Sentencia Contencioso-Administrativo 158/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 194/2023 de 17 de marzo del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso.

1. ADENSVA impugna:

(i) la desestimación de la solicitud de información ambiental formulada a la Conselleria de Medioambiente, Agua, Infraestructuras y Territorio de la Generalitat Valenciana; y

(ii) la inactividad administrativa sancionadora e inactividad administrativa de exigencia de responsabilidad medioambiental de la Conselleria de Medioambiente, Agua, Infraestructuras y Territorio de la Generalitat Valenciana.

2. La parte recurrente solicita:

(i) que se le facilite por la Administración la información ambiental solicitada; y

(ii) que se declare la inactividad administrativa sancionadora y de exigencia de responsabilidad medioambiental por la Conselleria respecto de los titulares de las líneas eléctricas, así como la obligación de la Administración de iniciar, tramitar y resolver los correspondientes expedientes sancionadores y de exigencia de responsabilidad medioambiental por muerte, destrucción o deterioro de las aves referidas, y exigiendo, cuando conste la causa de la muerte de forma concluyente, el abono de su valor indemnizatorio al responsable, y la exigencia de implementar medidas de adecuación de la línea eléctrica completa al titular, fijándose un plazo máximo de un mes para el inicio de tales expedientes por parte de la Administración.

3. La Administración demandada solicita la inadmisión o, subsidiariamente, la desestimación del recurso.

SEGUNDO.- Posición de las partes.

4. La parte actora fundamenta sus pretensiones en los siguientes motivos de impugnación:

Primero.- Marco legal incumplido.

Segundo.- Obligación de la Conselleria de perseguir a los infractores y responsables.

Tercero.- Obligación incumplida e inactividad administrativa al no tramitar la Conselleria expedientes sancionadores por muerte de especies protegidas.

Cuarto.- Obligación incumplida e inactividad administrativa al no tramitar la Conselleria expedientes de exigencia de responsabilidad medioambiental por muerte de especies protegidas.

Quinto.- Jurisprudencia sobre inactividad.

Sexto.- Derecho de acceso a la información ambiental solicitada por parte de la asociación ambiental sin ánimo de lucro "ADENSVA".

5. La Administración, por su parte, formula los siguientes motivos de oposición:

Primero.- Inadmisibilidad del recurso por incurrir en la causa prevista en el art. 69.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).

Segundo.- Actuaciones desarrolladas por la Conselleria, en materia sancionadora, por la muerte de aves protegidas ocurridas en líneas eléctricas.

TERCERO.- Antecedentes de interés.

6. Para la decisión del presente recurso se deben tener en cuenta los siguientes antecedentes de interés:

i. El 13 de octubre de 2022, ADENSVA solicitó a la Consellería de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica la copia de las denuncias y otros documentos emitidos por los agentes medioambientales en los casos de los siguientes siete informes veterinarios forenses:

1. ÁGUILA CALZADA (Aquila pennata)Centro de Recuperación de Fauna de Santa Faz núm. reg. NUM000 el 10 de septiembre de 2021.

2. ÁGUILA REAL (Aquila chrysaetos)Centro de Recuperación de Fauna de Santa Faz núm. reg. NUM001 el 3 de junio de 2021.

3. ÁGUILA PERDICERA (Aquila fasciata)Centro de Recuperación de Fauna de Santa Faz núm. reg. NUM002 el 4 de enero de 2021

4. ÁGUILA PERDICERA Centro de Recuperación de Fauna de Santa Faz núm. reg. NUM003 el 20 de julio de 2021.

5. BÚHO REAL (bubo bubo)Centro de recuperación de fauna "El Saler" reg. con el núm. interno: NUM004 el 16 de sept 2021.

6. ÁGUILA PERDICERA Centro de recuperación de fauna "El Saler" reg. con el núm. interno: NUM005 el 15 de febrero 2021.

