Sentencia Contencioso-Administrativo 50/2026 Tribunal Superior de Justicia de A Coruña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección de Casamiento, Rec. 499/2025 de 04 de febrero del 2026

Se aceptan los explicitados en la sentencia recurrida, que se complementarán con los siguientes.

PRIMERO.- Del objeto del recurso

Se recurre en apelación la sentencia dictada el 29 de septiembre de 2025 por la Magistrada-Juez del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Lugo que estimó el recurso interpuesto por Dª Paulina frente al SERGAS, que tenía por objeto la Resolución de 13/03/2025, por la que se inadmite el recurso de reposición formulado contra la Resolución de 28/01/2025 de la Dirección General de Recursos Humanos del Sergas, por la que se anulan y dejan sin efecto las resoluciones de reconocimiento de grado I de carrera profesional, de fecha 11/03/2023, y de grado II, de fecha 6/02/2024.

En la Parte Dispositiva de la resolución judicial se declaró la nulidad parcial de ese acto administrativo en el sentido de dejar sin efecto el inciso "Esta resolución de recoñecemento de grao I substitúe aos recoñecementos de graos I e II ditados anteriormente por este centro directivo, acadados de conformidade co Acordo da Mesa Sectorial do 28 de outubro de 2022 (Orde do 25 de novembro de 2022 pola que se publica o Acordo da Mesa Sectorial, sobre as futuras convocatorias de acceso aos graos de carreira profesional (DOG núm. 231, do 5 de decembro), por non cumprir os requisitos establecidos en ditas convocatorias co novo grao recoñecido";y se condenó a la Administración a devolverle a la actora los importes detraídos, más los intereses legales a computar desde su detracción, así como a reintegrarle las aportaciones o cuotas de la Seguridad que ha procedido a regularizar indebidamente, con los descuentos practicados en las mismas.

Interpone recurso de apelación la representación procesal del Sergas.

La representación de la Sra. Paulina se opuso al recurso de apelación, abogando por la confirmación de la sentencia impugnada.

SEGUNDO.- De los antecedentes necesarios

1.- Ante el Juzgado de lo contencioso nº 1 de Lugo se tramitó, a instancia de la Sra. Paulina, el PA 185/2022 que concluyó con la Sentencia de 30 de septiembre de 2022 que, estimando en parte la demanda, declaró la nulidad de la inadmisión de la petición de reconocimiento del grado I de carrera profesional peticionada por la demandante en fechas 9 y 17 de diciembre de 2020 (referida a la convocatoria de 30/11/2020), ordenando la retrotracción del procedimiento administrativo al momento oportuno para que se tramitase esa solicitud, sin discriminación de clase alguna por razón de su vínculo temporal.

Esta sentencia alcanzó firmeza dado que no fue recurrida en apelación.

2.- En los autos de ejecución de títulos judiciales nº 30/2023 seguidos ante el mismo Juzgado, se dictó Auto de 7 de marzo de 2024 accediendo al despacho de ejecución requiriendo a la Consellería de Sanidade a fin de que diese cumplimiento íntegro a lo acordado en la sentencia firme.

Dicho Auto fue confirmado en apelación por esta Sala y Sección en Sentencia de 10/07/2024.

3.- Durante la tramitación del procedimiento referido, la Consellería de Sanidad publicó el 5/12/2022 la Orden de 25 de noviembre de 2022 por la que se publica el Acuerdo de la Mesa Sectorial, de 28 de octubre de 2022, sobre las futuras convocatorias de acceso a los grados de carrera profesional, en la que se daba cuenta de diversas Sentencias firmes del TSJG que habían declarado la contrariedad a Derecho de algunas previsiones de la Orden de 20/07/2018, y de sus actos de aplicación (convocatorias del 2018 y 2020), por discriminar al personal temporal en el sistema de carrera profesional, y se procedió a incluir en el sistema de carrera a todo el personal temporal, así como a establecer medidas excepcionales de encuadramiento para ese personal.

Dichas medidas se materializaron mediante la publicación en los años 2022 (DOG nº 231, de 5/12/2022) y 2023 (DOG nº 155, de 17/08/2023) de dos convocatorias excepcionales a través de las cuales el personal que había resultado discriminado en las correspondientes a los años 2018 y 2021, podía acceder al grado I y grado II de carrera profesional.

La Sra. Paulina presentó su solicitud de participación en ambos procedimientos excepcionales, viendo reconocido el grado I de carrera profesional, con efectos administrativos desde el 1/01/2022 y económicos desde el 1/01/2023, por Resolución de la Dirección de RRHH del Sergas de fecha 11/03/2023, y el grado II, con efectos administrativos desde el 18/08/2023 y económicos desde el 1/01/2024 (50 % importe, y 100% a partir del 1/01/2025), por Resolución de la citada Dirección de fecha 6/02/2024.

4.- Finalmente, en fase de ejecución de la meritada sentencia firme, la Administración dictó Acuerdo de 28/01/2025 reconociendo a la demandante el Grado I de carrera profesional en la categoría de enfermera, con efectos económicos de 1 de enero de 2021, con la precisión de que el día inicial para computar el período de permanencia necesario para acceder al grado siguiente sería el 1 de agosto de 2020.

Se añadió en ese acto administrativo que tal resolución de reconocimiento de grado I sustituía a los reconocimientos de grados I y II que se habían efectuado en el ínterin en aplicación del Acuerdo de la Mesa Sectorial de 28.10.2022 (Orden de 25 de noviembre de 2022), por no cumplir los requisitos establecidos en dichas convocatorias con el nuevo grado reconocido.

5.- Frente a dicha resolución -en cuanto al último pronunciamiento de "sustitución de los grados I y II ya reconocidos"-, la demandante interpuso recurso de reposición (que finalmente sería inadmitido) y, a su vez, articuló incidente de ejecución de sentencia, en cuyo seno se dictó Auto de 19/03/2025 desestimando la solicitud de nulidad interesada, al considerar que realmente la Administración había dado cumplimiento al título ejecutivo, al haber tramitado y resuelto el procedimiento administrativo dentro de los términos acordados judicialmente; dejando a salvo el derecho de la demandante a instar el procedimiento declarativo que correspondiese con relación al resto de las cuestiones decididas en el acto administrativo.

TERCERO.- De los razonamientos expresados en la sentencia de instancia

En la demanda rectora de litis se postuló la declaración de nulidad de pleno Derecho de la Resolución de 28/01/2025 en la parte en la que sustituye/anula/deja sin efecto los reconocimientos previos de grado I y grado II logrados por la recurrente en las convocatorias publicadas en 2022 y 2023, y se condenase al Sergas a restituir a la recurrente en los reconocimientos de grado I y II que tenía reconocidos, y que, irregularmente, dejó sin efecto, y a reintegrarle los importes que le ha detraído en virtud de tal anulación ilegal, más los intereses correspondientes, además de complementar las aportaciones o cuotas a la seguridad social que había regularizado indebidamente con los descuentos practicados en las mismas.

En la sentencia ahora apelada se razona que las resoluciones de la Dirección General de Recursos Humanos del Sergas, de fechas 11/03/2023 y 6/02/2024, por las que se reconoció a la recurrente los grados I y II de carrera profesional, en las convocatorias de los años 2022 y 2023, alcanzaron firmeza en la vía administrativa, tal y como el propio Sergas manifestaba en el proceso ejecutivo referido.

Por lo tanto, se trata de actos administrativos consentidos y firmes, y solamente pueden ser removidos mediante el procedimiento de revisión regulado en el artículo 106 y sigs. de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común.

En cambio -se expresaba- la Administración había dejado sin efecto, de facto y sin acudir a procedimiento alguno de revisión de oficio, derechos reconocidos en las resoluciones firmes anteriores de la propia Administración, lo que no resultaba admisible, por lo que acogió la demanda en los términos interesados.

CUARTO.- Del recurso de apelación

La representación procesal del Sergas interpone recurso de apelación sustentado en los siguientes motivos:

1. Ausencia de vicio de nulidad y error en la aplicación de la normativa.

El recurso se fundamenta en que la sentencia recurrida aplica erróneamente el Acuerdo de 28/10/2022 y las Resoluciones de 25/11/2022 y 03/08/2023, que regulan el acceso a los grados de carrera profesional en el Servicio Gallego de Salud. La sentencia anula la resolución de 28/01/2025, lo que provoca la coexistencia de tres resoluciones administrativas incompatibles entre sí, ya que no pueden existir dos resoluciones contradictorias de reconocimiento al mismo trabajador, del mismo grado y por el mismo período de tiempo.

