Sentencia Contencioso-Administrativo 495/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 116/2024 de 13 de noviembre del 2025

Primero.- Objeto del recurso y pretensiones de las partes.Tiene por objeto el recurso interpuesto por d. Oscar en expresión del escrito de interposición vía de hecho consistente en el requerimiento del Servicio provincial de Costas en Alicante -Dirección General de la Costa y del Mar del Ministerio de Transición Ecológica y de Reto Demográfico para la Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para la reversión en favor del Estado de los terrenos en los que se encuentra el Hotel Miramar,de Guardamar de Segura. Al escrito inicial del actor se acompañó "Citación para la reversión de los terrenos a favor del Estado de la concesión revocada Hotel Miramar, en el TM de Guardamar del Segura", suscrita por la Jefa del Servicio Provincial de Costas en Alicante el 1-3-2024.

El actor interesa sentencia que declare la nulidad del acto impugnado, constitutivo de vía de Hecho.

La Administración General del Estado solicita sentencia desestimatoria íntegramente el recurso y declarando la plena conformidad a Derecho del acto impugnado.

Segundo.- Los motivos impugnatorios y de oposición

La demanda plasma primeramente una suerte de alegación previa que lleva por título de la fijación del objeto litigioso:en rigor incorpora síntesis de lo que sigue en el escrito de demanda. Al decir de la parte actora este órgano jurisdiccional debe resolver si la Administración demandada ha incurrido en vía de hecho como consecuencia de la notificación del acto consistente en el requerimiento para la reversión de la finca para realizar una inmediata demolición de la construcción titularidad del actor, al omitir el necesario acto administrativo previo de fijación de los términos a ejecutar, esto es, la obligación de reversión y de indemnización, en los términos exigidos en la Orden Ministerial de fecha 22/12/1993. En la tesis del actor para llevar a cabo la obligación de reversión y posterior demolición debió previamente haberse dictado un acto administrativo con todas las garantías que expresara y determinara las obligaciones de las partes que se desprenden del título a ejecutar, Orden Ministerial de fecha 22-12-1993; esto es de la correspondiente indemnización, la entrega de la posesión de la edificación tras el pago previo o simultáneo. Sostiene que la Administración incurre en vicios que causan la vía de hecho denunciada, a saber:

«1º.- No se ha ejecutado la Orden Ministerial de 22 de diciembre de 1993, pues en ella se ordenó al Servicio de Costas "iniciar el correspondiente expediente contradictorio" a fin de cuantificar y abonar la indemnización correspondiente con carácter previo o simultáneo a la reversión de la propiedad.

2º.- No existe requerimiento previo alguno para el cumplimiento voluntario a los interesados, incumpliendo los artículos 99 y concordantes de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA en adelante).

3º.- No se ha producido la notificación personal a los interesados tal y como se obliga por el artículo 97 de la LPA.

4º.- Se aprecia una lesión del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 CE ) de los herederos de Ángel Daniel desde una doble perspectiva.

5º.- Posible prescripción de la acción de ejecución de la orden ministerial origen de la revocación de la concesión».

El abogado del Estado opone que la Administración se ha conducido con sometimiento a la ley y, desde luego, sin incurrir en vía de hecho, como se desprende y obra perfectamente documentado en el expediente advo.

Cuarto.- Los Presupuestos procesales.

Primero que nada conviene dejar clarificado que el enjuiciamiento a cargo de este órgano del orden contencioso-administrativo viene marcado y ha de ceñirse al objeto del recurso en el sentido de conducta impugnada, ex art. 45.1 LJCA. En nuestro caso, no otra cosa que la actuación que la parte califica de vía de hecho, tal y como recoge el escrito de interposición del recurso.

Una segunda nota: por auto de 21-6-2024 se desestimó el recurso de reposición entablado por el actor frente al auto nº 99/2024, de 14 de mayo que había levantado la suspensión "cautelarísima" del requerimiento- citación a Doña Raquel Dª Estefanía y D. Oscar de fecha 1-3-2024. Por tal resolución jurisdiccional la Sala no apreció el vicio de vía de hecho, FD segundo, del siguiente tenor:

«Segundo. -La razón legal cae del lado de la Administración por lo que bien argumenta el Abogado del Estado: Entiende la actora que necesariamente antes de la entrega de la propiedad del inmueble a la Administración debe ser indemnizado, que concurre la existencia de una vía de hecho e interesa que se determine por la Sala, si el levantamiento de la medida cautelar conlleva la facultad de la Administración a llevar a cabo la demolición o únicamente la obligación de llevar a cabo la entrega de la posesión. Son argumentaciones que se refieren al fondo del asunto, cuestión ajena a esta pieza cautelar, cuya finalidad suspensiva, está supeditada a la existencia de perjuicio de imposible o difícil reparación, o a la perdida de la finalidad del recurso; o bien ya han sido analizados por la Sala, desde esta óptica. En efecto, como alega la Administración el Auto ha analizado si la conducta administrativa es constitutiva de vía de hecho en sede cautelar y como bien se indica en el mismo, la medida que la citación se limita, sin más, a la invitación para la comparecencia del antiguo concesionario (en la persona de su heredero e hijo) al efecto de "levantar acta de la reversión". Prima facie la actuación se ampara en artículo 171 del Reglamento General de Costas, que es aplicable, siempre partiendo de la incontrovertida firmeza de la Orden Ministerial de 22 de diciembre de 1993 que revoca la concesión. Por último, no correspondería a la Sala, establecer las condiciones en que se ejecuta el acto administrativo, ni su modulación, pues su alcance es claro: la comparecencia para "levantar acta de la reversión».

Un auto que ganó firmeza con la providencia del Tribunal Supremo de 2-4-2025 inadmitiendo el recurso de casación presentado contra el auto de 21 de junio de 2024.

La resolución recaída en el incidente cautelar incluye la consideración de que la conducta impugnada no era constitutiva "prima facie" de una vía de hecho. Obviamente esa calificación de la Sala puede verse alterada al entrar -como hacemos- en el fondo del asunto.

Quinto.- Sobre el instituto y concepto de la vía de hecho.

Como es sabido la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa incorpora ex novoen su artículo 25.2 "las actuaciones materiales que constituyen vía de hecho" como actividad administrativa impugnable precisamente en sede jurisdiccional contencioso-Administrativa, quedando clarificada la situación creada por el artículo 125.3 de la Ley de Expropiación Forzosa, de así como del 101 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dando pie a la competencia del Orden jurisdiccional civil para tutelar los derechos de los particulares ante "actuación material de la Administración mediante interdictos".

No define ese artículo 30 de la LJCA de 1998 como ningún otro (que conozca la Sala), en nuestro ordenamiento jurídico-positivo lo que deba tenerse por "vía de hecho", si bien la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998 se refiere a la misma como "actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionen derechos e intereses legítimos de cualquier clase". Antes de promulgada dicha Ley, el Tribunal Constitucional -Sentencia 160/1991, de 18 de julio- la había conceptuado como "pura actuación material no amparada siquiera aparentemente por una cobertura jurídica", concepto que sigue el Tribunal Supremo, p.ej. en Auto de 28-1-2000, Rec. 39/2000. Por consiguiente vienen coincidiendo la doctrina científica y el Tribunal Supremo en que el presupuesto esencial para que pueda hablarse de vía de hecho y, por consiguiente de la viabilidad de una impugnación en el orden Contencioso-Administrativo ex artículo 30 de la LJCA, es que la actuación de la Administración así tildada, ha de ser siempre de tipo real o material, esto es con trascendencia en el mundo exterior (ocupación de un inmueble, por ejemplo, la certificación de un producto, el cierre de un establecimiento por las fuerzas de orden público, ...). Las manifestaciones del poder administrativo mediante actos formalizados -aprobación de un reglamento, Orden de demolición de un edificio, por ejemplo- no pueden combatirse mediante el recurso que contempla el artículo 30 tan repetido. ( SSTS 2-4-2008, Rec. 3865/2004, 4-6-2009, Rec. 3810/2008, etc.).

Sexto.- El juicio de la Sala ( I). No concurre vía de hecho.

Como hemos anotado, en la tesis del actor la Administración estatal incurre de vía de hecho por el escrito del Servicio Provincial de Costas en Alicante emitido en fecha 1-3-2024 acompañado al escrito de interposición; una citación dirigida al aquí actor y a sus dos hermanas Doña Raquel y Doña Estefanía y que termina concretando el sentido y objeto de la citación del día 13 de marzo de 2024 a las 9 horas en el lugar de la concesión: para que por parte de los técnicos de este Servicio, se proceda a levantar acta de reversión de los terrenos a favor del Estado, debiendo asistir personalmente o por medio de representante debidamente acreditado. En dicho acto se deberá proceder por parte de ustedes a la entrega de las llaves a los representantes de la administración.