7. ÁGUILA PERDICERA Centro de recuperación de fauna "El Saler" reg. con el núm. interno: NUM006 el 10 de marzo 2021

ii. También solicitó que se aportara "copia de los documentos de la tramitación administrativa realizada en cuanto a expedientes sancionadores y/o expedientes de exigencia de responsabilidad medioambiental".

iii. El 15 de noviembre de 2022, ADENSVA interpuso recurso de alzada contra la desestimación presunta de la solicitud de información ambiental formulada el 13 de octubre de 2022.

iv. Además, consideró que la Administración había incurrido en un supuesto de falta de actividad administrativa sancionadora y de exigencia de responsabilidad medioambiental, impugnando la misma a través del escrito anterior y reclamando que se iniciaran los referidos procedimientos antes del plazo de tres meses a los efectos previstos en el art. 29.1 de la LJCA.

v. No consta que la Administración haya resuelto el recurso de alzada ni que haya dado respuesta al requerimiento formulado por ADENSVA. Alos efectos del art. 29.1 de la LJCA.

CUARTO.- Aclaración sobre el objeto del recurso y sobre la personación de la Administración demandada.

7. Según la Administración, en atención al contenido del decreto de 12 de junio de 2023, el recurso sólo se ha admitido respecto a la supuesta inactividad administrativa sancionadora y de exigencia de responsabilidad medioambiental, no respecto a la desestimación de la solicitud de información ambiental.

8. Pues bien, aunque el decreto de 12 de junio de 2023 únicamente mencione la inactividad administrativa sancionadora, entendemos que se trata de una simple omisión que no puede determinar que se excluya del objeto del presente recurso ni la desestimación presunta de la solicitud de información ambiental ni la inactividad administrativa de exigencia de responsabilidad medioambiental, pues tanto una como otra estaban clara y distintamente indicadas en el escrito de demanda en el recurso interpuesto ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 10 de Valencia, del que dimanan las presentes actuaciones.

9. Por otra parte, considera la parte actora en su demanda que la Administración no ha remitido el expediente correspondiente a la actividad administrativa impugnada en el presente recurso y, por tanto, que no puede tenérsele por personada conforme al art. 50.2 de la LJCA.

10. Esta cuestión ya fue resuelta y rechazada por diligencia de ordenación de 24 de noviembre de 2023, en la que se vino a indicar que "el momento para comunicar que el expediente está incompleto o que no corresponde es justo la entrega del expediente, antes de la formalización de la demanda ( art. 55 LJCA) " y que "caso de no existir expedientes administrativos por tratarse de una inactividad, vía de hecho, etc., ello no impide a la Administración comparecer para defenderse ya que el art. 50.2 sólo establece esta presunción para el caso de que exista expediente administrativo y lo mismo puede establecerse respecto la posibilidad de no tener por presentada la contestación al amparo del art. 54.2 LJCA", decisión que no fue impugnada por la actora.

11. En todo caso, añadiremos que por diligencia de ordenación de 22 de septiembre de 2023 se tuvo por recibido el expediente administrativo por lo que, según lo dispuesto en el art. 50.2 de la LJCA, debe entenderse personada a la Administración desde ese momento, sin que la actora impugnara dicha resolución como tampoco las que han tenido a la Administración como parte personada (por ejemplo, el emplazamiento a la Administración para que contestara la demanda, acordado por diligencia de ordenación de 19 de octubre de 2023, o el emplazamiento para formular conclusiones, acordado por diligencia de ordenación de 24 de noviembre de 2023).

12. Se ha de estar, en definitiva, a la condición de la Administración como parte personada que la Sala le ha reconocido a lo largo de todo el proceso y con la que la actora se ha conformado en el sentido expresado anteriormente.

13. Por tanto, el objeto del proceso queda delimitado en la forma en que resulta del fundamento jurídico primero de la presente sentencia y no procede excluir a la Administración de su consideración como parte personada.

QUINTO.- Sobre la inadmisibilidad del recurso.

14. Según la Administración, el recurso es inadmisible por falta de inactividad administrativa en el sentido previsto en el art. 29.1 de la LJCA, a la luz de su interpretación por la jurisprudencia (citando, al efecto, la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 2013, rec. 3088/2012).

