Sentencia Contencioso-Administrativo 518/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 605/2023 de 17 de abril del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso-administrativo.

El acto administrativo objeto del recurso contencioso-administrativo es la Resolución PRE/4051/2022, de 22 de diciembre, dictada por la Secretaría de Administración y Función Pública del Departamento de la Presidencia de la Generalitat de Cataluña que nombra funcionarios de carrera de diversos cuerpos, escalas o especialidades del personal funcionario de la Administración de la Generalitat de Catalunya, en el marco de los procesos de estabilización mediante el sistema selectivo excepcional de concurso de méritos, competencia de la Dirección General de Función Pública (convocatoria número 300)

El proceso se fundamenta en la Resolución PRE/1820/2022, de 9 de junio, que aprobó las bases de la convocatoria de estos procesos de estabilización. El recurso contencioso-administrativo se dirige contra esta resolución respecto del proceso selectivo de 117 plazas del cuerpo de Trabajador/a Social ámbito Ejecución Penal. La actora participaba en las convocatorias de:

Cos de diplomatura de la Generalitat de Catalunya, treball social (grup A, subgrup A2), amb codi de tràmit intern de procés de selecció 352.

Cos de diplomatura de la Generalitat de Catalunya, treball social (grup A. subgrup A2), ámbit funcional d'execució penal, amb codi de trámit intern de procés de selecció 353.

SEGUNDO.- Pretensiones ejercitadas, argumentos y motivos del recurso contencioso-administrativo.

La parte demandante interpone ahora recurso contencioso-administrativo contra la resolución indicada anteriormente. La recurrente solicita que se declare la nulidad de la resolución impugnada, se reconozca su derecho a obtener 60 puntos en la valoración de méritos en lugar de los 15,318 puntos otorgados, y se le reconozca el derecho a ser nombrada funcionaria de carrera del cuerpo de Trabajadores Sociales ámbito Ejecución Penal. Como motivos de impugnación podemos sintetizar los siguientes:

1. Impugnación indirecta de las bases reguladoras, Resolución PRE/1820/2022 por infracción de derechos fundamentales.

2. Discriminación en la valoración de servicios según la Administración y en consecuencia, vulneración arts. 14 y 23.2 CE. El motivo principal se funda en que el apartado 7.2.1 de las bases establece una valoración diferenciada injustificada: los servicios prestados en la Generalitat de Catalunya se puntúan el triple (proporción 3:1) respecto a los prestados en otras Administraciones Públicas, cuando las funciones son idénticas. Que esta diferencia convierte el proceso en prácticamente restringido, favoreciendo de forma desproporcionada a los funcionarios interinos que ya ocupaban las plazas objeto de estabilización.

3. No valoración de servicios en régimen laboral y vulneración Directiva 1999/70/CE. Que las bases solo valoran servicios prestados con la misma vinculación funcionarial, excluyendo los servicios en régimen laboral. Destaca la incoherencia de las bases puesto que mientras para trabajador/a social se excluyen los servicios laborales, para educador/a social sí se valoran sin distinción de régimen.

4. Valoración reducida por ámbito funcional (Apartado 4.1 Anexo 51). El Anexo 51 establece que los servicios prestados en el mismo cuerpo de Trabajador Social pero fuera del ámbito de Ejecución Penal se valoran solo con 1/3 de la puntuación. Que esta diferenciación es arbitraria porque no existen dos cuerpos distintos sino una única categoría profesional. Que las funciones son idénticas, definidas por el artículo 2.2 de la Ley 9/1986, correspondientes al ejercicio profesional de la titulación académica.

5. No cómputo de excedencia por cuidado de hijos. Que la recurrente estuvo en excedencia por cuidado de hijos del 10/08/2015 al 31/12/2015 en el Consell Comarcal del DIRECCION000. Invoca el artículo 57 de la Ley Orgánica 3/2007 de Igualdad y alega que el tiempo de excedencia por cuidado de hijos debe computarse como trabajo efectivo en procesos de acceso a la función pública

6. Exclusión indebida de servicios en la Generalitat en régimen laboral. que la recurrente prestó en la Generalitat de Catalunya (Institut Català de la Salut) entre 2004 y 2007 con categoría laboral de Trabajadora Social, a pesar de la identidad funcional con las plazas convocadas,

7. Exclusión de servicios en el CAPSBE, el Consorci d'Atenció Primària de Salut Barcelona Esquerra (CAPSBE), aplicando un criterio restrictivo que excluye el sector público institucional. La recurrente argumenta que el CAPSBE es Administración Pública según el artículo 84 de la Ley 40/2015, está adscrito a la Generalitat, sometido a fiscalización de sus cuentas, sujeto a contratación pública y accede a su personal mediante principios de igualdad, mérito y capacidad.

Con la aplicación correcta de los criterios expuestos, la recurrente sostiene que alcanzaría la puntuación máxima de 60 puntos (frente a los 15,318 asignados), lo que le permitiría superar el proceso selectivo y ser nombrada funcionaria de carrera.

La Generalitat de Cataluña se opuso a las pretensiones de la parte actora. Alegó el cumplimiento de la Ley 20/2021 y normativa europea. Que el artículo 2.4 de la Ley 20/2021 permite valorar mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala o categoría equivalente, lo que justifica la diferenciación de trato según la Administración y el vínculo. Que la actora no ha acreditado en ningún momento las funciones concretas que desarrolló en los servicios cuya valoración pretende, ni el marco de potestades públicas en que se ejercieron. Que las bases son fruto de la negociación sindical en los Acuerdos de 18 de mayo y 8 de junio de 2022 con unanimidad de las organizaciones sindicales de la Mesa General de Negociación, y cuentan con el beneplácito de la Comisión Técnica de Función Pública. Que existían convocatorias diferenciadas porque el objeto de los procesos es estabilizar plazas, no personas. Las plazas funcionariales y laborales son diferentes, con distintas funciones, régimen retributivo y marco normativo. Que los servicios en el ICS y en el CAPSBE no podían computarse porque ambos son sector público institucional con personalidad jurídica propia, categorías específicas y finalidades diferenciadas.

TERCERO.- Impugnación indirecta de las bases.

El presente recurso contencioso-administrativo se dirige contra la Resolución PRE/4051/2022, de 22 de diciembre, de nombramiento de personal funcionario de carrera en el proceso de estabilización mediante concurso de méritos, si bien materialmente cuestiona la configuración de las bases reguladoras del proceso selectivo aprobadas por Resolución PRE/1820/2022, de 9 de junio, que no fueron impugnadas en su momento por la parte recurrente.