2. Ejecución de sentencia y sustitución de resoluciones previas.

La letrada argumenta que la resolución de 28/01/2025 fue dictada en ejecución de sentencia y que, por tanto, debe sustituir y dejar sin efecto las resoluciones anteriores (11/03/2023 y 06/02/2024), sin necesidad de acudir a un procedimiento de revisión de oficio. Se sostiene que la conexión entre las resoluciones es tal que la nueva resolución absorbe a las anteriores, en virtud del principio de "lex posterior derogat anterior".

3. Contexto normativo y jurisprudencial.

Se expone el contexto de la negociación y aprobación de los procedimientos ordinarios y extraordinarios de acceso a los grados de carrera profesional, destacando que el acceso a través del procedimiento ordinario (convocatoria 2020) y el acceso excepcional (convocatorias 2022 y 2023) no son combinables ni intercambiables. El Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha resuelto que, si se accede al grado I por el procedimiento ordinario, la progresión debe seguirse por ese cauce, cumpliendo los requisitos de permanencia, y no por el régimen excepcional.

4. Imposibilidad de coexistencia de resoluciones contradictorias.

Se insiste en que no pueden coexistir resoluciones administrativas que reconozcan el mismo grado de carrera profesional al mismo trabajador y por el mismo período de tiempo. Por tanto, la resolución de 28/01/2025, dictada en ejecución de sentencia y con efectos económicos retroactivos, debe prevalecer y dejar sin efecto las anteriores.

En conclusión, se solicita que se revoque la sentencia apelada y se declare íntegramente conforme a derecho la resolución administrativa de 28/01/2025, por ser la única válida y eficaz en ejecución de sentencia, absorbiendo y dejando sin efecto las resoluciones anteriores.

QUINTO.- De la oposición al recurso de apelación

La representación de la Sra. Paulina se opone al recurso defendiendo que la sentencia recurrida no incurre en error ni infracción jurídica. Aclara que la coexistencia de tres resoluciones (de 20/02/2025, 11/03/2023 y 6/02/2024) se debe al incumplimiento de la legalidad por parte de la Administración, no a un error judicial.

Dichas resoluciones reconocen distintos grados y efectos económicos en diferentes periodos, por lo que no son incompatibles ni contradictorias. Todas han adquirido firmeza y han producido efectos favorables para la Sra. Paulina. Si el Sergas considera que alguna es contraria a Derecho, debe acudir al procedimiento legal de revisión, cosa que no ha hecho.

El Sergas anuló directamente resoluciones firmes sin seguir el procedimiento legal, lo que, en su criterio, es nulo de pleno derecho conforme al artículo 47.1 de la Ley 39/2015. Además, la anulación no puede justificarse como ejecución de una sentencia, ya que las resoluciones anuladas no fueron objeto de debate en ese procedimiento.

Se citan resoluciones judiciales que refuerzan la idea de que la Administración no puede anular de plano actos declarativos de derechos sin procedimiento, y que las sentencias deben ejecutarse en sus propios términos, sin extender sus efectos a resoluciones no enjuiciadas.

Finalmente, alude a que el Acuerdo de la Mesa Sectorial del 28 de octubre de 2022, publicado por la Resolución del 25 de noviembre de 2022, de la Dirección General de Recursos Humanos del Sergas (D.O.G. nº 231, del 5/12/2022), ha sido impugnado por el Colegio Oficial de Enfermería de Lugo, al que pertenece la Sra. Paulina, solicitándose la declaración de nulidad de pleno Derecho del requisito exigido para poder optar al reconocimiento del grado II de carrera profesional en la convocatoria del 2023, consistente en haber obtenido el grado I en la convocatoria del 2022, es decir, con efectos del 1/01/2023, y no antes.

SEXTO.- De la desestimación del recurso de apelación

La Administración ha procedido a dejar sin efecto el reconocimiento de los grados I y II que previamente había reconocido a la demandante sin seguir el procedimiento administrativo adecuado para ello.

La cuestión es que la Administración no tiene la facultad de dictar, sin más, un acto posterior que modifique los anteriores definitivos que no son de gravamen para el administrado sino que, precisamente, reconocen un derecho. Ha de seguir un procedimiento para ello: la revisión de oficio, o la declaración de lesividad.

La revisión de oficio puede llegar a ser entendida como el género común, dentro del cual se diferencian dos tipos: la revocación y la anulación (por causa de nulidad o de anulabilidad) de actos administrativos.

Cuando la eliminación del acto originario se reconduce a simples motivos de oportunidad, incompatibilidad con el interés público o conveniencia administrativa, estaremos ante una revocación. Mientras que, si la eliminación del acto trae causa de su presunta ilegalidad, no queda otro remedio que calificar ese caso como de anulación. Con esto se hace palmaria la idea siguiente: lo que determina que un acto sea objeto de anulación-invalidación o de revocación no es otra cosa que su ilegalidad o inoportunidad respectivamente, para continuar existiendo, jurídicamente hablando.

La clave de la potestad revocatoria de la Administración se encuentra en la tensión que se origina entre, por un lado, el interés público a la modificación o revocación de la situación existente y, de otro lado, la seguridad jurídica del particular al mantenimiento de su statu quointangible, aspecto este que, tradicionalmente, se ha venido sustentando en el principio de irrevocabilidad de los actos.

Las relevantes consecuencias que se derivan de la revocación de un acto administrativo, máxime por las repercusiones que plantea de cara a la seguridad jurídica del destinatario del acto, obligan a que la acción revocatoria deba producirse mediante la ineludible observancia de una serie de requisitos. Por ello no cabe el ejercicio de esa potestad por parte de la Administración sin que previamente una norma habilite y determine en forma taxativa los supuestos en que la revocación puede producirse.

Como se exponía en la Sentencia del Tribunal Supremo de 25.9.1981, procede la eliminación del mundo jurídico de un acto administrativo cuando la pervivencia de sus efectos se manifiesta en contradicción con los intereses públicos que la Administración debe tutelar. De ahí que con la revocación claramente subyace, por tanto, la necesidad de sujetar un acto válido, previamente dictado por la Administración, a las exigencias del interés público, y ello por razones de justicia, y no de simple legalidad, lo que permite distinguir a su vez nítidamente entre supuestos de revocación y casos de anulación o invalidación.

Los supuestos de anulación de actos administrativos favorables se encuentran previstos en el artículo 107 de la Ley 39/2015. Este precepto contempla la eliminación del acto administrativo, por causa de nulidad relativa o anulabilidad del artículo 48 y previa declaración de lesividad con audiencia de los interesados. Mientras, el artículo 106 regula la revisión de oficio de actos y disposiciones nulas, esto es, la declaración de nulidad absoluta, radical o de pleno derecho de todos aquellos actos que incurran en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.

Por otra parte, y por lo que estrictamente corresponde a la revocación de actos administrativos, la misma se prevé únicamente y de forma residual en el artículo 109.1, en el seno del capítulo relativo a la revisión de oficio, y en referencia a actos de gravamen o desfavorables.

En nuestro caso, es claro que los actos administrativos que reconocieron los grados I y II de la demandante no era de gravamen, ni tampoco desfavorables, de modo que, con carácter general, la revocación sería inviable. No obstante, podría encontrarse justificación de esta vía -revocación- a partir de dos habilitaciones distintas: o bien porque una norma con rango legal lo estableciera expresamente, o bien porque en el propio acto administrativo se contuviera lo que se ha dado en llamar reserva de revocación.

En el caso que nos ocupa, ni una ni otra opción estaban presentes.

Descartada la posibilidad de la revocación, queda la de la revisión de oficio.

Ciertamente, la acción de anular o invalidar puede producirse de forma libre por la Administración cuando lo que se trata de extinguir es un acto desfavorable o de gravamen. En cambio, si lo que trata de eliminar por razones de legalidad es un acto favorable o declarativo de derechos, la Administración puede realizar esta operación, pero debiendo observar ya una serie de garantías arbitradas en los citados arts. 106 y siguientes de la Ley 39/2015.

