Sentencia Contencioso-Administrativo 4723/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 2989/2022 de 17 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso-administrativo.

El acto administrativo impugnado es la Resolución de la Secretaría General del Departamento de Justicia de la Generalitat de Cataluña de 19 de octubre de 2020, que desestimó el recurso de reposición interpuesto por D. Miguel Ángel contra la Resolución de 2 de julio de 2019 de la Subdirectora General de Recursos Humanos y Relaciones Laborales, por la que se denegaba el reconocimiento del grado personal nivel 23.

La Administración denegó el reconocimiento argumentando que el grado personal solo puede consolidarse cuando se ocupa el puesto de trabajo de forma definitiva, y que el solicitante había prestado servicios como funcionario interino del Cuerpo de Titulación Superior (Psicología) desde el 5 de noviembre de 2008 hasta el 12 de julio de 2019, sin haber superado el proceso selectivo para acceder como funcionario de carrera.

SEGUNDO.- Resolución apelada. Alegaciones de las partes.

La parte recurrente interpuso demanda alegando, en síntesis, que la denegación de la consolidación del grado personal vulnera el principio de igualdad y no discriminación.

Que resulta contrario a derecho que el grado personal solo pueda ser consolidado cuando se ocupa el puesto de trabajo de forma definitiva ( art. 80 del Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre). Alega que en base a la STS 1592/2018 de 7 de noviembre el grado personal y sus efectos jurídicos han de ser incluidos en el concepto "condiciones de trabajo" y no podrá tratarse a los trabajadores con contrato de duración determinada de forma menos favorable que los trabajadores fijos, salvo que se justifique por razones objetivas o bien porque se desempeñan trabajos diferentes. Razona que la negativa de la consolidación de grado en este caso obedece a la naturaleza temporal del vínculo.

Que el recurrente, desde su nombramiento como funcionario interino psicólogo de los Servicios penitenciarios del Departament de Justicia nivel 23 ha venido ocupando durante más de dos años consecutivos el mismo puesto de trabajo, en idénticas condiciones de trabajo, comparables y equiparables a las realizadas por cualquier otro funcionario en el mismo puesto de trabajo.

En la contestación a la demanda la Generalitat de Catalunya dispone de su propia regulación del grado personal en el Decreto Legislativo 1/1997, que establece que la consolidación del grado personal se inicia por el nivel mínimo asignado al cuerpo o escala al que se pertenece. La normativa catalana difiere del Real Decreto 364/1995 estatal por lo que dicha doctrina no es aplicable al sistema catalán.

La Administración argumenta que para proceder al reconocimiento del grado personal es requisito indispensable haber superado el proceso selectivo de acceso al cuerpo o escala correspondiente. El concepto de grado personal está vinculado a la ocupación de un puesto de forma definitiva en aplicación de los principios constitucionales de mérito y capacidad, y a la carrera administrativa propia de los funcionarios de carrera.

Invoca la Instrucción 3/2019 de 2 de abril, que establece que el tiempo de servicios como funcionario interino solo es computable a efectos de consolidación del grado inicial de la carrera administrativa, y únicamente cuando se supera el proceso selectivo del mismo cuerpo o escala. Que los funcionarios de carrera en ocupación provisional tampoco pueden consolidar grados personales sucesivos hasta obtener una destinación definitiva.

Que el Sr. Miguel Ángel pretende que se le reconozca el grado personal 23 del cuerpo de titulación superior (psicología, grupo A) cuando actualmente es funcionario de carrera del cuerpo técnico de especialistas (servicios penitenciarios, grupo C), con grado consolidado 17 en este último cuerpo. Además, argumenta que, en caso de reconocerle algún grado en el cuerpo superior, correspondería el grado inicial (nivel 20) y no el nivel 23 solicitado. Que no existe vulneración del principio de igualdad porque no hay un término de comparación válido.