Como cuestión previa, debe analizarse la admisibilidad de esta impugnación indirecta. La jurisprudencia ha establecido de forma consolidada que las bases de una convocatoria constituyen la ley del proceso selectivo, vinculando tanto a la Administración como a los aspirantes. Así lo reitera la Sentencia del Tribunal Supremo 1370/2023, de 2 de noviembre, citada por la parte demandada, que establece:

"Es criterio jurisprudencial absolutamente claro y constante que las bases de la convocatoria son "la ley" en los procesos selectivos para el empleo público, al igual que en otros procedimientos de índole concurrencial. Y ello debe ser así, sin dejar espacio a la apreciación subjetiva de cada caso, porque lo contrario conduciría inevitablemente a la incertidumbre, la desigualdad y la arbitrariedad. Cuando se compite, las reglas deben ser limpias, transparentes y cristalinas. La única excepción jurisprudencialmente admitida a la intangibilidad de las bases de la convocatoria viene dada, como es bien conocido, cuando las bases mismas o la aplicación que la Administración hace de ellas vulneran un derecho fundamental,que es normalmente el derecho al acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas consagrado por el art. 23.2 de la Constitución . Pero que las bases de una convocatoria dispongan que el porcentaje de discapacidad requerido para participar por el turno de discapacitados debe mantenerse hasta el momento de la toma de posesión no atenta en absoluto contra ningún derecho fundamental, ni desde luego resulta contrario al derecho al acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas. Por tanto, no estamos aquí en presencia del supuesto en que cabe relajar el criterio jurisprudencial de las bases de la convocatoria como ley del proceso selectivo.".

En el caso presente, la recurrente invoca vulneración de los artículos 14 y 23.2 de la Constitución Española en relación con el 103.3 CE, alegando que la configuración de los méritos evaluables infringe los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública, lo que habilitaría la impugnación indirecta conforme a la jurisprudencia citada, ya que la falta de impugnación de las bases no es obstáculo para combatirlas a través de los actos que las aplican cuando comportan, como en este caso se alega, la vulneración de un derecho fundamental.

Por tanto, resulta necesario entrar al fondo del asunto para determinar si concurre efectivamente la alegada vulneración de derechos fundamentales que justificaría la impugnación indirecta.

El proceso selectivo impugnado se enmarca en las previsiones de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, que estableció procesos excepcionales de estabilización de carácter singular y por una sola vez.

El artículo 2.4, segundo párrafo, de dicha Ley dispone:

"Sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, el sistema de selección será el de concurso-oposición, con una valoración en la fase de concurso de un cuarenta por ciento de la puntuación total, en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate pudiendo no ser eliminatorios los ejercicios en la fase de oposición, en el marco de la negociación colectiva establecida en el artículo 37.1 c) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

En el supuesto de que en la normativa específica sectorial o de cada Administración así se hubiera previsto, los mecanismos de movilidad o de promoción interna previos de cobertura de plazas serán compatibles con los procesos de estabilización.".

La disposición adicional sexta de la misma Ley previó la convocatoria, con carácter excepcional, mediante el sistema de concurso de méritos, de aquellas plazas ocupadas temporalmente de forma ininterrumpida con anterioridad al 1 de enero de 2016.

Recordemos que la doctrina del Tribunal Constitucional viene declarando, por todas STC 86/2016, de 28 de abril, en relación con la lesión del artículo 23.2 de la CE, que:

"<< en determinados supuestos extraordinarios, se ha considerado acorde con la Constitución que, en procesos selectivos de acceso a funciones públicas, se establezca un trato de favor en relación a unos participantes respecto de otros. Esta excepción a la regla general se ha considerado legítima en supuestos verdaderamente singulares, en los que las especiales circunstancias de una Administración y el momento concreto en el que se celebraban estas pruebas, justificaban la desigualdad de trato entre los participantes, beneficiando a aquéllos que ya habían prestado en el pasado servicios profesionales en situación de interinidad en la Administración convocante. Estos supuestos varían desde la celebración de pruebas restringidas ( STC 27/1991, de 14 de febrero ) a pruebas en las que se primaba de manera muy notable los servicios prestados en la Administración, pero en uno y otro caso, ha existido siempre justificación de las singulares y excepcionales circunstancias que de manera expresa se explicaban en cada una de las convocatorias( STC 67/1989, de 18 de abril ; 185/1994, de 20 de junio ; 12/1999, de 11 de febrero ; 83/2000, de27 de marzo , o 107/2003 de 2 de junio ). En definitiva, para que sea constitucionalmente legítimo establecer un proceso selectivo restringido o uno en el que se prime notablemente un determinado mérito en relación a otros, debe existir una justificación amparada en una situación excepcional, ya que, en otro caso, la desigualdad de trato lesionaría el art. 23.2 CE ( STC 27/2012 , FJ 5)>>"

No obstante, esta excepcionalidad no constituye un cheque en blanco para la Administración, sino que está sometida a límites materiales y formales. Como ha precisado la Sala Tercera del Tribunal Supremo en su reciente Sentencia núm. 1519/2024, de 26 de septiembre (rec. casación 6920/2023):

"Ahora bien, todas las partes saben que esa misma jurisprudencia, constitucional y de esta Sala no admite cualquier diferencia. El mayor valor que cabe atribuir a la experiencia en la Administración convocante no puede ser absoluto o, como dice, el Tribunal Constitucional, no puede superar el límite de lo tolerable.Y, además de ese límite material, ha impuesto otro formal: la diferencia ha de ser justificada.Justificación que debe consistir en la explicación de las razones por las cuales el ejercicio de la misma actividad debe suponer una superior valoración y en qué medida según haya tenido lugar en la Administración que convoca o en otra distinta, aquí en el Servicio Gallego de Salud o en cualquier otro de los servicios que forman parte del Sistema Nacional de Salud."

La controversia en este caso gira en torno a la base 7.2.1 de la convocatoria, que establece una valoración diferenciada de los servicios prestados en función de la Administración en la que se desarrollaron:

"7.2.1 Servicios prestados. Se valoran los servicios prestados hasta un máximo de 60 puntos, de acuerdo con la distribución siguiente:

a) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en el mismo cuerpo, escala o especialidad funcionarial de la Administración de la Generalitat de Catalunyarespecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,166 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,333 por mes completo. Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,666 por mes completo.

b) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en otras administraciones públicasen cuerpos, escalas o especialidades funcionariales asimilados al de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,055 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,111 por mes completo. - Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,222 por mes completo.

En los apartados a) y b), en relación con la prestación de servicios en días, se computará como un mes completo 30 días naturales."

Esta diferencia supone una proporción de 3:1 en la valoración de servicios funcionariales temporales en el mismo cuerpo, escala o especialidad.

La parte demandada se apoya en la STS 1351/2023, de 30 de octubre (rec. 592/2022), como aval de la configuración del baremo, pero en dicho asunto el Tribunal Supremo resolvía el recurso contra el Real Decreto 270/2022 que regulaba el proceso de estabilización docente estatal, y específicamente se pronuncia sobre la limitación temporal de la valoración de experiencia docente a convocatorias desde 2012 y sobre el tope máximo de 10 años de experiencia valorable. En ningún momento la Sala Tercera resuelve la validez de una diferencia de valoración de servicios idénticos según la Administración empleadora.

La doctrina específicamente aplicable al caso es la contenida en la STS 1519/2024, de 26 de septiembre (rec. casación 6920/2023),dictada por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que resuelve exactamente el mismo tipo de diferenciación aquí debatida, es decir, la mayor puntuación atribuida en un proceso de estabilización amparado en la Ley 20/2021 a los servicios prestados en la Administración autonómica convocante frente a los prestados en otras Administraciones Públicas.