En el supuesto examinado, el Sergas no ha acudido ni a la revisión de oficio ni a la declaración de lesividad para modificar los actos firmes declarativos de derechos (reconocimientos de grado I y II), por lo que la resolución de 28 de enero de 2025 se dictó prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

La sentencia del Juzgado de lo contencioso nº 1 de Lugo, de 30 de septiembre de 2022 contenía un mandato claro y preciso dirigido a la Administración demandada: proceder a tramitar y resolver la petición que había cursado la actora de reconocimiento del grado I de carrera profesional con relación a la convocatoria de 30/11/2020.

Dado que esa resolución no fue impugnada, el Sergas tendría que haber procedido inmediatamente a darle efectivo cumplimiento. En lugar de ello, demoró extraordinariamente la ejecución, al punto de que no fue hasta el 28 de enero de 2025 cuando finalmente vino a reconocer el Grado I con efectos económicos de 1 de enero de 2021 (tal y como se preveía en la convocatoria de 2020) y con la precisión de que el día inicial para computar el período de permanencia necesario para acceder al grado siguiente sería el 1 de agosto de 2020.

Como ya expusimos en la Sentencia de 10.7.2024 (que resolvió el recurso de apelación interpuesto por el Sergas contra el Auto que despachó la ejecución de la sentencia de instancia), el hecho de que se abriera un proceso de negociación tras el dictado de distintas sentencias de este Tribunal sobre el sistema de carrera profesional, y que se hubiera llegado al Acuerdo de la Mesa Sectorial de 28.10.2022 para regular las futuras convocatorias de acceso a los grados de carrera profesional, y la Resolución de 25.11.2022, de la Dirección Xeral de Recursos Humanos, por la que se publican los nuevos requisitos y se inicia un nuevo plazo para acceder al grado inicial de carrera profesional, se convoca el procedimiento ordinario de acceso a los grados I a IV correspondiente al año 2022 y se tramita un procedimiento extraordinario de acceso al grado I dirigido al personal estatutario temporal, no implica que con ello se haya dado ejecución a todas las sentencias que reconocieron individualmente a los respectivos demandantes su derecho al acceso al procedimiento extraordinario para acceder al Grado I, cuando lo presentaron en plazo y siendo el único motivo que había para su inadmisión el hecho de ser trabajadores temporales, y no fijos como requería entonces la resolución de convocatoria.

Cuestión distinta es que con tal Acuerdo pueda considerarse cumplida la ejecución de determinadas sentencias en las que se ordenó la nulidad de partes de la Orden de la Consellería de Sanidad de la Xunta de Galicia, de fecha 20 de julio de 2018, por la que se hace público el Acuerdo, de 6 de julio anterior, por el que se establecen las bases de la carrera profesional en el ámbito del Servicio Gallego de Salud y entidades adscritas a esta Consellería y a dicho organismo -en concreto, en el particular de excluir al personal con vínculo temporal en cualquiera de sus modalidades (personal interino, personal de carácter eventual y personal de sustitución), a la carrera profesional de igual modo que al personal fijo-, como fueron las dictadas en los Procedimientos Ordinarios 263/18, 304/18 y 344/18.

No puede pretenderse que tal Acuerdo sirva para tener por ejecutadas las sentencias que resolvieron pretéritas situaciones individuales de los recurrentes, amparadas por la recta interpretación de la normativa vigente en aquellos momentos y en las que claramente se ordenó a la Administración tramitar y resolver las solicitudes entonces presentadas, esto es, las correspondientes al proceso de 2018, atendiendo a las circunstancias que en ese momento tenía cada solicitante, y con las consecuencias administrativas y económicas a que hubiera lugar, del mismo modo que se hacía con el personal fijo que en aquel momento era el único que contemplaba la resolución de convocatoria.

La circunstancia de que la Sra. Paulina pudiera participar en los procesos convocados posteriormente (en los años 2022 y 2023) tras el Acuerdo de la Mesa Sectorial referido, no implica idénticos efectos o consecuencias que si su solicitud se hubiera tramitado y resuelto en la convocatoria correspondiente al año 2020, cuyos efectos económicos se sitúan en el 1 de enero de 2021.

No puede perderse de vista que la Administración se mostró reticente a dar cumplida satisfacción a la declaración judicial plasmada en la sentencia firme tantas veces citadas, compeliendo a la que la demandante, en un recto criterio de prudencia y diligencia, optase por participar en los procedimientos instaurados en los años 2022 y 2023.

Por lo tanto, fue la propia actuación administrativa (más bien, su omisión en dar cumplimiento tempestivamente a la ejecutoria) la que propició esa sucesión de reconocimientos de progresión en la carrera profesional de la demandante, y lo que resulta inviable es que, al tiempo de conceder el Grado I conforme a los parámetros de la convocatoria de 2020, proceda a dejar sin efecto las ulteriores resoluciones administrativas (incluso con reclamación de cantidades).

Lo procedente será recalcular la progresión de grado de la demandante tomando como punto de partida que el día inicial para computar el período de permanencia necesario para acceder al grado siguiente es el 1 de agosto de 2020, así como teniendo en cuenta la voluntad manifiestamente expresada por la Sra. Paulina de participar en las convocatorias efectuadas con posterioridad a esa fecha con la finalidad de acceder a los grados superiores.

Como conclusión a lo razonado, procede la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia recurrida.

SÉPTIMO.- De las costas procesales

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, dado que el recurso de apelación se desestima, procede imponer las costas a la parte recurrente, con el límite máximo de 1.000 euros por todos los conceptos.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Se aceptan los explicitados en la sentencia recurrida, que se complementarán con los siguientes.

PRIMERO.- Del objeto del recurso

Se recurre en apelación la sentencia dictada el 29 de septiembre de 2025 por la Magistrada-Juez del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Lugo que estimó el recurso interpuesto por Dª Paulina frente al SERGAS, que tenía por objeto la Resolución de 13/03/2025, por la que se inadmite el recurso de reposición formulado contra la Resolución de 28/01/2025 de la Dirección General de Recursos Humanos del Sergas, por la que se anulan y dejan sin efecto las resoluciones de reconocimiento de grado I de carrera profesional, de fecha 11/03/2023, y de grado II, de fecha 6/02/2024.

En la Parte Dispositiva de la resolución judicial se declaró la nulidad parcial de ese acto administrativo en el sentido de dejar sin efecto el inciso "Esta resolución de recoñecemento de grao I substitúe aos recoñecementos de graos I e II ditados anteriormente por este centro directivo, acadados de conformidade co Acordo da Mesa Sectorial do 28 de outubro de 2022 (Orde do 25 de novembro de 2022 pola que se publica o Acordo da Mesa Sectorial, sobre as futuras convocatorias de acceso aos graos de carreira profesional (DOG núm. 231, do 5 de decembro), por non cumprir os requisitos establecidos en ditas convocatorias co novo grao recoñecido";y se condenó a la Administración a devolverle a la actora los importes detraídos, más los intereses legales a computar desde su detracción, así como a reintegrarle las aportaciones o cuotas de la Seguridad que ha procedido a regularizar indebidamente, con los descuentos practicados en las mismas.

Interpone recurso de apelación la representación procesal del Sergas.

La representación de la Sra. Paulina se opuso al recurso de apelación, abogando por la confirmación de la sentencia impugnada.

SEGUNDO.- De los antecedentes necesarios

1.- Ante el Juzgado de lo contencioso nº 1 de Lugo se tramitó, a instancia de la Sra. Paulina, el PA 185/2022 que concluyó con la Sentencia de 30 de septiembre de 2022 que, estimando en parte la demanda, declaró la nulidad de la inadmisión de la petición de reconocimiento del grado I de carrera profesional peticionada por la demandante en fechas 9 y 17 de diciembre de 2020 (referida a la convocatoria de 30/11/2020), ordenando la retrotracción del procedimiento administrativo al momento oportuno para que se tramitase esa solicitud, sin discriminación de clase alguna por razón de su vínculo temporal.

Esta sentencia alcanzó firmeza dado que no fue recurrida en apelación.

