PRIMERO: Objeto de apelación.
La sentencia apelada, sentencia 220/24, de 8 de noviembre de 2024, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Lugo, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Asunción, contra la Resolución de 6/12/2023 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra resolución de 24 de julio de 2023 del Director Xeral de Función Pública, de reconocimiento de servicios prestados para la Administración previos a la adquisición de la condición de personal funcionario de carrera de la Administración Xeral de la CA de Galicia.
En su demanda interesaba la demandante que se dictase sentencia por la que :
"1.- Proceda a anular a resolución recorrida por ser contraria a dereito no que se refire a acreditación de trienios no grupo AP de funcionarios.
2.- Se recoñeza que eses seis trienios foron perfeccionados como persoal laboral grupo V ao 100% e como tal teñen que ser aboados logo da tomar como funcionaria.
3.- Se proceda ao abono da diferencia do abonado en concepto de trienios como funcionaria agrupación AP e o que Ile corresponde percibir polos trienios perfeccionados como persoal laboral dende a data de toma de posesión de 13 de abril de 2023, mais os xuros legais correspondentes"
La sentencia de instancia, estima el recurso contencioso-administrativo, razonando lo siguiente :
"Doctrina de la Sala III del TS.1. En la interpretación de los efectos del artículo segundo, uno, de la Ley 70/1978 tras su reforma por la disposición final segunda de la LPGE 2021, en relación al principio de irretroactividad recogido en el artículo 2.3 del Código Civil y de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución , la sala ha fijado como doctrina jurisprudencial que esa novedad introducida por LPGE 2021 no fue acompañada de regla de Derecho transitorio alguna, por lo que sus efectos se desplegaron ad futurum, esto es, a partir de su entrada en vigor, luego esa novedad no permite una aplicación retroactiva absoluta o de grado máximo. Llevado lo expuesto al caso de autos, respecto de los trienios adquiridos o perfeccionados en régimen laboral por quien ya es funcionario y siempre antes de la reforma de la Ley 70/1978, se nos plantea si debe seguir percibiéndolos en la cuantía -superior- propia de la relación laboral en la que se consolidaron o bien, tras la reforma, mantener su percepción en la cuantía -inferior- ya como de funcionario. Pues bien, la clave está en que la LPGE 2021 no previó retroactividad alguna, de lo que deducimos que su novedad opera ad futurum, luego para el reconocimiento de nuevos trienios, pero no sobre efectos ya consumados, esto es, respecto de trienios ya reconocidos.
Cuarto.-Respuesta judicial.
1. En aplicación del efecto directo de la cláusula 5ª del Acuerdo Marco incorporado a la Directiva 1999/70/CEE , sobre trabajo temporal, es improcedente realizar cualquier distinción entre el personal funcionario interino y el fijo, como en el caso de la sentencia analizada.
2. Procede, por lo tanto, anular la resolución dictada y en su lugar, como reconocimiento de la situación jurídica individualizada, declarar el derecho de la parte recurrente a percibir los trienios consolidados como personal laboral en la misma cuantía en que los venía percibiendo antes de adquirir la condición de funcionaria interina, con los incrementos anuales fijados en las Leyes de Presupuestos, más intereses legales correspondientes, así como se le abonen las diferencias dejadas de percibir por dicho concepto desde la toma de posesión como funcionario interina, dentro del período general de prescripción frente a la hacienda autonómica, cinco años, previos a su reclamación administrativa".
Se interpone recurso de apelación contra la sentencia referida por la Letrada de la Xunta de Galicia.
SEGUNDO: Recurso de apelación de la Xunta de Galicia.
La Letrada de la Xunta de Galicia, disconforme con la sentencia de primera instancia, interpone contra la misma recurso de apelación a fin de que se revoque la sentencia apelada y se confirme la resolución administrativa.
Se alega para ello que el supuesto enjuiciado está representado por el empleado público con vínculo laboral que, una vez superado el proceso selectivo de ingreso en un eventual cuerpo o escala funcionarial y ya en condición de funcionario de carrera, pretende ahora el reconocimiento de los servicios previos, prestados en la condición laboral, para integrarlos en el cómputo de los trienios que pueda llegar a perfeccionar como empleado público con vínculo estatutario/funcionarial.