La sentencia apelada estimó el recurso contencioso-administrativo y declaró el derecho del Sr. Miguel Ángel a consolidar el grado personal nivel 23 desde el 5 de noviembre de 2008, sin imposición de costas.

La sentencia se fundamenta en la cláusula 4 del Acuerdo marco anexo a la Directiva 1999/70 /CE, que establece que no podrá tratarse a los trabajadores con contrato de duración determinada de manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, salvo que se justifique por razones objetivas.

La juez "a quo" aplica la doctrina de la STS 1592/2018, de 7 de noviembre, considerando que el grado personal y sus efectos jurídicos deben incluirse en el concepto de condiciones de trabajo según la jurisprudencia del TJUE.

Razona que el Sr. Miguel Ángel ocupó puestos de nivel 23 como funcionario interino desde el 5 de noviembre de 2008 hasta el 12 de julio de 2019 (más de 10 años), superando ampliamente los dos años consecutivos o tres con interrupción exigidos por el artículo 80 del Decreto Legislativo 1/1997.

TERCERO.- Recurso de apelación.

La parte demandada-apelante interpone ahora recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia interesando que se revoque la sentencia apelada y se declare que las resoluciones administrativas impugnadas se ajustan a derecho, negando la consolidación del grado personal nivel 23 al recurrente. Sostiene que la sentencia se fundamenta erróneamente en la STS 1592/2018 (que analiza el art. 70.2 del Real Decreto 364/1995), cuando la normativa aplicable al personal de la Generalitat es el Decret Legislatiu 1/1997, que tiene contenido diferente.

Que cuando el art. 80 del Decret Legislatiu 1/1997 se refiere a cualquier funcionario, el legislador hacía referencia únicamente a funcionarios de carrera, no a interinos, según una interpretación sistemática con el art. 10.2 del mismo cuerpo legal que distingue expresamente entre "funcionarios" (letra a) e "interinos" (letra c). Que permitir la consolidación del grado personal 23 a un funcionario interino implicaría aplicarle una regla más favorable que a un funcionario de carrera en ocupación provisional, que solo podría consolidar el mínimo del cuerpo (nivel 20 en su caso). Que no son trabajadores comparables porque los funcionarios de carrera han superado un proceso selectivo presidido por los principios de mérito y capacidad, mientras que los interinos acceden mediante procedimientos más rápidos y con menores garantías, ocupando puestos de forma provisional frente a la ocupación definitiva de los de carrera

La parte demandante-apelada alega que la sentencia interpreta y aplica acertadamente tanto la normativa como los pronunciamientos del TJUE y del Tribunal Supremo en materia de equiparación de funcionarios de carrera y funcionarios interinos. Que la Generalitat se limita a reiterar lo ya alegado en el juicio con una interpretación interesada y desnaturalizada de la normativa y jurisprudencia, ignorando la evolución y el estado actual de la cuestión controvertida. Que el precepto aplicable establece expresamente que cualquier funcionario posee un grado personal que se adquiere por haber ocupado durante dos años consecutivos o durante tres años con interrupción, uno o más puestos del nivel correspondiente, sin distinguir entre funcionarios de carrera e interinos.

Rechaza la crítica de que la sentencia incurre en interpretación extensiva del concepto funcionario, señalando que la propia Administración reconoce su condición de funcionario interino y, como tal, tiene la condición de empleado público según el art. 8.2 del TREBEP, que no puede ser discriminado por razón de su vínculo laboral.

CUARTO.- Decisión de la Sala.

El íter cronológico que consta en la demanda es el siguiente:

1) El demandante fue funcionario de carrera del Cuerpo Técnico de Especialistas, Servicios Penitenciarios, Grupo C, desde 1999, con grado personal consolidado nivel 17.

2) Pasó a situación de excedencia por incompatibilidades al ser nombrado funcionario interino del Cuerpo Superior de Psicólogos (nivel 23) desde el 5 de noviembre de 2008.

3) Ocupó puestos de psicólogo nivel 23 de forma continuada durante más de 10 años (2008-2019) en diversos centros penitenciarios.

