Sentencia Contencioso-Administrativo 1318/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 34/2023 de 10 de abril del 2025

PRIMERO.-Acto administrativo impugnado. Sentencia del Juzgado.

1.-El acto administrativo impugnado es la Resolución del AYUNTAMIENTO DE PALAMÓS de 11 de febrero de 2021, que desestima la reclamación previa formulada por Raúl en relación al pago de los factores de nocturnidad, fines de semana festivos y festivos de especial relevancia en las retribuciones de los periodos vacacionales, ausencias justificadas y en las pagas extraordinarias, así como la inclusión de dichos factores en el complemento específico como conceptos fijos.

2.-La sentencia del Juzgado desestima el recurso contencioso-administrativo, en síntesis, porque considera que los artículos 64 y 65 del Convenio de los empleados públicos del AYUNTAMIENTO DE PALAMÓS de 15 de abril de 2010 estima que los referidos factores deben ser abonados como gratificaciones por los servicios efectivamente prestados en las condiciones indicadas por tales factores, por lo que no puede ser considerado un complemento fijo a incluir como vacaciones, permisos o pagas extraordinarias.

Establece que al señalarse que se retribuyen por horas trabajadas, trabajo efectivamente realizado, no puede considerarse como factores fijos del complemento específico, sino que sólo podrá percibirse por el funcionario que los haya prestado.

SEGUNDO.-Recurso de apelación e impugnación.

1.-La defensa jurídica del recurrente Raúl señala la controversia jurídica, que radica en la pretensión de que los factores de nocturnidad, fines de semana festivos y festivos de especial relevancia sean considerados como complementos retributivos fijos y no como gratificaciones compensatorias, de tal manera que resulten abonados en el caso de vacaciones y pagas extraordinarias y no exclusivamente con ocasión del desempeño, de facto, de las funciones desarrolladas en las condiciones específicas de cada servicio determinante de los factores aludidos.

Sostiene la parte apelante que realiza sus funciones policiales conforme a turnos semanales que se reiteran periódicamente, en secuencias de cinco turnos. Entre los referidos turnos resulta obligado la realización de una semana de turno de noche y dos fines de semana de 25 horas de servicio por cada ciclo de cinco semanas, así como el trabajo en festivos y festivos especiales repartidos durante todo el año.

Por la razón indicada entiende que deben ser incluido el abono correspondiente a los indicados factores en los periodos vacacionales y en caso de ausencias no justificadas, así como respecto de las pagas extraordinarias. De igual forma solicita que le sea aplicado dicho criterio retroactivamente interesando el abono de la cantidad de 8.989,04 euros.

En el recurso de apelación se defiende que el horario desempeñado por los miembros de la Policía Local viene determinado por la "Instrucció per a la implantació del Quadrant de servei Q5 al personal de la Policia Local de l'Ajuntament de Palamós", que determina que de forma obligatoria se presten los servicios en forma de cinco turnos consecutivos que incluyen noches, festivos y noche, entre otros. De esta forma, los factores cuestionados no pueden considerarse accesorios pues son de obligado cumplimiento, por lo que deben estimarse como incluidos en el complemento específico.

Sostiene así que objetivados de tal forma en atención a su habitualidad y obligatoriedad deben ser abonados tanto en periodos vacacionales como en el caso de pagas extraordinarias y permisos o ausencias justificadas. En apoyo de su pretensión invoca determinada jurisprudencia, tanto del Tribunal Supremo como de esta misma Sala y Sección, cuyas copias resultaron aportadas conjuntamente a la demanda, citando expresamente la STS 3091/2020, de fecha 1 de octubre de 2020.

Interesa la estimación del recurso de apelación y del recurso contencioso-administrativo.

2.-El Letrado del AYUNTAMIENTO DE PALAMÓS impugna el recurso de apelación y, con carácter previo, interesa la inadmisión al no versar el juicio sobre la existencia de un derecho, sino una reclamación de cantidad determinada.