15. Invocando el contenido del art. 69.c) de la LJCA, la Administración estima que estamos ante un caso que tiene por objeto actuaciones no susceptibles de impugnación.

16. La actora, en conclusiones, estima que el recurso es admisible y que, existiendo inactividad de la Administración, no existe otro cauce para reclamar contra la misma que el previsto en el art. 29.1 de la LJCA.

17. Pues bien, en este caso y a la luz de la posición de las partes, consideramos que la valoración sobre la existencia (o no) de inactividad de la Administración atañe más al fondo que a la inadmisibilidad del recurso, invocando al efecto el principio pro actione( art. 24 CE) .

18. En este sentido, la jurisprudencia ha aplicado de este principio en los casos en que se pueden suscitar dudas sobre si concurren los presupuestos establecidos en art. 29.1 de la LJCA para controlar la inactividad administrativa (por ejemplo, en sentencia del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2021, rec. 307/2019, FJ 2).

19. Se desestima la causa de inadmisibilidad.

SEXTO.- Sobra la desestimación de la solicitud de información ambiental.

20. Según la recurrente, la solicitud de información ambiental que dirigió a la Administración no ha sido debidamente atendida.

21. La Administración, a propósito de esta cuestión litigiosa, sólo ha alegado que la misma no debe ser objeto del presente recurso, cuestión que ya ha quedado aclarada en el punto anterior.

22. De este modo, no se ha formulado ningún motivo de oposición respecto al fondo de esta pretensión.

23. Por ejemplo, en cuanto a que la solicitud no cumpla los requisitos previstos en la la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) - Ley 27/2006-, bien sea por exceder su objeto del ámbito propio de la información ambiental (art. 1, 2.3 y 2.5), por carecer la recurrente de la condición de persona interesada (art. 2.2), por haberse formulado incorrectamente la solicitud (art. 10) o por concurrir alguna de las excepciones a la obligación de facilitar información ambiental (art. 13).

24. Procede, por tanto, acoger la demanda en este punto.

SÉPTIMO.- Sobre la inactividad en materia sancionadora y de exigencia de responsabilidad medioambiental.

25. Según la recurrente, la Administración incurre en inactividad por no haber ejercido su potestad sancionadora y de exigencia de responsabilidad medioambiental en relación con los diversos incidentes a que se refiere la solicitud de información ambiental.

26. En su opinión, esa inactividad infringe, entre otros preceptos de aplicación, el art. 45.2 y 3 CE, el art. 17.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, el art. 2.1 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres y el art. 79.2 y 3 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

27. Añade que es la Conselleria tiene la obligación de perseguir a los infractores y responsables, a través de los correspondientes procedimientos, no pudiendo abstenerse o inhibirse en el ejercicio de la potestad sancionadora ni en la exigencia de responsabilidad patrimonial cuando constata una situación de amenaza de daños ambientales, especialmente cuando los mismos afectan a especies protegidas.

28. La Administración opone las diversas actuaciones desarrolladas por la Conselleria competente, en materia sancionadora, por la muerte de aves protegidas ocurridas en líneas eléctricas.

29. Para la resolución de este motivo impugnatorio distinguiremos la inactividad en materia sancionadora y la inactividad en materia de exigencia de responsabilidad medioambiental.

a) Inactividad en materia sancionadora.

30. Como se indica en la demanda, la impugnación de la inactividad en materia sancionadora se articula con fundamento en el art. 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que establece: "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración".

31. El Tribunal Supremo ha interpretado este precepto en el sentido de que no toda pretensión de realización de una actividad concreta por parte de la Administración es ejercitable al amparo de la previsión del artículo 29.1 de la LJCA. La acción prevista en este precepto no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas (por ejemplo, sentencia de 18 de julio de 2023, rec. 265/2020, FJ 2.b) y jurisprudencia citada).