2.- En los autos de ejecución de títulos judiciales nº 30/2023 seguidos ante el mismo Juzgado, se dictó Auto de 7 de marzo de 2024 accediendo al despacho de ejecución requiriendo a la Consellería de Sanidade a fin de que diese cumplimiento íntegro a lo acordado en la sentencia firme.

Dicho Auto fue confirmado en apelación por esta Sala y Sección en Sentencia de 10/07/2024.

3.- Durante la tramitación del procedimiento referido, la Consellería de Sanidad publicó el 5/12/2022 la Orden de 25 de noviembre de 2022 por la que se publica el Acuerdo de la Mesa Sectorial, de 28 de octubre de 2022, sobre las futuras convocatorias de acceso a los grados de carrera profesional, en la que se daba cuenta de diversas Sentencias firmes del TSJG que habían declarado la contrariedad a Derecho de algunas previsiones de la Orden de 20/07/2018, y de sus actos de aplicación (convocatorias del 2018 y 2020), por discriminar al personal temporal en el sistema de carrera profesional, y se procedió a incluir en el sistema de carrera a todo el personal temporal, así como a establecer medidas excepcionales de encuadramiento para ese personal.

Dichas medidas se materializaron mediante la publicación en los años 2022 (DOG nº 231, de 5/12/2022) y 2023 (DOG nº 155, de 17/08/2023) de dos convocatorias excepcionales a través de las cuales el personal que había resultado discriminado en las correspondientes a los años 2018 y 2021, podía acceder al grado I y grado II de carrera profesional.

La Sra. Paulina presentó su solicitud de participación en ambos procedimientos excepcionales, viendo reconocido el grado I de carrera profesional, con efectos administrativos desde el 1/01/2022 y económicos desde el 1/01/2023, por Resolución de la Dirección de RRHH del Sergas de fecha 11/03/2023, y el grado II, con efectos administrativos desde el 18/08/2023 y económicos desde el 1/01/2024 (50 % importe, y 100% a partir del 1/01/2025), por Resolución de la citada Dirección de fecha 6/02/2024.

4.- Finalmente, en fase de ejecución de la meritada sentencia firme, la Administración dictó Acuerdo de 28/01/2025 reconociendo a la demandante el Grado I de carrera profesional en la categoría de enfermera, con efectos económicos de 1 de enero de 2021, con la precisión de que el día inicial para computar el período de permanencia necesario para acceder al grado siguiente sería el 1 de agosto de 2020.

Se añadió en ese acto administrativo que tal resolución de reconocimiento de grado I sustituía a los reconocimientos de grados I y II que se habían efectuado en el ínterin en aplicación del Acuerdo de la Mesa Sectorial de 28.10.2022 (Orden de 25 de noviembre de 2022), por no cumplir los requisitos establecidos en dichas convocatorias con el nuevo grado reconocido.

5.- Frente a dicha resolución -en cuanto al último pronunciamiento de "sustitución de los grados I y II ya reconocidos"-, la demandante interpuso recurso de reposición (que finalmente sería inadmitido) y, a su vez, articuló incidente de ejecución de sentencia, en cuyo seno se dictó Auto de 19/03/2025 desestimando la solicitud de nulidad interesada, al considerar que realmente la Administración había dado cumplimiento al título ejecutivo, al haber tramitado y resuelto el procedimiento administrativo dentro de los términos acordados judicialmente; dejando a salvo el derecho de la demandante a instar el procedimiento declarativo que correspondiese con relación al resto de las cuestiones decididas en el acto administrativo.

TERCERO.- De los razonamientos expresados en la sentencia de instancia

En la demanda rectora de litis se postuló la declaración de nulidad de pleno Derecho de la Resolución de 28/01/2025 en la parte en la que sustituye/anula/deja sin efecto los reconocimientos previos de grado I y grado II logrados por la recurrente en las convocatorias publicadas en 2022 y 2023, y se condenase al Sergas a restituir a la recurrente en los reconocimientos de grado I y II que tenía reconocidos, y que, irregularmente, dejó sin efecto, y a reintegrarle los importes que le ha detraído en virtud de tal anulación ilegal, más los intereses correspondientes, además de complementar las aportaciones o cuotas a la seguridad social que había regularizado indebidamente con los descuentos practicados en las mismas.

En la sentencia ahora apelada se razona que las resoluciones de la Dirección General de Recursos Humanos del Sergas, de fechas 11/03/2023 y 6/02/2024, por las que se reconoció a la recurrente los grados I y II de carrera profesional, en las convocatorias de los años 2022 y 2023, alcanzaron firmeza en la vía administrativa, tal y como el propio Sergas manifestaba en el proceso ejecutivo referido.

Por lo tanto, se trata de actos administrativos consentidos y firmes, y solamente pueden ser removidos mediante el procedimiento de revisión regulado en el artículo 106 y sigs. de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común.

En cambio -se expresaba- la Administración había dejado sin efecto, de facto y sin acudir a procedimiento alguno de revisión de oficio, derechos reconocidos en las resoluciones firmes anteriores de la propia Administración, lo que no resultaba admisible, por lo que acogió la demanda en los términos interesados.

CUARTO.- Del recurso de apelación

La representación procesal del Sergas interpone recurso de apelación sustentado en los siguientes motivos:

1. Ausencia de vicio de nulidad y error en la aplicación de la normativa.

El recurso se fundamenta en que la sentencia recurrida aplica erróneamente el Acuerdo de 28/10/2022 y las Resoluciones de 25/11/2022 y 03/08/2023, que regulan el acceso a los grados de carrera profesional en el Servicio Gallego de Salud. La sentencia anula la resolución de 28/01/2025, lo que provoca la coexistencia de tres resoluciones administrativas incompatibles entre sí, ya que no pueden existir dos resoluciones contradictorias de reconocimiento al mismo trabajador, del mismo grado y por el mismo período de tiempo.

2. Ejecución de sentencia y sustitución de resoluciones previas.

La letrada argumenta que la resolución de 28/01/2025 fue dictada en ejecución de sentencia y que, por tanto, debe sustituir y dejar sin efecto las resoluciones anteriores (11/03/2023 y 06/02/2024), sin necesidad de acudir a un procedimiento de revisión de oficio. Se sostiene que la conexión entre las resoluciones es tal que la nueva resolución absorbe a las anteriores, en virtud del principio de "lex posterior derogat anterior".

3. Contexto normativo y jurisprudencial.

Se expone el contexto de la negociación y aprobación de los procedimientos ordinarios y extraordinarios de acceso a los grados de carrera profesional, destacando que el acceso a través del procedimiento ordinario (convocatoria 2020) y el acceso excepcional (convocatorias 2022 y 2023) no son combinables ni intercambiables. El Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha resuelto que, si se accede al grado I por el procedimiento ordinario, la progresión debe seguirse por ese cauce, cumpliendo los requisitos de permanencia, y no por el régimen excepcional.

4. Imposibilidad de coexistencia de resoluciones contradictorias.

Se insiste en que no pueden coexistir resoluciones administrativas que reconozcan el mismo grado de carrera profesional al mismo trabajador y por el mismo período de tiempo. Por tanto, la resolución de 28/01/2025, dictada en ejecución de sentencia y con efectos económicos retroactivos, debe prevalecer y dejar sin efecto las anteriores.

En conclusión, se solicita que se revoque la sentencia apelada y se declare íntegramente conforme a derecho la resolución administrativa de 28/01/2025, por ser la única válida y eficaz en ejecución de sentencia, absorbiendo y dejando sin efecto las resoluciones anteriores.

QUINTO.- De la oposición al recurso de apelación

La representación de la Sra. Paulina se opone al recurso defendiendo que la sentencia recurrida no incurre en error ni infracción jurídica. Aclara que la coexistencia de tres resoluciones (de 20/02/2025, 11/03/2023 y 6/02/2024) se debe al incumplimiento de la legalidad por parte de la Administración, no a un error judicial.

Dichas resoluciones reconocen distintos grados y efectos económicos en diferentes periodos, por lo que no son incompatibles ni contradictorias. Todas han adquirido firmeza y han producido efectos favorables para la Sra. Paulina. Si el Sergas considera que alguna es contraria a Derecho, debe acudir al procedimiento legal de revisión, cosa que no ha hecho.