Se indica que las cuantías que se hubieren fijado como complemento de antigüedad a los trabajadores unidos por vínculo laboral con la Xunta de Galicia, según el art. 26 del Convenio colectivo de aplicación, solo son abonables al personal laboral que se encuentre en activo, cesando el derecho a su percepción cuando se suspenda o extinga dicha relación laboral. Y ello no empece que, sin embargo, los servicios prestados bajo aquella relación laboral sí se puedan computar a efectos de trienios, una vez adquirida la condición de funcionario de carrera.
Por tanto, se señala que, respetando los servicios prestados en la condición de personal laboral fijo, que sigue ostentando, si bien que suspendida al tomar posesión de funcionaria, sin embargo la antigüedad, que es el sustrato del complemento litigioso, se abonará decantándose por uno de los tres posibles modos de hacerlo : 1. abonando el importe de los trienios reconocidos exclusivamente y en relación con todos esos trienios, por el correspondiente al Cuerpo o Escala -adscrito al Subgrupo o Grupo de clasificación que proceda - al que se incorpora el interesado cuando ingresa como funcionario público en la Administración. 2. Por el contrario, abonando su importe por el asignado al Cuerpo o Escala de equivalencia en el que se desempeñen funciones análogas a las que se desarrollaron como personal laboral. 3. O, finalmente, manteniendo en su integridad -sin necesidad de efectuar juicio alguno de equivalencia- el quantum que se venía percibiendo con anterioridad al ingreso en la función pública en concepto de complemento de antigüedad de naturaleza laboral.
Por eso, se alega que, cuando la sentencia de instancia centra la cuestión controvertida en determinar al amparo de los artículos 1.3 y 2.1 de Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública , si los trienios devengados por la recurrente como personal laboral , antes de su funcionarización, deben ser abonados con arreglo a lo fijado en el momento de la perfección, como pretende la parte recurrente, o, por el contrario, han de serlo de acuerdo con los importes previstos para el personal funcionario, se prescinde por el juzgador del dato de que la demandante, que lo es trabajadora fija al servicio de la demandada, estando en la actualidad en el desempeño de un puesto de funcionario, se encuentra en este momento con la relación laboral que le es propia suspendida, precisamente al haber tomado posesión como funcionario de carrera y, en consecuencia, aquella antigüedad que retribuye el complemento del personal laboral, pasa a ser percibida en la cuantía propia, en juicio de equivalencia, correspondiente al cuerpo o escala funcionarial comparable con el Grupo o categoría laboral, que para el caso que nos ocupa, siendo el Grupo V de personal laboral el correlativo sería el Grupo AP del personal funcionario.
Se invoca el artículo 2.1 Ley 70/1978, y se indica que no cabe mantener que este precepto establece una continuidad de régimen retributivo respecto de los trienios devengados en una relación laboral que se encuentra suspendida por quien, de manera voluntaria, accede a la condición de funcionario interino en plaza vacante, debiendo cobrar, como tal funcionario, con el valor de las categorías funcionariales análogas a aquellas otras en las que devengó los trienios. Y ello so pena de mantener un doble régimen retributivo o un régimen mixto.
Se indica que, siendo los preceptos enjuiciados tanto los relativos al 139 y 140 LEPG ( L 2/ 15, Ley Empleo Público de Galicia ) como los relativos a la L 78/78 y su Decreto por el que se dictan normas de aplicación, resulta que la valoración económica de los trienios que le corresponde percibir al personal funcionario después de llevar a cabo la correspondiente acumulación de servicios prestados con anterioridad a adquirir la condición de tal, es la fijada por el nivel de proporcionalidad que corresponda a los del cuerpo con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de prestación de servicios. Se manifiesta que en esta línea se pronunció ya esta Sala en sentencia 33/2023, de 25 de enero.
TERCERO: Oposición al recurso de apelación.
Por la representación de Dª Asunción se formula alegaciones en oposición al recurso de apelación, interesado la confirmación del fallo de primera instancia.
Se señala para ello que la cuestión ya fue resuelta por el TS, en sentencia 266/2024, de 19 de febrero de 2024, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.a (Recurso de casación Núm:4532/2022), en relación a la interpretación del artículo segundo. Uno de la Ley 70/1978, tras su reforma por la disposición final segunda de la LPGE 2021.
Se indica que conforme la sentencia citada la clave está en que la LPGE 2021 no previó retroactividad alguna, de lo que se deduce que su novedad opera ad futurum, para el reconocimiento de nuevos trienios, pero no sobre efectos ya consumados, esto es, respecto de trienios ya reconocidos; de forma que, aplicado este criterio al presente caso, todos los trienios que ya tenía perfeccionados la recurrente como personal laboral tienen que seguir siendo abonados en esa condición, otra cosa distinta son aquellos que se perfeccionen "ad futurum" desde su condición de funcionaria.