A criterio de su dirección jurídica se ha introducido un motivo nuevo que no había sido alegado por las partes ni en el Juzgado, por lo cual se ha incurrido por la parte recurrente desviación procesal, por lo que se refiere al pago de la concreta cantidad, además de impugnarse un acto administrativo ajustado a Derecho e inatacable.

En cuanto fondo del asunto reitera, en primer lugar, que las jornadas de trabajo se distribuyen en cinco turnos de servicio, de tal modo que no todos los meses se realiza servicio nocturno o de fin de semana, ni hay días festivos, por lo que los trabajos esporádicos no forman parte del complemento específico y se retribuyen a quien de forma efectiva preste esos servicios (artículo 63 y 64 del Convenio), siendo así desde el año 2010.

En segundo lugar, los conceptos reclamados no pueden incluirse en el complemento específico, no siendo el Alcalde el órgano competente para adoptar dicha decisión y en atención a ello, en el apartado segundo de la Resolución impugnada se acuerda someter a la Comisión Técnica y posteriormente a la Mesa General de Negociación la solicitud y que la incorporación exigirá la previa negociación y recalcular los importes.

En tercer lugar, se alega que la Mesa General de Negociación en fecha 30 de abril de 2014 acordó incorporar al Convenio la disposición adicional sexta que exige la prestación del trabajo efectivo, por lo que no pueden retribuirse los servicios realizados en periodo de vacaciones y ausencias justificadas.

En cuarto lugar, por lo que se refiere a las pagas extraordinarias, se defiende que no forman parte del complemento específico y no pueden ser abonadas. Y que la pretensión relativa al pago en las futuras nóminas no es posible porque solo han de abonarse si se ha prestado el servicio efectivo.

Interesa la confirmación de la sentencia desestimatoria del Juzgado.

TERCERO.-Juicio de la Sala. Resolución del recurso.

1.-Cabe señalar que el recurso de apelación se clasifica como un recurso ordinario y ello implica que es un recurso que permite plantear ante el órgano que los resuelve un conocimiento pleno de la cuestión objeto de controversia. Esto significa que la apelación por su función revisora de la sentencia o auto dictado en primera instancia, en principio, constituye una reiteración del debate objeto del proceso.

Ahora bien, la discusión en la apelación debe articularse no frente a la pretensión de la parte que dio lugar al inicial proceso dialéctico, sino frente a la sentencia que pone fin a la primera instancia, lo que significa que no es admisible, plantear sin más el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si no hubiera recaído la resolución judicial, pues ello desnaturaliza la función del recurso.

En suma, se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar la errónea prueba o la argumentación equívoca, de modo que el Tribunal ad quem tendrá la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en conexión con los motivos, pero no podrá revisar de oficio los razonamientos de la sentencia no impugnados. El recurso del demandante cumple con el requisito.

2.-Con carácter previo debemos indicar, respecto alegaciones de contenido formal por parte del AYUNTAMIENTO DE PALAMÓS, que no es parte apelante y no se ha adherido a la apelación.

No obstante, no se aprecia desviación procesal puesto que, de la solicitud del recurrente en vía administrativa, se deduce claramente qué es lo que pretende, y esto tiene un contenido declarativo respecto de la fijación del complemento específico, así como, consecuencia natural, el abono de las cuantías correspondientes.

La sentencia del Juzgado, que acoge la oposición de la Corporación local demandada, da respuesta a las cuestiones controvertidas, y no existe indefensión puesto que las partes han podido establecer sus pretensiones y motivación con total amplitud, conociendo cuáles son las discrepancias jurídicas para la resolución del juicio.

La apelación es admisible, aunque se concrete una cuantía, por cuanto supone la declaración de un derecho que, en principio, puede tener continuidad en la determinación de los haberes del recurrente y, como es conocido por las partes, se han dictado sentencias que se refieren a más funcionarios del Ayuntamiento demandado. En otros recursos, en los que la sentencia ha sido desfavorable para la Corporación local, también ha formulado recurso de apelación el propio Ayuntamiento, sin que apreciara tacha de inadmisión.

