Sentencia Contencioso-Administrativo 837/2024 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 327/2024 de 04 de diciembre del 2024

NO SE ACEPTANlos fundamentos jurídicos de la resolución recurrida, y

PRIMERO:Objeto de apelación.-

La Confederación Intersindical Galega (CIG) impugnó el Acuerdo de la Junta de Gobierno del Concello de Santiago de Compostela de 22 de julio de 2020, adoptado en sesión extraordinaria, por el que se aprobó, para el personal de Policía Local y del Servicio de extinción de incendios, una compensación económica variable y no fija por el trabajo ordinario realizado en sábados, domingos y festivos cuando no resulte posible la compensación en tiempo libre.

El Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Santiago de Compostela declaró la inadmisibilidad de dicho recurso contencioso-administrativo, en base a la apreciación de falta de legitimación del sindicato demandante, porque no se identifica el beneficio que se defiende con la actuación de la CIG y, por tanto, tampoco el interés legítimo para plantear el presente recurso, añadiendo que otros sindicatos, e incluso el personal del Concello afectado por el acuerdo, se personaron para defenderlo y se oponen al recurso.

Frente a dicha sentencia interpone la CIG recurso de apelación.

SEGUNDO:Examen de la legitimación del sindicato recurrente.-

1. A fin de oponerse a la declaración de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, como primer motivo de apelación alega el demandante que ostenta legitimación activa para impugnar el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local en relación con dos cuestiones identificables: 1º La repercusión negativa del acto impugnado en el restante personal del Concello, puesto que para asumir el gasto extraordinario derivado del establecimiento de la compensación económica en favor del personal de la Policía Local y del Servicio de extinción de incendios se dejó sin presupuesto la partida destinada a abonar las cuantías establecidas en la Disposición Transitoria 8ª del Convenio Colectivo-Acuerdo regulador vigente, y 2º La infracción del derecho a la libertad sindical en la vertiente de la negociación colectiva.

2. Desde el momento en que la cuestión relativa a la legitimación de los sindicatos en el orden contencioso-administrativo se conecta íntimamente con el derecho a la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 de la Constitución española), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, en conexión con el derecho a la libertad sindical ( artículo 28.1 CE) , para decidir lo que ahora se plantea ha de acudirse al examen de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia.

En dicho sentido tiene declarado dicho Tribunal Constitucional que, si bien corresponde efectuar a los Jueces y Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, por la vía del artículo 117.3 de la Constitución española, la determinación de la legitimación activa en vía contencioso-administrativa, al ser ésta una cuestión de legalidad ordinaria, en casos como el presente, en los que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva se hace valer en relación con la defensa de un derecho sustantivo fundamental, como es el derecho a la libertad sindical, el canon de constitucionalidad a aplicar ha de ser un canon reforzado ( SSTC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 3; 215/2001, de 29 de octubre, FJ 2; 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3; 358/2006, de 18 de diciembre, FJ 4).

En las sentencias del Tribunal Constitucional 7/2001, de 15 de enero, 24/2001, de 29 de enero, y 84/2001, de 26 de marzo, se concretan cuatro premisas en esta materia, que son las siguientes: 1) las viejas reglas de la Ley Jurisdiccional de 1956 -el interés directo de su art. 28.1.a)- deben ser sustituidas por la noción de interés legítimo del art. 24.1 de la Constitución, entendida según la teoría general, esto es, como ventaja o utilidad que obtendría el recurrente en caso de prosperar la pretensión ejercitada; 2) que los Sindicatos, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución como por obra de los Tratados internacionales suscritos con España, tienen atribuida una función genérica de representación y defensa, no sólo de los intereses de sus afiliados, sino de los intereses colectivos de los trabajadores en general; 3) que, sin embargo, respecto de la legitimación procesal esa capacidad abstracta de los Sindicatos debe concretarse, en cada caso, mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada, ya que la función constitucionalmente atribuida a los Sindicatos no les convierte en guardianes abstractos de la legalidad; y, 4) en el orden contencioso-administrativo, ese vínculo, entendido como aptitud para ser parte en un proceso concreto o "legitimatio ad causam",ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico.