CUARTO: Datos de interés.
La demandante tiene desde el 13 de abril de 2023 la condición de funcionaría de carrera de la agrupación profesional de personal funcionario subalterno (AP).
Con anterioridad a su condición de funcionaria de carrera, tenía la condición de personal laboral temporal en el grupo V , y en esa condición tenía reconocidos y devengados 6 trienios al 100% en las siguientes fechas : 1º trienio el 27/6/2006, 2° trienio 12/11/2010, 3° trienio 12/11/2013, 4° trienio12/11/2016, 5° trienio 12/11/2019 y 6° trienio 12/11/2022.
Por resolución de 24 de julio de 2023 del Director Xeral de Función Pública, se le reconocen los servicios prestados previos a la adquisición de la condición de funcionaria de carrera de la Administración Xeral de la CA de Galicia, si bien los trienios que tenía consolidados y devengados se reconocen en la agrupación profesional de personal subalterno (AP) y no en el grupo V de laboral.
No estando de acuerdo, la actora interpuso recurso de reposición contra la mencionada resolución, y el mismo fue desestimado por la resolución de 6/12/2023 objeto del recurso contencioso.
La sentencia apelada, sentencia nº 220/24 de 8 de noviembre de 2024 del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Lugo, da la razón a la recurrente en cuanto que los 6 trienios ya los tenía reconocidos como personal laboral y como tal le tienen que ser abonados.
QUINTO: Resolución del recurso.
A la vista de las alegaciones de las partes, la cuestión se centra en la aplicación del artículo 2 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, por Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021.
Así, de conformidad con el artículo 1 de la referida Ley 70/1978 :
"1. Se reconocen a los funcionarios de carrera de la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social la totalidad de los servicios indistintamente prestados por ellos en dichas Administraciones, previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas o plazas o a su ingreso en ellos, así como el período de prácticas de los funcionarios que hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración pública.
2. Se considerarán servicios efectivos todos los indistintamente prestados a las esferas de la Administración pública señaladas en el párrafo anterior, tanto en calidad de funcionario de empleo (eventual o interino) como los prestados en régimen de contratación administrativa o laboral, se hayan formalizado o no documentalmente dichos contratos.
3. Los funcionarios de carrera incluidos en el apartado uno tendrán derecho a percibir el importe de los trienios que tuviesen reconocidos por servicios sucesivos prestados, desempeñando plaza o destino en propiedad, en cualquiera de las mencionadas esferas de la Administración, o en la Administración, o en la Administración Militar y Cuerpos de la Guardia Civil y Policía Armada".
Es el artículo 2 el que suscita la duda interpretativa, por cuanto, con anterioridad a la reforma por Ley 11/20, se disponía en el mismo :
"1. El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior".
Sin embargo, tras la referida reforma, se indica en el precepto :
"Uno. El devengo de los trienios se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.
Los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas".
En la sentencia de primera instancia, haciendo cita de jurisprudencia del Tribunal Supremo , se estima íntegramente la demanda y se reconoce el derecho de la demandante al cobro de los trienios ya devengados y reconocidos como laboral una vez que adquiere la condición de funcionaria, tal y como ser solicita, esto es, en la cuantía en que venía percibiéndolos durante la vigencia del vínculo laboral con al Administración.
Frente a ello, la Administración demandada, a través del recurso de apelación, defiende la procedencia del cobro de los trienios reconocidos como personal laboral , una vez que la demandante es funcionaria, en la cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas, tal y como señala el artículo 2 de al Ley 70/1978.
Pues bien, la cuestión que se suscita, en efecto, fue objeto ya de diversos pronunciamientos por el Tribunal Supremo, fijándose como doctrina que el personal laboral tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados.
De este modo, en sentencia del Tribunal Supremo de 10-12-2024, nº 1944/2024, rec. 331/2022, se resuelve la siguiente cuestión de interés casacional:
"<1.- Si en relación con el principio de irretroactividad de las normas, puede limitarse el abono de los trienios consolidados en el ámbito laboral, en el importe que tuvieran en el momento de su perfección, al 31 de diciembre de 2020 en aplicación del artículo 2 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre (EDL 1978/3865 ), de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, en la nueva redacción dada por la Disposición Final Segunda de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales (EDL 2020/41249 ) para 2021>>.
