se reconoce la inexistencia de valoración concreta de puestos de trabajo para esta RPT, aludiendo a que no se trata propiamente de crear nuevos puestos, sino de trasladar la realidad preexistente de puestos de carácter laboral a puestos de naturaleza funcionarial, y que se tuvo en cuenta, como se recoge en las memorias, el artículo 6 del Decreto 165/ 2019, modificado en su anexo por la Orden de la Consellería de Facenda e Administración Pública de 10 de marzo de 2021, que establece la equivalencia entre las correspondientes categorías profesionales del personal laboral y las correspondientes escalas del personal funcionario. Se señala que no cabe pretender que con cada modificación puntual de la RPT se otorgue una motivación expresa sobre los niveles y complementos asignados a cada uno de los puestos que integran la misma.

Pues bien, en la línea de lo razonado en el fundamento anterior, se considera que no basta como motivación al contenido de cada puesto, la equivalencia entre categorías laborales y escalas funcionariales, ni la previsión expresa de una cláusula de respeto a los derechos retributivos que se tuviesen reconocidos como personal laboral.

Así, cierto es que entre los grupos de trabajadores sociales que se comprenden en la RPT, en función del concreto destino, cabe entender la existencia de diferencias funcionales, de responsabilidad, ... que, como se explica por la Administración, pueden justificar la diferencia de niveles y de cuantías en los complementos retributivos, pero también es cierto que , para entender un correcto ejercicio de la potestad discrecional de que se trata, resulta necesario que se especifique sobre la base de criterios objetivos, qué se tuvo en cuenta en cada caso para llegar al determinado nivel o cuantía retributiva.

En esta línea, un caso similar, relativo además a la misma resolución impugnada, si bien referida a categoría profesional distinta, se resolvió ya por esta Sala y Sección en sentencia nº 494/24 de 26 de junio de 2024, dictada en el PO 219/22. Estimando el recurso contencioso-.administrativo allí interpuesto por funcionarios de la escala facultativa, especialidad psicología, de los equipos técnicos de la Xunta de Galicia, en los servicios de familia, infancia y dinamización demográfica de la Consellería de Política Social, se dispuso en aquella sentencia :

" la Administración autonómica, dentro del procedimiento de funcionalización, ha procedido a asignar unos determinados complementos de destino (22) y específico (10.802,68 euros) a los puestos de trabajo ocupados por los demandantes sin sustento valorativo objetivo que permita asentar su exacta vinculación con las características y funciones inherentes a los mismos.

No consta de qué modo se han identificado los factores que habrían de determinar la cuantía estos complementos, ni por el nivel anudado al puesto, ni respecto a la especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad y penosidad que comporta su desempeño.

La asignación de estos complementos a cada puesto de trabajo viene determinada por el contenido del mismo, por el lugar que ocupa en el organigrama administrativo y por las particularidades del trabajo asignado.

La línea que separa la discrecionalidad de la arbitrariedad es sutil, pero es imprescindible identificarla, para evitar traspasarla .

Una cosa es que la Administración goce de amplias facultades de autoorganización (que más arriba se han enfatizado) y que en la configuración de sus relaciones de puestos de trabajo disponga de reconocida discrecionalidad, y otra distinta es que se asignen las retribuciones complementarias sin ningún criterio reconocible.

Con todo, la decisión discrecional debe cumplir el estándar de motivación exigido, encontrarse razonada y que dichas razones sean adecuadas o suficientes. La discrecionalidad administrativa, en cuanto al margen del órgano administrativo que tiene la posibilidad de optar entre varias alternativas igualmente válidas y justas, presupone que el órgano administrativo va a ejercer sus potestades para la mayor satisfacción del interés público, no, desde luego, para decidir por su sola voluntad lo que le plazca, aún dentro del marco fijado por la ley. Precisamente, cuanto mayor sea la discrecionalidad permitida por la norma, mayor será la exigencia de motivación, para evitar la arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución .

Es por ello que el artículo 35, apartado i) de la Ley 39/2015 expresamente incluye entre los actos que se exige motivación los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.

La potestad discrecional de valoración de los puestos de trabajo no exime de la verificación del control judicial, como exige la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la CE , ya que aquélla no supone una carta blanca al titular de la competencia para decidir sin cortapisa, pues la finalidad de actuación de la Administración es que sea conforme al interés público, y el ejercicio de dicha potestad, como dispone el artículo 106 de la Constitución , queda sometida a los fines que la justifican.

La motivación, la exteriorización de las razones de hecho y de derecho que llevan a la decisión, se convierte en esencial cuando están afectados derechos de terceros. La obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones es consecuencia del derecho de toda persona a una buena administración reconocido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea .

La motivación de la actuación administrativa asegura la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración, constituye una garantía para el interesado y, en último término, facilita el control jurisdiccional previsto en el artículo 106 de la Constitución .