Tal como se resume en la sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de junio de 2007 la doctrina de dicho Tribunal "sobre la legitimación activa de los sindicatos en el orden contencioso-administrativo forman un cuerpo consolidado de doctrina, cuyos rasgos principales son los siguientes: En primer lugar, que ha de reconocerse, con carácter abstracto o general, la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Los sindicatos tienen atribuida una función genérica de representación y defensa, no sólo de los intereses de sus afiliados, sino también de los intereses colectivos de los trabajadores en general ( STC 84/2001, de 26 de marzo , FJ 3). Este reconocimiento abstracto se basa en la función de los sindicatos que, desde la perspectiva constitucional, consiste en defender los intereses de los trabajadores, en este caso, al servicio de la Administración, por lo que se ha declarado que "es posible reconocer en principio legitimado al sindicato en cualquier proceso en que estén en juego intereses colectivos de los trabajadores" ( SSTC 210/1994, de 11 de julio, FJ 3 ; 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3 ; 358/2006, de 18 de diciembre , FJ 4). En segundo lugar, que la genérica legitimación abstracta ha de proyectarse de un modo particular sobre el objeto de los recursos que formulen ante los Jueces y Tribunales mediante un vínculo o conexión entre el sindicato y la pretensión ejercitada, porque se ha declarado asimismo que "la función atribuida por la Constitución a los sindicatos no los transforma en guardianes abstractos de la legalidad" ( SSTC 210/1994, de 11 de julio, FJ 4 ; 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3 ; 358/2006, de 18 de diciembre , FJ 4). Y, por último, en tercer lugar, que el vínculo o nexo exigido entre la actividad y los fines del sindicato y el objeto del pleito debe ponderarse en cada caso, lo que en el orden contencioso-administrativo ha de implicar el recurso a la noción de "interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado" ( SSTC 24/2001, de 29 de enero, FJ 5 ; 84/2001, de 26 de marzo, FJ 3 ; 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3 ; 358/2006, de 18 de diciembre , FJ 4)".

La posterior sentencia 202/2007, de 24 de septiembre, concreta varios casos en que se considera justificada la legitimación activa, y así se entendió que existe un interés profesional o económico en la fiscalización por un sindicato de la legalidad de los acuerdos por los que se decidía prorrogar nuevamente unas comisiones de servicios preexistentes, pues se halla plenamente conectada con la finalidad que legítimamente persiguen los sindicatos (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores). La razón de esta conexión la entendió el Tribunal Constitucional patente a la vista de que en el caso de que prosperaran los recursos contencioso-administrativos los afiliados a la confederación sindical recurrente y, en general, el personal del organismo público afectado, que cumplieran determinados requisitos, tendrían, al menos, una expectativa de poder acceder a los puestos afectados por las comisiones de servicios ( STC 89/2003, de 19 de mayo, FJ 5). Lo mismo se concluyó en otros supuestos en los que un sindicato pretendía impugnar, por ejemplo, el nombramiento de un funcionario en comisión de servicio ( STC 7/2001, de 15 de enero), el reconocimiento, de forma provisional y transitoria, de la compatibilidad para el ejercicio de actividades en el sector privado a dieciséis funcionarios adscritos a un hospital provincial ( STC 203/2002, de 28 de octubre, FJ 5) o la aprobación de un concurso-oposición para acceder a una plaza del cuerpo de Policía Local ( STC 28/2005, de 14 de febrero). Por su parte, en la sentencia 153/2007, de 18 de junio, se acogió el recurso de amparo y se reconoció legitimación activa a un sindicato en el caso de impugnación de la Orden de adjudicación de tres puestos en el cuerpo facultativo superior a funcionarios que no tenían la titulación exigida en la convocatoria del concurso.

En el mismo sentido se han pronunciado las sentencias TC 33/2009, de 9 de febrero, 67/2010, de 18 de octubre, 58/2011, de 3 de mayo, 148/2014, de 22 de septiembre, y 89/2020, de 20 de julio.

Dentro de la jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo se han pronunciado en sentido similar las sentencias de 29 de noviembre de 2011 (recurso de casación nº 5636/2009), 22 de febrero de 2016 (recaída en el recurso de casación 4156/2014), y 2 de junio de 2016 (recaída en el recurso 2812/2014).