También se identifican como norma jurídica que, en principio, habrá de ser objeto de interpretación, el artículo 2 de la Ley 70/1978 de 26 de diciembre (EDL 1978/3865 ), de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, tras la modificación por la disposición final segunda de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales (EDL 2020/41249 ) para 20212.
Se razona por el Tribunal Supremo :
"La resolución de la cuestión de interés casacional, que determinó la admisión del recurso de casación, debe arrancar de los presupuestos que ya señalamos en anteriores sentencias. Nos referimos, en concreto, a la Sentencia 26 de febrero de 2024 (recurso de casación nº 323/2022 ), en relación con la impugnación de otra sentencia la misma Sala de instancia, en la que señalamos que: <<1ª) Que como acertadamente exponen las partes en conflicto, las sentencias de esta Sala y Sección Cuarta del Tribunal Supremo n.º 648/2019 y n.º 723/2019 , han fijado como doctrina y jurisprudencia: "que el personal laboral tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados".
2ª) Que esa jurisprudencia ha sido completada recientemente en sentencias n.º 268/2024, de 20 de febrero , y n.º 266/2024, de 19 de febrero, respectivamente dictadas en los recursos de casación 8466/2022 y 4532/2022 , en el siguiente sentido:
1º.- El hecho de no atacarse la resolución que reconoce, al amparo de la Ley 70/1978 (EDL 1978/3865), los trienios consolidados por años de servicios prestados como personal laboral, no impide que quien ya es funcionario pueda reclamar su percepción en la cuantía que tenían como personal laboral. Con ello se confirmaba la decisión de la Sala territorial sobre la improcedencia de acoger la inadmisión planteada por la Administración al considerar que el acto de denegación de las cantidades reclamadas por los trienios ya consolidados en la cuantía de su consolidación como personal laboral, era un acto confirmatorio de otro anterior firme y consentido -el de reconocimiento de trienios consolidados-. Al respecto, cabe decir que la jurisprudencia de esta Sala viene aceptando el carácter singular y autónomo de cada nómina a efectos de su impugnación individualizada ante la jurisdicción contencioso-administrativa. (....)
2º.- La reclamación de cuantía está sujeta al plazo de prescripción del artículo 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria .
3º.- En relación con el principio de irretroactividad, los funcionarios que antes de la reforma del artículo segundo de la Ley 70/1978 (EDL 1978/3865 ) por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021, solicitaron y se les reconocieron los servicios prestados como contratados laborales, al estar consolidados, podrán solicitar y percibir en la cuantía que tuvieran al tiempo de perfeccionarse como contratado laboral>>.
(...)
Ciertamente el régimen jurídico previsto en la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, resulta de aplicación al caso, pero lo es en la redacción vigente al tiempo de presentarse la solicitud de reconocimiento de los servicios prestados como personal laboral hasta la adquisición de la condición de funcionario de carrera (antes de la entrada en vigor de la Ley 11/2020), cuya denegación presunta fue impugnada por la parte recurrente en el recurso contencioso-administrativo, en el que se dicta la sentencia que se recurre. De modo que, como hemos venido declarando con reiteración, los trienios devengados como personal laboral antes de adquirir la condición de funcionario público han de ser abonados en la cuantía que tenían cuando fueron perfeccionados.
En este sentido, mediante sentencia de 19 de febrero de 2024 (recurso de casación nº 4532/2022 ), también hemos declarado, aunque en una situación de hecho a la que resultaba de aplicación la reforma de la Ley 70/1978 (EDL 1978/3865) por la Ley 11/2020, que <>. Concluyendo que < artículo segundo de la Ley 70/1978 por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021, solicitaron y se les reconocieron los servicios prestados como contratados laborales, al estar consolidados, podrán solicitar y percibir en la cuantía que tuvieran al tiempo de perfeccionarse como contratado laboral>>.
Procede, en conclusión, y teniendo en cuenta que el Abogado del Estado no formula oposición, tras conocer nuestra Sentencia de 26 de febrero de 2024 que hemos transcrito en parte, estimar el presente recurso de casación y estimar el recurso contencioso -administrativo. Declarando el derecho del recurrente a que los trienios perfeccionados en su condición de personal laboral le sean abonados en la cuantía en que le fueron reconocidos, y a que le sean abonadas las diferencias retributivas correspondientes a los cuatro años anteriores a su reclamación, con el interés legal correspondiente".
