Sentencia Contencioso-Administrativo 411/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 463/2023 de 26 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso-administrativo.

Se impugna la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto el 13 de julio de 2022 contra la RESOLUCIÓN PRE/1820/2022, de 9 de junio, de convocatoria de los procesos de estabilización, mediante el sistema selectivo excepcional de concurso de méritos, en relación con los cuerpos, escalas o especialidades de personal funcionario de la Administración de la Generalitat de Catalunya competencia de la Dirección General de Función Pública (núm. de registro de la convocatoria 300).

La disposición adicional sexta de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, determina que las administraciones públicas convocarán, con carácter excepcional y por una sola vez, de acuerdo con lo que prevé el artículo 61, apartados 6 y 7, del Texto refundido del Estatuto básico del empleado público, para el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1 de la mencionada Ley, hayan estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad al 1 de enero de 2016.

Asimismo, la disposición adicional octava de la mencionada Ley establece que, adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior al 1 de enero de 2016.

SEGUNDO.- Pretensiones ejercitadas, argumentos y motivos del recurso contencioso-administrativo.

La parte demandante interpone ahora recurso contencioso-administrativo contra la resolución indicada anteriormente. Alega, en síntesis:

1. Incumplimiento de la Ley 20/2021 y la Directiva 1999/70 /CE, porque la convocatoria impugnada no se ajusta ni a la Ley 20/2021 ni a la Directiva 1999/70/CE ni a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por lo que debe declararse su nulidad.

2. Falta de identificación de plazas afectadas ni se realiza una comunicación individual a las personas interesadas, generando inseguridad jurídica. No incluye todas las plazas que se encuentran en situación de estabilizar y que reúnen los requisitos establecidos por el legislador, incumpliendo así la Ley 20/2021.

3. Discriminación por edad y antigüedad, atendiendo al baremo de méritos que se establece.

La Generalitat de Cataluña se opuso a las pretensiones de la parte actora. Alegó el cumplimiento de la Ley 20/2021 y normativa europea. Sobre el baremo de méritos y la valoración de servicios prestados defiende la constitucionalidad del sistema de valoración establecido, argumentando que el Acord de la Mesa General de Negociación de 18.5.22 establece una triple gradación de los servicios prestados desde un punto de vista temporal.

Que esta diferente valoración del mérito de los servicios prestados en función del momento temporal es una medida razonable y plenamente justificada desde el punto de vista del mérito y capacidad. Que la experiencia más reciente es más valiosa que la experiencia más antigua desde el punto de vista objetivo del mérito. Que la gradación responde a datos temporales objetivos que evidencian que los servicios prestados deben computarse con un valor diferente.

La Generalitat argumenta que del artículo 23.2 CE se deriva que las reglas de procedimiento para el acceso a las carreras de funciones públicas y, entre ellas, las convocatorias de concursos y oposiciones se establecen en términos generales y abstractos y no mediante referencias individualizadas y concretas.

Que mientras el recurrente considera que la convocatoria mantiene el abuso de temporalidad, la Generalitat señala que se han conseguido estabilizar, de acuerdo con las plazas convocadas, 5.858 personas, distribuidas en múltiples anexos (desde el Annex 4 con 584 plazas de Escala de gestió hasta el Annex 53 con 2 plazas de auxiliar técnico). Por ello, las personas que han obtenido mejor puntuación en la fase de concurso han estado nombradas en la Resolución PRE/4051/2022, de 22 de desembre, de nombramiento de personas funcionarias de carrera de los cuerpos, escalas o especialidades de personal funcionario de la Administración de la Generalitat de Catalunya.

TERCERO.- Incumplimiento de la Ley 20/2021 y de la Directiva 1999/70/CE

La disposición adicional sexta prevé que las Administraciones Públicas convoquen, con carácter excepcional, conforme a lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.

Concretamente, el artículo 2.1 indicaba:

"1. Adicionalmente a lo establecido en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructuralque, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

Sin perjuicio de lo que establece la disposición transitoria primera, las plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, serán incluidas dentro del proceso de estabilización descrito en el párrafo anterior, siempre que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, no hubieran sido convocadas, o habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir."

Por otro lado, la Disposición adicional octava. Añade en relación con la identificación de las plazas a incluir en las convocatorias de concurso:

"Adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior al 1 de enero de 2016."

La parte recurrente alega que la Resolución PRE/1820/2022 incurre en ilegalidad por no identificar las plazas afectadas ni realizar una comunicación individual a las personas interesadas, generando inseguridad jurídica y vulnerando los principios de igualdad, mérito y capacidad consagrados en los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución Española. Que la falta de identificación de todas las plazas que se encuentran en situación de estabilizar supone el incumplimiento de la Ley 20/2021 y de la Directiva 1999/70/CE

Sobre este concurso como proceso excepcional, cabe traer a colación la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad en el acceso a los cargos y empleos públicos ( artículo 23.2 CE) , que únicamente puede ser exceptuada por razones excepcionales y objetivas. Además, este acceso ha de ordenarse de manera igualitaria en la convocatoria mediante normas abstractas y generales con el fin de preservar la igualdad ante la ley de la ciudadanía, lo que obliga al legislador y a la Administración a elegir reglas fundadas en criterios objetivos y presididos por los cánones de mérito y capacidad que el artículo 103.3 CE dispone ( SSTC 67/1989, 27/1991 y 60/1994).

Entre las condiciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, han de darse para que no quepa apreciar infracción alguna del principio de igualdad de acceso a cargos y empleos públicos del artículo 23.2 de la Constitución se encuentran, en primer lugar, que se trate de una situación excepcional; segunda, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos por una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional y tercero, que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal ( STC 12/1999, de 11 de febrero de 1999).

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional recopilada en Sentencia 67/1989, de 18 de abril ha establecido con claridad meridiana que las reglas de procedimiento para el acceso a los cargos de funciones públicas y, entre ellas, las convocatorias de concursos y oposiciones:

"«se establezcan en términos generales y abstractos y no mediante referencias individualizadas y concretas» ( STC 50/1986, de 23 de abril ). Ello significa dar relevancia constitucional a un criterio que había venido siendo exigido por nuestra jurisprudencia contencioso-administrativa, desde la muy conocida Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 1971 , que aplicó la teoría de la desviación del poder a un concurso establecido con el «preconcebido propósito» de nombrar a determinada persona. De ahí que se exija que los requisitos o méritos se establezcan «con carácter general» ( STC 42/1981 ), siendo constitucionalmente inaceptable que «se produzcan acepciones o pretericiones ad personam en el acceso a las funciones públicas» ( STC 148/1986, de 25 de noviembre ). «Lo que el art. 23.2 de la Constitución Española prohíbe es que las reglas de procedimiento para el acceso a los cargos de las funciones públicas se establezcan no mediante términos generales y abstractos sino mediante referencias individuales y concretas».

Examinada la Resolución PRE/1820/2022, publicada en el DOGC núm. 8687, de 13 de junio de 2022, constatamos que:

a) La convocatoria identifica de manera clara y abstracta los cuerpos, escalas o especialidades objeto de los procesos de estabilización, estableciendo en cada Anexo (del 3 al 53) el número de plazas convocadas para cada cuerpo o especialidad. Así, por ejemplo, se convocan 854 plazas de la Escala superior de administración general (Anexo 3), 597 plazas de la Escala administrativa del cuerpo administrativo (Anexo 5), 630 plazas de la Agrupación profesional de funcionarios del cuerpo subalterno (Anexo 7), y así sucesivamente para un total de 5.858 plazas.

b) La base común 12.1 de la convocatoria establece expresamente que:

"La convocatoria de estos procesos de selección no hace referencia a puestos de trabajo específicamente identificados,sino exclusivamente al número de plazas que se convocan de los correspondientes cuerpos, escalas o especialidades, de acuerdo con lo que consta, en cada caso, en los Anexos 3 y siguientes de la presente Resolución. Estos puestos de trabajo se concretan, en todo caso, con motivo de su adjudicación, a la finalización de los respectivos procesos selectivos.".

c) Los puestos de trabajo se concretan con motivo de su adjudicación, a la finalización de los respectivos procesos selectivos, mediante un sistema de adjudicación provisional según el orden de puntuación obtenido que se encuentra en la base común 12.2.

d) En cuanto a las personas interesadas, sobre la pretendida comunicación individual, la convocatoria se publica en el DOGC con carácter general, siendo de libre concurrencia para todas las personas que reúnan los requisitos generales y específicos establecidos en las bases comunes y específicas.

Al respecto, debemos recordar que el art. 45 de la Ley 39/2015 dispone:

"1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.

En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación,en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personaso cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo.En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos."

Por lo tanto, habida cuenta de las citadas consideraciones, no cabe acoger la tesis del recurrente. Como señala la STC 67/1989:

"Como afirma la STC 148/1986, de 25 de noviembre , lo que resultaría contrario al derecho reconocido en el art. 23.2 de la Constitución es «cualquier reserva, explícita o encubierta, de funciones públicas ad personam» o la adscripción personal «a personas individualmente seleccionadas», pero no la identificación «de modo abstracto y en virtud del hecho objetivo de hallarse ocupando... determinadas plazas». De este modo, la consideración como mérito de la antigüedad en un empleo o función no podría considerarse como referencia individualizada y concreta, de por sí lesiva, de derecho a la igualdad."

La Ley 20/2021 se refiere expresamente a aquellas plazas que hayan estado ocupadas temporalmente, no a aquellas personas que las hayan ocupado. El objeto de la estabilización son las plazas de naturaleza estructural, no las personas.

Además, ha de tenerse en cuenta la doctrina de la Sala Tercera (STS de 4 de diciembre de 2024 rec.715/2022) que exige que la parte actora aporte un principio de prueba:

"Estas alegaciones han quedado, sin embargo, huérfanas de toda prueba puesto que la parte solo ha instado una prueba documental para que la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco certificase el listado de plazas finalmente ofertadas. En todo caso, como advierte el escrito de contestación a la demanda, la cita del documento de 8 de abril de 2022 no puede tener relevancia alguna pues es uno de los que se fueron aportando durante todo en el trámite del procedimiento que culminó en la redacción final del Real Decreto 408/2022 publicado.

La prueba propuesta y que se ha practicado en la forma solicitada no ha aportado datos nuevos con respecto a los que ya constaban en el expediente administrativo pues la Administración del País Vasco ha informado que los datos se corresponden con los ya existentes en el expediente administrativo. Por tanto, en contra de lo que la parte actora aduce en su escrito de conclusiones, no sirve para acreditar que debieron ofertarse 435 plazas y no las 292 incluidas. Ni tan siquiera ha intentado probar la recurrente que alguna de las 134 plazas no incluidas en la oferta reunía esas características necesarias para serlo.