Esta sentencia, cuya admisión a trámite en casación fue acordada precisamente para fijar jurisprudencia sobre la cuestión de interés casacional consistente en:

"2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en que se determine: Si se quiebra el principio de igualdad y libre concurrencia cuando se establece una puntuación más elevada por los servicios prestados en la Comunidad Autónoma convocante de un proceso de estabilizaciónderivada de la previsión del artículo 2.4 y disposición adicional sexta de la Ley 20/2021, 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo. 3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación el artículo 14de la Constitución."

La sentencia fija la siguiente doctrina:

" QUINTO.- La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión. Cuanto hemos dicho hasta ahora lleva a que la respuesta a la cuestión que nos ha sometido el auto de admisión sea la siguiente: la falta de justificación de la puntuación más elevada de los servicios prestados en la Comunidad Autónoma convocantede un proceso de estabilización derivado de la previsión del artículo 2.4 y disposición adicional sexta de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre , de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo, quiebra el principio de igualdad y libre concurrencia."

Y lo razona así:

"Aquí nos encontramos con que la resolución de convocatoria estableció la diferente puntuación de la que venimos hablando, pero la sentencia ahora recurrida no apreció que fuera acompañada de la imprescindible justificación de esa doble puntuación de los servicios prestados en instituciones sanitarias del Sistema de Salud de Galicia. Y lo cierto es que el escrito de interposición no nos dice lo contrario. Solamente apunta al marco normativo en el que se encuadra la resolución impugnada en la instancia y a la finalidad pretendida.

Ahora bien, de ese marco no se desprende, más allá de la recomendación de primar la experiencia previa en la Administración gallega, ninguna razón de por qué debe valer el doble a la habida en otras Administraciones. La excepcionalidad del proceso selectivo, su finalidad y el que sea por una sola vez no aportan la justificación necesaria. No porque este no sea el primero de los procesos de estabilización del empleo temporal, tal como insiste el escrito de oposición. Ni porque sea cuestionable, que no lo es, sino todo lo contrario, el objetivo de reducir esa temporalidad. Estas circunstancias pueden servir para fundamentar una mayor valoración de la experiencia previa en la Administración convocante, pero no la concretamente establecida. En efecto, en la medida en que la puntuación por experiencia previa suponía el 70% de la total que se podía alcanzar, tiene razón el escrito de oposición al decir que el distinto trato controvertido puede hacer que el proceso selectivo, de facto se convierta en restringido, en contra, por tanto, de lo prescrito por la Ley 20/2021.

De ahí la importancia determinante de la falta de explicación. Tampoco nos parece relevante lo que se haya hecho en otras Comunidades Autónomas pues no sabemos si allí la puntuación se distribuía del mismo modo que en Galicia, ni si se aportó la justificación que falta aquí. Y,por lo que respecta a la alegada reciprocidad, hemos de decir que no conduce a una conclusión distinta a la desestimatoria que resulta de cuanto venimos diciendo. Así es porque no hay constancia de los términos en que se haya observado, si es que ha sido el caso, y, de todos modos, no casa con el carácter abierto de susconvocatorias que afirma la Ley 20/2021. En fin, la mencionada coordinación a la que aluden la recurrente y el Ministerio Fiscal podría servir para articularlos mecanismos que impidan que se frustre el proceso extraordinario de estabilización en el supuesto de que los mismos aspirantes superen los procesos selectivos en distintos ámbitos territoriales."

Aplicando la doctrina indicada al caso presente, debe analizarse si concurre o no la justificación que el Tribunal Supremo exige como requisito formal imprescindible de la diferencia de valoración.

Consta acreditado en el expediente que la recurrente solicitó, mediante el procedimiento de acceso a la información pública previsto en la Ley 19/2014, los antecedentes e informes jurídicos que justificaran y motivaran el contenido de las bases reguladoras. La Dirección General de Función Pública respondió que en la tramitación de la Resolución objeto de la solicitud no se han generado informes jurídicos (documento 8 acompañado con el escrito de demanda). La Comissió de Garantia d'Accés a la Informació Pública, la GAIP, confirmó esta inexistencia en su Resolución 264/2023, de 17 de marzo.

Por lo tanto, no existe en el expediente informe técnico o jurídico alguno que explique las razones específicas por las cuales el ejercicio de las mismas funciones de trabajador social debe suponer una valoración triple según se haya prestado en la Generalitat o en otras Administraciones Públicas. La única justificación ofrecida es la remisión genérica a la Ley 20/2021, que precisamente el Tribunal Supremo ha declarado insuficiente.

La parte demandada invoca los Acuerdos de la Mesa General de Negociación de 18 de mayo y 8 de junio de 2022 como justificación de la diferencia de valoración, pero, reiteramos, el hecho de que exista negociación colectiva no excluye el control judicial, y más aún si puede haber una vulneración de derechos fundamentales.

Las propias bases de la convocatoria, en su Anexo 51, definen las funciones del Cos de diplomatura de la Generalitat de Catalunya, treball social (grup A, subgrup A2), mediante remisión al artículo 2.2 de la Ley 9/1986, de 10 de noviembre, de Cuerpos de Funcionarios de la Generalitat de Catalunya:

" De conformidad con el artículo 2.2 de la Ley 9/1986, de 10 de noviembre, de Cuerpos de Funcionarios de la Generalitat de Catalunya, corresponde al personal funcionario perteneciente al cuerpo de diplomatura de la Generalitat de Catalunya, trabajo social (grupo A, subgrupo A2), desarrollar las funciones derivadas del ejercicio profesional de su titulación académica y las de colaboración en las tareas específicas de estudio, de control, de ejecución y de inspección que corresponden a los cuerpos del grupo A, subgrupo A1, relacionadas con el ámbito funcional de ejecución penal ".

Es decir, las bases definen las funciones por remisión a la titulación académica de trabajador social, cuyas atribuciones profesionales son únicas y comunes al ejercicio de la profesión, con independencia de la Administración empleadora. Una vez acreditada la identidad de categorías profesionales mediante la documentación exigida por las bases, es a la Administración a quien corresponde justificar técnicamente por qué las funciones difieren según el empleador público; y tal justificación, como se ha visto, no consta en el expediente.

La parte demandada, tras ser requerida en el auto de prueba, aporta certificación del Subdirector General de Selección de 11 de noviembre de 2024 acreditando que ninguna de las 117 personas nombradas funcionarias en la convocatoria con código 353 obtuvo puntuación por servicios prestados en otras Administraciones Públicas, pero este dato, más que desvirtuar la alegación de la recurrente, la refuerza, pues confirma que el criterio impidió de facto el acceso de cualquier aspirante con experiencia en otras Administraciones, convirtiendo el proceso en materialmente restringido.