En contraste con la posición del demandante la vista de las actuaciones, no advierte la Sala acreditada la vía de hecho. En primer término a la vista del propio contenido del mentado escrito de citación suficientemente motivada incorporando antecedentes de hecho como también fundamentos de derecho (aunque no bajo apartados diferenciados). Es así que la Sala comparte en lo esencial y hace suya la respuesta que se da por el Abogado del Estado, negando concurrir circunstancia alguna en las que se manifiesta la vía de hecho (inexistencia de acto de cobertura o irregularidad en la ejecución aunque existiera acto de cobertura).

Existe acto administrativo que sirve de fundamento jurídico a la actuación administrativa, la Orden ministerial de 22 de diciembre de 1993, declarada conforme a Derecho por sentencia de la Audiencia Nacional, de 24 de enero de 1997, confirmada por el Tribunal Supremo, sentencia de 25 de julio de 2003. De este modo, en última instancia, lo que se pretende con la actuación administrativa (la citación de 1 de marzo de 2024 ahora recurrida) consiste en ejecutar no sólo la orden ministerial de revocación de la concesión sino la sentencia del Tribunal Supremo que la confirma.

En todo caso se ha intentado el cumplimiento voluntario por los interesados. Al no ser posible se solicitó ante los Juzgados de lo Contencioso Administrativo de Elche autorización judicial de entrada. Dicha autorización fue concedida mediante Auto que se observa en el Documento 16 del Expediente Administrativo (en adelante EA). En dicho Auto se indica:

«[...] la entrada en el domicilio solicitado es una medida adecuada y proporcionada para la efectividad de la actuación administrativa, presupuestos que en el caso de autos concurren, pues la entrada resulta necesaria para satisfacer los fines públicos, consistentes en llevar a efecto el contenido de la O.M. de 22 de diciembre de 1993. Además de lo anterior, los interesados tienen conocimiento tanto de dicho acto como de todo lo actuado hasta la fecha en relación con el mismo, y pese a los diversos requerimientos de ejecutar el contenido de dicha Orden, o de autorizar al Servicio Provincial de Costas para llevarla a efecto, no han procedido a lo solicitado».

Concurre, por tanto, acto que sirve de cobertura para la citación de 1 de marzo de 2024 ahora recurrida. Y, del mismo modo, se han observado todos los requisitos legalmente establecidos para poder dictarlo.

Sobre la consideración de incoar el correspondiente expediente contradictorio como requisito previo, se tramitó finalizado mediante resolución de 19 de marzo de 2024 (Documento 28 del EA). En dicha resolución se hace un extenso estudio de los hechos relativos al expediente contradictorio de indemnización indicando en su folio 2:

«VII) En el año 2004 se realizó por el Servicio Provincial de Costas en Alicante una valoración estimativa de la indemnización, que llegó a comunicarse a los interesados, si bien, por motivos que se desconocen, no llegó a remitirse a la Dirección General de Costas.

VIII) En enero de 2017 el Servicio Provincial de Costas en Alicante realizó una nueva valoración de la indemnización por la revocación de la concesión, por un importe de 8.762,62 euros, que fue remitida mediante escrito de 2 de agosto de 2017 a la Dirección General de la Costa y del Mar para su conformidad y al objeto proceder a tramitar el expediente contradictorio de indemnización por ese Servicio de Costas.

IX) El Servicio Provincial de Costas en Alicante, en escrito de 4 de marzo de 2024 dirigido a la Subdirección General de dominio Público Marítimo-Terrestre, reitera la conformidad de la valoración de la indemnización por la revocación de la concesión de referencia, por un importe de 8.762,62 euros, al objeto de que, por ese Servicio Provincial de Costas, se proceda a tramitar el expediente contradictorio de indemnización [...]».

En definitiva, cabe concluir que la obligación de la Administración de indemnizar por la revocación de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 6 de febrero de 1934 a D. Ángel Daniel, para construir una casa vivienda y baños en la parcela DIRECCION000, en la playa y término municipal de Guardamar del Segura (Alicante) estaría prescrita.

Aduce también el demandante producida la vía de hecho porque no se ha requerido previamente a los administrados para el cumplimiento voluntario lo cual supone un incumplimiento del art. 99 LPAC.

El apercibimiento previo se configura como requisito necesario. Este requisito concurre en el presente caso. Así puede observarse que tanto en 2021 (Documento 9 del EA) como ahora con la citación recurrida se requiere ahora demandante a que autorice voluntariamente la entrada del Servicio Provincial de Costas con entrega de las llaves. La diferencia esencial es que en el Documento 9 se requería para la demolición de las obras mientras que, ahora, se le requiere para levantar acta de reversión.