4) En julio de 2019 finalizó su último nombramiento como interino y reingresó al servicio activo en su cuerpo de carrera original.

El debate se circunscribe a determinar si el Sr. Miguel Ángel, funcionario interino del Cuerpo Superior de Psicólogos de la Generalitat de Catalunya durante más de diez años consecutivos, prestando servicios en puestos de trabajo de nivel 23, tiene derecho a la consolidación del grado personal correspondiente a dicho nivel, pese a no haber adquirido la condición de funcionario de carrera.

La sentencia de instancia estimó la pretensión del recurrente reconociendo su derecho a consolidar el grado personal nivel 23 desde el 5 de noviembre de 2008, fundamentándose en el principio de no discriminación consagrado en la cláusula 4 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, y en la consolidada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Supremo español.

La apelante centra su principal argumento en sostener que el reconocimiento del grado personal a funcionarios interinos genera una discriminación inversa respecto de los funcionarios de carrera que, en virtud de adscripción provisional, ocupan temporalmente puestos de trabajo de nivel superior al de su grado consolidado.

Ya nos hemos pronunciado en un precedente muy similar sobre esta cuestión, concretamente la sentencia de 07 de mayo de 2025(Recurso 1090/2022 ):

Este argumento no puede ser admitido pues los términos de comparación sostenidos por la administración no son parangonables. La apelante trata de situar en un mismo plano la situación de los funcionarios de carrera a quienes se adscribe a un puesto de trabajo de forma provisional a la situación propia de la recurrente quien en virtud de nombramientos sucesivos ha prestado sus servicios como interina para la administración pública por mas de 15 años (en el momento actual). Prescinde por tanto la administración del hecho de que de forma incuestionable, el nombramiento de la recurrente lo ha sido para atender necesidades permanentes de la administración, pues no puede valorarse de otra manera el hecho de que la recurrente venga prestando sus servicios como interina durante mas de 15 años. En consecuencia, de seguir el termino comparativo propuesto por la administración apelante, esto es entre funcionarios de carrera con nombramiento provisional para un puesto de trabajo y funcionarios interinos que por la propia naturaleza de su nombramiento, resultan designados para un puesto de forma provisional, prescindiríamos del hecho relevante de que el nombramiento de la recurrente lo ha sido, de forma incuestionable, para la atención de necesidades permanentes de la administración pública.

Al indicado planteamiento, la administración estima que las directivas comunitarias se limitan a señalar a los estados miembros una obligación de resultado, dejando a la libre elección de los mismos los medios para alcanzar el mismo. Sin embargo se omite por la apelante las circunstancias que permiten la aplicación directa de las Directivas comunitarias (en este caso la Directiva 1990/70) reiteradamente puestas de manifiesto por el TJUE desde la sentencia Van Gend & Loos en los siguientes casos:

Las disposiciones de la directiva deben ser claras, precisas e incondicionales

El Estado miembro no debe haber transpuesto la directiva antes del plazo establecido

La transposición a la legislación nacional debe haber sido incorrecta o no haberse producido

De esta forma, ante la presencia de una infracción suficientemente caracterizada del derecho de la Unión, que consagra derechos de los ciudadanos, nada impide su efecto directo en caso de que la legislación nacional resulte contraria a las disposiciones del derecho de la Unión, en concreto, en el caso presente, la prohibición de discriminación entre el empleo temporal y definitivo o permanente.

Por otro lado, la apelante se refiere a la ausencia de consecuencias retributivas en la consolidación del grado personal. No es este el momento de efectuar el análisis de las consecuencias retributivas de la referida consolidación de grado pues resulta innecesario a los efectos de la resolución del objeto del recurso. Así, existan o no consecuencias retributivas, lo cierto es que la consolidación de grado personal debe entenderse conforme a consolidada jurisprudencia, en las condiciones de trabajo del personal al servicio de la administración, y es respecto de tales "condiciones de trabajo", con independencia de sus efectos económicos, en relación a las que se viene señalando la prohibición de discriminación entre el empleo temporal y permanente."