En la línea de lo anterior, en sentencia de esta Sala y sección de 13-11-2024, nº 773/2024, rec. 92/2024, se razonaba :
"La reclamación que ahora se deduce ha de centrarse en resolver si a partir de enero de 2021 la Administración debe continuar abonando los trienios de personal laboral, tal como se deduce de las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de mayo y 30 de mayo de 2019 o si, por el contrario, ha de aplicarse el importe correspondiente al Cuerpo o Escala al que se incorporó cuando ingresó como funcionaria en la Administración.
A estos efectos resulta imprescindible tener en cuenta que en la disposición final 2ª de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre , de presupuestos generales del Estado para el año 2021, se ha modificado el artículo 2 de la Ley 70/1978 , de modo que en el nuevo párrafo segundo del apartado 1 de aquel artículo 2 se establece ahora "Los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas", habiendo entrado en vigor dicha reforma el día 1 de enero de 2021.
Esta cuestión ha sido objeto de examen en reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo, de la que se deduce que los funcionarios que, antes de la reforma del artículo segundo de la Ley 70/1978 por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021, solicitaron y se les reconocieron los servicios prestados como contratados laborales, al estar consolidados, podrán solicitar y percibir los trienios en la cuantía que tuvieran al tiempo de perfeccionarse como contratado laboral, es decir, se estima que dicha reforma solamente afecta a los trienios que se reconozcan a partir de 1 de enero de 2021, pero los reconocidos antes de esa fecha tendrán que seguir siendo abonados por el importe que corresponde como personal laboral. Son reflejo de esa moderna jurisprudencia las sentencias de la Sección 4ª de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2024 (recurso de casación 4532/2022 ), 20 de febrero de 2024 (RC 8466/2022 ), 11 de septiembre de 2024 (RC 6229/2022 ) y 16 de septiembre de 2024 (RC 5206/2022 ). En definitiva, la restricción que se contiene en la reforma del artículo 2 de la Ley 70/1978 solo puede operar para quienes, a partir de la entrada en vigor de dicha reforma (1 de enero de 2021), obtengan un reconocimiento de servicios prestados como laboral y no a quienes ya los tenían reconocidos, ello porque lo contrario supondría rebajar la cuantía de la percepción de unos trienios firmes y consolidados, con perjuicio a los derechos adquiridos, y haciendo una aplicación retroactiva que la norma no prevé y que resulta contraria a la disposición transitoria primera del Código Civil .
En el fundamento de derecho quinto de la STS de 11 de septiembre de 2024 se argumentan las razones que conducen a la anterior conclusión, y se aclara que el párrafo introducido en el artículo 2 de la Ley 79/1978 por la disposición final segunda de la Ley de Presupuestos 11/2020, de 30 de diciembre , debe ser objeto de interpretación a la luz del principio de irretroactividad de las normas que establece el artículo 2.3 del Código Civil al disponer que: "Las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario". Se razona en aquella STS de 11/9/2024 :
"Para llevar a cabo esa labor de interpretación es conveniente sentar unas premisas generales:
1ª) La irretroactividad es un concepto jurídico que imposibilita la extensión de los efectos derivados de una ley a hechos anteriores a su entrada en vigor. En otras palabras, impide que las leyes promulgadas tengan efecto sobre las situaciones o acontecimientos anteriores a las mismas, sobre todo, si son restrictivas de derechos individuales o de carácter sancionador.
En principio, el carácter retroactivo o no de la nueva normativa dependerá de la expresa declaración que la propia norma contenga sobre ese particular.
2ª) En cualquier caso, la retroactividad o irretroactividad no suelen ser absolutas, sino que admiten matizaciones en la idea de que, si la implantación de un sistema de exclusiva retroactividad supondría la desaparición de toda seguridad jurídica, la exclusiva irretroactividad impediría la necesaria evolución del Derecho.
Así, la STC 30/2016, de 18 de febrero , -FD 5- dice: "Recogiendo de nuevo lo señalado en la STC 270/2015 , FJ 7 c), procede recordar que "el límite expreso de la retroactividad in peius de las leyes que el art. 9.3 CE garantiza, se circunscribe a las leyes ex post facto sancionadoras o restrictivas de derechos individuales. Fuera de estos dos ámbitos, nada impide al legislador dotar a la ley del grado de retroactividad que considere oportuno, ya que de lo contrario se podrían producir situaciones de congelación o petrificación del ordenamiento jurídico ( STC 49/2015, de 5 de marzo , FJ 4). Como ya señalábamos desde nuestros primeros pronunciamientos ( SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3 , y 65/1987, de 21 de mayo , FJ 19), lo que se prohíbe en ese art. 9.3 CE es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores. La irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b ), y 178/1989 , de 2 de noviembre , FJ 9], de forma que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva a los efectos del art. 9.3 CE cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas [ STC 99/1987 , FJ 6 b)], supuesto en el que la prohibición de retroactividad operaría plenamente y solo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio. Por el contrario, en el caso de la retroactividad impropia, que incide en situaciones no concluidas, hay que reconocer al legislador un amplio margen de libertad, de suerte que no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado, despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro, aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso."...