La diferencia de proporción también juega en contra de la Generalitat, no a su favor, ya que la proporción 3:1 aplicada en la convocatoria catalana es más intensa y restrictiva que la proporción 2:1 que la STS 1519/2024 declaró contrario a Derecho por falta de justificación. El sistema gallego era el que sigue:

"Por lo que se refiere a la experiencia, el baremo asignaba 0,20 puntos/mes por los "servicios prestados exclusivamente como personal estatutario temporal en la misma categoría y especialidad o categoría equivalente homologada por la cuenta y bajo dependencia de las instituciones sanitarias en el Sistema Público de Salud de Galicia". En cambio, daba 0,10 puntos/mes por los "servicios prestados como personal estatutario temporal en la misma categoría y especialidad o categoría equivalente homologada por cuenta y bajo dependencia de instituciones sanitarias del sistema sanitario público de otros servicios de salud del Sistema Nacional de Salud". Y 0,06 puntos/mes, 0,05 puntos/mes y 0,025 puntos, respectivamente, a los prestados en instituciones sanitarias de países de la Unión Europea/Espacio Europeo/Suiza, en otra categoría del sistema sanitario de Galicia y en otra categoría de otros servicios del Sistema Nacional de Salud"

La STS 1519/2024 en la que nos apoyamos no establece un umbral porcentual determinado a partir del cual la diferencia deviene contraria a Derecho, sino que se centra la exigencia de justificación suficiente. Por ello, debemos concluir que la diferencia de valoración establecida en proporción 3:1 vulnera los artículos 14 y 23.2 CE. No se ha aportado en el expediente informe técnico o jurídico que explique por qué el ejercicio de las funciones idénticas de trabajador social, que han sido definidas por las propias bases por remisión a la titulación académica, requieren una valoración triple según la Administración empleadora.

Por tanto, este motivo debe estimarse, declarándose la nulidad de la base 7.2.1. por las razones expuestas.

No está de más señalar que sobre esta base ya nos hemos pronunciado en nuestra sentencia dictada en el recurso 72/2023 , declarando su nulidad por otras razones:

"Esta progresión, que cuadruplica el valor de la experiencia más reciente respecto de la más antigua, es cuestionada por la actora por considerar que vulnera el principio de igualdad en la valoración de méritos y el derecho de acceso igualitario a la función pública del artículo 23.2 CE .

Consta que este criterio de valoración fue objeto de negociación con las organizaciones sindicales en el seno de la Mesa General de Negociación de los empleados públicos de la Generalitat de Catalunya, plasmándose en el Acuerdo de 18 de mayo de 2022 sobre méritos en la vía excepcional de acceso por concurso de méritos para la estabilización del empleo temporal de larga duración. El artículo 37.1.c) del EBEP establece que son objeto de negociación "c) Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos", y "l) Los criterios generales sobre ofertas de empleo público", lo que incluye los criterios de valoración de méritos en procesos selectivos.

La circunstancia de que este criterio haya sido objeto de negociación colectiva en el marco de la Mesa General de Negociación, con participación de las organizaciones sindicales representativas, le confiere una legitimidad procedimental que debe ser valorada, pero no excluye su control judicial, especialmente si vulnera derechos fundamentales.

Pues bien, el artículo 61.3 EBEP dispone:

"3. Los procesos selectivos que incluyan, además de las preceptivas pruebas de capacidad, la valoración de méritos de los aspirantes sólo podrán otorgar a dicha valoración una puntuación proporcionada que no determinará, en ningún caso, por sí misma el resultado del proceso selectivo"

La Sentencia de 26 de septiembre de 2024 (ROJ: STS 4697/2024 - ECLI:ES:TS:2024:4697) ya sancionaba que:

"Efectivamente, esta Sala de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional ha mantenido en las sentencias invocadas por el escrito de oposición y por el Ministerio Fiscal que, en procesos selectivos, en la fase de concurso de méritos no es en sí mismo contrario al principio de igualdad que servicios prestados con anterioridad en la categoría convocada o en otra equivalente reciban distinta valoración según la Administración en que tuvieron lugar. No hay controversia al respecto, pues el recurrido conoce y no discute esa jurisprudencia.

Ahora bien, todas las partes saben que esa misma jurisprudencia, constitucional y de esta Sala no admite cualquier diferencia. El mayor valor que cabe atribuir a la experiencia en la Administración convocante no puede ser absoluto o, como dice, el Tribunal Constitucional, no puede superar el límite de lo tolerable. Y, además de ese límite material, ha impuesto otro formal: la diferencia ha de ser justificada. Justificación que debe consistir en la explicación de las razones por las cuales el ejercicio de la misma actividad debe suponer una superior valoración y en qué medida según haya tenido lugar en la Administración que convoca o en otra distinta"

La Sentencia del Tribunal Constitucional 12/1999, de 11 de febrero de 1999 disponía:

"han de considerase como un procedimiento proscrito por el art. 23.2 C.E ., si bien no cabe excluir que, en determinados casos excepcionales, la diferencia de trato establecida en la Ley en favor de unos y en perjuicio de otros pueda considerarse como razonable, proporcionada y no arbitraria a los efectos de la desigualdad de trato que establece, siempre que dicha diferenciación se demuestre como un medio excepcional para resolver una situación también excepcional, expresamente prevista en una norma con rango de ley y con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, entre las que se integra también la propia eficacia de la Administración». En particular, hemos entendido en esa misma Sentencia que estos sistemas no son contrarios al art. 23.2 de la Constitución si las normas que los establecen «contemplan medidas de carácter transitorio y excepcional para resolver una situación singular y derivada de un proceso único e irrepetible de creación de una nueva forma de organización de las Administraciones Públicas a nivel autonómico que dio lugar a la necesidad de adscribir de forma inmediata a personal en régimen de Derecho Administrativo, cuando ni existían plantillas de funcionarios ni había tiempo para poder acudir a las formas normales de ingreso en la Administración Pública como funcionario de carrera». Sin embargo, es también doctrina reiterada ( SSTC 27/1991 y 60/1994 ) que esta solución no es generalizable ni puede extenderse a otros supuestos, insistiéndose siempre en el carácter excepcional de este singular sistema de acceso. Entre las condiciones que han de darse para que no quepa apreciar infracción alguna del art. 23.2 de la Constitución hemos señalado las siguientes: Primera, y según se ha dicho, que se trate de una situación excepcional; segunda, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos por una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional para una situación igualmente excepcional; y tercero, que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal."

El razonamiento sobre esa excepcionalidad lo da la exposición de motivos de la Ley 20/2021:

"La disposición adicional sexta prevé que las Administraciones Públicas convoquen, con carácter excepcional, conforme a lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público , por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016. Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

Sobre este concurso como proceso excepcional, cabe traer a colación la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad en el acceso a los cargos y empleos públicos ( artículo 23.2 CE ), que únicamente puede ser exceptuada por razones excepcionales y objetivas. Además, este acceso ha de ordenarse de manera igualitaria en la convocatoria mediante normas abstractas y generales con el fin de preservar la igualdad ante la ley de la ciudadanía, lo que obliga al legislador y a la Administración a elegir reglas fundadas en criterios objetivos y presididos por los cánones de mérito y capacidad que el artículo 103.3 CE dispone ( SSTC 67/1989 , 27/1991 y 60/1994 ).

Entre las condiciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, han de darse para que no quepa apreciar infracción alguna del principio de igualdad de acceso a cargos y empleos públicos del artículo 23.2 de la Constitución se encuentran, en primer lugar, que se trate de una situación excepcional; segunda, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos por una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional y tercero, que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal ( STC 12/1999, de 11 de febrero de 1999 ).

Con esta disposición adicional se da amparo normativo al concepto jurisprudencial de interinidad de larga duración superior a cinco años, que por su carácter de normativa básica, resulta de aplicación al conjunto de las Administraciones Públicas y garantiza la igualdad en todo el territorio.