Encuadrado el objeto de debate conforme se ha expuesto en los antecedentes previos, en cuanto al derecho de los funcionarios interinos a la consolidación de grado personal debemos partir de los criterios establecidos por el Tribunal Supremo sec. 4ª, en sentencia número 1078/2024, de fecha 18 de junio de 2024, recurso 2644/2022 ,que expone los siguiente:

«1. La cuestión de interés casacional se refiere a la consolidación del grado en el puesto desempeñado como interino. Se plantea si es aplicable el artículo 70.2 del Reglamento General de Promoción Profesional a quien no ingresa en cuerpo o escala alguna como funcionario de carrera, sino que mantiene su condición de funcionario interino. En puridad, no se nos plantea el caso del funcionario de carrera que antes fue interino y que pretende que se le reconozca la consolidación del grado correspondiente al nivel del puesto desempeñado como interino, superior al que ostenta como funcionario de carrera.

2. Ese otro supuesto es en el que se dictó la sentencia 1592/2018 y, es más, es el que también contempla la reciente sentencia 525/2023 de esta Sala y Sección y que citamos porque casa y anula otra sentencia de la misma Sala de apelación que la ahora impugnada reproduce en su literalidad. La consecuencia lógica sería que si la Sala de apelación se basa en otra sentencia suya casada y anulada, la ahora impugnada ha de correr la misma suerte. Ahora bien, esa conclusión no resuelve la cuestión de interés casacional pues, insistimos, lo litigioso se plantea respecto del caso de quien nunca dejó de ser funcionario interino.

3. De esas dos sentencias cabría concluir en el sentido que sostiene la Administración y la sentencia impugnada: puede invocarse la consolidación de un grado correspondiente al tiempo en que se prestó servicios como funcionario interino, si es que tal petición la hace quien luego ingresa en un cuerpo o escala ya como funcionario de carrera. Ahora bien, en la base a esas sentencias tenemos que el núcleo de su decisión es aplicable al caso: la consolidación de grado siendo funcionario interino.

4. Es la sentencia 293/2019 ya citada la que más directamente incide en la cuestión de interés casacional al plantearse la exclusión de los funcionarios interinos del sistema de carrera profesional. En esta sentencia y con remisión a la sentencia 1796/2018 , antes citada, se declara que la promoción profesional horizontal se integra en las "condiciones de trabajo" a efectos de la cláusula 4 del Acuerdo Marco, lo que se predica de los funcionarios temporales de larga duración con base en las sentencias 203/2000 y 104/2004 del Tribunal Constitucional (EDJ 2004/58856) y en la sentencia del TJUE, Sala Segunda, de 8 de septiembre de 2011 (asunto C- 177/2010).

5. Con base en lo expuesto, lo procedente es examinar si las situaciones de los interinos y los funcionarios de carrera son comparables y si, en tal caso, existe una razón objetiva, en el sentido de la cláusula 4.1 del Acuerdo Marco, que justifique la diferencia de trato. A tal efecto, la sentencia 293/2019 recuerda las pautas que fijó en la sentencia 1796/2018 y recuerda que no cabe excluir a los funcionarios interinos de la carrera profesional -como integrante del concepto "condiciones de trabajo"- en razón de la diferente naturaleza de la relación de servicios, temporal en el caso de los interinos, permanente en el caso de los funcionarios de carrera.

6. Respecto del caso de autos es cierto lo que sostienen tanto la Administración como la sentencia impugnada: que el artículo 70.2 del Reglamento General de Promoción Profesional y, en definitiva, la normativa autonómica, exigen para reconocer ese primer grado el ingreso como funcionario de carrera en un cuerpo o escala. A estos efectos, no hay una diferencia sustancial entre la norma estatal y la equivalente andaluza, pues la condición de funcionario de carrera siempre se adquiere ingresando en un cuerpo o escala.