En nuestro caso, la Ley de Presupuestos 11/2020 que introdujo el apartado que debemos interpretar no incluyó, propiamente, una regulación de Derecho transitorio.No obstante, su disposición final segunda si estableció (el subrayado es nuestro) que: "Con efectos desde la entrada en vigor de esta Ley y vigencia indefinida se modifica la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, de la siguiente forma: Se da nueva redacción al artículo segundo , que queda redactado [...].
Además, la disposición final cuadragésima sexta estableció que: " la presente Ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado". La publicación se hizo el 31 de diciembre de 2020. Así, la vigencia comenzó el 1 de enero de 2021.
Por tanto, de principio, debe afirmarse la nueva ley no estableció su carácter retroactivo. Desde luego no la retroactividad propia o de grado máximo.
No obstante, parece innegable que, desde su entrada en vigor, la modificación alcanzaría a efectos futuros derivados de relaciones jurídicas previas. La regla de valoración de servicios previos prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera como prestados en tal condición, tendrá eficacia para el reconocimiento y valoración de trienios solicitada y acordada desde el 1 de enero de 2022. Es decir, y la propia Administración lo admite, parece que la nueva ley se aplicaría a las relaciones jurídicas anteriores -relación de servicios-, pero sólo respecto de derechos ( trienios ) que se perfeccionen o consumen en el futuro - retroactividad mínima-.
Ahora bien, lo que realmente está en discusión es si la nueva ley se aplica a derechos (trienios) derivados de esas relaciones jurídicas preexistentes y que ya ha se habían consumado o perfeccionado antes de su entrada en vigor. Es decir, la cuestión es si los trienios ya adquiridos o perfeccionados en régimen laboral y que, según la doctrina fijada en STS 648/2019, de 21 de mayo (recurso 247/2016 ) y 723/2019, de 30 de mayo (recurso 163/2017 ), deben seguir siendo percibidos en la cuantía de origen, con motivo de la entrada en vigor de la nueva ley solo pueden percibirse en la cuantía correspondiente al régimen funcionarial o deben serlo en la cuantía ya reconocida.Parece que, de ser por la cuantía del régimen funcionarial, que es lo sostenido por la Administración, podría darse una retroactividad diferente a la anterior...
Es evidente que en la tesis de la Administraciónrecurrente la nueva previsión legal afectaría a situaciones jurídicas que han producido efectos desde antes de su entrada en vigor, afectándolos directamente hasta el punto de excluirlos desde una determinada fecha -1 de enero de 2022-. Es decir, afectaría no solo a los efectos que se producirán o consumarían después de su entrada en vigor (retroactividad mínima), sino también a los efectos nacidos con anterioridad y ya consumados pues alterarían su cuantificación. Estaríamos, por tanto, ante una retroactividad proscrita desde el punto y hora en que resulta contraria al artículo 2.3 del Código Civil . La nueva ley no incluye previsión de retroactividad, es más, lo que hace es lo contrario, establecer un sistema regulatorio de futuro.
Por tanto, la tesis que sostiene la Administración no es posible por ser contraria a la prohibición de retroactividad de las leyes.
Consideramos que esta conclusión no menoscaba el reconocimiento jurisprudencial de la potestad legal de hacer cambios en la relación funcionarial, que no es una relación petrificada indefinidamente, como nos recuerda el Tribunal Constitucional, en su auto 179/2011, de 13 de diciembre , y tenemos declarado en sentencia como la de 30 de enero de 2012 (recurso 209/2011 ). Lo que ocurre es que, como tiene declarado el propio Tribunal Constitucional, al admitir la retroactividad impropia, esta alcanza solo a las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado, despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro, aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso. Es decir, admite la eficacia de la nueva ley sobre efectos futuros de la relación funcionarial -reconocimiento de nuevos trienios - pero no sobre efectos ya consumados - trienios ya reconocidos-.Que es la tesis de la Administración.