La previsión contenida en esta Ley para que las Administraciones Públicas puedan convocar el concurso extraordinario y excepcional para aquellas plazas ocupadas temporalmente durante cinco años o más, cumple con los antedichos requisitos jurisprudenciales que además, en todo caso, es razonable, proporcionada y no arbitraria, afectando a todas las plazas de carácter estructural ocupadas de forma temporal e ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016 a consecuencia de las tasas de reposición cero de los ejercicios 2012 al 2015, que provocaron la imposibilidad de incorporar, a las correspondientes ofertas de empleo público, las plazas que en esos momentos se estaban ocupando en régimen de interinidad.

La disposición adicional séptima prevé una extensión del ámbito de aplicación de los procesos de estabilización a las sociedades mercantiles públicas, a las entidades públicas empresariales, fundaciones del sector público y consorcios del sector público, sin perjuicio de la adecuación, en su caso, a su normativa específica.

Conforme a la disposición adicional octava, adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior a 1 de enero de 2016."

La Administración demandada justifica la triple gradación temporal argumentando que la experiencia más reciente es más valiosa desde el punto de vista objetivo del mérito y la capacidad, y que la diferente valoración temporal responde a la evolución normativa, particularmente la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público en 2007 y las reformas posteriores.

Entendemos que esta justificación resulta insuficiente para sostener una diferencia de valoración tan acusada. La aprobación del EBEP en 2007 supuso, ciertamente, una reforma relevante en el marco jurídico de la función pública, pero no alteró de manera sustancial las funciones, tareas y competencias propias de los cuerpos, escalas y especialidades objeto de la convocatoria. No se ha acreditado que las funciones de los puestos a estabilizar sean cualitativamente diferentes o requieran conocimientos o competencias radicalmente distintas a las desempeñadas con posterioridad

La Administración tampoco ha explicado qué singularidad presenta la fecha del 1 de enero de 2016 para justificar que la experiencia adquirida a partir de ese momento se valore al doble que la inmediatamente anterior. El año 2016 no coincide con ninguna reforma legislativa relevante en materia de función pública que permita sostener objetivamente que la experiencia posterior a esa fecha tenga un valor superior. Y es que la triple gradación establecida supone que un mes de servicios prestados en 2022 vale cuatro veces más que un mes de servicios prestados en 2005, y el doble que un mes de servicios prestados en 2014.

Esta diferencia resulta manifiestamente desproporcionada. Si bien es razonable admitir que la experiencia reciente pueda tener cierto valor añadido en términos de actualización de conocimientos, la diferencia cuádruple carece de justificación objetiva en términos de mérito y capacidad. La experiencia profesional acumulada no pierde su valor de forma tan drástica con el mero transcurso del tiempo, especialmente cuando se trata de funciones administrativas de naturaleza estructural y permanente. En este punto, era deseable que la Administración explicara la diferencia de trato, para no incurrir en una vulneración del principio constitucional de igualdad, mérito y capacidad.

La Ley 20/2021 tiene como objeto declarado la reducción de la temporalidad en el empleo público y, específicamente, su disposición adicional sexta se refiere a la estabilización de plazas ocupadas temporalmente de forma ininterrumpida con anterioridad al 1 de enero de 2016. Sucede que, mientras la Ley identifica como objeto prioritario de estabilización al personal con antigüedad anterior a 2016, el baremo desincentiva o minusvalora la experiencia adquirida precisamente en ese periodo que la norma considera especialmente relevante.

Si bien no existe una discriminación directa por edad, pues el baremo no establece límites al respecto, el efecto práctico de la gradación es que el personal de mayor edad, que necesariamente ha acumulado su experiencia en periodos más antiguos, ve infravolorada su trayectoria profesional frente a personal más joven con menor experiencia total pero concentrada en el periodo más reciente.

Estamos ante un supuesto que, bajo la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, puede encuadrarse como una discriminación indirecta. La ley la define como aquella disposición, criterio o práctica aparentemente neutros que ocasiona o puede ocasionar a una o varias personas una desventaja particular con respecto a otras por razón de las causas previstas en el apartado 1 del artículo 2, entre las cuales se menciona la edad. El artículo 26 de dicha Ley ya indica que:

"Son nulos de pleno derecho las disposiciones, actos o cláusulas de los negocios jurídicos que constituyan o causen discriminación por razón de alguno de los motivos previstos en el apartado primero del artículo 2 de esta ley."

A diferencia de los procesos ordinarios de concurso-oposición, en los que los méritos complementan las pruebas de capacidad, en el sistema excepcional de concurso puro la valoración de méritos constituye el único elemento de selección. En este contexto, la triple gradación temporal adquiere una trascendencia decisiva, y los servicios prestados representan hasta 60 puntos sobre un total de 100, y dentro de esos 60 puntos, la forma de computarlos mediante la gradación temporal determina de manera prácticamente exclusiva el orden de prelación de los aspirantes.

Dos candidatos con idéntica experiencia total, por ejemplo, 15 años de servicios prestados cada uno, pero distribuida en diferentes periodos temporales, obtendrán puntuaciones radicalmente distintas. Quien haya concentrado sus 15 años entre 2007 y 2022 obtendrá una puntuación muy superior a quien los haya prestado entre 1998 y 2013, pese a acreditar ambos la misma capacidad, mérito y experiencia efectiva en el desempeño de las funciones.

Hemos de recordar que la base está valorando la experiencia. Si lo que se pretendía valorar es la actualización de conocimientos, como alega la Generalitat, existía la posibilidad de valorarlo como otro concepto, pero entender que dicha actualización debe cuadruplicar el valor de la experiencia es completamente desproporcionado, vulnerando la prohibición establecida en el artículo 61.3 TREBEP .

La finalidad legítima de valorar la actualización de conocimientos y la experiencia reciente podría haberse alcanzado mediante fórmulas menos lesivas para los derechos de los aspirantes. Así, podría haberse establecido una valoración uniforme de todos los servicios prestados, complementada con méritos específicos de formación continua o actualización profesional. O bien, una gradación temporal más moderada que no supusiera diferencias tan acusadas entre periodos temporales. Por lo tanto, concluimos que la existencia de alternativas menos restrictivas evidencia que la medida adoptada no supera el test de proporcionalidad, al no resultar estrictamente necesaria para alcanzar la finalidad perseguida.

Por todo lo expuesto, debemos concluir que la base 7.2.1 de la Resolución PRE/1820/2022 vulnera los principios de mérito y capacidad del artículo 103.3 CE en relación con el derecho fundamental de acceso a la función pública en condiciones de igualdad reconocido en el artículo 23.2 CE .

En consecuencia, procede estimar parcialmente el recurso en este punto y declarar la nulidad de la siguiente base 7.2.1 de la convocatoria en lo relativo al sistema de triple gradación temporal de los servicios prestados, por ser contraria a Derecho:

"7.2.1 Servicios prestados. Se valoran los servicios prestados hasta un máximo de 60 puntos, de acuerdo con la distribución siguiente:

a) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en el mismo cuerpo, escala o especialidad funcionarial de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,166 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,333 por mes completo. Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,666 por mes completo.

b) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en otras administraciones públicas en cuerpos, escalas o especialidades funcionariales asimilados al de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,055 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,111 por mes completo. - Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,222 por mes completo.