Este cambio atiende al informe de la Abogacía del Estado en Alicante de 16 julio de 2022 tan citado en la demanda (Documento 31 del EA):

«En cuanto a la demolición, en el referido informe se expresaba que debería -de conformidad con el artículo 72 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y artículo 147 de su Reglamento, Real Decreto 876/2014-, haberse acordado la demolición en el momento de la resolución del correspondiente expediente. Al no haberse hecho así, pues nada previno al respecto la orden de diciembre de 1993 de revocación de la concesión, y como se expresaba en el reiterado informe 108/23, «sería necesario que se dictara un acto administrativo al respecto que sirviera de título para la ejecución de la demolición, acto que sería recurrible por los interesados y que abriría una nueva serie de procedimientos judiciales, con la posible consiguiente adopción de medidas cautelares», teniendo en cuenta, por añadidura, que no se observó lo prevenido en los preceptos de la ley de Costas y su reglamento que se acaban de citar. Para evitar esta consecuencia,cuestión distinta sería, como se plantea en su solicitud de informe, si una vez que el Estado tome posesión, se procediera a continuación y de forma inmediata, a la demolición de las obras e instalaciones a costa de la Administración,lo que requiere una respuesta positiva, como se concluía en el referido informe 108/23, pues ningún obstáculo legal habría ya para ello».

En efecto, el informe mencionado diferencia dos momentos: por un lado, que el Estado tome posesión de los inmuebles que constituyen la concesión revocada (Hotel Miramar) y, por otro lado, la demolición de las obras e instalaciones a costa de la Administración. Ambos momentos son consecuentes uno al otro. En este sentido, el informe (sobre la base de la sentencia 415/2023, de 28 de marzo, TSJCV y sentencia 979/2022 del TS) confirma que, dado que la OM de diciembre de 1993 no acordó la decisión de demolición, resulta necesario que por el Estado se tome posesión de los inmuebles y, a continuación, se produzca la demolición.

Precisamente ese es el cauce que se está siguiendo aquí y el acto de citación de 1 de marzo de 2024 ahora recurrida tiene por objeto precisamente que el Estado tome posesión de los inmuebles mediante el levantamiento de la correspondiente acta de reversión y entrega de las llaves por parte del demandante.

Séptimo.- El juicio de la Sala (II). Demás motivos impugnatorios.

Negada la vía de hecho, esa sola circunstancia habría de conducir a sentencia con pronunciamiento desestimatorio. Ello no obstante entraremos en el análisis de las alegaciones asimismo incorporadas en la demanda, a modo de motivos impugnatorios.

Aduce la representación del actor que (por la Administración) se ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva ex art. 24 de la Constitución, en tanto que:

«(...) se limitan los efectos judiciales del recurso de apelación que se va a interponer contra el auto de entrada y porque se cercena la posibilidad de acceso al recurso contencioso-administrativo contra el acto que determine las obligaciones para las partes dimanante de la Orden Ministerial a ejecutar.

No concurre ninguna de las vulneraciones alegadas. En lo relativo a la limitación de los efectos del recurso de apelación hemos de tener en cuenta que dicho procedimiento sigue su tramitación como afirma el propio demandante ya ha recurrido en apelación dicho auto por lo que no se observa ninguna limitación. El derecho constitucional a la tutela judicial efectiva comporta, desde luego, el derecho para acceder a los recursos, es decir, el derecho a activar los mecanismos de revisión en sentido amplio legalmente establecidos para intentar modificar el sentido de las resoluciones judiciales. No comprende ello el derecho a que en todo caso exista un recurso o doble instancia, sino exclusivamente el derecho a utilizar los recursos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento prevea en cada caso con los requisitos legalmente establecidos ( STC 110/1985 ). Pues bien, no cabe duda que el interesado ha podido recurrir en apelación la resolución judicial autorizando la entrada y que se contiene en el Documento 16 del EA. Si el interesado no se encuentra conforme con los actos que dicta la Administración puede recurrirlos y puede solicitar las correspondientes medidas cautelares, cosa que ha hecho. Lo que no puede, en ningún caso, es considerar lesionado el derecho a la tutela judicial efectiva por el simple hecho de que la Administración actúe.

Por lo que respecta a la vulneración del derecho del art. 24 CE por entender que se le deniega la posibilidad de acceso al recurso contencioso-administrativo contra el acto que determine las obligaciones de las partes dimanantes de la OM de diciembre de 1993 dicha alegación decae por lo ya comentado anteriormente. No determina el demandante a que acto se está refiriendo por lo que entendemos que se refiere al expediente administrativo que finalizó mediante resolución de 19 de marzo de 2024 en la que se acuerda el archivo del mismo. Precisamente esa resolución es susceptible de recurso como así lo manifiesta la misma en su pie de recurso y el propio demandante afirma haberla recurrido en el folio 11 de su demanda (...)».