El Sergas anuló directamente resoluciones firmes sin seguir el procedimiento legal, lo que, en su criterio, es nulo de pleno derecho conforme al artículo 47.1 de la Ley 39/2015. Además, la anulación no puede justificarse como ejecución de una sentencia, ya que las resoluciones anuladas no fueron objeto de debate en ese procedimiento.

Se citan resoluciones judiciales que refuerzan la idea de que la Administración no puede anular de plano actos declarativos de derechos sin procedimiento, y que las sentencias deben ejecutarse en sus propios términos, sin extender sus efectos a resoluciones no enjuiciadas.

Finalmente, alude a que el Acuerdo de la Mesa Sectorial del 28 de octubre de 2022, publicado por la Resolución del 25 de noviembre de 2022, de la Dirección General de Recursos Humanos del Sergas (D.O.G. nº 231, del 5/12/2022), ha sido impugnado por el Colegio Oficial de Enfermería de Lugo, al que pertenece la Sra. Paulina, solicitándose la declaración de nulidad de pleno Derecho del requisito exigido para poder optar al reconocimiento del grado II de carrera profesional en la convocatoria del 2023, consistente en haber obtenido el grado I en la convocatoria del 2022, es decir, con efectos del 1/01/2023, y no antes.

SEXTO.- De la desestimación del recurso de apelación

La Administración ha procedido a dejar sin efecto el reconocimiento de los grados I y II que previamente había reconocido a la demandante sin seguir el procedimiento administrativo adecuado para ello.

La cuestión es que la Administración no tiene la facultad de dictar, sin más, un acto posterior que modifique los anteriores definitivos que no son de gravamen para el administrado sino que, precisamente, reconocen un derecho. Ha de seguir un procedimiento para ello: la revisión de oficio, o la declaración de lesividad.

La revisión de oficio puede llegar a ser entendida como el género común, dentro del cual se diferencian dos tipos: la revocación y la anulación (por causa de nulidad o de anulabilidad) de actos administrativos.

Cuando la eliminación del acto originario se reconduce a simples motivos de oportunidad, incompatibilidad con el interés público o conveniencia administrativa, estaremos ante una revocación. Mientras que, si la eliminación del acto trae causa de su presunta ilegalidad, no queda otro remedio que calificar ese caso como de anulación. Con esto se hace palmaria la idea siguiente: lo que determina que un acto sea objeto de anulación-invalidación o de revocación no es otra cosa que su ilegalidad o inoportunidad respectivamente, para continuar existiendo, jurídicamente hablando.

La clave de la potestad revocatoria de la Administración se encuentra en la tensión que se origina entre, por un lado, el interés público a la modificación o revocación de la situación existente y, de otro lado, la seguridad jurídica del particular al mantenimiento de su statu quointangible, aspecto este que, tradicionalmente, se ha venido sustentando en el principio de irrevocabilidad de los actos.

Las relevantes consecuencias que se derivan de la revocación de un acto administrativo, máxime por las repercusiones que plantea de cara a la seguridad jurídica del destinatario del acto, obligan a que la acción revocatoria deba producirse mediante la ineludible observancia de una serie de requisitos. Por ello no cabe el ejercicio de esa potestad por parte de la Administración sin que previamente una norma habilite y determine en forma taxativa los supuestos en que la revocación puede producirse.

Como se exponía en la Sentencia del Tribunal Supremo de 25.9.1981, procede la eliminación del mundo jurídico de un acto administrativo cuando la pervivencia de sus efectos se manifiesta en contradicción con los intereses públicos que la Administración debe tutelar. De ahí que con la revocación claramente subyace, por tanto, la necesidad de sujetar un acto válido, previamente dictado por la Administración, a las exigencias del interés público, y ello por razones de justicia, y no de simple legalidad, lo que permite distinguir a su vez nítidamente entre supuestos de revocación y casos de anulación o invalidación.

Los supuestos de anulación de actos administrativos favorables se encuentran previstos en el artículo 107 de la Ley 39/2015. Este precepto contempla la eliminación del acto administrativo, por causa de nulidad relativa o anulabilidad del artículo 48 y previa declaración de lesividad con audiencia de los interesados. Mientras, el artículo 106 regula la revisión de oficio de actos y disposiciones nulas, esto es, la declaración de nulidad absoluta, radical o de pleno derecho de todos aquellos actos que incurran en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.

Por otra parte, y por lo que estrictamente corresponde a la revocación de actos administrativos, la misma se prevé únicamente y de forma residual en el artículo 109.1, en el seno del capítulo relativo a la revisión de oficio, y en referencia a actos de gravamen o desfavorables.

En nuestro caso, es claro que los actos administrativos que reconocieron los grados I y II de la demandante no era de gravamen, ni tampoco desfavorables, de modo que, con carácter general, la revocación sería inviable. No obstante, podría encontrarse justificación de esta vía -revocación- a partir de dos habilitaciones distintas: o bien porque una norma con rango legal lo estableciera expresamente, o bien porque en el propio acto administrativo se contuviera lo que se ha dado en llamar reserva de revocación.

En el caso que nos ocupa, ni una ni otra opción estaban presentes.

Descartada la posibilidad de la revocación, queda la de la revisión de oficio.

Ciertamente, la acción de anular o invalidar puede producirse de forma libre por la Administración cuando lo que se trata de extinguir es un acto desfavorable o de gravamen. En cambio, si lo que trata de eliminar por razones de legalidad es un acto favorable o declarativo de derechos, la Administración puede realizar esta operación, pero debiendo observar ya una serie de garantías arbitradas en los citados arts. 106 y siguientes de la Ley 39/2015.

En el supuesto examinado, el Sergas no ha acudido ni a la revisión de oficio ni a la declaración de lesividad para modificar los actos firmes declarativos de derechos (reconocimientos de grado I y II), por lo que la resolución de 28 de enero de 2025 se dictó prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

La sentencia del Juzgado de lo contencioso nº 1 de Lugo, de 30 de septiembre de 2022 contenía un mandato claro y preciso dirigido a la Administración demandada: proceder a tramitar y resolver la petición que había cursado la actora de reconocimiento del grado I de carrera profesional con relación a la convocatoria de 30/11/2020.

Dado que esa resolución no fue impugnada, el Sergas tendría que haber procedido inmediatamente a darle efectivo cumplimiento. En lugar de ello, demoró extraordinariamente la ejecución, al punto de que no fue hasta el 28 de enero de 2025 cuando finalmente vino a reconocer el Grado I con efectos económicos de 1 de enero de 2021 (tal y como se preveía en la convocatoria de 2020) y con la precisión de que el día inicial para computar el período de permanencia necesario para acceder al grado siguiente sería el 1 de agosto de 2020.

Como ya expusimos en la Sentencia de 10.7.2024 (que resolvió el recurso de apelación interpuesto por el Sergas contra el Auto que despachó la ejecución de la sentencia de instancia), el hecho de que se abriera un proceso de negociación tras el dictado de distintas sentencias de este Tribunal sobre el sistema de carrera profesional, y que se hubiera llegado al Acuerdo de la Mesa Sectorial de 28.10.2022 para regular las futuras convocatorias de acceso a los grados de carrera profesional, y la Resolución de 25.11.2022, de la Dirección Xeral de Recursos Humanos, por la que se publican los nuevos requisitos y se inicia un nuevo plazo para acceder al grado inicial de carrera profesional, se convoca el procedimiento ordinario de acceso a los grados I a IV correspondiente al año 2022 y se tramita un procedimiento extraordinario de acceso al grado I dirigido al personal estatutario temporal, no implica que con ello se haya dado ejecución a todas las sentencias que reconocieron individualmente a los respectivos demandantes su derecho al acceso al procedimiento extraordinario para acceder al Grado I, cuando lo presentaron en plazo y siendo el único motivo que había para su inadmisión el hecho de ser trabajadores temporales, y no fijos como requería entonces la resolución de convocatoria.