Como ha declarado la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 2015, recordando la interpretación de la noción de legitimación emanada de la sentencia del Pleno de la propia Sala de 31 de mayo de 2006: "La legitimación es un presupuesto inexcusable del proceso e implica en el proceso contencioso-administrativo, como hemos señalado en la doctrina de esta Sala (por todas, sentencias de 11 de febrero de 2003 (RJ 2003, 3267), recurso n° 53/2000 , 6 de abril de 2004 (RJ 2004, 2684 ) y 23 de abril de 2005 (RJ 2005, 6382), recurso 6154/2002 ), una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto, que debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso y este criterio lo reitera la jurisprudencia constitucional (por todas, en SSTC núms. 197/88 (RTC 1988 , 197 ), 99/89 (RTC 1989 , 99 ), 91/95 (RTC 1995 , 91 ), 129/95 (RTC 1995 , 129 ), 123/96 (RTC 1996 , 123 ) y 129/2001 (RTC 2001, 129)".

3. En el caso presente, existen varias razones para considerar que la CIG ostenta legitimación suficiente en este procedimiento para reclamar.

En primer lugar, tiene un interés legítimo en la defensa de su derecho a participar en la negociación colectiva de determinados aspectos, siendo así que una de las alegaciones en que apoya su impugnación es la vulneración del derecho a la libertad sindical en su vertiente del derecho de negociación colectiva ( artículo 28.1 de la Constitución española).

En segundo lugar, si bien para llevar a cabo la negociación colectiva se constituyen las mesas de negociación como órganos estables de creación legal ( artículo 33.1 RDL 5/2015), sin embargo no cabe olvidar que están legitimadas para estar presentes en las mismas las organizaciones sindicales más representativas.

En tercer lugar, el derecho de negociación colectiva de los sindicatos se integra en el de libertad sindical, como una de sus facultades de acción sindical, y como contenido de dicha libertad, en los términos en que tal facultad de negociación les sea otorgada por la normativa vigente ( STC 80/2000, de 27 de marzo, FJ 5 EDJ 2000/3842).

Consecuencia de lo anteriormente argumentado es que el sindicato recurrente ostenta legitimación activa para impugnar el Acuerdo municipal, pero su interés legítimo ha de restringirse a todo lo relativo a su derecho a la libertad sindical en su vertiente del derecho de negociación colectiva, pues todas las restantes alegaciones quedan extramuros de aquel interés legítimo y serían como guardián abstracto de la legalidad, de modo que, no estando reconocida la acción pública en este ámbito, no cabe entrar en el análisis de las mismas. Es por ello que exceden del ámbito de este recurso contencioso-administrativo las alegaciones relativas al informe del Departamento de intervención, del Departamento de servicio-contratación y de la Asesoría jurídica, y lo concerniente a la inderogabilidad singular del Acuerdo regulador y a la interpretación unilateral de dicho Acuerdo serán examinadas seguidamente en tanto en cuanto puede apreciarse cierta vinculación y conexidad con la negociación colectiva.

TERCERO:Examen de la alegación de vulneración del derecho a la negociación colectiva y cuestiones conexas.-

1. En congruencia con lo anteriormente razonado hemos de centrarnos en la alegación de vulneración del derecho a la libertad sindical en su vertiente del derecho de negociación colectiva del artículo 28.1 de la Constitución española.

En el recurso de apelación alega el demandante que la aplicación de las retribuciones reglamentarias, en este caso gratificaciones, es una materia de obligada negociación, de conformidad con el artículo 37.1.a y b del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), ya fuera para establecer una mera interpretación del Acuerdo regulador ya fuera preceptiva una modificación del convenio regulador en materia de gratificaciones.

2. El artículo 37.1.a y b del EBEP establece:

"Serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes:

a) La aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las comunidades autónomas.

b) La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios".

En ese sentido es cierto que es necesaria la negociación colectiva para la aprobación de una compensación económica variable y no fija por el trabajo ordinario realizado en domingos y festivos cuando no resulte posible la compensación en tiempo libre. Pero en el expediente administrativo queda acreditado que esa aprobación tuvo lugar con anterioridad, en concreto cuando se publicó en el Boletín Oficial de la provincia de A Coruña de 11 de julio de 2019 la modificación del Convenio colectivo y acuerdo regulador del personal funcionario al servicio del Concello de Santiago de Compostela actualmente vigente y aprobado para el periodo 2009-2012 (BOP de 3 de febrero de 2010), que no ha sido objeto de impugnación.