Por último, en el entendimiento de la parte actora en la fecha de la citación ya había prescrito la acción ejecutiva de la Orden ministerial de 22-12-1993 por la que se había declarado extinguida la concesión administrativa otorgada en su día, lo que apoya en lo dispuesto por el art. 95 dela ley 22/1998, de 28 de julio, de Costas e invocando la STS nº 1194/2018, de 11 de julio dictada por la sección 5ª de su sala de lo contencioso-advo. Posición esta que tampoco comparte la Sala estando nuevamente de acuerdo con las alegaciones del Abogado del Estado:

"El art. 95 LC se encuadra sistemáticamente y materialmente en la regulación de las infracciones y sanciones del ámbito marítimo terrestre (en concreto se encuentra dentro de la Sección 1.ª Disposiciones generales, CAPÍTULO II. Sanciones del TÍTULO V. Infracciones y sanciones) y dice lo siguiente:

«1. Sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de daños irreparables y perjuicios causados, en el plazo que en cada caso se fije en la resolución correspondiente.

Esta obligación prescribirá a los quince años desde que la Administración acuerde su imposición, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10.2 de esta Ley. [...]».

La sentencia mencionada de contrario lo que hace es determinar si este plazo de 15 años previsto para las sanciones resulta también de aplicación a todas aquellas medidas de reposición de la legalidad que se impongan como accesorias de las sanciones.

En este caso, en cambio, nos encontramos ante una revocación de una concesión que se pretende ejecutar. Se trata de un supuesto muy diferente y que, además, es imprescriptible por la propia naturaleza de la concesión y de los bienes sobre los que recae. Así, las concesiones sobre el ámbito marítimo terrestre se regulan en un Título distinto al de las Infracciones y sanciones en el que se encuentra el art. 95 que dice el demandante que es de aplicación. En concreto se regula en el CAPÍTULO V. Concesiones del TÍTULO III. Utilización del dominio público marítimo-terrestre.

En conclusión, el demandante pretende que se aplica forzadamente un plazo de prescripción de 15 años sin fundamento alguno y previsto para otra institución jurídica. No puede acogerse, además, la alegación del demandante porque la acción de la Administración es imprescriptible.

No podemos olvidar que nos encontramos ante la revocación de una concesión para casa vivienda y baños sobre dominio público marítimo terrestre. Toda concesión, por definición, recae sobre dominio público. En este caso es el art. 64.1 LC dice:

«1. Toda ocupación de los bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal con obras o instalaciones no desmontables estará sujeta a previa concesión otorgada por la Administración del Estado».

Por su parte el art. 72.1 LC señala:

«1. En todos los casos de extinción de una concesión, la Administración del Estado decidirá sobre el mantenimiento de las obras e instalaciones o su levantamiento y retirada del dominio público y de su zona de servidumbre de protección por el interesado y a sus expensas. [...]»

En los artículos que regulan las concesiones y su revocación no se establece un plazo preciso y ello es así como consecuencia de la inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad y desafectación propia del dominio público. Así el art. 132 CE :

«1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.

2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.

3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación».

Sujetar a la Administración -como se pretende de contrario- a un plazo de prescripción para la ejecución de la revocación de una concesión supondría reconocer a los interesados la posible adquisición por prescripción de bienes y terrenos de dominio público - en este caso marítimo terrestre-, circunstancia que se encuentra expresa y totalmente prohibida en el art. 132 de la Constitución Española que hemos citado antes.

A esta imprescriptibilidad se refiere también el art. 7 LC «Conforme a lo dispuesto en el artículo 132.1 de la Constitución , los bienes de dominio público marítimo-terrestre definidos en esta Ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables»; y para las servidumbres se regula en el art. 21 LC «A efectos de lo previsto en el artículo anterior, los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre estarán sujetos a las limitaciones y servidumbres que se determinan en el presente título, prevaleciendo sobre la interposición de cualquier acción. Las servidumbres serán imprescriptibles en todo caso»".

Octavo.-En aplicación del art. 139.1 de la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa debemos imponer las costas procesales a la actora. Activando la facultad reconocida a los tribunales en el número 4 del mismo precepto, lo hacemos en la cuantía máxima de 1.800 €.

En atención a todo lo expuesto, en el nombre del Rey y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,