Cuestión distinta es que con tal Acuerdo pueda considerarse cumplida la ejecución de determinadas sentencias en las que se ordenó la nulidad de partes de la Orden de la Consellería de Sanidad de la Xunta de Galicia, de fecha 20 de julio de 2018, por la que se hace público el Acuerdo, de 6 de julio anterior, por el que se establecen las bases de la carrera profesional en el ámbito del Servicio Gallego de Salud y entidades adscritas a esta Consellería y a dicho organismo -en concreto, en el particular de excluir al personal con vínculo temporal en cualquiera de sus modalidades (personal interino, personal de carácter eventual y personal de sustitución), a la carrera profesional de igual modo que al personal fijo-, como fueron las dictadas en los Procedimientos Ordinarios 263/18, 304/18 y 344/18.

No puede pretenderse que tal Acuerdo sirva para tener por ejecutadas las sentencias que resolvieron pretéritas situaciones individuales de los recurrentes, amparadas por la recta interpretación de la normativa vigente en aquellos momentos y en las que claramente se ordenó a la Administración tramitar y resolver las solicitudes entonces presentadas, esto es, las correspondientes al proceso de 2018, atendiendo a las circunstancias que en ese momento tenía cada solicitante, y con las consecuencias administrativas y económicas a que hubiera lugar, del mismo modo que se hacía con el personal fijo que en aquel momento era el único que contemplaba la resolución de convocatoria.

La circunstancia de que la Sra. Paulina pudiera participar en los procesos convocados posteriormente (en los años 2022 y 2023) tras el Acuerdo de la Mesa Sectorial referido, no implica idénticos efectos o consecuencias que si su solicitud se hubiera tramitado y resuelto en la convocatoria correspondiente al año 2020, cuyos efectos económicos se sitúan en el 1 de enero de 2021.

No puede perderse de vista que la Administración se mostró reticente a dar cumplida satisfacción a la declaración judicial plasmada en la sentencia firme tantas veces citadas, compeliendo a la que la demandante, en un recto criterio de prudencia y diligencia, optase por participar en los procedimientos instaurados en los años 2022 y 2023.

Por lo tanto, fue la propia actuación administrativa (más bien, su omisión en dar cumplimiento tempestivamente a la ejecutoria) la que propició esa sucesión de reconocimientos de progresión en la carrera profesional de la demandante, y lo que resulta inviable es que, al tiempo de conceder el Grado I conforme a los parámetros de la convocatoria de 2020, proceda a dejar sin efecto las ulteriores resoluciones administrativas (incluso con reclamación de cantidades).

Lo procedente será recalcular la progresión de grado de la demandante tomando como punto de partida que el día inicial para computar el período de permanencia necesario para acceder al grado siguiente es el 1 de agosto de 2020, así como teniendo en cuenta la voluntad manifiestamente expresada por la Sra. Paulina de participar en las convocatorias efectuadas con posterioridad a esa fecha con la finalidad de acceder a los grados superiores.

Como conclusión a lo razonado, procede la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia recurrida.

SÉPTIMO.- De las costas procesales

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, dado que el recurso de apelación se desestima, procede imponer las costas a la parte recurrente, con el límite máximo de 1.000 euros por todos los conceptos.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Se aceptan los explicitados en la sentencia recurrida, que se complementarán con los siguientes.

PRIMERO.- Del objeto del recurso

Se recurre en apelación la sentencia dictada el 29 de septiembre de 2025 por la Magistrada-Juez del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Lugo que estimó el recurso interpuesto por Dª Paulina frente al SERGAS, que tenía por objeto la Resolución de 13/03/2025, por la que se inadmite el recurso de reposición formulado contra la Resolución de 28/01/2025 de la Dirección General de Recursos Humanos del Sergas, por la que se anulan y dejan sin efecto las resoluciones de reconocimiento de grado I de carrera profesional, de fecha 11/03/2023, y de grado II, de fecha 6/02/2024.

En la Parte Dispositiva de la resolución judicial se declaró la nulidad parcial de ese acto administrativo en el sentido de dejar sin efecto el inciso "Esta resolución de recoñecemento de grao I substitúe aos recoñecementos de graos I e II ditados anteriormente por este centro directivo, acadados de conformidade co Acordo da Mesa Sectorial do 28 de outubro de 2022 (Orde do 25 de novembro de 2022 pola que se publica o Acordo da Mesa Sectorial, sobre as futuras convocatorias de acceso aos graos de carreira profesional (DOG núm. 231, do 5 de decembro), por non cumprir os requisitos establecidos en ditas convocatorias co novo grao recoñecido";y se condenó a la Administración a devolverle a la actora los importes detraídos, más los intereses legales a computar desde su detracción, así como a reintegrarle las aportaciones o cuotas de la Seguridad que ha procedido a regularizar indebidamente, con los descuentos practicados en las mismas.

Interpone recurso de apelación la representación procesal del Sergas.

La representación de la Sra. Paulina se opuso al recurso de apelación, abogando por la confirmación de la sentencia impugnada.

SEGUNDO.- De los antecedentes necesarios

1.- Ante el Juzgado de lo contencioso nº 1 de Lugo se tramitó, a instancia de la Sra. Paulina, el PA 185/2022 que concluyó con la Sentencia de 30 de septiembre de 2022 que, estimando en parte la demanda, declaró la nulidad de la inadmisión de la petición de reconocimiento del grado I de carrera profesional peticionada por la demandante en fechas 9 y 17 de diciembre de 2020 (referida a la convocatoria de 30/11/2020), ordenando la retrotracción del procedimiento administrativo al momento oportuno para que se tramitase esa solicitud, sin discriminación de clase alguna por razón de su vínculo temporal.

Esta sentencia alcanzó firmeza dado que no fue recurrida en apelación.

2.- En los autos de ejecución de títulos judiciales nº 30/2023 seguidos ante el mismo Juzgado, se dictó Auto de 7 de marzo de 2024 accediendo al despacho de ejecución requiriendo a la Consellería de Sanidade a fin de que diese cumplimiento íntegro a lo acordado en la sentencia firme.

Dicho Auto fue confirmado en apelación por esta Sala y Sección en Sentencia de 10/07/2024.

3.- Durante la tramitación del procedimiento referido, la Consellería de Sanidad publicó el 5/12/2022 la Orden de 25 de noviembre de 2022 por la que se publica el Acuerdo de la Mesa Sectorial, de 28 de octubre de 2022, sobre las futuras convocatorias de acceso a los grados de carrera profesional, en la que se daba cuenta de diversas Sentencias firmes del TSJG que habían declarado la contrariedad a Derecho de algunas previsiones de la Orden de 20/07/2018, y de sus actos de aplicación (convocatorias del 2018 y 2020), por discriminar al personal temporal en el sistema de carrera profesional, y se procedió a incluir en el sistema de carrera a todo el personal temporal, así como a establecer medidas excepcionales de encuadramiento para ese personal.

Dichas medidas se materializaron mediante la publicación en los años 2022 (DOG nº 231, de 5/12/2022) y 2023 (DOG nº 155, de 17/08/2023) de dos convocatorias excepcionales a través de las cuales el personal que había resultado discriminado en las correspondientes a los años 2018 y 2021, podía acceder al grado I y grado II de carrera profesional.

La Sra. Paulina presentó su solicitud de participación en ambos procedimientos excepcionales, viendo reconocido el grado I de carrera profesional, con efectos administrativos desde el 1/01/2022 y económicos desde el 1/01/2023, por Resolución de la Dirección de RRHH del Sergas de fecha 11/03/2023, y el grado II, con efectos administrativos desde el 18/08/2023 y económicos desde el 1/01/2024 (50 % importe, y 100% a partir del 1/01/2025), por Resolución de la citada Dirección de fecha 6/02/2024.

4.- Finalmente, en fase de ejecución de la meritada sentencia firme, la Administración dictó Acuerdo de 28/01/2025 reconociendo a la demandante el Grado I de carrera profesional en la categoría de enfermera, con efectos económicos de 1 de enero de 2021, con la precisión de que el día inicial para computar el período de permanencia necesario para acceder al grado siguiente sería el 1 de agosto de 2020.

Se añadió en ese acto administrativo que tal resolución de reconocimiento de grado I sustituía a los reconocimientos de grados I y II que se habían efectuado en el ínterin en aplicación del Acuerdo de la Mesa Sectorial de 28.10.2022 (Orden de 25 de noviembre de 2022), por no cumplir los requisitos establecidos en dichas convocatorias con el nuevo grado reconocido.