3.-Aunque ha de resolverse el recurso sobre la situación actual planteada al interponer la demanda, no dejaremos de señalar que la controversia se produce por una defectuosa, consentida por el AYUNTAMIENTO DE PALAMÓS y los representantes del personal, forma de aplicación de la norma básica sobre empleo público y las de desarrollo relativas a las retribuciones de los funcionarios.

La controversia, pues, consiste en determinar si, trabajando el recurrente por turnos que se repiten por ciclos y en los cuales uno de ellos comprende turnos nocturnos y dos de ellos fines de semana, deben serle abonados los conceptos de nocturnidad, fines de semana y festivos de forma objetivizada, en la forma de un complemento específico, lo que determina que debiera ser de abono con independencia de su efectiva concurrencia en el servicio, también en el caso de vacaciones o con ocasión de las pagas extraordinarias.

El Tribunal Supremo mantiene como jurisprudencia, dictada tras sentencias para la fijación de doctrina casacional, que, en la retribución correspondiente a las vacaciones retribuidas, deben resultar integrados todos los conceptos que comprenden los servicios que se presentan por el funcionario de forma habitual, y que, por tanto, integran su sistema habitual de trabajo.

En la sentencia 1677/2019, de 4 de diciembre de 2019, recurso 101/2019, se ha establecido:

"SEGUNDO.- La identificación del interés casacional.

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo declarado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 10 de junio de 2019 , a las siguientes cuestiones:

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TERCERO.- Síntesis de la posición procesal de las partes

El Abogado del Estado recurrente considera que la cuestión que suscita interés casacional ha sido ya resuelta por esta Sala en Sentencia de 3 de mayo de 1996 , dictada en el recurso de casación en interés de la Ley nº 4739 /1993, que declaró que los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía no tienen derecho a percibir, durante el período de disfrute de la vacación anual reglamentaria, la gratificación por su trabajo a turnos. Sostiene el Abogado del Estado que el complemento de turnicidad se encuentra vinculado a la realización de una determinada actividad, consistente en el desempeño del puesto de trabajo en régimen de turnos, por lo que dicho complemento no se devengaría cuando no se produzca tal desempeño de forma efectiva. Se trata, concluye, de una gratificación vinculada a la realización de una determinada actividad, de manera que no persiste el derecho al mantenimiento de dicha gratificación cuando no se preste el servicio, como sucede con las vacaciones anuales.

Por otro lado, la parte recurrida considera, a tenor de su escrito de oposición, que la citada Sentencia de 1996, invocada por el Abogado del Estado, ha sido superada por la doctrina del TJUE, que ha establecido el principio de que la retribución de las vacaciones, debe calcularse de manera que corresponda a la retribución normal del trabajador. De modo que la regularidad que constituye el complemento por turnos rotatorios hace que no pueda prescindirse de él, en el cálculo de la retribución por el mes de vacaciones. Considera, en fin, que durante las vacaciones anuales, la retribución debe comprender todos los conceptos retributivos que se devenguen de forma habitual, teniendo dichos turnos una naturaleza similar al complemento específico singular.

CUARTO.- La retribución por el trabajo a turnos es una gratificación o un complemento

La cuestión de interés casacional que se suscita en el presente recurso de casación sobre si la cantidad percibida, 120 euros, abonada mensualmente, por la forma de prestación del servicio mediante el trabajo a turnos, ha de ser abonada también durante el periodo vacacional, es decir, durante los doce meses del año, o si, por el contrario, debe abonarse únicamente durante 11 meses al año en que se presta el servicio de forma efectiva, excluyendo el mes de vacaciones.

Debemos plantearnos, antes de nada, si la retribución por el trabajo a turnos es una gratificación o es un complemento, pues dicha naturaleza determina como consecuencia obligada su inclusión, si es complemento, o su exclusión, si es gratificación, en las retribuciones percibidas durante el mes de vacaciones.