32. Según el Tribunal Supremo, esta opción prevista en el artículo 29.1 LJCA tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación, debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción "que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas" (por ejemplo, sentencia de 18 de julio de 2023, rec. 265/2020, FJ 2.b) y jurisprudencia citada).

33. El Tribunal Supremo también ha destacado que el procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, tiene un carácter singular y no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución (por ejemplo, sentencia de 18 de julio de 2023, rec. 265/2020, FJ 2.b) y jurisprudencia citada).

34. Por último, el Tribunal Supremo ha señalado que, para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general" (por ejemplo, sentencia de 18 de julio de 2023, rec. 265/2020, FJ 2.b) y jurisprudencia citada).

35. A la luz de la jurisprudencia expuesta, debemos descartar que exista una inactividad administrativa sancionadora que sea revisable por el cauce del art. 29.1 de la LJCA.

36. Por una parte, porque el ejercicio de la potestad sancionadora requiere inexcusablemente la tramitación de un procedimiento contradictorio (por ejemplo, art. 25.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y art. 63.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

37. Tal condición excluye la potestad sancionadora del ámbito de la inactividad del art. 29.1 de la LJCA pues, según la jurisprudencia, esta vía no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

38. Por otra parte, tampoco se estima que estemos ante un supuesto en el que "el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración", como resulta de la jurisprudencia citada.

39. Procede traer a colación, en este punto, la doctrina jurisprudencial sobre la legitimación de los denunciantes en los procedimientos sancionadores, condición que ni siquiera se invoca en este caso por la asociación recurrente en la demanda.

40. Según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la legitimación del denunciante tiene perfiles propios. Se trata de una jurisprudencia construida fundamentalmente en relación con el ejercicio de la potestad disciplinaria en relación con jueces y magistrados, pero que resulta extrapolable a otros ámbitos y sectores de actividad (por ejemplo, por ejemplo, en sentencia de 29 de octubre de 2024, rec. 784/2023, FJ 4.3).

41. Así, por una parte, el denunciante está legitimado para exigir en vía judicial que los acuerdos de archivo de quejas estén razonablemente motivados y vayan precedidos de una suficiente comprobación e investigación de los hechos expuestos en las quejas. Por otra parte, según el Tribunal Supremo, el denunciante no está legitimado para reclamar que la actividad investigadora iniciada a resultas de sus denuncias finalice necesariamente en la incoación de un procedimiento disciplinario ni en la imposición de una sanción. Finalmente, el Tribunal Supremo ha declarado que la imposición o no de una sanción no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen en esa esfera, de ahí la falta de legitimación para postular que se sancione al denunciado (por ejemplo, en sentencia de 29 de octubre de 2024, rec. 784/2023, FJ 4.4). En esta misma línea, el Tribunal Supremo ha señalado que "El denunciante no tiene derecho a que se inicie el procedimiento disciplinario contra Jueces y Magistrados, ni menos aún a que aquél termine con la imposición de una sanción. Sólo tiene derecho a que se hagan las averiguaciones oportunas" ( sentencia de 28 de junio de 2019, rec. 289/2018, FJ 3)

42. En el ámbito medioambiental se ha reconocido legitimación para ser parte en un procedimiento sancionador ya iniciado, pudiendo únicamente intervenir en la fase del procedimiento que no haya terminado, con la interposición, en su caso, de los recursos administrativos o jurisdiccionales que pudieran estar vivos y sin posibilidad de reabrir el procedimiento que haya culminado con resolución administrativa o judicial firme. Y se ha rechazado la pretensión dirigida a que "en caso que no haya tramitado expediente sancionador, se condene a la Administración obligándola a hacerlo de acuerdo con lo dispuesto en la normativa estatal y de la Unión Europea, incluyendo la imposición de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias" (por ejemplo, en sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2017, rec. 1783/2015, FJ 7).

43. Por tanto, a la luz de lo expuesto, no apreciamos que la inactividad sancionadora que se refiere la demanda sea tutelable por la vía del art. 29.1 de la LJCA pues la asociación recurrente no invoca ostentar la condición de denunciante y ni siquiera en este caso tendría derecho a que se iniciara el procedimiento sancionador.