5.- Frente a dicha resolución -en cuanto al último pronunciamiento de "sustitución de los grados I y II ya reconocidos"-, la demandante interpuso recurso de reposición (que finalmente sería inadmitido) y, a su vez, articuló incidente de ejecución de sentencia, en cuyo seno se dictó Auto de 19/03/2025 desestimando la solicitud de nulidad interesada, al considerar que realmente la Administración había dado cumplimiento al título ejecutivo, al haber tramitado y resuelto el procedimiento administrativo dentro de los términos acordados judicialmente; dejando a salvo el derecho de la demandante a instar el procedimiento declarativo que correspondiese con relación al resto de las cuestiones decididas en el acto administrativo.

TERCERO.- De los razonamientos expresados en la sentencia de instancia

En la demanda rectora de litis se postuló la declaración de nulidad de pleno Derecho de la Resolución de 28/01/2025 en la parte en la que sustituye/anula/deja sin efecto los reconocimientos previos de grado I y grado II logrados por la recurrente en las convocatorias publicadas en 2022 y 2023, y se condenase al Sergas a restituir a la recurrente en los reconocimientos de grado I y II que tenía reconocidos, y que, irregularmente, dejó sin efecto, y a reintegrarle los importes que le ha detraído en virtud de tal anulación ilegal, más los intereses correspondientes, además de complementar las aportaciones o cuotas a la seguridad social que había regularizado indebidamente con los descuentos practicados en las mismas.

En la sentencia ahora apelada se razona que las resoluciones de la Dirección General de Recursos Humanos del Sergas, de fechas 11/03/2023 y 6/02/2024, por las que se reconoció a la recurrente los grados I y II de carrera profesional, en las convocatorias de los años 2022 y 2023, alcanzaron firmeza en la vía administrativa, tal y como el propio Sergas manifestaba en el proceso ejecutivo referido.

Por lo tanto, se trata de actos administrativos consentidos y firmes, y solamente pueden ser removidos mediante el procedimiento de revisión regulado en el artículo 106 y sigs. de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común.

En cambio -se expresaba- la Administración había dejado sin efecto, de facto y sin acudir a procedimiento alguno de revisión de oficio, derechos reconocidos en las resoluciones firmes anteriores de la propia Administración, lo que no resultaba admisible, por lo que acogió la demanda en los términos interesados.

CUARTO.- Del recurso de apelación

La representación procesal del Sergas interpone recurso de apelación sustentado en los siguientes motivos:

1. Ausencia de vicio de nulidad y error en la aplicación de la normativa.

El recurso se fundamenta en que la sentencia recurrida aplica erróneamente el Acuerdo de 28/10/2022 y las Resoluciones de 25/11/2022 y 03/08/2023, que regulan el acceso a los grados de carrera profesional en el Servicio Gallego de Salud. La sentencia anula la resolución de 28/01/2025, lo que provoca la coexistencia de tres resoluciones administrativas incompatibles entre sí, ya que no pueden existir dos resoluciones contradictorias de reconocimiento al mismo trabajador, del mismo grado y por el mismo período de tiempo.

2. Ejecución de sentencia y sustitución de resoluciones previas.

La letrada argumenta que la resolución de 28/01/2025 fue dictada en ejecución de sentencia y que, por tanto, debe sustituir y dejar sin efecto las resoluciones anteriores (11/03/2023 y 06/02/2024), sin necesidad de acudir a un procedimiento de revisión de oficio. Se sostiene que la conexión entre las resoluciones es tal que la nueva resolución absorbe a las anteriores, en virtud del principio de "lex posterior derogat anterior".

3. Contexto normativo y jurisprudencial.

Se expone el contexto de la negociación y aprobación de los procedimientos ordinarios y extraordinarios de acceso a los grados de carrera profesional, destacando que el acceso a través del procedimiento ordinario (convocatoria 2020) y el acceso excepcional (convocatorias 2022 y 2023) no son combinables ni intercambiables. El Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha resuelto que, si se accede al grado I por el procedimiento ordinario, la progresión debe seguirse por ese cauce, cumpliendo los requisitos de permanencia, y no por el régimen excepcional.

4. Imposibilidad de coexistencia de resoluciones contradictorias.

Se insiste en que no pueden coexistir resoluciones administrativas que reconozcan el mismo grado de carrera profesional al mismo trabajador y por el mismo período de tiempo. Por tanto, la resolución de 28/01/2025, dictada en ejecución de sentencia y con efectos económicos retroactivos, debe prevalecer y dejar sin efecto las anteriores.

En conclusión, se solicita que se revoque la sentencia apelada y se declare íntegramente conforme a derecho la resolución administrativa de 28/01/2025, por ser la única válida y eficaz en ejecución de sentencia, absorbiendo y dejando sin efecto las resoluciones anteriores.

QUINTO.- De la oposición al recurso de apelación

La representación de la Sra. Paulina se opone al recurso defendiendo que la sentencia recurrida no incurre en error ni infracción jurídica. Aclara que la coexistencia de tres resoluciones (de 20/02/2025, 11/03/2023 y 6/02/2024) se debe al incumplimiento de la legalidad por parte de la Administración, no a un error judicial.

Dichas resoluciones reconocen distintos grados y efectos económicos en diferentes periodos, por lo que no son incompatibles ni contradictorias. Todas han adquirido firmeza y han producido efectos favorables para la Sra. Paulina. Si el Sergas considera que alguna es contraria a Derecho, debe acudir al procedimiento legal de revisión, cosa que no ha hecho.

El Sergas anuló directamente resoluciones firmes sin seguir el procedimiento legal, lo que, en su criterio, es nulo de pleno derecho conforme al artículo 47.1 de la Ley 39/2015. Además, la anulación no puede justificarse como ejecución de una sentencia, ya que las resoluciones anuladas no fueron objeto de debate en ese procedimiento.

Se citan resoluciones judiciales que refuerzan la idea de que la Administración no puede anular de plano actos declarativos de derechos sin procedimiento, y que las sentencias deben ejecutarse en sus propios términos, sin extender sus efectos a resoluciones no enjuiciadas.

Finalmente, alude a que el Acuerdo de la Mesa Sectorial del 28 de octubre de 2022, publicado por la Resolución del 25 de noviembre de 2022, de la Dirección General de Recursos Humanos del Sergas (D.O.G. nº 231, del 5/12/2022), ha sido impugnado por el Colegio Oficial de Enfermería de Lugo, al que pertenece la Sra. Paulina, solicitándose la declaración de nulidad de pleno Derecho del requisito exigido para poder optar al reconocimiento del grado II de carrera profesional en la convocatoria del 2023, consistente en haber obtenido el grado I en la convocatoria del 2022, es decir, con efectos del 1/01/2023, y no antes.

SEXTO.- De la desestimación del recurso de apelación

La Administración ha procedido a dejar sin efecto el reconocimiento de los grados I y II que previamente había reconocido a la demandante sin seguir el procedimiento administrativo adecuado para ello.

La cuestión es que la Administración no tiene la facultad de dictar, sin más, un acto posterior que modifique los anteriores definitivos que no son de gravamen para el administrado sino que, precisamente, reconocen un derecho. Ha de seguir un procedimiento para ello: la revisión de oficio, o la declaración de lesividad.

La revisión de oficio puede llegar a ser entendida como el género común, dentro del cual se diferencian dos tipos: la revocación y la anulación (por causa de nulidad o de anulabilidad) de actos administrativos.

Cuando la eliminación del acto originario se reconduce a simples motivos de oportunidad, incompatibilidad con el interés público o conveniencia administrativa, estaremos ante una revocación. Mientras que, si la eliminación del acto trae causa de su presunta ilegalidad, no queda otro remedio que calificar ese caso como de anulación. Con esto se hace palmaria la idea siguiente: lo que determina que un acto sea objeto de anulación-invalidación o de revocación no es otra cosa que su ilegalidad o inoportunidad respectivamente, para continuar existiendo, jurídicamente hablando.

La clave de la potestad revocatoria de la Administración se encuentra en la tensión que se origina entre, por un lado, el interés público a la modificación o revocación de la situación existente y, de otro lado, la seguridad jurídica del particular al mantenimiento de su statu quointangible, aspecto este que, tradicionalmente, se ha venido sustentando en el principio de irrevocabilidad de los actos.