En este sentido, recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 2020 (casación 713/2020 ): «La motivación constituye un requisito en todo acto administrativo en la medida en que supone la exteriorización de las razones que sirven de justificación o fundamento a la concreta solución jurídica adoptada por la Administración. Este requisito, de obligado cumplimiento en el específico marco que nos movemos conforme preceptúa el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, resulta de especial relevancia desde la perspectiva de la defensa del administrado ya que es la explicitación o exteriorización de las razones de la decisión administrativa la que le permita articular los concretos medios y argumentos defensivos que a su derecho interese y, además, permite que los tribunales puedan efectuar el oportuno control jurisdiccional. La exigencia de motivación no exige, empero, una argumentación extensa, sino que, por contra, basta con una justificación razonable y suficiente que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifican la concreta solución adoptada.

En estos casos, en fin, el control judicial supone examinar si se ha dado una justificación razonable y suficiente o si hay ausencia de toda justificación del criterio adoptado, desviación de poder, arbitrariedad o error, debidamente acreditado por la parte que lo alega.

En el presente caso, asiste razón a la parte actora cuando se queja de que no se encuentra justificación a la repetida asignación de los complementos de destino y específico.

En efecto, de la documentación obrante en el expediente administrativo, extraemos los siguientes hechos:

(...) Informe de la DXFP de propuesta de modificación de la RPT (folios 142-171): a la hora de definir el Complemento Específico, divide los puestos de trabajo de psicólogos en tres grupos: a) Los adscritos a la Vicepresidencia Primeira e Consellería de Presidencia, Xustiza e Turismo, a los que asigna CD 26 y CE 26 "dada la responsabilidad y funciones de este tipo de centros" . b) Los de las Jefaturas Territoriales, centros de atención a personas con discapacidad, centro de menores, centro de recuperación integral para mujeres que sufren violencia de género, oficinas de valoración de dependencia y discapacidad y una residencia asistida de mayores: les otorga CD 22 y CE 23 "por considerar que tienen un mayor grado de responsabilidad tanto en cuanto a tipología de centros como de las personas usuarias". c) Los adscritos a CEE Terra de Ferrol, Servicio de autorización e inspección de servicios sociales y las Direcciones Xerales de Familia, Infancia e Dinamización Demográfica, de Inclusión Social, y de Maiores e persoas con discapacidade: CD 22 y CE 22.6. Informe conjunto de la Dirección Xeral de Planificación y Presupuestos y de la DXFP de 16 de febrero de 2022 (folios 172 a 175): se decida al estudio de costes de las modificaciones operadas en la RPT.7. Finalmente, la Orden de 10 de mayo de 2017 (DOGA 11 mayo 2017), por la que se modifica la de 21 de noviembre de 1989, que fija los criterios generales para la elaboración de las relaciones de puestos de trabajo de la Comunidad Autónoma de Galicia, aprueba el modelo y dicta instrucciones para cubrirlo. La única mención a las retribuciones complementarias se encuentra en los apartados c) y d) en los que se señala: "c) Se indicará en el espacio correspondiente a la columna 3, el nivel de complemento de destino de los distintos puestos. d) En el espacio correspondiente a la columna 4, se precisará con números la cuantía del complemento específico, de conformidad con lo establecido en la Ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia vigente en el momento de la elaboración de la RPT."

A partir de estos elementos de juicio, se extrae la conclusión jurídica de que la asignación de los complementos retributivos en cuestión se ha efectuado sin una previa valoración de las características de los puestos de trabajo; sin motivar los niveles asignados.

No es cierto que los actores pretendan su homologación con los psicólogos adscritos a Juzgados, sino que lo que se expone es que la diferenciación establecida entre unos y otros carece de justificación objetiva, porque no se han detallado las características de estos concretos puestos, englobados en un tercer grupo a los que se ha otorgado un rango residual, por exclusión de los otros dos.

Por eso, lo que se solicita en la demanda es la retroacción al momento procedimental oportuno para la correcta valoración de dichos puestos de trabajo, con las consecuencias económicas que se deriven, pero sin impetrar su equiparación a los psicólogos encuadrados en el primero de los tres grupos que hemos citado.

Y en esos términos se acoge la demanda, porque, en efecto, se ha constatado que la determinación de los complementos objeto de discusión se ha llevado a cabo sin la previa valoración de las características de los puestos de trabajo de los demandantes, lo cual comporta una carencia de motivación contraria al ordenamiento jurídico"

Pues bien, lo anteriormente transcrito es trasladable al caso ahora enjuiciado, en el que el suplico de los demandantes viene referido, no a una equiparación a puestos concretos, sino a que se anulen las resoluciones impugnadas , y se ordene la retroacción del procedimiento de modificación de la RPT al momento procedimental oportuno para que se realice por la Administración demandada la valoración individualizada de los puestos de trabajo ocupados por los demandantes, escala técnica de facultativos, especialidad trabajo social, para su posterior inclusión en la RPT conforme corresponda, en atención a la referida valoración, con todos los efectos económicos y administrativos que de ello se deriven.

Por tanto, conforme a lo expuesto, ha de estimarse el recurso contencioso-administrativo, pues no consta acreditado que se haya realizado esa obligada motivación o valoración individualizada de los puestos para determinar su contenido.

Sexto.- Costas procesales.

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa , han de imponerse a la parte demandada las costas, al estimarse el recurso, con el límite de 1.500 euros como cantidad máxima en concepto de defensa de la parte demandante.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.