Para que estuviésemos en la situación que postula la Administración habría sido necesario que el legislador otorgase a la nueva norma el carácter retroactivo que, como hemos dicho, no tiene. El legislador bien pudo decir que el nuevo sistema de valoración de servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera afectaría a los trienios ya consolidados antes de su entrada en vigor, pero ha quedado claro que no lo hizo. Será cierto que el derecho que se invoca por don Evelio no puede considerarse como definitivamente patrimonializado y que la potestad legislativa puede incidir sobre él, pero el legislador ha dispuesto expresamente que la nueva norma se aplicaría a situaciones futuras y, tal previsión, solo puede ser entendida como referida a los trienios que se reconozcan de futuro.
En función de lo argumentado respondemos a la cuestión de interés casacional declarando que, en relación con el principio de irretroactividad de las normas, los funcionarios que antes de la reforma del artículo segundo de la Ley 70/1978 por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021, solicitaron y se les reconocieron los servicios prestados como contratados laborales, al estar consolidados, podrán solicitar y percibir en la cuantía que tuvieran al tiempo de perfeccionarse como contratado laboral".
Por tanto, con arreglo a ese criterio jurisprudencial, la reforma producida en el artículo segundo de la Ley 70/1978 solamente se aplicará a los trienios perfeccionados desde su entrada en vigor,por lo que ha de prosperar la pretensión de la demandante de que a partir de 1 de enero de 2021 los dos trienios de personal laboral que tiene reconocidos, previo a su nombramiento como funcionaria, le sean abonados en la cuantía correspondiente a los trienios del personal laboral".
En consecuencia, teniendo en cuenta la doctrina jurisprudencial expuesta y que es la aplicada por el magistrado de primera instancia, ha de concluirse que, en efecto ha de reconocerse el derecho de la demandante a que los trienios perfeccionados como personal laboral grupo V , con anterioridad a la reforma habida en el artículo 2 de la Ley 70/78 por Ley 11/20 , han de ser abonados en la cuantía en que se venían percibiendo , como laboral, una vez que la misma tomó posesión como funcionaria. Y ello por cuanto se considera que es el momento del perfeccionamiento de los trienios lo que determina cuál es el régimen jurídico de aplicación, de modo que si se perfeccionaron con anterioridad a la reforma indicada, han de seguir percibiéndose en la misma cuantía, como derecho consolidado, y sólo habrán de ser cuantificados en la cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas aquellos trienios que se perfeccionen con posterioridad al 1 de enero de 2021, cuando entra en vigor la reforma del artículo 2 de la Ley 70/1978.
De este modo, en el caso presente, se indica por la demandante que como personal laboral temporal en el grupo V tenía reconocidos y devengados 6 trienios al 100% en las siguientes fechas : 1º trienio el 27/6/2006, 2° trienio 12/11/2010, 3° trienio 12/11/2013, 4° trienio12/11/2016, 5° trienio 12/11/2019 y 6° trienio 12/11/2022. Por ello, ha de valorarse que son cinco los trienios que tenía perfeccionados antes de la entrada en vigor de la reforma que determina el nuevo régimen jurídico en cuanto a la cuantificación conforme cuerpo funcionarial, escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas, puesto que el 6º trienio ya se perfecciona después del 1 de enero de 2021.
Por tanto, aunque se comparte la doctrina jurisprudencial expuesta en la sentencia apelada, en cuanto al caso concreto no puede ser confirmada la misma en su integridad, pues no procede estimar totalmente lo interesado por Dª Asunción , que se refería en su pretensión al reconocimiento del derecho en relación a seis trienios, debiendo reconocerse el derecho pretendido sólo en relación a los cinco primeros, pues al sexto ya le es de aplicación la cuantificación conforme a la disposición legal actualmente vigente.
Así pues, ha de estimarse parcialmente el recurso de apelación, y revocarse la sentencia 220/24, de 8 de noviembre de 2024, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Lugo, por cuanto la estimación del recurso contencioso-administrativo ha de ser parcial, según lo antes indicado.