La propia Sentencia de esta Sala, de 3 de mayo de 1996 (recurso de casación en interés de la Ley nº 4739/1993), que se aduce por ambas partes y a la que se refiere también el acto administrativo impugnado en el recurso contencioso administrativo, realiza ese planteamiento, toda vez que al considerar que estamos ante una gratificación, concluye que debe ser excluida durante el mes de vacaciones.

Sin cegarnos por la literalidad de los Acuerdos de la Dirección General de la Policía con los Sindicatos del Cuerpo Nacional de Policía, debemos reparar en alguna diferencia de interés. Así es, en el Acuerdo entre esa Dirección General y los Sindicatos que se aplicaba en indicada Sentencia de esta Sala de 3 de mayo de 1996 (recurso de casación en interés de la Ley nº 4739/1993), nos referimos al Acuerdo de 22 de febrero de 1989 en el que se señalaba, según recoge dicha Sentencia, que "a partir del 1 de marzo de 1.989 se percibirá por los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía una gratificación por importe de 6.500 pesetas mensuales cuando realicen sus servicios en puestos de su plantilla y su desempeño conlleve la realización de turnos completos de noche de forma habitual. Para percibir dicha gratificación, los funcionarios tendrán que realizar todos los servicios nocturnos que les correspondan mensualmente, exceptuando únicamente los no realizados por permisos expresamente autorizados".

Mientras que, según consta en la propia Resolución de la Dirección General de la Policía, impugnada en la instancia, al recoger lo acordado, Acuerdo de 11 de diciembre de 2003, y en el Acuerdo de 18 de diciembre de 2015, entre esa Dirección General y los Sindicatos del Cuerpo Nacional de Policía, aunque no derogan las anteriores Instrucciones, se indica que la turnicidad se abona a los que "de forma habitual realicen su trabajo en la modalidad de turnos rotatorios completos". Si bien es cierto que el personal "que habitualmente percibe la referida compensación económica no devengará complemento por turnos rotatorios (Acuerdo AdministraciónSindicatos de 27 de febrero de 1996) durante el disfrute de las vacaciones anuales reglamentarias".

Pero es que, además, lo cierto es que el complemento por el trabajo a turnos no constituye, a tenor de la descripción que se hace en la resolución impugnada en la instancia, una contraprestación por la prestación de servicios extraordinarios, de carácter eventual, o ajenos a la prestación ordinaria de los servicios propios de la policía. Se trata, por el contrario, de una retribución ordinaria por los servicios que se prestan regularmente, de forma habitual, por aquellos que realizan ese trabajo en la forma de "turnos rotatorios completos", y que perciben el correspondiente complemento todos los meses, periódicamente, salvo el de vacaciones, en el que no se realizan turnos, sencillamente porque no se realiza ninguna prestación.

No podemos compartir, en definitiva, que atendida la caracterización señalada, el trabajo a turnos pueda incluirse, a estos efectos en el previsto en el artículo 24.d) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , y en el artículo 23.3. d) Ley 30/1984 cuando señala que " las gratificaciones por servicios extraordinarios, fuera de la jornada normal, que en ningún caso podrán ser fijas en su cuantía y periódicas en su devengo", pues es justamente lo contrario a lo apreciado en el caso examinado, en el que las retribuciones son fijas en su cuantía, 120 euros, y periódicas en su devengo, que se realiza mensualmente.

QUINTO.- El acomodo a la jurisprudencia del TJUE.

La interpretación que realizamos resulta acorde con la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, que en el artículo 7 impone a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para que se disponga de un período de vacaciones anuales retribuidas. Teniendo en cuenta que dicha Directiva es de aplicación "a todos los sectores de la actividad, privadas y públicas" (artículo 1.3).