El artículo 3.5.1.b. del mencionado Acuerdo regulador, después de la modificación de 2019, define el periodo festivo como aquel realizado en el tiempo que media entre las 22 horas de la víspera y las 22 horas de cada sábado, domingo o festivo, recogiendo ese artículo 3.5. en su apartado 2, la posibilidad de una compensación específica con descanso, y en caso de imposibilidad de hacerlo con tiempo libre la compensación será económica, tal como se prevé en la disposición transitoria novena del Acuerdo modificado en 2019.

Dicha disposición transitoria novena establece:

"A consecuencia de la modificación del artículo 3.5.1.b), en el sentido de incluir los sábados como día de trabajo en período festivo, y ante la imposibilidad de hacer la compensación en tiempo libre de acuerdo con lo previsto en el artículo 3.5.2.b de los acuerdos colectivos, ni de proceder a la revisión de los complementos específicos para incluir la compensación económica correspondiente para el personal de la Policía Local y Servicio de Extinción de Incendios, se seguirán los siguientes criterios de compensación:

La compensación por el trabajo festivo realizado en sábados, para el personal de la Policía Local y Servicio de Extinción de Incendios, se hará efectiva en forma de gratificaciones por servicios comunes realizados fuera de la jornada normal, que en ningún caso pueden ser fijas en su cuantía ni periódicas en su percepción, al amparo del previsto en el artículo 137.2.d) de la Ley 2/2015 de empleo público de Galicia.

Para estos efectos, los responsables de los dichos servicios emitirán los correspondientes informes mensuales (o incluirán en los informes sobre servicios extraordinarios realizados fuera de la jornada normal) en los que harán constar los datos de las personas que hayan realizado trabajo común entre las 22 horas del viernes y las 22 horas de cada sábado, indicando el grupo y nivel correspondiente.

La compensación por trabajo festivo está sujeta al cumplimiento de lo establecido en el artículo 3.8.3 del presente Acuerdo, en el que tiene que ver con la rotación y el reparto equitativo del trabajo en los servicios en los que las actividades se desarrollen en domingos, festivos, horas nocturnas o en condiciones de peligrosidad, penosidade o toxicidad; las jornadas realizadas en las citadas circunstancias deberán ser repartidas equitativamente entre todo el personal adscrito al servicio, atendiendo a las características específicas de cada puesto de trabajo".

Esa compensación por trabajo ordinario se hizo extensivo a todo el trabajo ordinario en periodo festivo, con independencia de que fuese realizado en sábado, domingo o festivo, aplicándose a los tres casos la compensación económica variable, prevista al margen del complemento específico según la fórmula incorporada al efecto en la propia disposición transitoria novena, porque en los tres casos existe idéntica consideración especial y festiva. Esa equiparación del tratamiento de los sábados con los domingos y festivos no supone una modificación del Acuerdo sino una interpretación lógica y sistemática de la disposición transitoria 9ª del Acuerdo regulador, porque si el concepto de festivo incluye sábados, domingos y festivos según el propio Acuerdo, es lógico que se extienda a los tres la aplicación de aquella compensación económica. Así se aclara en el informe propuesta inicial del expediente administrativo, en el que se hace constar que, una vez que con la modificación realizada en el año 2019 se ha reconocido el carácter festivo del trabajo ordinario desempeñado en sábado, debe tener igual tratamiento general y compensatorio que el acometido en domingo o festivo, y a este último también le resultaría extensible la compensación variable (al margen del complemento específico) prevista al amparo de la modificación de 2019 en la disposición transitoria novena.

Ello significa que, al no haberse instaurado esa compensación económica en virtud del Acuerdo de la Junta de Gobierno del Concello de Santiago de Compostela de 22 de julio de 2020, para su aprobación no es precisa la negociación colectiva, porque ya estaba prevista en la modificación en 2019 del Acuerdo regulador del personal funcionario al servicio del Concello de Santiago de Compostela, que no ha sido impugnada, y se trata de la mera aplicación de esa retribución. Por tanto, no concurre el motivo de nulidad invocado por el demandante en el que está directamente implicado su interés legítimo.