En los apartados a) y b), en relación con la prestación de servicios en días, se computará como un mes completo 30 días naturales."

Y, todo ello deberá efectuarse sin anular el nombramiento de ninguno de los ahora recurridos en aplicación de la jurisprudencia que impide trasladar a los aspirantes beneficiados por ella las consecuencias de la actuación indebida de la Administración en la cual ninguna responsabilidad tienen [ sentencias n.º 1046/2022, de 20 de julio (casación n.º 6185/2020 ) y las que en ella se citan].

A tal efecto, recordamos la STS del 18 de marzo de 2019 nº 361/2019 Recurso: 499/2016 :

"Efectivamente, venimos afirmando que no cabe hacer caer sobre los aspirantes que han sido nombrados funcionarios o personal estatutario fijo tras superar el correspondiente proceso selectivo, la consecuencia de verse privados de esa condición como consecuencia de irregularidades en el procedimiento a las que son ajenos. Conviene resaltar que esa jurisprudencia se ha dictado a propósito de procesos selectivos separados temporalmente de la sentencia que pone fin al litigio derivado de los mismos por el transcurso de varios años en los cuales se han consolidado las situaciones jurídicas derivadas de los mismos.

En tales circunstancias, se ha considerado que exigencias de seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y, también, de equidad, conducen a limitar las consecuencias de la apreciación de infracciones en el desenvolvimiento del proceso selectivo a aquellos que se vieron indebidamente excluidos del mismo. Así, lo hemos dicho en la sentencia n.º 1695/2018, de 29 de noviembre (casación n.º 385/2016 ) y en las que en ella se citan.""

CUARTO.- Sobre la no valoración de servicios prestados en régimen laboral

La recurrente alega que la no valoración de servicios prestados en régimen laboral vulnera la Directiva 1999/70/CE sobre no discriminación de trabajadores temporales. Por la demandada se alegaba que el proceso de estabilización se estructuró en convocatorias diferenciadas para personal funcionario y personal laboral en desarrollo del Acuerdo GOV/105/2022, de 24 de mayo.

Pues bien, entendemos que no procede a declarar la nulidad de la base 7.2.1 en cuanto exige la "misma vinculación"para la valoración de servicios prestados en régimen temporal, lo que responde, en abstracto, a una lógica objetivamente fundada, que el proceso extraordinario de estabilización previsto en la Ley 20/2021 tiene por objeto las plazas estructurales ocupadas temporalmente, y resulta coherente que el concurso de méritos valore prioritariamente la experiencia adquirida en el mismo vínculo al que pertenecen las plazas convocadas. La diferenciación entre personal funcionario y personal laboral a efectos de articular procesos selectivos distintos no carece, por sí sola, de justificación objetiva.

No obstante, la validez abstracta de la base no legitima su aplicación mecánica con independencia de la naturaleza de las funciones concretas desempeñadas. El requisito de identidad de vínculo solo constituye justificación objetiva y razonable para excluir de valoración los servicios prestados en régimen laboral cuando las funciones correspondientes implican el ejercicio directo o indirecto de potestades públicas, reservado en exclusiva al personal funcionario en virtud del artículo 9.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido del TREBEP.

El artículo 9 del EBEP dispone:

"1. Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.

2. En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca."

Fuera de ese ámbito, entendemos que cuando las funciones desempeñadas son de naturaleza técnico-profesional, derivadas de la titulación académica específica, y materialmente idénticas con independencia del régimen jurídico de la vinculación, la diferencia de trato en la valoración carece de justificación objetiva y razonable, resultando contraria al artículo 23.2 CE, interpretado de conformidad con la Directiva 1999/70/CE y con la doctrina del TJUE.

En este caso concreto, las funciones propias del Cos de diplomatura de la Generalitat de Catalunya, especialitat de Treball Social (grup A, subgrup A2), son funciones de prestación de servicios sociales e intervención social de carácter esencialmente técnico-profesional, cuyo contenido es materialmente idéntico con independencia del régimen jurídico laboral, funcionarial o estatutario bajo el que se presten.

Tales funciones no implican el ejercicio de potestades administrativas en el sentido del artículo 9.2 TREBEP ni actos de autoridad. No suponen la participación directa ni indirecta en el ejercicio de potestades ni en la salvaguarda de intereses generales que requieran el uso del poder coactivo propio del Derecho Administrativo, u otro tipo de potestades exorbitantes.

De hecho, nos consta del expediente que la propia Generalitat de Catalunya ha cubierto históricamente plazas de Trabajadora Social mediante personal laboral, tanto en el ICS como a través de sus entes consorciados, sin que en ningún momento haya sostenido que el ejercicio de tales funciones en régimen laboral implicara limitación o alteración material alguna respecto de su desempeño en régimen funcionarial.

Tampoco la Administración demandada ha aportado, ni en vía administrativa ni en el presente proceso judicial, ninguna justificación concreta que explique por qué las funciones de Trabajadora Social presentan diferencias materiales según el régimen jurídico de la vinculación.

De todo ello resulta que no puede sostenerse, en el caso de las funciones de Trabajadora Social, que la diferencia de vínculo jurídico constituya razón suficiente para impedir la valoración de los servicios prestados en régimen laboral.

Bajo dicha interpretación conforme, los servicios prestados por la recurrente como personal laboral temporal con la categoría de Trabajadora Social deben ser objeto de valoración como mérito en el proceso selectivo, conforme al baremo y períodos establecidos en la base 7.2.1.

El Tribunal Supremo, en esta misma línea, dispuso en su STS de 20 de julio de 2022 (rec.5305/2020):

"No se percibe cuál pueda ser la justificación por la que exactamente los mismos cometidos realizados en el mismo puesto de trabajo por la misma persona cuenten a partir del momento en que pasa a ser funcionaria y no sirvan los del período anterior en que era personal laboral. Máxime si se reconocen a los prestados como interino. Nos llama la atención el escrito de interposición sobre el hecho de que en ningún momento la Sra. Antonia haya alegado la Directiva 1999/70/CE sobre la que, a pesar de ello, se apoya la sentencia recurrida para desestimar el recurso de apelación.

No confrontó, nos ha dicho, la situación del personal laboral con la del funcionario de carrera. Ahora bien, la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 30 de junio de 2022 (asunto C-192/21 ) ha considerado contrario a esa Directiva no reconocer a afectos de consolidación del grado los servicios prestados como interino consistentes en el desempeño de las mismas funciones. Es decir, ha dado un peso dirimente a esta última circunstancia. Pues bien, la identidad material y orgánica, acreditada en la situación de la Sra. Antonia se convierte también aquí en determinante y hace que no baste para excluir los méritos correspondientes a servicios como personal laboral la mera alegación del diferente régimen jurídico de los funcionarios y de los laborales.

Debe repararse en que más allá de mencionarlo reiteradamente, ninguna razón concreta derivada de esa diversidad se ha ofrecido para justificar la actuación administrativa. Es significativo que la argumentación de la Administración andaluza se limite a insistir en ella, pero sin explicar en ningún momento en qué punto singular del régimen estatutario de los funcionarios de carrera reside el obstáculo al reconocimiento o, mejor dicho, a la valoración de los mismos servicios en el mismo puesto de trabajo.