Se considera que la anterior doctrina es la que ha de ser mantenida, a la luz de los últimos pronunciamientos en la materia del Tribunal Supremo, y ello sin perjuicio de que en sentencia del referido Tribunal, de fecha 16-09-2024, nº 1430/2024, rec. 5206/2022 , se suscitan dudas interpretativas, pues parece introducirse la posibilidad de considerar aplicable el nuevo régimen jurídico surgido tras reforma por Ley 11/20 desde el 1 de enero de 2021 también a los trienios perfeccionados como laborales con anterioridad a esa fecha, por cuanto tendrían como límite temporal al cobro en la cuantía anterior la entrada en vigor de la reforma (lo cual fue también acogido en sentencias anteriores de esta Sala y Sección).Así, al tratar la cuestión de interés casacional :"<< 1.- Si en relación con el propio de irretroactividad de las normas, puede limitarse el abono de los trienios, en la cuantía consolidada, a 31.12.2020 en aplicación del art. 2 de la Ley 70/1978 , (...)se razonó por el Tribunal Supremo que "el límite temporal que se fija en el fallo de la sentencia impugnada en relación con la recepción de trienios "hasta el 31 de diciembre de 2020", no supone una aplicación retroactiva de una norma legal, toda vez que se establece tal fecha por ser el último día que está vigente el régimen jurídico aplicable al caso que es el inmediatamente anterior a la entrada en vigor de la Ley 11/2020 que tuvo lugar el 1 de enero de 2021, como es lo natural en una ley de presupuestos.(...) En definitiva, no es disconforme a Derecho, que la sentencia haya establecido, en la parte dispositiva, ese límite temporal de 31 de diciembre de 2020 , porque la sentencia interpreta y aplica el régimen jurídico vigente al tiempo de dictarse el acto administrativo según la jurisprudencia dictada en su aplicación y determina la fecha final de vigencia del régimen de aplicación. (...) ninguna aplicación normativa retroactiva ha tenido lugar, ni se ha situado a la recurrente en indefensión, porque la sentencia precise esa frontera temporal, toda vez que no ha aplicado las normas que contiene la reforma alumbrada por la Ley 11/2020, simplemente la sentencia delimita el alcance y los efectos de sus pronunciamientos, citando la fecha en la que expira el régimen jurídico que le correspondía aplicar...".La indicada sentencia desestima el recurso de casación, y confirma la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ratificando la decisión del referido tribunal de limitar la percepción de los trienios consolidados como laboral al 31 de diciembre de 2020. Tal interpretación se encuentra también en sentencias recientes de otros tribunales, que contemplan la existencia de un límite a la percepción de trienios en cuantía en que fueron perfeccionados como laborales con la entrada en vigor de la reforma legal, como ocurre en la sentencia del TSJ de Cataluña, de 1-02-2025, nº 452/2025, rec. 2859/2021, que hace hincapié, a los efectos de determinar la aplicación de la reforma del artículo 2 de la Ley 70/1978, en la fecha en que se haya adquirido la condición de funcionario, señalando que " el caso de autos es distinto de los anteriormente resueltos por el Tribunal Supremo, al haberse adquirido la condición de funcionaria cuando ya estaba vigente la reforma operada por Ley 11/2020, de modo que el régimen jurídico aplicable a los nuevos funcionarios públicos es el establecido en el art. 2 de la Ley 70/1978 con la redacción modificada".
En cualquier caso, en atención a lo expuesto, y como ya se adelantó, en este supuesto, siguiendo jurisprudencia fijada por el Tribunal Supremo, ha de estimarse parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la Letrada de la Xunta de Galicia, y revocarse la sentencia 220/24, de 8 de noviembre de 2024, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Lugo, pues lo que procede no es estimar íntegramente la demanda, sino parciamente reconociendo el derecho de la demandante a que cinco trienios, perfeccionados como personal laboral grupo V al 100% con anterioridad a la reforma legal, han de ser abonados en esa cuantía cunado se adquiere la condición de funcionaria, y siendo de aplicación al sexto trienio el precepto en su versión ya vigente desde 1 de enero de 2021: asimismo, ha de reconocerse el derecho al abono de la diferencia entre lo abonado en concepto de trienios como funcionaria agrupación AP y lo que le corresponde percibir por los cinco trienios perfeccionados como personal laboral desde la fecha de toma de posesión de 13 de abril de 2023, con los intereses legales correspondientes.
SEXTO: Costas procesales
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa de 1998, al haberse estimado parcialmente el recurso de apelación , no procede la condena en costas de esta alzada.
En cuanto a las costas de la primera instancia, al tratarse de estimación parcial, y , además, ante la existencia de dudas interpretativas que se reflejan en la existencia de sentencias de distinto sentido, no procede tampoco condena en costas.
VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.