El sindicato apelante alega que aquella extensión a los domingos y festivos de la aplicación de la compensación económica prevista para el trabajo ordinario en sábados se hace por vía de interpretación del Acuerdo de 22 de julio de 2020, y en el artículo 1.15 del Acuerdo publicado el 3 de febrero de 2010 la interpretación del mismo corresponde a la Mesa General de Negociación. Añade que el artículo 12.9 del propio Acuerdo de 2010 ya prevé el pago de la prestación de servicios en domingos y festivos a través del complemento específico.

Al margen de que resulta dudoso que la legitimación activa del demandante alcance este último aspecto, varias son las razones por las que no puede prosperar esta última alegación, de modo que no es necesaria la interpretación en la Mesa General de Negociación, que se concretan en: 1º Aquel artículo 12.9 del Acuerdo de 2010 empieza remitiendo al artículo 3.5 del mismo, porque dice "De conformidad con lo establecido en el artículo 3.5 de este Acuerdo ...",precepto este último que, tras la modificación de 2019, incluye en el concepto de periodo festivo el sábado, domingo y festivo, no sólo el primero, 2º En la disposición transitoria 9ª del Acuerdo, introducida en 2019, ya se ponía de manifiesto que la instauración de la compensación económica estaba motivada no sólo por el hecho de la imposibilidad de hacer compensación en tiempo libre, sino también debido a que no era posible proceder a la revisión del complemento específico, de modo que si el complemento específico estaba anteriormente previsto para quienes prestaban servicio en domingo y festivo, está claro que aquella compensación económica también ha de extenderse a estos últimos. Por tanto, si no es necesaria la interpretación en Mesa General de Negociación para extender la compensación económica al personal de Policía Local y del Servicio de extinción de incendios que prestan sus servicios en domingos y festivos, no se puede reputar vulnerado el artículo 1.15 del Acuerdo de 2010.

El sindicato demandante también alegaba que se conculcaba la inderogabilidad singular de una disposición de carácter general, que se recoge en el artículo 37 de la Ley 39/2015, porque en la disposición transitoria novena del Acuerdo regulador modificado en 2019 solamente se establecía el pago de prestación de servicios en sábados y para extender esa norma a los domingos y festivos era necesaria una modificación de esa norma.

Tampoco esta alegación puede prosperar porque ya hemos visto que la interpretación lógica y sistemática de dicha transitoria novena ha de llevar a la extensión al abono de la prestación de servicios a quienes prestan servicios los domingos y festivos, por lo que no se está derogando el contenido de la transitoria sino interpretándola, sin necesidad de recurrir a la Mesa General de Negociación del Concello, y además en aplicación del principio de igualdad y no discriminación, que no admitiría la compensación económica del trabajo que se realice en sábado y no de quien lo efectuase en domingos y festivos. Se trata, pues, de una gratificación por servicios extraordinarios que se devengan por la prestación de servicios en sábados, domingos y festivos, tal como prevé el artículo 137.2.d de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia, en aplicación de la disposición transitoria novena del Acuerdo regulador tras la modificación de 2019, motivado por la imposibilidad de hacer la compensación en tiempo libre de acuerdo con el artículo 3.5.2.b. del propio Acuerdo, y con los condicionantes que se recogen en esos preceptos.

Como se ha argumentado anteriormente, las demás alegaciones que se contienen tanto en la demanda como en el escrito de apelación, relativas al informe del Departamento de intervención, del Departamento de servicio-contratación y de la Asesoría jurídica, quedan extramuros de la legitimación del sindicato demandante, pues se esgrimen más como guardianes de la legalidad.

Por todo lo cual procede la estimación del recurso de apelación en el aspecto referido a la declaración de inadmisibilidad por parte del Juzgado, que ha de revocarse, pero, una vez que se entra en el fondo del asunto, procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

CUARTO:Costas procesales.-

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, al acogerse el recurso de apelación no se hará especial pronunciamiento sobre las costas de esta segunda instancia.

VISTOSlos artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.