La consideración como anómala de esa circunstancia no puede utilizarla la Administración en su defensa porque ha sido ella misma la que la ha permitido. Hemos de concluir, en consecuencia, que la sentencia de apelación en tanto confirmó la de instancia y, por tanto, la actuación administrativa, ha infringido el artículo 23.2 de la Constitución ya que ha introducido un elemento de diferenciación carente de justificación objetiva y razonable en el tratamiento de unos mismos servicios que implica privar a la recurrente de méritos que ha acreditado y debían ser valorados."

QUINTO.- Sobre la reducción a 1/3 de la valoración de servicios fuera del ámbito funcional de Ejecución Penal

La recurrente cuestiona que el Anexo 51 de las bases establezca que los servicios prestados en el mismo cuerpo y escala pero en puestos no pertenecientes al ámbito funcional de Ejecución Penal se valoren con 1/3 de la puntuación máxima:

"4.1 Servicios prestados Los servicios prestados en el mismo cuerpo y escala o especialidad pero en puestos de trabajo no pertenecientes al ámbito funcional de ejecución penal se valoran con 1/3 de la puntuación máxima para el acceso a plazas del ámbito funcional de ejecución penal."

Debe distinguirse este supuesto del resuelto en el fundamento anterior. Aquí no se cuestiona la Administración en que se prestaron los servicios, sino la especialidad funcional en que fueron prestados. La STS 1351/2023, de 30 de octubre, admite que:

"Que la experiencia docente previa sólo sea tenida en cuenta, cuando coincida la especialidad de esa plaza a la que se aspira, con la especialidad de la plaza desempeñada anteriormente para adquirir experiencia, es una medida que no sólo no es discriminatoria, ni irracional, ni arbitraria, sino que, al contrario, permite que la experiencia obtenida en la misma especialidad que la plaza a la que se aspira se aproveche de forma inmediata al acceder al puesto de trabajo. Se producirá una mejor prestación del servicio, siempre que pongamos por encima de cualquier otra consideración, la calidad del servicio público y la optimización de los recursos para la eficiente prestación del servicio público docente, pues pone de manifiesto una aptitud y capacitación mayor para el desempeño de su función en un área concreta especializada. ".

Esta doctrina es la correctamente aplicable a este motivo, y a diferencia del motivo primero, sí existe aquí una justificación organizativa suficiente basada en las particularidades del ámbito penitenciario. Además, y a diferencia del motivo primero, la diferencia establecida de 1/3 no elimina la valoración de los servicios genéricos de Trabajo Social, sino que simplemente les atribuye menor peso frente a la experiencia específica en el ámbito penitenciario, lo que resulta proporcionado al objetivo de mejor prestación del servicio en un entorno especializado. Por tanto, este motivo debe desestimarse.

SEXTO.- Sobre el no cómputo de la excedencia por cuidado de hijos

La recurrente alega que estuvo en situación de excedencia por cuidado de hijo desde el 10 de agosto de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015, y que dicho periodo debe computarse como servicio efectivo conforme al artículo 57 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Se apoya en el art. 57 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres:

"En las bases de los concursos para la provisión de puestos de trabajo se computará, a los efectos de valoración del trabajo desarrollado y de los correspondientes méritos, el tiempo que las personas candidatas hayan permanecido en las situaciones a que se refiere el artículo anterior"

El precepto se refiere a concursos de provisión, es decir, traslados entre funcionarios de carrera, no de procesos de ingreso ni de concursos de méritos de estabilización. La jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre dicho precepto se condensa en la sentencia de 10 de diciembre de 2024, recurso 4634/2022:

"TERCERO.- Los contornos de la aplicación e interpretación de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres La respuesta a la cuestión de interés casacional que avaló la admisión del presente recurso pasa por determinar la interpretación y aplicación al caso, además de los artículos 14 y 23.2 de la CE , del artículo 57de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres , que es la norma con rango de ley, en torno a la que esta Sala Tercera ha venido construyendo su doctrina en recursos similares al que examinamos.

En concreto, en las Sentencias de 17 de diciembre de 2020 (recurso de casación nº 1365/2019 ), y de 10 de febrero de 2021 (recurso de casación nº 2468/2019 ), declaramos, en relación con sendas impugnaciones sobre el cómputo de méritosrealizado a una funcionaria de carrera respecto del tiempo de excedencia para cuidado de los hijos, que las previsiones del artículo 57 de la Ley Orgánica 3/2007 , tienen efecto directo, incluso sin mediación de las correspondientes bases de la convocatoria, estableciendo una valoración de la situación administrativa de excedencia voluntaria por cuidado de hijos idéntica a la que se otorga a la situación deservicio activo.

En el mismo sentido, respecto de una funcionaria docente, nos pronunciamos en la Sentencia de 22 de diciembre de 2022 (recurso de casación n.º 4747/2020 ). También mediante Sentencia de 19 de septiembre de 2022 (recurso de casación nº 6188/2020 ), declaramos que el artículo 57 de la Ley Orgánica 3/2007 es aplicable en las pruebas de ingreso por acceso libre como personal laboral fijoen la Administración General del Estado. De manera que cabe valorar el tiempo de excedencia por cuidado de un hijo y computar ese periodo, a efectos del mérito consistente en la experiencia laboral.

Reiterando lo declarado en las citadas Sentencias de 17 de diciembre de 2020 y 10 de febrero de 2021. Igualmente , en la Sentencia de 19 de enero de 2023 (recurso de casación nº 7061/2020 ), ante la impugnación de la valoración de méritos en el concurso singular para la contratación laborala tiempo cierto mediante el procedimiento de urgencia, se trae a colación nuestra jurisprudencia al respecto, y se recapitula recordando que la controversia se centraba en determinar si en los concursos de traslados entre funcionarios de carrera, cabe o no valorar la antigüedad de quien había estado en excedencia por cuidado de hijos, más de dos años. Al resolverlo en sentido afirmativo, recordamos que ya nos habíamos pronunciado sobre cuestiones de interés casacional similares.

En efecto, por una parte, afirmamos que sí es aplicable el artículo 57 de la Ley Orgánica 3/2007 a los distintos sistemas selectivos de empleo público en nuestras sentencias n.º 1768/2020 y n.º174/2021 . Y, por la otra, señalamos que ese precepto exige que se valore el tiempo pasado en excedencia voluntaria por cuidado de familiares de manera idéntica al de servicio activo, con independencia de que se haya previsto así en las bases de la convocatoria, pues el artículo 57 tiene efecto directo sin mediación de estas últimas [ sentencias n.º 1768/2020 , n.º 174/2021 y n.º 1155/2022 ].

En definitiva, la interpretación y aplicación que venimos realizando del artículo 57 de la Ley Orgánica 3/2007 , en relación con los artículos 14 y 23.2 de la CE y las normas de la función pública aplicables en cada caso, se extiende tanto a los funcionarios de carrera, como a los contratados laborales,toda vez que en ambos casos, función pública y contratación laboral, hemos considerado que no hay razones para la distinción, y que debe computarse el tiempo de excedencia por cuidado de los hijos a efectos de la experiencia profesional, tanto en los procesos de provisión, como en los procesos de selección, en el ámbito del empleo público. Todo ello en aplicación, principalmente, de los artículos 89.4 del Estatuto Básico del Empleado Público, 57 de la Ley Orgánica 3/2007 y de la cláusula 5.2 de la Directiva 2010/18/CE ."