7. Por tanto, si al funcionario interino se le reconoce en la sentencia 293/2019 -y en las que en ella se citan, en especial en la sentencia 1796/2018 -, la participación en un sistema de carrera profesional, la consecuencia de ese reconocimiento es el derecho a la consolidación de grado que es presupuesto para participar en el sistema de carrera [cfr. artículo 16.3.a) del EBEP ]. Ahora bien, para que la cláusula cuarta del Acuerdo Marco produzca un efecto tan contundente como es desplazar la normativa interna, es preciso que se esté ante una interinidad que se repute abusiva, no ante llamamientos puntuales coherentes con el sentido y fin de la figura del funcionario interino.

8. Ahora bien, estamos en la lógica del Acuerdo Marco cuya finalidad es mejorar la calidad del trabajo de duración determinada garantizando el respeto al principio de no discriminación y evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada (cláusula primera). Pues bien, para que la cláusula cuarta produzca un efecto tan contundente como es desplazar la normativa interna, es preciso que se esté ante una interinidad abusiva, de larga duración, no ante llamamientos puntuales, coherentes con el sentido y fin de la figura del funcionario interino. Sólo de darse esa circunstancia cabe aplicar las consecuencias de dicha cláusula en comparación con los funcionarios de carrera» -

Como ya se indicó, la indicada sentencia se muestra contundente al señalas que el derecho a la consolidación se integra en las "condiciones de trabajo"a efectos de la interdicción de la existencia de diferencia de trato no justificada entre funcionarios permanentes y temporales conforme a lo estipulado en la cláusula 4 del Acuerdo Marco, lo que se predica de los funcionarios temporales de larga duración con base en las sentencias 203/2000 y 104/2004 del Tribunal Constitucional (EDJ 2004/58856) y en la sentencia del TJUE, Sala Segunda, de 8 de septiembre de 2011 (asunto C- 177/2010).

Recientemente, el Tribunal Supremo en su sentencia nº903/2025 de 2 de julio ,ha fijado la siguiente doctrina:

"1º) en cuanto a la primera cuestión, declaramos que, al amparo del Acuerdo Marco -y en coherencia con su finalidad- si la relación de empleo temporal es de larga duración, con abuso de la condición de interino,tal funcionario interino tiene derecho al reconocimiento del grado en las mismas condiciones que los funcionarios de carrera.

2º) en cuanto a la segunda cuestión, declaramos que la vigencia de la acción para solicitar el reconocimiento del grado personal consolidado, ejercida por parte de quienes fueron funcionarios interinos de un determinado cuerpo, no está condicionada al mantenimiento de la relación profesional en el mismo cuerpo ni a la adquisición de un nuevo nombramiento interino en dicho cuerpo, si bien los efectos solo se despliegan en el mismo grupo, cuerpo o escala en el que presta o prestó sus servicios como funcionario interino inicialmente, o en el caso de adquisición de la condición de funcionario de carrera, en los términos previstos en la normativa de empleo público."

El artículo 70.2 del RD 364/1995 establece:

" 2. Todos los funcionarios de carrera adquirirán un grado personal por el desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción, con excepción de lo dispuesto en el apartado 6 de este artículo, cualquiera que fuera el sistema de provisión".

Por su parte, el artículo 80.2 del Decreto Legislativo 1/1997 dispone:

" 2. El grado personal se adquiere normalmente por haber ocupado durante dos años consecutivos o durante tres años con interrupción, uno o más puestos del nivel correspondiente".

Frente a esta pretensión, debe señalarse que el presente caso presenta una singularidad esencial que lo diferencia radicalmente de los supuestos contemplados por la jurisprudencia invocada: el recurrente no es un mero funcionario interino sin vinculación permanente con la Administración, sino que ostenta simultáneamente la condición de funcionario de carrera del cuerpo de técnicos especialistas de la Generalitat de Catalunya, grupo de servicios penitenciarios según la Resolución de 28 de abril de 1999 (DOGC núm. 2882, de 5 de mayo de 1999).