44. En definitiva, por emplear las palabras del Tribunal Supremo, no estamos ante un caso en que el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración y, por tanto, las pretensiones ejercitadas en la demanda quedan extramuros del art. 29.1 de la LJCA.

45. Se desestima la demanda en este punto.

b) Sobre la inactividad en materia de exigencia de responsabilidad medioambiental.

46. Esta segunda vertiente del motivo de impugnación debe ser resuelta a la luz e la normativa y jurisprudencia citadas anteriormente.

47. Debemos añadir, por lo que se refiere a la jurisprudencia, la doctrina sobre el margen de apreciación.

48. En este sentido, el Tribunal Supremo ha declarado que no resulta viable una pretensión, planteada al amparo del artículo 29.1 de la LJCA, cuando existe un margen de actuación o apreciación por parte de la Administración, de forma que para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración (por ejemplo, sentencia de 18 de julio de 2023, rec. 265/2020, FJ 2.b) y jurisprudencia citada).

49. Pues bien, en relación con la exigencia de responsabilidad ambiental por vía de inactividad de la Administración, debemos destacar que nos encontramos de nuevo ante el óbice relativo a la necesidad de tramitación de un procedimiento contradictorio, según la regulación contenida en el Capítulo VI de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental (Ley 26/2007).

50. Por otra parte, también resulta de aplicación la doctrina sobre el margen de apreciación que resulta de la jurisprudencia del Tribunal Supremo a que se ha hecho mención.

51. En efecto, según el art. 41.3 de la Ley 26/2007 establece que el órgano competente se pronunciará sobre la admisión de la solicitud de inicio del procedimiento de exigencia de responsabilidad medioambiental y lo comunicará al solicitante en el plazo de 10 días hábiles a contar desde la recepción de la solicitud. En los procedimientos que se inicien a solicitud de interesado distinto del operador, si el órgano competente comprobara que la solicitud de inicio no incluye los elementos señalados en el apartado anterior requerirá al solicitante para que, en un plazo de diez días hábiles, acompañe los documentos preceptivos. En los casos en que no se produzca dicha subsanación, se le tendrá por desistido de su solicitud, en los términos previstos en el artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Sin perjuicio de lo anterior, el órgano competente podrá inadmitir la solicitud, mediante resolución motivada, en los casos de aquellas solicitudes que carezcan manifiestamente de fundamento o se hubieran desestimado en cuanto al fondo por resolución firme anterior otras solicitudes sustancialmente idénticas. Frente a dicha resolución de inadmisión podrán interponerse los recursos legalmente procedentes en vía administrativa y judicial, en su caso.

52. No existe, por tanto, un derecho absoluto e incondicionado de los interesados a que, a su solicitud, se incoe por la Administración un procedimiento de exigencia de responsabilidad ambiental, sino que tal posibilidad queda supeditada a la apreciación por la Administración de que concurren en cada caso los requisitos legalmente establecidos al efecto.

53. En el mismo sentido se ha pronunciado, por ejemplo, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 28 de octubre de 2022 (rec. 1761/2021, FJ 2).

54. Se desestima la demanda en este punto.

OCTAVO.- Decisión del recurso.

55. Se estima en parte el recurso.

56. En consecuencia, se anula la desestimación presunta de la solicitud de acceso a la información ambiental formulada por la recurrente a la Consellería de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica el día 13 de octubre de 2022 y se condena a la Administración demandada a que le facilite dicha información en el plazo de 1 mes a contar desde la notificación de la presente sentencia, al no haberse justificado la necesidad de un plazo superior ( arts. 10.2.c.1º) de la Ley 27/2006 y 71.1.c) de la LJCA) .

57. Se desestima el recurso en todo lo demás.

NOVENO.- Costas.

58. Sin costas, al tratarse de una estimación parcial ( art. 139.1 de la LJCA) .