Las relevantes consecuencias que se derivan de la revocación de un acto administrativo, máxime por las repercusiones que plantea de cara a la seguridad jurídica del destinatario del acto, obligan a que la acción revocatoria deba producirse mediante la ineludible observancia de una serie de requisitos. Por ello no cabe el ejercicio de esa potestad por parte de la Administración sin que previamente una norma habilite y determine en forma taxativa los supuestos en que la revocación puede producirse.

Como se exponía en la Sentencia del Tribunal Supremo de 25.9.1981, procede la eliminación del mundo jurídico de un acto administrativo cuando la pervivencia de sus efectos se manifiesta en contradicción con los intereses públicos que la Administración debe tutelar. De ahí que con la revocación claramente subyace, por tanto, la necesidad de sujetar un acto válido, previamente dictado por la Administración, a las exigencias del interés público, y ello por razones de justicia, y no de simple legalidad, lo que permite distinguir a su vez nítidamente entre supuestos de revocación y casos de anulación o invalidación.

Los supuestos de anulación de actos administrativos favorables se encuentran previstos en el artículo 107 de la Ley 39/2015. Este precepto contempla la eliminación del acto administrativo, por causa de nulidad relativa o anulabilidad del artículo 48 y previa declaración de lesividad con audiencia de los interesados. Mientras, el artículo 106 regula la revisión de oficio de actos y disposiciones nulas, esto es, la declaración de nulidad absoluta, radical o de pleno derecho de todos aquellos actos que incurran en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.

Por otra parte, y por lo que estrictamente corresponde a la revocación de actos administrativos, la misma se prevé únicamente y de forma residual en el artículo 109.1, en el seno del capítulo relativo a la revisión de oficio, y en referencia a actos de gravamen o desfavorables.

En nuestro caso, es claro que los actos administrativos que reconocieron los grados I y II de la demandante no era de gravamen, ni tampoco desfavorables, de modo que, con carácter general, la revocación sería inviable. No obstante, podría encontrarse justificación de esta vía -revocación- a partir de dos habilitaciones distintas: o bien porque una norma con rango legal lo estableciera expresamente, o bien porque en el propio acto administrativo se contuviera lo que se ha dado en llamar reserva de revocación.

En el caso que nos ocupa, ni una ni otra opción estaban presentes.

Descartada la posibilidad de la revocación, queda la de la revisión de oficio.

Ciertamente, la acción de anular o invalidar puede producirse de forma libre por la Administración cuando lo que se trata de extinguir es un acto desfavorable o de gravamen. En cambio, si lo que trata de eliminar por razones de legalidad es un acto favorable o declarativo de derechos, la Administración puede realizar esta operación, pero debiendo observar ya una serie de garantías arbitradas en los citados arts. 106 y siguientes de la Ley 39/2015.

En el supuesto examinado, el Sergas no ha acudido ni a la revisión de oficio ni a la declaración de lesividad para modificar los actos firmes declarativos de derechos (reconocimientos de grado I y II), por lo que la resolución de 28 de enero de 2025 se dictó prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

La sentencia del Juzgado de lo contencioso nº 1 de Lugo, de 30 de septiembre de 2022 contenía un mandato claro y preciso dirigido a la Administración demandada: proceder a tramitar y resolver la petición que había cursado la actora de reconocimiento del grado I de carrera profesional con relación a la convocatoria de 30/11/2020.

Dado que esa resolución no fue impugnada, el Sergas tendría que haber procedido inmediatamente a darle efectivo cumplimiento. En lugar de ello, demoró extraordinariamente la ejecución, al punto de que no fue hasta el 28 de enero de 2025 cuando finalmente vino a reconocer el Grado I con efectos económicos de 1 de enero de 2021 (tal y como se preveía en la convocatoria de 2020) y con la precisión de que el día inicial para computar el período de permanencia necesario para acceder al grado siguiente sería el 1 de agosto de 2020.

Como ya expusimos en la Sentencia de 10.7.2024 (que resolvió el recurso de apelación interpuesto por el Sergas contra el Auto que despachó la ejecución de la sentencia de instancia), el hecho de que se abriera un proceso de negociación tras el dictado de distintas sentencias de este Tribunal sobre el sistema de carrera profesional, y que se hubiera llegado al Acuerdo de la Mesa Sectorial de 28.10.2022 para regular las futuras convocatorias de acceso a los grados de carrera profesional, y la Resolución de 25.11.2022, de la Dirección Xeral de Recursos Humanos, por la que se publican los nuevos requisitos y se inicia un nuevo plazo para acceder al grado inicial de carrera profesional, se convoca el procedimiento ordinario de acceso a los grados I a IV correspondiente al año 2022 y se tramita un procedimiento extraordinario de acceso al grado I dirigido al personal estatutario temporal, no implica que con ello se haya dado ejecución a todas las sentencias que reconocieron individualmente a los respectivos demandantes su derecho al acceso al procedimiento extraordinario para acceder al Grado I, cuando lo presentaron en plazo y siendo el único motivo que había para su inadmisión el hecho de ser trabajadores temporales, y no fijos como requería entonces la resolución de convocatoria.

Cuestión distinta es que con tal Acuerdo pueda considerarse cumplida la ejecución de determinadas sentencias en las que se ordenó la nulidad de partes de la Orden de la Consellería de Sanidad de la Xunta de Galicia, de fecha 20 de julio de 2018, por la que se hace público el Acuerdo, de 6 de julio anterior, por el que se establecen las bases de la carrera profesional en el ámbito del Servicio Gallego de Salud y entidades adscritas a esta Consellería y a dicho organismo -en concreto, en el particular de excluir al personal con vínculo temporal en cualquiera de sus modalidades (personal interino, personal de carácter eventual y personal de sustitución), a la carrera profesional de igual modo que al personal fijo-, como fueron las dictadas en los Procedimientos Ordinarios 263/18, 304/18 y 344/18.

No puede pretenderse que tal Acuerdo sirva para tener por ejecutadas las sentencias que resolvieron pretéritas situaciones individuales de los recurrentes, amparadas por la recta interpretación de la normativa vigente en aquellos momentos y en las que claramente se ordenó a la Administración tramitar y resolver las solicitudes entonces presentadas, esto es, las correspondientes al proceso de 2018, atendiendo a las circunstancias que en ese momento tenía cada solicitante, y con las consecuencias administrativas y económicas a que hubiera lugar, del mismo modo que se hacía con el personal fijo que en aquel momento era el único que contemplaba la resolución de convocatoria.

La circunstancia de que la Sra. Paulina pudiera participar en los procesos convocados posteriormente (en los años 2022 y 2023) tras el Acuerdo de la Mesa Sectorial referido, no implica idénticos efectos o consecuencias que si su solicitud se hubiera tramitado y resuelto en la convocatoria correspondiente al año 2020, cuyos efectos económicos se sitúan en el 1 de enero de 2021.

No puede perderse de vista que la Administración se mostró reticente a dar cumplida satisfacción a la declaración judicial plasmada en la sentencia firme tantas veces citadas, compeliendo a la que la demandante, en un recto criterio de prudencia y diligencia, optase por participar en los procedimientos instaurados en los años 2022 y 2023.

Por lo tanto, fue la propia actuación administrativa (más bien, su omisión en dar cumplimiento tempestivamente a la ejecutoria) la que propició esa sucesión de reconocimientos de progresión en la carrera profesional de la demandante, y lo que resulta inviable es que, al tiempo de conceder el Grado I conforme a los parámetros de la convocatoria de 2020, proceda a dejar sin efecto las ulteriores resoluciones administrativas (incluso con reclamación de cantidades).

Lo procedente será recalcular la progresión de grado de la demandante tomando como punto de partida que el día inicial para computar el período de permanencia necesario para acceder al grado siguiente es el 1 de agosto de 2020, así como teniendo en cuenta la voluntad manifiestamente expresada por la Sra. Paulina de participar en las convocatorias efectuadas con posterioridad a esa fecha con la finalidad de acceder a los grados superiores.

Como conclusión a lo razonado, procede la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia recurrida.

SÉPTIMO.- De las costas procesales

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, dado que el recurso de apelación se desestima, procede imponer las costas a la parte recurrente, con el límite máximo de 1.000 euros por todos los conceptos.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.