Consta acreditado en el expediente administrativo que:

- El 28 de abril de 1999 el recurrente fue nombrado funcionario de carrera mediante superación de proceso selectivo (oposición libre).

- El 6 de mayo de 1999 tomó posesión con carácter definitivo de un puesto de trabajo de genérica área mixta en el Centre Penitenciari de Dones de Barcelona.

- Por escrito de 6 de mayo de 1999, solicitó voluntariamente pasar a la situación administrativa de excedencia por incompatibilidad en dicho cuerpo, al objeto de prestar servicios como interino del cuerpo de titulación superior.

- Mediante Resolución de 4 de junio de 1999, se accedió a su solicitud, declarándole en situación de excedencia voluntaria por incompatibilidad con efectos de 6 de mayo de 1999.

Por lo tanto, el recurrente, en todo momento, ha mantenido una relación estatutaria permanente y estable como funcionario de carrera, con reserva de plaza en el cuerpo de técnicos especialistas, grado consolidado 17 (según Resolución JUS/25/2008, de 11 de enero), y derecho al reingreso al servicio activo en cualquier momento. Asimismo, ha mantenido una relación de carácter temporal e instrumental como funcionario interino en el cuerpo de titulación superior, cuerpo distinto al de su pertenencia, de superior grupo de clasificación (grupo A, frente al grupo C de su cuerpo de origen) y que exige titulación universitaria específica para el acceso mediante oposición.

Entendemos que el recurrente nunca ha sufrido precariedad laboral ni incertidumbre sobre su continuidad en el empleo público, a diferencia de los supuestos típicos de abuso de temporalidad. En cualquier momento podía haber solicitado -y de hecho solicitó y obtuvo- el reingreso al servicio activo en su plaza de funcionario de carrera, como efectivamente ocurrió mediante Resolución de 19 de julio de 2019, reincorporándose provisionalmente a un puesto de genérica área mixta prestaciones en el Centre Penitenciari Quatre Camins.

La doctrina sobre el principio de no discriminación derivado de la Directiva 1999/70/CE se dirige a evitar que las Administraciones Públicas mantengan indefinidamente en situación de interinidad a personas que carecen de expectativa de estabilización, cubriéndose así necesidades permanentes mediante nombramientos temporales sucesivos, pero no resulta trasladable al supuesto de funcionarios de carrera que, voluntariamente, optan por acceder a puestos de trabajo de superior nivel mediante nombramiento interino en otro cuerpo o escala, manteniendo simultáneamente la reserva y expectativa de retorno a su plaza definitiva.

No hay situación de precariedad, pues el funcionario conserva todos los derechos inherentes a su condición de funcionario de carrera, incluido el derecho a la carrera administrativa, a la consolidación de grado en su cuerpo de pertenencia, y al reingreso inmediato.

No puede generarse expectativa legítima de consolidación definitiva en un cuerpo superior al de pertenencia por el mero desempeño temporal de funciones, pues ello supondría una vulneración de los principios constitucionales que rigen el acceso a la función pública. La estabilización en dicho cuerpo superior requiere necesariamente la superación del correspondiente proceso selectivo.

La Resolución impugnada se ajusta a Derecho, procediendo confirmarla en todos sus extremos. De esta forma debemos proceder a la estimación del recurso de apelación formulado, revocando la sentencia de instancia y desestimando el recurso.

QUINTO.- De las costas en primera y segunda instancia

El artículo 139 de la LJCA establece que: "2. En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.".

Dada la estimación del recurso, no se hace expresa condena en costas en segunda instancia. Respecto de las costas en primera instancia, no se impondrán a ninguna de las partes dado que existen dudas de derecho en el régimen de los interinos estatal y autonómico, y su compatibilidad con la jurisprudencia europea, que justifican su no imposición.

Vistos los preceptos legales alegados, y demás de pertinente aplicación,