Por lo tanto, el Tribunal Supremo extiende expresamente el mandato del artículo 57 LO 3/2007 más allá de su tenor literal, para cubrir también los procesos de selección y no solo los de provisión.

Aplicando esta doctrina al caso, procede computar el período de excedencia por cuidado de hijo desde el 10/08/2015 a 31/12/2015 como tiempo de servicios prestados a efectos de valoración de méritos, con independencia de que las bases reguladoras del proceso selectivo no lo previeran expresamente. Ninguna objeción ha formulado en su contestación o conclusiones la Administración demandada. En consecuencia, este motivo debe ser estimado.

SÉPTIMO.- Sobre la exclusión indebida de servicios en el ICS y CAPSBE

La recurrente solicita que se computen los servicios prestados en el Institut Català de la Salut y en el Consorci d'Atenció Primària de Salut Barcelona Esquerra.

El criterio del Acuerdo del Tribunal Calificador de 8 de septiembre de 2022 excluía expresamente el sector público institucional de la valoración de servicios prestados en otras Administraciones Públicas:

"Respecte del merit de serveis prestats en altres administracions públiques, només s'han valorat els prestats en administracions territorials (Administració General de l'Estat, administracions de les comunitats autònomes i entitats que integren l'Administració local), restant exclòs el sector públic institucional i les universitats"

Tanto el ICS como el CAPSBE son entidades del sector público institucional, con régimen jurídico, normativa y estructura diferentes a las de la Administración territorial general, de conformidad con el art. 3.4 LRJSP en relación con el artículo 2.

Pues bien, la restricción que ahora se examina no fue establecida por las propias bases reguladoras de la convocatoria 300, sino que fue introducida ex novo por el Tribunal Calificador a través de un criterio interpretativo incorporado en sus Acuerdos de valoración de méritos.

En efecto, la base 7.2.1.b) de la Resolución PRE/1820/2022, de 9 de junio, establece que se valorarán los:

" b) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en otras administraciones públicasen cuerpos, escalas o especialidades funcionariales asimilados al de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,055 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,111 por mes completo. - Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,222 por mes completo.".

Lo hace sin introducir distinción alguna entre administraciones territoriales y sector público institucional. La base emplea el término administraciones públicas en sentido amplio, sin restricción orgánica de ningún tipo, y sin mencionar que quede limitada solo a Administraciones territoriales, como parece pretender la Generalitat.

Es el Tribunal Calificador quien, al fijar los criterios de valoración provisional, introduce la distinción entre administración territorial y sector público institucional, reduciendo el ámbito de la base 7.2.1.b) a las primeras y excluyendo el segundo, lo que entendemos que excede el margen de la discrecionalidad técnica del órgano evaluador, que no puede restringir el contenido valorable más allá de lo que las propias bases establezcan, so pena de vulnerar el principio de vinculación a las bases como lex specialis del procedimiento selectivo.

Aun concediendo hipotéticamente que la distinción introducida por el Tribunal Calificador pudiera hallar algún fundamento en la estructura general de los procesos de estabilización de la Ley 20/2021, la exclusión del sector público institucional no puede, en ningún caso, sostenerse si no va acompañada de una justificación específica, razonada y suficiente, como ya hemos expuesto en los fundamentos jurídicos anteriores. No basta con invocar el marco normativo habilitante, la excepcionalidad del proceso de estabilización o la existencia de procesos diferenciados por tipología de personal; es imprescindible ofrecer una razón sustantiva referida a la concreta diferencia funcional, organizativa o cualitativa que justifique el tratamiento desigual, en la línea de nuestro Tribunal Supremo y también del TJUE.

Y en este caso concreto la exclusión del sector público institucional decretada por el Tribunal Calificador no fue acompañada de justificación alguna, ni en los propios Acuerdos de valoración provisional y definitiva de méritos, ni en el escrito de contestación a la demanda, ni en el escrito de conclusiones de la parte demandada. La Administración no ha explicado en ningún momento en qué consiste la diferencia funcional, organizativa o cualitativa entre prestar servicios como Trabajadora Social en una Administración territorial de una comunidad autónoma y hacerlo en el ICS o en el CAPSBE. entidades que, como se ha dicho, pertenecen al sector público de la propia Generalitat de Catalunya, que justifique que los primeros sean valorables y los segundos no.

No debemos olvidar que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público dispone en su art. 2:

"1. La presente Ley se aplica al sector público que comprende:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

2. El sector público institucional se integra por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.(...)

3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2."

Tampoco se ha justificado que las funciones desempeñadas por la recurrente en dichas entidades difirieran en modo alguno de las propias de las plazas convocadas.

En los términos de la STS 1519/2024, la falta de explicación de las razones concretas que fundamentan la diferencia de trato produce, por sí sola, la infracción del principio de igualdad en el acceso a la función pública consagrado en el artículo 23.2 CE, con independencia de que en abstracto pudiera existir alguna razón que la amparase. La carga argumental y probatoria corresponde a la Administración, que es quien establece la diferencia de trato, y no al aspirante afectado. Citamos a mayor abundamiento la doctrina contenida en la STS 1578/2025, en el recurso 6001/2022:

"a efectos de su valoración como méritos en procesos selectivos, los servicios prestados en las mutuas colaboradoras de la Seguridad Social son equiparables a los prestados en el Sistema Nacional de Salud".

Procede estimar el presente motivo de recurso.

Y, todo ello deberá efectuarse sin anular el nombramiento de ninguno de los ahora recurridos en aplicación de la jurisprudencia que impide trasladar a los aspirantes beneficiados por ella las consecuencias de la actuación indebida de la Administración en la cual ninguna responsabilidad tienen [ sentencias n.º 1046/2022, de 20 de julio (casación n.º 6185/2020) y las que en ella se citan].

A tal efecto, recordamos la STS del 18 de marzo de 2019 nº 361/2019 Recurso: 499/2016:

"Efectivamente, venimos afirmando que no cabe hacer caer sobre los aspirantes que han sido nombrados funcionarios o personal estatutario fijo tras superar el correspondiente proceso selectivo, la consecuencia de verse privados de esa condición como consecuencia de irregularidades en el procedimiento a las que son ajenos. Conviene resaltar que esa jurisprudencia se ha dictado a propósito de procesos selectivos separados temporalmente de la sentencia que pone fin al litigio derivado de los mismos por el transcurso de varios años en los cuales se han consolidado las situaciones jurídicas derivadas de los mismos.

En tales circunstancias, se ha considerado que exigencias de seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y, también, de equidad, conducen a limitar las consecuencias de la apreciación de infracciones en el desenvolvimiento del proceso selectivo a aquellos que se vieron indebidamente excluidos del mismo. Así, lo hemos dicho en la sentencia n.º 1695/2018, de 29 de noviembre (casación n.º 385/2016 ) y en las que en ella se citan."

OCTAVO.- De las costas

El artículo 139 de la LJCA establece que:

" 1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.".

En el presente caso, dada la estimación parcial del recurso, y además que apreciamos dudas razonables de derecho, todo ello justifica la no imposición de costas.

Vistos los preceptos legales alegados, y demás de pertinente aplicación,