Basta la cita de las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 15 de septiembre de 2011 (asunto c-155/10 ) y de 22 de mayo de 2014 (asunto C-539/12 ), y de los principios que se infieren, aunque respecto de la prestación del trabajado en general, cuando se señala que < sentencia Williams y otros, EU:C:2011:588 , apartado 24). (...) Además, el Tribunal de Justicia ha precisado que todos los componentes de la retribución global inherentes a la condición personal y profesional del trabajador deben mantenerse durante sus vacaciones anuales retribuidas. De este modo, debían mantenerse, en su caso, los complementos relacionados con su calidad de superior jerárquico, con su antigüedad y con sus cualificaciones profesionales (véanse, en este sentido, las sentencias Parviainen, C- 471/08 , EU:C:2010:391 , apartado 73, y Williams y otros, EU:C:2011:588 , apartado 2>>

En consecuencia, debemos desestimar el recurso de casación, pues la sentencia recurrida no incurre en las infracciones denunciadas, en relación con la resolución de la cuestión que suscita el interés casacional."

Es decir, la retribución de las vacaciones se calcula sobre el presupuesto de la retribución ordinaria del funcionario y, en esta sentencia, por lo que se refiere a los turnos rotatorios de carácter singular, se integran como servicio ordinario habitual, y así deberá hacer su retribución comprendiendo también el periodo de vacaciones.

En los casos de nocturnidad de trabajo efectivos, la sentencia del Tribunal Supremo 784/2024, de 9 de mayo de 2024, recurso 830/2022 , ha señalado:

"TERCERO.- El escrito de interposición del recurso de casación, tras observar que el art. 50 del Estatuto Básico del Empleado Público nada dice sobre los conceptos que deben integrar la retribución en vacaciones, invoca como infringidos el art. 7 del Convenio nº 132 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por España el 30 de junio de 1972, y el art. 7 de la Directiva 2003/88/CE sobre ordenación del tiempo de trabajo. Ambas normas prevén que las vacaciones deben ser íntegramente remuneradas y, además, la primera de ellas precisa que dicha remuneración deberá al menos coincidir con la "normal o media" de otros períodos. Para justificar que estas normas deben ser interpretadas en el sentido de que exigen la equiparación de la retribución del período de vacaciones a las mensualidades ordinarias, el recurrente cita varias sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, así como las dos sentencias de esta Sala mencionadas en el auto de admisión de este recurso de casación.

CUARTO.- En el escrito de oposición al recurso de casación, el Ayuntamiento de Córdoba se limita a desarrollar un único argumento, a saber: que los conceptos retributivos por nocturnidad y trabajo en domingos y festivos no pueden ser lógicamente encuadrados en ningún componente de la retribución funcionarial distinto del complemento de productividad. Y dado que este por definición no es fijo, no puede englobar la remuneración por nocturnidad y por trabajo en domingos y festivos.

QUINTO.- Abordando ya el tema litigioso, ninguna duda le ofrece a esta Sala que el presente caso no es sustancialmente distinto de los examinados en nuestras citadas sentencias de 4 de diciembre de 2019 y 1 de octubre de 2020 . La idea básica subyacente es que la retribución del período de vacaciones no puede ser diferente de la correspondiente a las otras mensualidades, porque de lo contrario no se trataría de una remuneración íntegra. El disfrute de las vacaciones se vería así económicamente penalizado, lo que sería incompatible con el principio de vacaciones íntegramente remuneradas.

Partiendo de esta premisa, si el modo en que está estructurado el trabajo de un determinado funcionario comporta que usualmente debe trabajar varias noches o varios días festivos cada mes, esos conceptos forman parte de su retribución normal y no pueden ser legítimamente excluidos en su período de vacaciones. Sin embargo, dado que pueden no coincidir exactamente de un mes a otro, la media aritmética de los once meses anteriores a las vacaciones es un método racional y objetivo de hallar la cantidad correspondiente para el período vacacional.