Así, en la forma que ha sintetizado la Administración en el escrito de contestación a la demanda en alusión al expediente administrativo, del total de plazas incluidas en el apartado relativo a las Comunidades Autónomas, 292 corresponden a la Comunidad del País Vasco, distribuidas entre los Cuerpos de Gestión (103), de Tramitación (123) y de Auxilio (66).

Por todo ello, debe preservarse la presunción de legalidad de la actuación de la Administración Pública ( artículo 39.1 de la Ley 39/2015 ) ya que la demanda se limita a formular una hipótesis que no ha quedado acreditada. En definitiva, no ha quedado demostrado que la oferta publicada fuese incorrecta respecto de las plazas de Cuerpos Generales de la Administración de Justicia del País Vasco que incluía y, además, ha quedado sin prueba la alegación consistente en que debería incluirse en esa oferta de estabilización un total de 435 plazas (143 plazas más de las 292 incluidas para ese territorio)."

Por otro lado, el recurrente invoca de forma genérica que la convocatoria mantiene el abuso de temporalidad y vulnera la cláusula 5 de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada. Esta alegación debe ser rechazada por su carácter abierto, impreciso y vago, puesto que no concreta en qué medida específica la convocatoria impugnada vulnera sus disposiciones, ni qué aspectos concretos de la resolución administrativa resultan incompatibles con el ordenamiento de la Unión Europea. Apreciamos una evidente falta de esfuerzo argumental en este sentido. Las alegaciones de las partes deben ser suficientemente precisas y concretas para permitir su examen jurisdiccional, no bastando la mera invocación formal de preceptos normativos sin fundamentación específica de su aplicación al caso.

Debe recordarse, además, que la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, constituye precisamente la respuesta del legislador español al mandato derivado de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la necesidad de arbitrar mecanismos efectivos contra el abuso en la utilización de contratos o relaciones laborales de duración determinada en el sector público. La convocatoria impugnada, dictada en desarrollo y ejecución de dicha Ley, tiene como finalidad declarada la estabilización del empleo público temporal, reduciendo la tasa de temporalidad en la ocupación pública al máximo del 8% de la plantilla, en cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Reino de España.

CUARTO.- Sobre la Base 7.2.1 de la convocatoria. Valoración diferenciada de la experiencia profesional.

La citada base de la convocatoria indica como criterios de valoración de la experiencia profesional:

"7.2.1 Servicios prestados. Se valoran los servicios prestados hasta un máximo de 60 puntos, de acuerdo con la distribución siguiente:

a) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en el mismo cuerpo, escala o especialidad funcionarial de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,166 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,333 por mes completo. Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,666 por mes completo.

b) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en otras administraciones públicas en cuerpos, escalas o especialidades funcionariales asimilados al de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,055 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,111 por mes completo. - Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,222 por mes completo.

En los apartados a) y b), en relación con la prestación de servicios en días, se computará como un mes completo 30 días naturales."

Esta progresión, que cuadruplica el valor de la experiencia más reciente respecto de la más antigua, es cuestionada por la actora por considerar que vulnera el principio de igualdad en la valoración de méritos y el derecho de acceso igualitario a la función pública del artículo 23.2 CE.

Consta que este criterio de valoración fue objeto de negociación con las organizaciones sindicales en el seno de la Mesa General de Negociación de los empleados públicos de la Generalitat de Catalunya, plasmándose en el Acuerdo de 18 de mayo de 2022 sobre méritos en la vía excepcional de acceso por concurso de méritos para la estabilización del empleo temporal de larga duración. El artículo 37.1.c) del EBEP establece que son objeto de negociación "c) Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos",y "l) Los criterios generales sobre ofertas de empleo público",lo que incluye los criterios de valoración de méritos en procesos selectivos.

La circunstancia de que este criterio haya sido objeto de negociación colectiva en el marco de la Mesa General de Negociación, con participación de las organizaciones sindicales representativas, le confiere una legitimidad procedimental que debe ser valorada, pero no excluye su control judicial, especialmente si vulnera derechos fundamentales.

Pues bien, el artículo 61.3 EBEP dispone:

"3. Los procesos selectivos que incluyan, además de las preceptivas pruebas de capacidad, la valoración de méritos de los aspirantes sólo podrán otorgar a dicha valoración una puntuación proporcionada que no determinará, en ningún caso, por sí misma el resultado del proceso selectivo"

La Sentencia de 26 de septiembre de 2024 (ROJ: STS 4697/2024 - ECLI:ES:TS:2024:4697) ya sancionaba que:

"Efectivamente, esta Sala de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional ha mantenido en las sentencias invocadas por el escrito de oposición y por el Ministerio Fiscal que, en procesos selectivos, en la fase de concurso de méritos no es en sí mismo contrario al principio de igualdad que servicios prestados con anterioridad en la categoría convocada o en otra equivalente reciban distinta valoración según la Administración en que tuvieron lugar. No hay controversia al respecto, pues el recurrido conoce y no discute esa jurisprudencia.

Ahora bien, todas las partes saben que esa misma jurisprudencia, constitucional y de esta Sala no admite cualquier diferencia. El mayor valor que cabe atribuir a la experiencia en la Administración convocante no puede ser absoluto o, como dice, el Tribunal Constitucional, no puede superar el límite de lo tolerable. Y, además de ese límite material, ha impuesto otro formal: la diferencia ha de ser justificada. Justificación que debe consistir en la explicación de las razones por las cuales el ejercicio de la misma actividad debe suponer una superior valoración y en qué medida según haya tenido lugar en la Administración que convoca o en otra distinta"

La Sentencia del Tribunal Constitucional 12/1999, de 11 de febrero de 1999 disponía:

"han de considerase como un procedimiento proscrito por el art. 23.2 C.E ., si bien no cabe excluir que, en determinados casos excepcionales, la diferencia de trato establecida en la Ley en favor de unos y en perjuicio de otros pueda considerarse como razonable, proporcionada y no arbitraria a los efectos de la desigualdad de trato que establece, siempre que dicha diferenciación se demuestre como un medio excepcional para resolver una situación también excepcional, expresamente prevista en una norma con rango de ley y con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, entre las que se integra también la propia eficacia de la Administración». En particular, hemos entendido en esa misma Sentencia que estos sistemas no son contrarios al art. 23.2 de la Constitución si las normas que los establecen «contemplan medidas de carácter transitorio y excepcional para resolver una situación singular y derivada de un proceso único e irrepetible de creación de una nueva forma de organización de las Administraciones Públicas a nivel autonómico que dio lugar a la necesidad de adscribir de forma inmediata a personal en régimen de Derecho Administrativo, cuando ni existían plantillas de funcionarios ni había tiempo para poder acudir a las formas normales de ingreso en la Administración Pública como funcionario de carrera». Sin embargo, es también doctrina reiterada ( SSTC 27/1991 y 60/1994 ) que esta solución no es generalizable ni puede extenderse a otros supuestos, insistiéndose siempre en el carácter excepcional de este singular sistema de acceso. Entre las condiciones que han de darse para que no quepa apreciar infracción alguna del art. 23.2 de la Constitución hemos señalado las siguientes: Primera, y según se ha dicho, que se trate de una situación excepcional; segunda, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos por una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional para una situación igualmente excepcional; y tercero, que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal."

El razonamiento sobre esa excepcionalidad lo da la exposición de motivos de la Ley 20/2021:

"La disposición adicional sexta prevé que las Administraciones Públicas convoquen, con carácter excepcional, conforme a lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público , por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016. Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

Sobre este concurso como proceso excepcional, cabe traer a colación la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad en el acceso a los cargos y empleos públicos ( artículo 23.2 CE ), que únicamente puede ser exceptuada por razones excepcionales y objetivas. Además, este acceso ha de ordenarse de manera igualitaria en la convocatoria mediante normas abstractas y generales con el fin de preservar la igualdad ante la ley de la ciudadanía, lo que obliga al legislador y a la Administración a elegir reglas fundadas en criterios objetivos y presididos por los cánones de mérito y capacidad que el artículo 103.3 CE dispone ( SSTC 67/1989 , 27/1991 y 60/1994 ).

Entre las condiciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, han de darse para que no quepa apreciar infracción alguna del principio de igualdad de acceso a cargos y empleos públicos del artículo 23.2 de la Constitución se encuentran, en primer lugar, que se trate de una situación excepcional; segunda, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos por una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional y tercero, que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal ( STC 12/1999, de 11 de febrero de 1999 ).

Con esta disposición adicional se da amparo normativo al concepto jurisprudencial de interinidad de larga duración superior a cinco años, que por su carácter de normativa básica, resulta de aplicación al conjunto de las Administraciones Públicas y garantiza la igualdad en todo el territorio.

La previsión contenida en esta Ley para que las Administraciones Públicas puedan convocar el concurso extraordinario y excepcional para aquellas plazas ocupadas temporalmente durante cinco años o más, cumple con los antedichos requisitos jurisprudenciales que además, en todo caso, es razonable, proporcionada y no arbitraria, afectando a todas las plazas de carácter estructural ocupadas de forma temporal e ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016 a consecuencia de las tasas de reposición cero de los ejercicios 2012 al 2015, que provocaron la imposibilidad de incorporar, a las correspondientes ofertas de empleo público, las plazas que en esos momentos se estaban ocupando en régimen de interinidad.

La disposición adicional séptima prevé una extensión del ámbito de aplicación de los procesos de estabilización a las sociedades mercantiles públicas, a las entidades públicas empresariales, fundaciones del sector público y consorcios del sector público, sin perjuicio de la adecuación, en su caso, a su normativa específica.

Conforme a la disposición adicional octava, adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior a 1 de enero de 2016."

La Administración demandada justifica la triple gradación temporal argumentando que la experiencia más reciente es más valiosa desde el punto de vista objetivo del mérito y la capacidad, y que la diferente valoración temporal responde a la evolución normativa, particularmente la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público en 2007 y las reformas posteriores.

Entendemos que esta justificación resulta insuficiente para sostener una diferencia de valoración tan acusada. La aprobación del EBEP en 2007 supuso, ciertamente, una reforma relevante en el marco jurídico de la función pública, pero no alteró de manera sustancial las funciones, tareas y competencias propias de los cuerpos, escalas y especialidades objeto de la convocatoria. No se ha acreditado que las funciones de los puestos a estabilizar sean cualitativamente diferentes o requieran conocimientos o competencias radicalmente distintas a las desempeñadas con posterioridad

La Administración tampoco ha explicado qué singularidad presenta la fecha del 1 de enero de 2016 para justificar que la experiencia adquirida a partir de ese momento se valore al doble que la inmediatamente anterior. El año 2016 no coincide con ninguna reforma legislativa relevante en materia de función pública que permita sostener objetivamente que la experiencia posterior a esa fecha tenga un valor superior. Y es que la triple gradación establecida supone que un mes de servicios prestados en 2022 vale cuatro veces más que un mes de servicios prestados en 2005, y el doble que un mes de servicios prestados en 2014.

Esta diferencia resulta manifiestamente desproporcionada. Si bien es razonable admitir que la experiencia reciente pueda tener cierto valor añadido en términos de actualización de conocimientos, la diferencia cuádruple carece de justificación objetiva en términos de mérito y capacidad. La experiencia profesional acumulada no pierde su valor de forma tan drástica con el mero transcurso del tiempo, especialmente cuando se trata de funciones administrativas de naturaleza estructural y permanente. En este punto, era deseable que la Administración explicara la diferencia de trato, para no incurrir en una vulneración del principio constitucional de igualdad, mérito y capacidad.

La Ley 20/2021 tiene como objeto declarado la reducción de la temporalidad en el empleo público y, específicamente, su disposición adicional sexta se refiere a la estabilización de plazas ocupadas temporalmente de forma ininterrumpida con anterioridad al 1 de enero de 2016. Sucede que, mientras la Ley identifica como objeto prioritario de estabilización al personal con antigüedad anterior a 2016, el baremo desincentiva o minusvalora la experiencia adquirida precisamente en ese periodo que la norma considera especialmente relevante.

Si bien no existe una discriminación directa por edad, pues el baremo no establece límites al respecto, el efecto práctico de la gradación es que el personal de mayor edad, que necesariamente ha acumulado su experiencia en periodos más antiguos, ve infravolorada su trayectoria profesional frente a personal más joven con menor experiencia total pero concentrada en el periodo más reciente.

Estamos ante un supuesto que, bajo la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, puede encuadrarse como una discriminación indirecta. La ley la define como aquella disposición, criterio o práctica aparentemente neutros que ocasiona o puede ocasionar a una o varias personas una desventaja particular con respecto a otras por razón de las causas previstas en el apartado 1 del artículo 2, entre las cuales se menciona la edad. El artículo 26 de dicha Ley ya indica que:

"Son nulos de pleno derecho las disposiciones, actos o cláusulas de los negocios jurídicos que constituyan o causen discriminación por razón de alguno de los motivos previstos en el apartado primero del artículo 2 de esta ley."

A diferencia de los procesos ordinarios de concurso-oposición, en los que los méritos complementan las pruebas de capacidad, en el sistema excepcional de concurso puro la valoración de méritos constituye el único elemento de selección. En este contexto, la triple gradación temporal adquiere una trascendencia decisiva, y los servicios prestados representan hasta 60 puntos sobre un total de 100, y dentro de esos 60 puntos, la forma de computarlos mediante la gradación temporal determina de manera prácticamente exclusiva el orden de prelación de los aspirantes.

Dos candidatos con idéntica experiencia total, por ejemplo, 15 años de servicios prestados cada uno, pero distribuida en diferentes periodos temporales, obtendrán puntuaciones radicalmente distintas. Quien haya concentrado sus 15 años entre 2007 y 2022 obtendrá una puntuación muy superior a quien los haya prestado entre 1998 y 2013, pese a acreditar ambos la misma capacidad, mérito y experiencia efectiva en el desempeño de las funciones.

Hemos de recordar que la base está valorando la experiencia. Si lo que se pretendía valorar es la actualización de conocimientos, como alega la Generalitat, existía la posibilidad de valorarlo como otro concepto, pero entender que dicha actualización debe cuadruplicar el valor de la experiencia es completamente desproporcionado, vulnerando la prohibición establecida en el artículo 61.3 TREBEP.

La finalidad legítima de valorar la actualización de conocimientos y la experiencia reciente podría haberse alcanzado mediante fórmulas menos lesivas para los derechos de los aspirantes. Así, podría haberse establecido una valoración uniforme de todos los servicios prestados, complementada con méritos específicos de formación continua o actualización profesional. O bien, una gradación temporal más moderada que no supusiera diferencias tan acusadas entre periodos temporales. Por lo tanto, concluimos que la existencia de alternativas menos restrictivas evidencia que la medida adoptada no supera el test de proporcionalidad, al no resultar estrictamente necesaria para alcanzar la finalidad perseguida.

Por todo lo expuesto, debemos concluir que la base 7.2.1 de la Resolución PRE/1820/2022 vulnera los principios de mérito y capacidad del artículo 103.3 CE en relación con el derecho fundamental de acceso a la función pública en condiciones de igualdad reconocido en el artículo 23.2 CE.

En consecuencia, procede estimar parcialmente el recurso en este punto y declarar la nulidad de la siguiente base 7.2.1 de la convocatoria en lo relativo al sistema de triple gradación temporal de los servicios prestados, por ser contraria a Derecho:

"7.2.1 Servicios prestados. Se valoran los servicios prestados hasta un máximo de 60 puntos, de acuerdo con la distribución siguiente:

a) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en el mismo cuerpo, escala o especialidad funcionarial de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,166 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,333 por mes completo. Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,666 por mes completo.

b) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en otras administraciones públicas en cuerpos, escalas o especialidades funcionariales asimilados al de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,055 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,111 por mes completo. - Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,222 por mes completo.

En los apartados a) y b), en relación con la prestación de servicios en días, se computará como un mes completo 30 días naturales."

Y, todo ello deberá efectuarse sin anular el nombramiento de ninguno de los ahora recurridos en aplicación de la jurisprudencia que impide trasladar a los aspirantes beneficiados por ella las consecuencias de la actuación indebida de la Administración en la cual ninguna responsabilidad tienen [ sentencias n.º 1046/2022, de 20 de julio (casación n.º 6185/2020) y las que en ella se citan].

A tal efecto, recordamos la STS del 18 de marzo de 2019 nº 361/2019 Recurso: 499/2016:

"Efectivamente, venimos afirmando que no cabe hacer caer sobre los aspirantes que han sido nombrados funcionarios o personal estatutario fijo tras superar el correspondiente proceso selectivo, la consecuencia de verse privados de esa condición como consecuencia de irregularidades en el procedimiento a las que son ajenos. Conviene resaltar que esa jurisprudencia se ha dictado a propósito de procesos selectivos separados temporalmente de la sentencia que pone fin al litigio derivado de los mismos por el transcurso de varios años en los cuales se han consolidado las situaciones jurídicas derivadas de los mismos.

En tales circunstancias, se ha considerado que exigencias de seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y, también, de equidad, conducen a limitar las consecuencias de la apreciación de infracciones en el desenvolvimiento del proceso selectivo a aquellos que se vieron indebidamente excluidos del mismo. Así, lo hemos dicho en la sentencia n.º 1695/2018, de 29 de noviembre (casación n.º 385/2016 ) y en las que en ella se citan."

QUINTO.- De las costas

El artículo 139 de la LJCA establece que:

" 1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.".

En el presente caso apreciamos dudas razonables de derecho que justifican la no imposición de costas.

Vistos los preceptos legales alegados, y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso-administrativo.

Se impugna la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto el 13 de julio de 2022 contra la RESOLUCIÓN PRE/1820/2022, de 9 de junio, de convocatoria de los procesos de estabilización, mediante el sistema selectivo excepcional de concurso de méritos, en relación con los cuerpos, escalas o especialidades de personal funcionario de la Administración de la Generalitat de Catalunya competencia de la Dirección General de Función Pública (núm. de registro de la convocatoria 300).

La disposición adicional sexta de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, determina que las administraciones públicas convocarán, con carácter excepcional y por una sola vez, de acuerdo con lo que prevé el artículo 61, apartados 6 y 7, del Texto refundido del Estatuto básico del empleado público, para el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1 de la mencionada Ley, hayan estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad al 1 de enero de 2016.

Asimismo, la disposición adicional octava de la mencionada Ley establece que, adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior al 1 de enero de 2016.

SEGUNDO.- Pretensiones ejercitadas, argumentos y motivos del recurso contencioso-administrativo.

La parte demandante interpone ahora recurso contencioso-administrativo contra la resolución indicada anteriormente. Alega, en síntesis:

1. Incumplimiento de la Ley 20/2021 y la Directiva 1999/70 /CE, porque la convocatoria impugnada no se ajusta ni a la Ley 20/2021 ni a la Directiva 1999/70/CE ni a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por lo que debe declararse su nulidad.

2. Falta de identificación de plazas afectadas ni se realiza una comunicación individual a las personas interesadas, generando inseguridad jurídica. No incluye todas las plazas que se encuentran en situación de estabilizar y que reúnen los requisitos establecidos por el legislador, incumpliendo así la Ley 20/2021.

3. Discriminación por edad y antigüedad, atendiendo al baremo de méritos que se establece.

La Generalitat de Cataluña se opuso a las pretensiones de la parte actora. Alegó el cumplimiento de la Ley 20/2021 y normativa europea. Sobre el baremo de méritos y la valoración de servicios prestados defiende la constitucionalidad del sistema de valoración establecido, argumentando que el Acord de la Mesa General de Negociación de 18.5.22 establece una triple gradación de los servicios prestados desde un punto de vista temporal.

Que esta diferente valoración del mérito de los servicios prestados en función del momento temporal es una medida razonable y plenamente justificada desde el punto de vista del mérito y capacidad. Que la experiencia más reciente es más valiosa que la experiencia más antigua desde el punto de vista objetivo del mérito. Que la gradación responde a datos temporales objetivos que evidencian que los servicios prestados deben computarse con un valor diferente.

La Generalitat argumenta que del artículo 23.2 CE se deriva que las reglas de procedimiento para el acceso a las carreras de funciones públicas y, entre ellas, las convocatorias de concursos y oposiciones se establecen en términos generales y abstractos y no mediante referencias individualizadas y concretas.

Que mientras el recurrente considera que la convocatoria mantiene el abuso de temporalidad, la Generalitat señala que se han conseguido estabilizar, de acuerdo con las plazas convocadas, 5.858 personas, distribuidas en múltiples anexos (desde el Annex 4 con 584 plazas de Escala de gestió hasta el Annex 53 con 2 plazas de auxiliar técnico). Por ello, las personas que han obtenido mejor puntuación en la fase de concurso han estado nombradas en la Resolución PRE/4051/2022, de 22 de desembre, de nombramiento de personas funcionarias de carrera de los cuerpos, escalas o especialidades de personal funcionario de la Administración de la Generalitat de Catalunya.

TERCERO.- Incumplimiento de la Ley 20/2021 y de la Directiva 1999/70/CE

La disposición adicional sexta prevé que las Administraciones Públicas convoquen, con carácter excepcional, conforme a lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.

Concretamente, el artículo 2.1 indicaba:

"1. Adicionalmente a lo establecido en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructuralque, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

Sin perjuicio de lo que establece la disposición transitoria primera, las plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, serán incluidas dentro del proceso de estabilización descrito en el párrafo anterior, siempre que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, no hubieran sido convocadas, o habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir."

Por otro lado, la Disposición adicional octava. Añade en relación con la identificación de las plazas a incluir en las convocatorias de concurso:

"Adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior al 1 de enero de 2016."

La parte recurrente alega que la Resolución PRE/1820/2022 incurre en ilegalidad por no identificar las plazas afectadas ni realizar una comunicación individual a las personas interesadas, generando inseguridad jurídica y vulnerando los principios de igualdad, mérito y capacidad consagrados en los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución Española. Que la falta de identificación de todas las plazas que se encuentran en situación de estabilizar supone el incumplimiento de la Ley 20/2021 y de la Directiva 1999/70/CE

Sobre este concurso como proceso excepcional, cabe traer a colación la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad en el acceso a los cargos y empleos públicos ( artículo 23.2 CE) , que únicamente puede ser exceptuada por razones excepcionales y objetivas. Además, este acceso ha de ordenarse de manera igualitaria en la convocatoria mediante normas abstractas y generales con el fin de preservar la igualdad ante la ley de la ciudadanía, lo que obliga al legislador y a la Administración a elegir reglas fundadas en criterios objetivos y presididos por los cánones de mérito y capacidad que el artículo 103.3 CE dispone ( SSTC 67/1989, 27/1991 y 60/1994).

Entre las condiciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, han de darse para que no quepa apreciar infracción alguna del principio de igualdad de acceso a cargos y empleos públicos del artículo 23.2 de la Constitución se encuentran, en primer lugar, que se trate de una situación excepcional; segunda, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos por una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional y tercero, que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal ( STC 12/1999, de 11 de febrero de 1999).

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional recopilada en Sentencia 67/1989, de 18 de abril ha establecido con claridad meridiana que las reglas de procedimiento para el acceso a los cargos de funciones públicas y, entre ellas, las convocatorias de concursos y oposiciones:

"«se establezcan en términos generales y abstractos y no mediante referencias individualizadas y concretas» ( STC 50/1986, de 23 de abril ). Ello significa dar relevancia constitucional a un criterio que había venido siendo exigido por nuestra jurisprudencia contencioso-administrativa, desde la muy conocida Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 1971 , que aplicó la teoría de la desviación del poder a un concurso establecido con el «preconcebido propósito» de nombrar a determinada persona. De ahí que se exija que los requisitos o méritos se establezcan «con carácter general» ( STC 42/1981 ), siendo constitucionalmente inaceptable que «se produzcan acepciones o pretericiones ad personam en el acceso a las funciones públicas» ( STC 148/1986, de 25 de noviembre ). «Lo que el art. 23.2 de la Constitución Española prohíbe es que las reglas de procedimiento para el acceso a los cargos de las funciones públicas se establezcan no mediante términos generales y abstractos sino mediante referencias individuales y concretas».

Examinada la Resolución PRE/1820/2022, publicada en el DOGC núm. 8687, de 13 de junio de 2022, constatamos que:

a) La convocatoria identifica de manera clara y abstracta los cuerpos, escalas o especialidades objeto de los procesos de estabilización, estableciendo en cada Anexo (del 3 al 53) el número de plazas convocadas para cada cuerpo o especialidad. Así, por ejemplo, se convocan 854 plazas de la Escala superior de administración general (Anexo 3), 597 plazas de la Escala administrativa del cuerpo administrativo (Anexo 5), 630 plazas de la Agrupación profesional de funcionarios del cuerpo subalterno (Anexo 7), y así sucesivamente para un total de 5.858 plazas.

b) La base común 12.1 de la convocatoria establece expresamente que:

"La convocatoria de estos procesos de selección no hace referencia a puestos de trabajo específicamente identificados,sino exclusivamente al número de plazas que se convocan de los correspondientes cuerpos, escalas o especialidades, de acuerdo con lo que consta, en cada caso, en los Anexos 3 y siguientes de la presente Resolución. Estos puestos de trabajo se concretan, en todo caso, con motivo de su adjudicación, a la finalización de los respectivos procesos selectivos.".

c) Los puestos de trabajo se concretan con motivo de su adjudicación, a la finalización de los respectivos procesos selectivos, mediante un sistema de adjudicación provisional según el orden de puntuación obtenido que se encuentra en la base común 12.2.

d) En cuanto a las personas interesadas, sobre la pretendida comunicación individual, la convocatoria se publica en el DOGC con carácter general, siendo de libre concurrencia para todas las personas que reúnan los requisitos generales y específicos establecidos en las bases comunes y específicas.

Al respecto, debemos recordar que el art. 45 de la Ley 39/2015 dispone:

"1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.

En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación,en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personaso cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo.En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos."

Por lo tanto, habida cuenta de las citadas consideraciones, no cabe acoger la tesis del recurrente. Como señala la STC 67/1989:

"Como afirma la STC 148/1986, de 25 de noviembre , lo que resultaría contrario al derecho reconocido en el art. 23.2 de la Constitución es «cualquier reserva, explícita o encubierta, de funciones públicas ad personam» o la adscripción personal «a personas individualmente seleccionadas», pero no la identificación «de modo abstracto y en virtud del hecho objetivo de hallarse ocupando... determinadas plazas». De este modo, la consideración como mérito de la antigüedad en un empleo o función no podría considerarse como referencia individualizada y concreta, de por sí lesiva, de derecho a la igualdad."

La Ley 20/2021 se refiere expresamente a aquellas plazas que hayan estado ocupadas temporalmente, no a aquellas personas que las hayan ocupado. El objeto de la estabilización son las plazas de naturaleza estructural, no las personas.

Además, ha de tenerse en cuenta la doctrina de la Sala Tercera (STS de 4 de diciembre de 2024 rec.715/2022) que exige que la parte actora aporte un principio de prueba:

"Estas alegaciones han quedado, sin embargo, huérfanas de toda prueba puesto que la parte solo ha instado una prueba documental para que la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco certificase el listado de plazas finalmente ofertadas. En todo caso, como advierte el escrito de contestación a la demanda, la cita del documento de 8 de abril de 2022 no puede tener relevancia alguna pues es uno de los que se fueron aportando durante todo en el trámite del procedimiento que culminó en la redacción final del Real Decreto 408/2022 publicado.

La prueba propuesta y que se ha practicado en la forma solicitada no ha aportado datos nuevos con respecto a los que ya constaban en el expediente administrativo pues la Administración del País Vasco ha informado que los datos se corresponden con los ya existentes en el expediente administrativo. Por tanto, en contra de lo que la parte actora aduce en su escrito de conclusiones, no sirve para acreditar que debieron ofertarse 435 plazas y no las 292 incluidas. Ni tan siquiera ha intentado probar la recurrente que alguna de las 134 plazas no incluidas en la oferta reunía esas características necesarias para serlo.

Así, en la forma que ha sintetizado la Administración en el escrito de contestación a la demanda en alusión al expediente administrativo, del total de plazas incluidas en el apartado relativo a las Comunidades Autónomas, 292 corresponden a la Comunidad del País Vasco, distribuidas entre los Cuerpos de Gestión (103), de Tramitación (123) y de Auxilio (66).

Por todo ello, debe preservarse la presunción de legalidad de la actuación de la Administración Pública ( artículo 39.1 de la Ley 39/2015 ) ya que la demanda se limita a formular una hipótesis que no ha quedado acreditada. En definitiva, no ha quedado demostrado que la oferta publicada fuese incorrecta respecto de las plazas de Cuerpos Generales de la Administración de Justicia del País Vasco que incluía y, además, ha quedado sin prueba la alegación consistente en que debería incluirse en esa oferta de estabilización un total de 435 plazas (143 plazas más de las 292 incluidas para ese territorio)."

Por otro lado, el recurrente invoca de forma genérica que la convocatoria mantiene el abuso de temporalidad y vulnera la cláusula 5 de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada. Esta alegación debe ser rechazada por su carácter abierto, impreciso y vago, puesto que no concreta en qué medida específica la convocatoria impugnada vulnera sus disposiciones, ni qué aspectos concretos de la resolución administrativa resultan incompatibles con el ordenamiento de la Unión Europea. Apreciamos una evidente falta de esfuerzo argumental en este sentido. Las alegaciones de las partes deben ser suficientemente precisas y concretas para permitir su examen jurisdiccional, no bastando la mera invocación formal de preceptos normativos sin fundamentación específica de su aplicación al caso.

Debe recordarse, además, que la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, constituye precisamente la respuesta del legislador español al mandato derivado de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la necesidad de arbitrar mecanismos efectivos contra el abuso en la utilización de contratos o relaciones laborales de duración determinada en el sector público. La convocatoria impugnada, dictada en desarrollo y ejecución de dicha Ley, tiene como finalidad declarada la estabilización del empleo público temporal, reduciendo la tasa de temporalidad en la ocupación pública al máximo del 8% de la plantilla, en cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Reino de España.

CUARTO.- Sobre la Base 7.2.1 de la convocatoria. Valoración diferenciada de la experiencia profesional.

La citada base de la convocatoria indica como criterios de valoración de la experiencia profesional:

"7.2.1 Servicios prestados. Se valoran los servicios prestados hasta un máximo de 60 puntos, de acuerdo con la distribución siguiente:

a) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en el mismo cuerpo, escala o especialidad funcionarial de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,166 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,333 por mes completo. Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,666 por mes completo.

b) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en otras administraciones públicas en cuerpos, escalas o especialidades funcionariales asimilados al de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,055 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,111 por mes completo. - Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,222 por mes completo.

En los apartados a) y b), en relación con la prestación de servicios en días, se computará como un mes completo 30 días naturales."

Esta progresión, que cuadruplica el valor de la experiencia más reciente respecto de la más antigua, es cuestionada por la actora por considerar que vulnera el principio de igualdad en la valoración de méritos y el derecho de acceso igualitario a la función pública del artículo 23.2 CE.

Consta que este criterio de valoración fue objeto de negociación con las organizaciones sindicales en el seno de la Mesa General de Negociación de los empleados públicos de la Generalitat de Catalunya, plasmándose en el Acuerdo de 18 de mayo de 2022 sobre méritos en la vía excepcional de acceso por concurso de méritos para la estabilización del empleo temporal de larga duración. El artículo 37.1.c) del EBEP establece que son objeto de negociación "c) Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos",y "l) Los criterios generales sobre ofertas de empleo público",lo que incluye los criterios de valoración de méritos en procesos selectivos.

La circunstancia de que este criterio haya sido objeto de negociación colectiva en el marco de la Mesa General de Negociación, con participación de las organizaciones sindicales representativas, le confiere una legitimidad procedimental que debe ser valorada, pero no excluye su control judicial, especialmente si vulnera derechos fundamentales.

Pues bien, el artículo 61.3 EBEP dispone:

"3. Los procesos selectivos que incluyan, además de las preceptivas pruebas de capacidad, la valoración de méritos de los aspirantes sólo podrán otorgar a dicha valoración una puntuación proporcionada que no determinará, en ningún caso, por sí misma el resultado del proceso selectivo"

La Sentencia de 26 de septiembre de 2024 (ROJ: STS 4697/2024 - ECLI:ES:TS:2024:4697) ya sancionaba que:

"Efectivamente, esta Sala de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional ha mantenido en las sentencias invocadas por el escrito de oposición y por el Ministerio Fiscal que, en procesos selectivos, en la fase de concurso de méritos no es en sí mismo contrario al principio de igualdad que servicios prestados con anterioridad en la categoría convocada o en otra equivalente reciban distinta valoración según la Administración en que tuvieron lugar. No hay controversia al respecto, pues el recurrido conoce y no discute esa jurisprudencia.

Ahora bien, todas las partes saben que esa misma jurisprudencia, constitucional y de esta Sala no admite cualquier diferencia. El mayor valor que cabe atribuir a la experiencia en la Administración convocante no puede ser absoluto o, como dice, el Tribunal Constitucional, no puede superar el límite de lo tolerable. Y, además de ese límite material, ha impuesto otro formal: la diferencia ha de ser justificada. Justificación que debe consistir en la explicación de las razones por las cuales el ejercicio de la misma actividad debe suponer una superior valoración y en qué medida según haya tenido lugar en la Administración que convoca o en otra distinta"

La Sentencia del Tribunal Constitucional 12/1999, de 11 de febrero de 1999 disponía:

"han de considerase como un procedimiento proscrito por el art. 23.2 C.E ., si bien no cabe excluir que, en determinados casos excepcionales, la diferencia de trato establecida en la Ley en favor de unos y en perjuicio de otros pueda considerarse como razonable, proporcionada y no arbitraria a los efectos de la desigualdad de trato que establece, siempre que dicha diferenciación se demuestre como un medio excepcional para resolver una situación también excepcional, expresamente prevista en una norma con rango de ley y con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, entre las que se integra también la propia eficacia de la Administración». En particular, hemos entendido en esa misma Sentencia que estos sistemas no son contrarios al art. 23.2 de la Constitución si las normas que los establecen «contemplan medidas de carácter transitorio y excepcional para resolver una situación singular y derivada de un proceso único e irrepetible de creación de una nueva forma de organización de las Administraciones Públicas a nivel autonómico que dio lugar a la necesidad de adscribir de forma inmediata a personal en régimen de Derecho Administrativo, cuando ni existían plantillas de funcionarios ni había tiempo para poder acudir a las formas normales de ingreso en la Administración Pública como funcionario de carrera». Sin embargo, es también doctrina reiterada ( SSTC 27/1991 y 60/1994 ) que esta solución no es generalizable ni puede extenderse a otros supuestos, insistiéndose siempre en el carácter excepcional de este singular sistema de acceso. Entre las condiciones que han de darse para que no quepa apreciar infracción alguna del art. 23.2 de la Constitución hemos señalado las siguientes: Primera, y según se ha dicho, que se trate de una situación excepcional; segunda, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos por una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional para una situación igualmente excepcional; y tercero, que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal."

El razonamiento sobre esa excepcionalidad lo da la exposición de motivos de la Ley 20/2021:

"La disposición adicional sexta prevé que las Administraciones Públicas convoquen, con carácter excepcional, conforme a lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público , por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016. Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

Sobre este concurso como proceso excepcional, cabe traer a colación la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad en el acceso a los cargos y empleos públicos ( artículo 23.2 CE ), que únicamente puede ser exceptuada por razones excepcionales y objetivas. Además, este acceso ha de ordenarse de manera igualitaria en la convocatoria mediante normas abstractas y generales con el fin de preservar la igualdad ante la ley de la ciudadanía, lo que obliga al legislador y a la Administración a elegir reglas fundadas en criterios objetivos y presididos por los cánones de mérito y capacidad que el artículo 103.3 CE dispone ( SSTC 67/1989 , 27/1991 y 60/1994 ).

Entre las condiciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, han de darse para que no quepa apreciar infracción alguna del principio de igualdad de acceso a cargos y empleos públicos del artículo 23.2 de la Constitución se encuentran, en primer lugar, que se trate de una situación excepcional; segunda, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos por una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional y tercero, que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal ( STC 12/1999, de 11 de febrero de 1999 ).

Con esta disposición adicional se da amparo normativo al concepto jurisprudencial de interinidad de larga duración superior a cinco años, que por su carácter de normativa básica, resulta de aplicación al conjunto de las Administraciones Públicas y garantiza la igualdad en todo el territorio.

La previsión contenida en esta Ley para que las Administraciones Públicas puedan convocar el concurso extraordinario y excepcional para aquellas plazas ocupadas temporalmente durante cinco años o más, cumple con los antedichos requisitos jurisprudenciales que además, en todo caso, es razonable, proporcionada y no arbitraria, afectando a todas las plazas de carácter estructural ocupadas de forma temporal e ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016 a consecuencia de las tasas de reposición cero de los ejercicios 2012 al 2015, que provocaron la imposibilidad de incorporar, a las correspondientes ofertas de empleo público, las plazas que en esos momentos se estaban ocupando en régimen de interinidad.

La disposición adicional séptima prevé una extensión del ámbito de aplicación de los procesos de estabilización a las sociedades mercantiles públicas, a las entidades públicas empresariales, fundaciones del sector público y consorcios del sector público, sin perjuicio de la adecuación, en su caso, a su normativa específica.

Conforme a la disposición adicional octava, adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior a 1 de enero de 2016."

La Administración demandada justifica la triple gradación temporal argumentando que la experiencia más reciente es más valiosa desde el punto de vista objetivo del mérito y la capacidad, y que la diferente valoración temporal responde a la evolución normativa, particularmente la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público en 2007 y las reformas posteriores.

Entendemos que esta justificación resulta insuficiente para sostener una diferencia de valoración tan acusada. La aprobación del EBEP en 2007 supuso, ciertamente, una reforma relevante en el marco jurídico de la función pública, pero no alteró de manera sustancial las funciones, tareas y competencias propias de los cuerpos, escalas y especialidades objeto de la convocatoria. No se ha acreditado que las funciones de los puestos a estabilizar sean cualitativamente diferentes o requieran conocimientos o competencias radicalmente distintas a las desempeñadas con posterioridad

La Administración tampoco ha explicado qué singularidad presenta la fecha del 1 de enero de 2016 para justificar que la experiencia adquirida a partir de ese momento se valore al doble que la inmediatamente anterior. El año 2016 no coincide con ninguna reforma legislativa relevante en materia de función pública que permita sostener objetivamente que la experiencia posterior a esa fecha tenga un valor superior. Y es que la triple gradación establecida supone que un mes de servicios prestados en 2022 vale cuatro veces más que un mes de servicios prestados en 2005, y el doble que un mes de servicios prestados en 2014.

Esta diferencia resulta manifiestamente desproporcionada. Si bien es razonable admitir que la experiencia reciente pueda tener cierto valor añadido en términos de actualización de conocimientos, la diferencia cuádruple carece de justificación objetiva en términos de mérito y capacidad. La experiencia profesional acumulada no pierde su valor de forma tan drástica con el mero transcurso del tiempo, especialmente cuando se trata de funciones administrativas de naturaleza estructural y permanente. En este punto, era deseable que la Administración explicara la diferencia de trato, para no incurrir en una vulneración del principio constitucional de igualdad, mérito y capacidad.

La Ley 20/2021 tiene como objeto declarado la reducción de la temporalidad en el empleo público y, específicamente, su disposición adicional sexta se refiere a la estabilización de plazas ocupadas temporalmente de forma ininterrumpida con anterioridad al 1 de enero de 2016. Sucede que, mientras la Ley identifica como objeto prioritario de estabilización al personal con antigüedad anterior a 2016, el baremo desincentiva o minusvalora la experiencia adquirida precisamente en ese periodo que la norma considera especialmente relevante.

Si bien no existe una discriminación directa por edad, pues el baremo no establece límites al respecto, el efecto práctico de la gradación es que el personal de mayor edad, que necesariamente ha acumulado su experiencia en periodos más antiguos, ve infravolorada su trayectoria profesional frente a personal más joven con menor experiencia total pero concentrada en el periodo más reciente.

Estamos ante un supuesto que, bajo la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, puede encuadrarse como una discriminación indirecta. La ley la define como aquella disposición, criterio o práctica aparentemente neutros que ocasiona o puede ocasionar a una o varias personas una desventaja particular con respecto a otras por razón de las causas previstas en el apartado 1 del artículo 2, entre las cuales se menciona la edad. El artículo 26 de dicha Ley ya indica que:

"Son nulos de pleno derecho las disposiciones, actos o cláusulas de los negocios jurídicos que constituyan o causen discriminación por razón de alguno de los motivos previstos en el apartado primero del artículo 2 de esta ley."

A diferencia de los procesos ordinarios de concurso-oposición, en los que los méritos complementan las pruebas de capacidad, en el sistema excepcional de concurso puro la valoración de méritos constituye el único elemento de selección. En este contexto, la triple gradación temporal adquiere una trascendencia decisiva, y los servicios prestados representan hasta 60 puntos sobre un total de 100, y dentro de esos 60 puntos, la forma de computarlos mediante la gradación temporal determina de manera prácticamente exclusiva el orden de prelación de los aspirantes.

Dos candidatos con idéntica experiencia total, por ejemplo, 15 años de servicios prestados cada uno, pero distribuida en diferentes periodos temporales, obtendrán puntuaciones radicalmente distintas. Quien haya concentrado sus 15 años entre 2007 y 2022 obtendrá una puntuación muy superior a quien los haya prestado entre 1998 y 2013, pese a acreditar ambos la misma capacidad, mérito y experiencia efectiva en el desempeño de las funciones.

Hemos de recordar que la base está valorando la experiencia. Si lo que se pretendía valorar es la actualización de conocimientos, como alega la Generalitat, existía la posibilidad de valorarlo como otro concepto, pero entender que dicha actualización debe cuadruplicar el valor de la experiencia es completamente desproporcionado, vulnerando la prohibición establecida en el artículo 61.3 TREBEP.

La finalidad legítima de valorar la actualización de conocimientos y la experiencia reciente podría haberse alcanzado mediante fórmulas menos lesivas para los derechos de los aspirantes. Así, podría haberse establecido una valoración uniforme de todos los servicios prestados, complementada con méritos específicos de formación continua o actualización profesional. O bien, una gradación temporal más moderada que no supusiera diferencias tan acusadas entre periodos temporales. Por lo tanto, concluimos que la existencia de alternativas menos restrictivas evidencia que la medida adoptada no supera el test de proporcionalidad, al no resultar estrictamente necesaria para alcanzar la finalidad perseguida.

Por todo lo expuesto, debemos concluir que la base 7.2.1 de la Resolución PRE/1820/2022 vulnera los principios de mérito y capacidad del artículo 103.3 CE en relación con el derecho fundamental de acceso a la función pública en condiciones de igualdad reconocido en el artículo 23.2 CE.

En consecuencia, procede estimar parcialmente el recurso en este punto y declarar la nulidad de la siguiente base 7.2.1 de la convocatoria en lo relativo al sistema de triple gradación temporal de los servicios prestados, por ser contraria a Derecho:

"7.2.1 Servicios prestados. Se valoran los servicios prestados hasta un máximo de 60 puntos, de acuerdo con la distribución siguiente:

a) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en el mismo cuerpo, escala o especialidad funcionarial de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,166 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,333 por mes completo. Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,666 por mes completo.

b) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en otras administraciones públicas en cuerpos, escalas o especialidades funcionariales asimilados al de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,055 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,111 por mes completo. - Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,222 por mes completo.

En los apartados a) y b), en relación con la prestación de servicios en días, se computará como un mes completo 30 días naturales."

Y, todo ello deberá efectuarse sin anular el nombramiento de ninguno de los ahora recurridos en aplicación de la jurisprudencia que impide trasladar a los aspirantes beneficiados por ella las consecuencias de la actuación indebida de la Administración en la cual ninguna responsabilidad tienen [ sentencias n.º 1046/2022, de 20 de julio (casación n.º 6185/2020) y las que en ella se citan].

A tal efecto, recordamos la STS del 18 de marzo de 2019 nº 361/2019 Recurso: 499/2016:

"Efectivamente, venimos afirmando que no cabe hacer caer sobre los aspirantes que han sido nombrados funcionarios o personal estatutario fijo tras superar el correspondiente proceso selectivo, la consecuencia de verse privados de esa condición como consecuencia de irregularidades en el procedimiento a las que son ajenos. Conviene resaltar que esa jurisprudencia se ha dictado a propósito de procesos selectivos separados temporalmente de la sentencia que pone fin al litigio derivado de los mismos por el transcurso de varios años en los cuales se han consolidado las situaciones jurídicas derivadas de los mismos.

En tales circunstancias, se ha considerado que exigencias de seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y, también, de equidad, conducen a limitar las consecuencias de la apreciación de infracciones en el desenvolvimiento del proceso selectivo a aquellos que se vieron indebidamente excluidos del mismo. Así, lo hemos dicho en la sentencia n.º 1695/2018, de 29 de noviembre (casación n.º 385/2016 ) y en las que en ella se citan."

QUINTO.- De las costas

El artículo 139 de la LJCA establece que:

" 1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.".

En el presente caso apreciamos dudas razonables de derecho que justifican la no imposición de costas.

Vistos los preceptos legales alegados, y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso-administrativo.

Se impugna la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto el 13 de julio de 2022 contra la RESOLUCIÓN PRE/1820/2022, de 9 de junio, de convocatoria de los procesos de estabilización, mediante el sistema selectivo excepcional de concurso de méritos, en relación con los cuerpos, escalas o especialidades de personal funcionario de la Administración de la Generalitat de Catalunya competencia de la Dirección General de Función Pública (núm. de registro de la convocatoria 300).

La disposición adicional sexta de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, determina que las administraciones públicas convocarán, con carácter excepcional y por una sola vez, de acuerdo con lo que prevé el artículo 61, apartados 6 y 7, del Texto refundido del Estatuto básico del empleado público, para el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1 de la mencionada Ley, hayan estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad al 1 de enero de 2016.

Asimismo, la disposición adicional octava de la mencionada Ley establece que, adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior al 1 de enero de 2016.

SEGUNDO.- Pretensiones ejercitadas, argumentos y motivos del recurso contencioso-administrativo.

La parte demandante interpone ahora recurso contencioso-administrativo contra la resolución indicada anteriormente. Alega, en síntesis:

1. Incumplimiento de la Ley 20/2021 y la Directiva 1999/70 /CE, porque la convocatoria impugnada no se ajusta ni a la Ley 20/2021 ni a la Directiva 1999/70/CE ni a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por lo que debe declararse su nulidad.

2. Falta de identificación de plazas afectadas ni se realiza una comunicación individual a las personas interesadas, generando inseguridad jurídica. No incluye todas las plazas que se encuentran en situación de estabilizar y que reúnen los requisitos establecidos por el legislador, incumpliendo así la Ley 20/2021.

3. Discriminación por edad y antigüedad, atendiendo al baremo de méritos que se establece.

La Generalitat de Cataluña se opuso a las pretensiones de la parte actora. Alegó el cumplimiento de la Ley 20/2021 y normativa europea. Sobre el baremo de méritos y la valoración de servicios prestados defiende la constitucionalidad del sistema de valoración establecido, argumentando que el Acord de la Mesa General de Negociación de 18.5.22 establece una triple gradación de los servicios prestados desde un punto de vista temporal.

Que esta diferente valoración del mérito de los servicios prestados en función del momento temporal es una medida razonable y plenamente justificada desde el punto de vista del mérito y capacidad. Que la experiencia más reciente es más valiosa que la experiencia más antigua desde el punto de vista objetivo del mérito. Que la gradación responde a datos temporales objetivos que evidencian que los servicios prestados deben computarse con un valor diferente.

La Generalitat argumenta que del artículo 23.2 CE se deriva que las reglas de procedimiento para el acceso a las carreras de funciones públicas y, entre ellas, las convocatorias de concursos y oposiciones se establecen en términos generales y abstractos y no mediante referencias individualizadas y concretas.

Que mientras el recurrente considera que la convocatoria mantiene el abuso de temporalidad, la Generalitat señala que se han conseguido estabilizar, de acuerdo con las plazas convocadas, 5.858 personas, distribuidas en múltiples anexos (desde el Annex 4 con 584 plazas de Escala de gestió hasta el Annex 53 con 2 plazas de auxiliar técnico). Por ello, las personas que han obtenido mejor puntuación en la fase de concurso han estado nombradas en la Resolución PRE/4051/2022, de 22 de desembre, de nombramiento de personas funcionarias de carrera de los cuerpos, escalas o especialidades de personal funcionario de la Administración de la Generalitat de Catalunya.

TERCERO.- Incumplimiento de la Ley 20/2021 y de la Directiva 1999/70/CE

La disposición adicional sexta prevé que las Administraciones Públicas convoquen, con carácter excepcional, conforme a lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.

Concretamente, el artículo 2.1 indicaba:

"1. Adicionalmente a lo establecido en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructuralque, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

Sin perjuicio de lo que establece la disposición transitoria primera, las plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, serán incluidas dentro del proceso de estabilización descrito en el párrafo anterior, siempre que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, no hubieran sido convocadas, o habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir."

Por otro lado, la Disposición adicional octava. Añade en relación con la identificación de las plazas a incluir en las convocatorias de concurso:

"Adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior al 1 de enero de 2016."

La parte recurrente alega que la Resolución PRE/1820/2022 incurre en ilegalidad por no identificar las plazas afectadas ni realizar una comunicación individual a las personas interesadas, generando inseguridad jurídica y vulnerando los principios de igualdad, mérito y capacidad consagrados en los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución Española. Que la falta de identificación de todas las plazas que se encuentran en situación de estabilizar supone el incumplimiento de la Ley 20/2021 y de la Directiva 1999/70/CE

Sobre este concurso como proceso excepcional, cabe traer a colación la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad en el acceso a los cargos y empleos públicos ( artículo 23.2 CE) , que únicamente puede ser exceptuada por razones excepcionales y objetivas. Además, este acceso ha de ordenarse de manera igualitaria en la convocatoria mediante normas abstractas y generales con el fin de preservar la igualdad ante la ley de la ciudadanía, lo que obliga al legislador y a la Administración a elegir reglas fundadas en criterios objetivos y presididos por los cánones de mérito y capacidad que el artículo 103.3 CE dispone ( SSTC 67/1989, 27/1991 y 60/1994).

Entre las condiciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, han de darse para que no quepa apreciar infracción alguna del principio de igualdad de acceso a cargos y empleos públicos del artículo 23.2 de la Constitución se encuentran, en primer lugar, que se trate de una situación excepcional; segunda, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos por una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional y tercero, que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal ( STC 12/1999, de 11 de febrero de 1999).

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional recopilada en Sentencia 67/1989, de 18 de abril ha establecido con claridad meridiana que las reglas de procedimiento para el acceso a los cargos de funciones públicas y, entre ellas, las convocatorias de concursos y oposiciones:

"«se establezcan en términos generales y abstractos y no mediante referencias individualizadas y concretas» ( STC 50/1986, de 23 de abril ). Ello significa dar relevancia constitucional a un criterio que había venido siendo exigido por nuestra jurisprudencia contencioso-administrativa, desde la muy conocida Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 1971 , que aplicó la teoría de la desviación del poder a un concurso establecido con el «preconcebido propósito» de nombrar a determinada persona. De ahí que se exija que los requisitos o méritos se establezcan «con carácter general» ( STC 42/1981 ), siendo constitucionalmente inaceptable que «se produzcan acepciones o pretericiones ad personam en el acceso a las funciones públicas» ( STC 148/1986, de 25 de noviembre ). «Lo que el art. 23.2 de la Constitución Española prohíbe es que las reglas de procedimiento para el acceso a los cargos de las funciones públicas se establezcan no mediante términos generales y abstractos sino mediante referencias individuales y concretas».

Examinada la Resolución PRE/1820/2022, publicada en el DOGC núm. 8687, de 13 de junio de 2022, constatamos que:

a) La convocatoria identifica de manera clara y abstracta los cuerpos, escalas o especialidades objeto de los procesos de estabilización, estableciendo en cada Anexo (del 3 al 53) el número de plazas convocadas para cada cuerpo o especialidad. Así, por ejemplo, se convocan 854 plazas de la Escala superior de administración general (Anexo 3), 597 plazas de la Escala administrativa del cuerpo administrativo (Anexo 5), 630 plazas de la Agrupación profesional de funcionarios del cuerpo subalterno (Anexo 7), y así sucesivamente para un total de 5.858 plazas.

b) La base común 12.1 de la convocatoria establece expresamente que:

"La convocatoria de estos procesos de selección no hace referencia a puestos de trabajo específicamente identificados,sino exclusivamente al número de plazas que se convocan de los correspondientes cuerpos, escalas o especialidades, de acuerdo con lo que consta, en cada caso, en los Anexos 3 y siguientes de la presente Resolución. Estos puestos de trabajo se concretan, en todo caso, con motivo de su adjudicación, a la finalización de los respectivos procesos selectivos.".

c) Los puestos de trabajo se concretan con motivo de su adjudicación, a la finalización de los respectivos procesos selectivos, mediante un sistema de adjudicación provisional según el orden de puntuación obtenido que se encuentra en la base común 12.2.

d) En cuanto a las personas interesadas, sobre la pretendida comunicación individual, la convocatoria se publica en el DOGC con carácter general, siendo de libre concurrencia para todas las personas que reúnan los requisitos generales y específicos establecidos en las bases comunes y específicas.

Al respecto, debemos recordar que el art. 45 de la Ley 39/2015 dispone:

"1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.

En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación,en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personaso cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo.En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos."

Por lo tanto, habida cuenta de las citadas consideraciones, no cabe acoger la tesis del recurrente. Como señala la STC 67/1989:

"Como afirma la STC 148/1986, de 25 de noviembre , lo que resultaría contrario al derecho reconocido en el art. 23.2 de la Constitución es «cualquier reserva, explícita o encubierta, de funciones públicas ad personam» o la adscripción personal «a personas individualmente seleccionadas», pero no la identificación «de modo abstracto y en virtud del hecho objetivo de hallarse ocupando... determinadas plazas». De este modo, la consideración como mérito de la antigüedad en un empleo o función no podría considerarse como referencia individualizada y concreta, de por sí lesiva, de derecho a la igualdad."

La Ley 20/2021 se refiere expresamente a aquellas plazas que hayan estado ocupadas temporalmente, no a aquellas personas que las hayan ocupado. El objeto de la estabilización son las plazas de naturaleza estructural, no las personas.

Además, ha de tenerse en cuenta la doctrina de la Sala Tercera (STS de 4 de diciembre de 2024 rec.715/2022) que exige que la parte actora aporte un principio de prueba:

"Estas alegaciones han quedado, sin embargo, huérfanas de toda prueba puesto que la parte solo ha instado una prueba documental para que la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco certificase el listado de plazas finalmente ofertadas. En todo caso, como advierte el escrito de contestación a la demanda, la cita del documento de 8 de abril de 2022 no puede tener relevancia alguna pues es uno de los que se fueron aportando durante todo en el trámite del procedimiento que culminó en la redacción final del Real Decreto 408/2022 publicado.

La prueba propuesta y que se ha practicado en la forma solicitada no ha aportado datos nuevos con respecto a los que ya constaban en el expediente administrativo pues la Administración del País Vasco ha informado que los datos se corresponden con los ya existentes en el expediente administrativo. Por tanto, en contra de lo que la parte actora aduce en su escrito de conclusiones, no sirve para acreditar que debieron ofertarse 435 plazas y no las 292 incluidas. Ni tan siquiera ha intentado probar la recurrente que alguna de las 134 plazas no incluidas en la oferta reunía esas características necesarias para serlo.

Así, en la forma que ha sintetizado la Administración en el escrito de contestación a la demanda en alusión al expediente administrativo, del total de plazas incluidas en el apartado relativo a las Comunidades Autónomas, 292 corresponden a la Comunidad del País Vasco, distribuidas entre los Cuerpos de Gestión (103), de Tramitación (123) y de Auxilio (66).

Por todo ello, debe preservarse la presunción de legalidad de la actuación de la Administración Pública ( artículo 39.1 de la Ley 39/2015 ) ya que la demanda se limita a formular una hipótesis que no ha quedado acreditada. En definitiva, no ha quedado demostrado que la oferta publicada fuese incorrecta respecto de las plazas de Cuerpos Generales de la Administración de Justicia del País Vasco que incluía y, además, ha quedado sin prueba la alegación consistente en que debería incluirse en esa oferta de estabilización un total de 435 plazas (143 plazas más de las 292 incluidas para ese territorio)."

Por otro lado, el recurrente invoca de forma genérica que la convocatoria mantiene el abuso de temporalidad y vulnera la cláusula 5 de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada. Esta alegación debe ser rechazada por su carácter abierto, impreciso y vago, puesto que no concreta en qué medida específica la convocatoria impugnada vulnera sus disposiciones, ni qué aspectos concretos de la resolución administrativa resultan incompatibles con el ordenamiento de la Unión Europea. Apreciamos una evidente falta de esfuerzo argumental en este sentido. Las alegaciones de las partes deben ser suficientemente precisas y concretas para permitir su examen jurisdiccional, no bastando la mera invocación formal de preceptos normativos sin fundamentación específica de su aplicación al caso.

Debe recordarse, además, que la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, constituye precisamente la respuesta del legislador español al mandato derivado de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la necesidad de arbitrar mecanismos efectivos contra el abuso en la utilización de contratos o relaciones laborales de duración determinada en el sector público. La convocatoria impugnada, dictada en desarrollo y ejecución de dicha Ley, tiene como finalidad declarada la estabilización del empleo público temporal, reduciendo la tasa de temporalidad en la ocupación pública al máximo del 8% de la plantilla, en cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Reino de España.

CUARTO.- Sobre la Base 7.2.1 de la convocatoria. Valoración diferenciada de la experiencia profesional.

La citada base de la convocatoria indica como criterios de valoración de la experiencia profesional:

"7.2.1 Servicios prestados. Se valoran los servicios prestados hasta un máximo de 60 puntos, de acuerdo con la distribución siguiente:

a) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en el mismo cuerpo, escala o especialidad funcionarial de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,166 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,333 por mes completo. Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,666 por mes completo.

b) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en otras administraciones públicas en cuerpos, escalas o especialidades funcionariales asimilados al de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,055 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,111 por mes completo. - Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,222 por mes completo.

En los apartados a) y b), en relación con la prestación de servicios en días, se computará como un mes completo 30 días naturales."

Esta progresión, que cuadruplica el valor de la experiencia más reciente respecto de la más antigua, es cuestionada por la actora por considerar que vulnera el principio de igualdad en la valoración de méritos y el derecho de acceso igualitario a la función pública del artículo 23.2 CE.

Consta que este criterio de valoración fue objeto de negociación con las organizaciones sindicales en el seno de la Mesa General de Negociación de los empleados públicos de la Generalitat de Catalunya, plasmándose en el Acuerdo de 18 de mayo de 2022 sobre méritos en la vía excepcional de acceso por concurso de méritos para la estabilización del empleo temporal de larga duración. El artículo 37.1.c) del EBEP establece que son objeto de negociación "c) Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos",y "l) Los criterios generales sobre ofertas de empleo público",lo que incluye los criterios de valoración de méritos en procesos selectivos.

La circunstancia de que este criterio haya sido objeto de negociación colectiva en el marco de la Mesa General de Negociación, con participación de las organizaciones sindicales representativas, le confiere una legitimidad procedimental que debe ser valorada, pero no excluye su control judicial, especialmente si vulnera derechos fundamentales.

Pues bien, el artículo 61.3 EBEP dispone:

"3. Los procesos selectivos que incluyan, además de las preceptivas pruebas de capacidad, la valoración de méritos de los aspirantes sólo podrán otorgar a dicha valoración una puntuación proporcionada que no determinará, en ningún caso, por sí misma el resultado del proceso selectivo"

La Sentencia de 26 de septiembre de 2024 (ROJ: STS 4697/2024 - ECLI:ES:TS:2024:4697) ya sancionaba que:

"Efectivamente, esta Sala de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional ha mantenido en las sentencias invocadas por el escrito de oposición y por el Ministerio Fiscal que, en procesos selectivos, en la fase de concurso de méritos no es en sí mismo contrario al principio de igualdad que servicios prestados con anterioridad en la categoría convocada o en otra equivalente reciban distinta valoración según la Administración en que tuvieron lugar. No hay controversia al respecto, pues el recurrido conoce y no discute esa jurisprudencia.

Ahora bien, todas las partes saben que esa misma jurisprudencia, constitucional y de esta Sala no admite cualquier diferencia. El mayor valor que cabe atribuir a la experiencia en la Administración convocante no puede ser absoluto o, como dice, el Tribunal Constitucional, no puede superar el límite de lo tolerable. Y, además de ese límite material, ha impuesto otro formal: la diferencia ha de ser justificada. Justificación que debe consistir en la explicación de las razones por las cuales el ejercicio de la misma actividad debe suponer una superior valoración y en qué medida según haya tenido lugar en la Administración que convoca o en otra distinta"

La Sentencia del Tribunal Constitucional 12/1999, de 11 de febrero de 1999 disponía:

"han de considerase como un procedimiento proscrito por el art. 23.2 C.E ., si bien no cabe excluir que, en determinados casos excepcionales, la diferencia de trato establecida en la Ley en favor de unos y en perjuicio de otros pueda considerarse como razonable, proporcionada y no arbitraria a los efectos de la desigualdad de trato que establece, siempre que dicha diferenciación se demuestre como un medio excepcional para resolver una situación también excepcional, expresamente prevista en una norma con rango de ley y con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, entre las que se integra también la propia eficacia de la Administración». En particular, hemos entendido en esa misma Sentencia que estos sistemas no son contrarios al art. 23.2 de la Constitución si las normas que los establecen «contemplan medidas de carácter transitorio y excepcional para resolver una situación singular y derivada de un proceso único e irrepetible de creación de una nueva forma de organización de las Administraciones Públicas a nivel autonómico que dio lugar a la necesidad de adscribir de forma inmediata a personal en régimen de Derecho Administrativo, cuando ni existían plantillas de funcionarios ni había tiempo para poder acudir a las formas normales de ingreso en la Administración Pública como funcionario de carrera». Sin embargo, es también doctrina reiterada ( SSTC 27/1991 y 60/1994 ) que esta solución no es generalizable ni puede extenderse a otros supuestos, insistiéndose siempre en el carácter excepcional de este singular sistema de acceso. Entre las condiciones que han de darse para que no quepa apreciar infracción alguna del art. 23.2 de la Constitución hemos señalado las siguientes: Primera, y según se ha dicho, que se trate de una situación excepcional; segunda, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos por una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional para una situación igualmente excepcional; y tercero, que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal."

El razonamiento sobre esa excepcionalidad lo da la exposición de motivos de la Ley 20/2021:

"La disposición adicional sexta prevé que las Administraciones Públicas convoquen, con carácter excepcional, conforme a lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público , por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016. Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

Sobre este concurso como proceso excepcional, cabe traer a colación la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad en el acceso a los cargos y empleos públicos ( artículo 23.2 CE ), que únicamente puede ser exceptuada por razones excepcionales y objetivas. Además, este acceso ha de ordenarse de manera igualitaria en la convocatoria mediante normas abstractas y generales con el fin de preservar la igualdad ante la ley de la ciudadanía, lo que obliga al legislador y a la Administración a elegir reglas fundadas en criterios objetivos y presididos por los cánones de mérito y capacidad que el artículo 103.3 CE dispone ( SSTC 67/1989 , 27/1991 y 60/1994 ).

Entre las condiciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, han de darse para que no quepa apreciar infracción alguna del principio de igualdad de acceso a cargos y empleos públicos del artículo 23.2 de la Constitución se encuentran, en primer lugar, que se trate de una situación excepcional; segunda, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos por una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional y tercero, que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal ( STC 12/1999, de 11 de febrero de 1999 ).

Con esta disposición adicional se da amparo normativo al concepto jurisprudencial de interinidad de larga duración superior a cinco años, que por su carácter de normativa básica, resulta de aplicación al conjunto de las Administraciones Públicas y garantiza la igualdad en todo el territorio.

La previsión contenida en esta Ley para que las Administraciones Públicas puedan convocar el concurso extraordinario y excepcional para aquellas plazas ocupadas temporalmente durante cinco años o más, cumple con los antedichos requisitos jurisprudenciales que además, en todo caso, es razonable, proporcionada y no arbitraria, afectando a todas las plazas de carácter estructural ocupadas de forma temporal e ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016 a consecuencia de las tasas de reposición cero de los ejercicios 2012 al 2015, que provocaron la imposibilidad de incorporar, a las correspondientes ofertas de empleo público, las plazas que en esos momentos se estaban ocupando en régimen de interinidad.

La disposición adicional séptima prevé una extensión del ámbito de aplicación de los procesos de estabilización a las sociedades mercantiles públicas, a las entidades públicas empresariales, fundaciones del sector público y consorcios del sector público, sin perjuicio de la adecuación, en su caso, a su normativa específica.

Conforme a la disposición adicional octava, adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior a 1 de enero de 2016."

La Administración demandada justifica la triple gradación temporal argumentando que la experiencia más reciente es más valiosa desde el punto de vista objetivo del mérito y la capacidad, y que la diferente valoración temporal responde a la evolución normativa, particularmente la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público en 2007 y las reformas posteriores.

Entendemos que esta justificación resulta insuficiente para sostener una diferencia de valoración tan acusada. La aprobación del EBEP en 2007 supuso, ciertamente, una reforma relevante en el marco jurídico de la función pública, pero no alteró de manera sustancial las funciones, tareas y competencias propias de los cuerpos, escalas y especialidades objeto de la convocatoria. No se ha acreditado que las funciones de los puestos a estabilizar sean cualitativamente diferentes o requieran conocimientos o competencias radicalmente distintas a las desempeñadas con posterioridad

La Administración tampoco ha explicado qué singularidad presenta la fecha del 1 de enero de 2016 para justificar que la experiencia adquirida a partir de ese momento se valore al doble que la inmediatamente anterior. El año 2016 no coincide con ninguna reforma legislativa relevante en materia de función pública que permita sostener objetivamente que la experiencia posterior a esa fecha tenga un valor superior. Y es que la triple gradación establecida supone que un mes de servicios prestados en 2022 vale cuatro veces más que un mes de servicios prestados en 2005, y el doble que un mes de servicios prestados en 2014.

Esta diferencia resulta manifiestamente desproporcionada. Si bien es razonable admitir que la experiencia reciente pueda tener cierto valor añadido en términos de actualización de conocimientos, la diferencia cuádruple carece de justificación objetiva en términos de mérito y capacidad. La experiencia profesional acumulada no pierde su valor de forma tan drástica con el mero transcurso del tiempo, especialmente cuando se trata de funciones administrativas de naturaleza estructural y permanente. En este punto, era deseable que la Administración explicara la diferencia de trato, para no incurrir en una vulneración del principio constitucional de igualdad, mérito y capacidad.

La Ley 20/2021 tiene como objeto declarado la reducción de la temporalidad en el empleo público y, específicamente, su disposición adicional sexta se refiere a la estabilización de plazas ocupadas temporalmente de forma ininterrumpida con anterioridad al 1 de enero de 2016. Sucede que, mientras la Ley identifica como objeto prioritario de estabilización al personal con antigüedad anterior a 2016, el baremo desincentiva o minusvalora la experiencia adquirida precisamente en ese periodo que la norma considera especialmente relevante.

Si bien no existe una discriminación directa por edad, pues el baremo no establece límites al respecto, el efecto práctico de la gradación es que el personal de mayor edad, que necesariamente ha acumulado su experiencia en periodos más antiguos, ve infravolorada su trayectoria profesional frente a personal más joven con menor experiencia total pero concentrada en el periodo más reciente.

Estamos ante un supuesto que, bajo la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, puede encuadrarse como una discriminación indirecta. La ley la define como aquella disposición, criterio o práctica aparentemente neutros que ocasiona o puede ocasionar a una o varias personas una desventaja particular con respecto a otras por razón de las causas previstas en el apartado 1 del artículo 2, entre las cuales se menciona la edad. El artículo 26 de dicha Ley ya indica que:

"Son nulos de pleno derecho las disposiciones, actos o cláusulas de los negocios jurídicos que constituyan o causen discriminación por razón de alguno de los motivos previstos en el apartado primero del artículo 2 de esta ley."

A diferencia de los procesos ordinarios de concurso-oposición, en los que los méritos complementan las pruebas de capacidad, en el sistema excepcional de concurso puro la valoración de méritos constituye el único elemento de selección. En este contexto, la triple gradación temporal adquiere una trascendencia decisiva, y los servicios prestados representan hasta 60 puntos sobre un total de 100, y dentro de esos 60 puntos, la forma de computarlos mediante la gradación temporal determina de manera prácticamente exclusiva el orden de prelación de los aspirantes.

Dos candidatos con idéntica experiencia total, por ejemplo, 15 años de servicios prestados cada uno, pero distribuida en diferentes periodos temporales, obtendrán puntuaciones radicalmente distintas. Quien haya concentrado sus 15 años entre 2007 y 2022 obtendrá una puntuación muy superior a quien los haya prestado entre 1998 y 2013, pese a acreditar ambos la misma capacidad, mérito y experiencia efectiva en el desempeño de las funciones.

Hemos de recordar que la base está valorando la experiencia. Si lo que se pretendía valorar es la actualización de conocimientos, como alega la Generalitat, existía la posibilidad de valorarlo como otro concepto, pero entender que dicha actualización debe cuadruplicar el valor de la experiencia es completamente desproporcionado, vulnerando la prohibición establecida en el artículo 61.3 TREBEP.

La finalidad legítima de valorar la actualización de conocimientos y la experiencia reciente podría haberse alcanzado mediante fórmulas menos lesivas para los derechos de los aspirantes. Así, podría haberse establecido una valoración uniforme de todos los servicios prestados, complementada con méritos específicos de formación continua o actualización profesional. O bien, una gradación temporal más moderada que no supusiera diferencias tan acusadas entre periodos temporales. Por lo tanto, concluimos que la existencia de alternativas menos restrictivas evidencia que la medida adoptada no supera el test de proporcionalidad, al no resultar estrictamente necesaria para alcanzar la finalidad perseguida.

Por todo lo expuesto, debemos concluir que la base 7.2.1 de la Resolución PRE/1820/2022 vulnera los principios de mérito y capacidad del artículo 103.3 CE en relación con el derecho fundamental de acceso a la función pública en condiciones de igualdad reconocido en el artículo 23.2 CE.

En consecuencia, procede estimar parcialmente el recurso en este punto y declarar la nulidad de la siguiente base 7.2.1 de la convocatoria en lo relativo al sistema de triple gradación temporal de los servicios prestados, por ser contraria a Derecho:

"7.2.1 Servicios prestados. Se valoran los servicios prestados hasta un máximo de 60 puntos, de acuerdo con la distribución siguiente:

a) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en el mismo cuerpo, escala o especialidad funcionarial de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,166 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,333 por mes completo. Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,666 por mes completo.

b) Servicios prestados con la misma vinculación, con carácter temporal, en otras administraciones públicas en cuerpos, escalas o especialidades funcionariales asimilados al de la Administración de la Generalitat de Catalunya respecto del cual se solicita la participación, de acuerdo con la distribución siguiente: - Hasta el año 2006: 0,055 puntos por mes completo. - Del 1/1/2007 al 31/12/2015: 0,111 por mes completo. - Del 1/1/2016 a la fecha de la convocatoria: 0,222 por mes completo.

En los apartados a) y b), en relación con la prestación de servicios en días, se computará como un mes completo 30 días naturales."

Y, todo ello deberá efectuarse sin anular el nombramiento de ninguno de los ahora recurridos en aplicación de la jurisprudencia que impide trasladar a los aspirantes beneficiados por ella las consecuencias de la actuación indebida de la Administración en la cual ninguna responsabilidad tienen [ sentencias n.º 1046/2022, de 20 de julio (casación n.º 6185/2020) y las que en ella se citan].

A tal efecto, recordamos la STS del 18 de marzo de 2019 nº 361/2019 Recurso: 499/2016:

"Efectivamente, venimos afirmando que no cabe hacer caer sobre los aspirantes que han sido nombrados funcionarios o personal estatutario fijo tras superar el correspondiente proceso selectivo, la consecuencia de verse privados de esa condición como consecuencia de irregularidades en el procedimiento a las que son ajenos. Conviene resaltar que esa jurisprudencia se ha dictado a propósito de procesos selectivos separados temporalmente de la sentencia que pone fin al litigio derivado de los mismos por el transcurso de varios años en los cuales se han consolidado las situaciones jurídicas derivadas de los mismos.

En tales circunstancias, se ha considerado que exigencias de seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y, también, de equidad, conducen a limitar las consecuencias de la apreciación de infracciones en el desenvolvimiento del proceso selectivo a aquellos que se vieron indebidamente excluidos del mismo. Así, lo hemos dicho en la sentencia n.º 1695/2018, de 29 de noviembre (casación n.º 385/2016 ) y en las que en ella se citan."

QUINTO.- De las costas

El artículo 139 de la LJCA establece que:

" 1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.".

En el presente caso apreciamos dudas razonables de derecho que justifican la no imposición de costas.

Vistos los preceptos legales alegados, y demás de pertinente aplicación,