Frente a ello, el argumento del Ayuntamiento de Córdoba no resulta convincente, en sustancia porque peca de excesivo formalismo: lo determinante no es en qué "casilla" del esquema retributivo debe encuadrarse la remuneración por nocturnidad y por trabajo en domingos y festivos, sino que efectivamente se incluya en el cálculo de la retribución del período de vacaciones a fin de que el funcionario no se vea perjudicado.

SEXTO.- A la vista de cuanto precede, el criterio jurisprudencial sentado en nuestras sentencias de 4 de diciembre de 2019 y 1 de octubre de 2020 ha de ser confirmado. Ello conduce a casar la sentencia impugnada, así como a estimar el recurso de apelación y anular la sentencia de primera instancia. En su lugar, procede estimar íntegramente el recurso contencioso-administrativo, declarando el derecho del recurrente a que su retribución en el período de vacaciones incluya los conceptos de nocturnidad y trabajo en domingos y festivos calculando su importe sobre la media aritmética de dichos conceptos en los once meses inmediatamente anteriores al período vacacional. Procede asimismo declarar el derecho del recurrente a que se le abonen los atrasos por los referidos conceptos correspondientes a los cuatro años anteriores a la presentación de su solicitud ante la Administración."

Ha de estimarse el recurso de apelación de forma parcial interpuesto contra la sentencia desestimatoria, puesto que existe la realización de un trabajo de forma reiterada, aunque discontinua, cuya retribución ha de ser integrada en la ordinaria del funcionario, dada la configuración del complemento específico en la normativa, que excluye que se esté retribuyendo por gratificaciones o servicios extraordinarios, comprendiendo las vacaciones en correspondencia a los turnos realizados en nocturnidad, fines de semana o festivos.

De igual manera el argumento es predicable a las pagas extraordinarios que no son otra cosa que un salario diferido y, por tanto, según indica el propio artículo 52 del acuerdo deben comprender la retribución íntegra, incluyendo retribuciones complementarias (complemento específico). Sin dificultad el mismo argumento es predicable respecto de los permisos retribuidos solicitados por el demandante.

No obstante, ha de tenerse en cuenta, como se establece por la parte recurrente, los turnos comprenden un ciclo de cinco semanas, pudiendo existir meses en los que no se realicen servicios nocturnos, por lo que para determinar el complemento específico se debe partir de los servicios habituales del recurrente en el período de vacaciones, calculando su importe sobre la media aritmética de los conceptos de nocturnidad, trabajo en festivos y festivos de carácter especial en los once meses inmediatamente anteriores al período vacacional.

Y en cuanto a la suma concreta reclamada, además de reiterar lo señalado sobre no existencia de desviación procesal por divergencia entre lo reclamado en vía administrativa y lo solicitado en el recurso contencioso-administrativo, no puede determinarse la cantidad concreta, de forma que ha de realizarse por la Administración local demandada, tomando el periodo de cuatro años anterior, periodo no prescrito, al momento de la solicitud, con la media aritmética de los conceptos de nocturnidad y trabajo en festivos y festivos de carácter especial, en los once meses inmediatamente anteriores al período vacacional, pagas extraordinarias y permisos a que tuviera derecho el recurrente.

En este sentido se estima el recurso de apelación y, parcialmente, el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.-Costas.

El artículo 139 de la LJCA , en la redacción dada por el artículo 3.11 de la Ley 37/2011, de 10 octubre 2011 , de medidas de agilización procesal, establece que: "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

No obstante, el principio de vencimiento mitigado debe conducir aquí a la no imposición de costas procesales habida cuenta que la singularidad de la cuestión debatida veda estimar que se hallare ausente en este caso "iusta causa litigandi"("serias dudas de hecho o derecho"), teniendo en cuenta para ello en relación a algunos aspectos de la controversia que el caso era jurídicamente dudoso, conforme a la jurisprudencia recaída en casos similares, como señala el artículo 394.1 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, por lo que cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes, de existir, por mitad.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo