Sentencia Contencioso-Administrativo 1905/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1074/2022 de 26 de mayo del 2025

PRIMERO.-Acto administrativo impugnado. Sentencia del Juzgado.

1.-El acto administrativo impugnado es la desestimación por silencio administrativo de la solicitud presentada por Clara el 18 de abril de 2019 ante la Secretaría General del DEPARTAMENT D'EDUCACIO, sobre el reconocimiento de grado personal, en cumplimiento de la jurisprudencia del TJUE en relación con la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio, relativa al acuerdo marco sobre trabajo de duración determinada, y de la sentencia del Tribunal Supremo 1592/2018, de 7 de noviembre de 2018.

2.-La sentencia del Juzgado desestima el recurso. Lo hace, en síntesis, por estos argumentos:

"Siendo, así las cosas, la cuestión a analizar es estrictamente jurídica, siendo esta determinar si la recurrente, en su condición de funcionaria interina, tiene derecho a la consolidación del grado personal nivel 23, alega que la desestimación por silencio administrativo de su solicitud es contraria a la primacía del Derecho comunitario, en la STS núm. 1592/2018, de 7 de noviembre, la que habilitaría, según la demandante, el reconocimiento del grado personal a los funcionarios interinos.

Pues bien, de la referida STS resulta la equiparación de los interinos a los funcionarios de carrera en cuanto a la consolidación de grado. Sin embargo, en base al principio de igualdad y teniendo en cuenta el sistema de carrera de la Administración de la Generalitat de Catalunya, el grado inicial comienza con el nivel mínimo del grupo, cuerpo y escala (o especialidad), y no con el del lugar asignado. Por lo tanto, a la luz de la normativa aplicable a la Generalidad de Cataluña en materia de grado personal, otorgar directamente la consolidación de un grado personal 23 a un funcionario interino, implicaría aplicarle una regla más favorable que a un funcionario de carrera en empleo provisional, que sólo podrá consolidar el mínimo del cuerpo, esta juzgadora por ejemplo, el nivel 20. Por ello, entiende esta Juzgadora que el presente recurso no puede prosperar, puesto que existe una razón objetiva que justifica la diferencia de trato, cual es el sistema de carrera de la Administración de la Generalitat de Catalunya, puesto que se establece que el grado inicial comienza con el nivel mínimo del grupo, cuerpo o escala y no con el lugar asignado. Asimismo y en consecuencia, tampoco procede la indemnización interesada en concepto de daños y perjuicios al no haber quedado acreditada la existencia de los mismos".

SEGUNDO.-Recurso de apelación.

Clara interpone recurso de apelación. Afirma que no se ha cuestionado que desde el día 3 de julio de 2000 desempeñó funciones de técnica superior en la Asesoría Jurídica, adscrita a la Secretaria General del Departament d'Educació, de la Generalitat de Cataluña:

a) Interina temporal técnica superior nivel 20 de 03/07/2000 a 04/09/2002, (más de dos años en el nivel 20).

b) Interina temporal técnica superior nivel 21 de 05/09/2002 a 31/08/2005, (más de dos años en el nivel 21).

c) Interina temporal técnica superior nivel 23 de 01/09/2005 a 31/03/2016.

d) Interina temporal técnica superior nivel 23 desde el 11 de abril de 2016 hasta la fecha de la reclamación (más de siete años en el nivel 23).

Se afirma en el recurso de apelación que el Tribunal Supremo ha concluido que la cláusula 4 del Acuerdo Marco, anexo a la Directiva 1999/70/CE, en que se fundamenta la sentencia 1522/2018, debe tener una eficacia retroactiva desde el momento en que debía quedar traspuesta al ordenamiento jurídico. Y lo hace en estos términos:

"SEGUNDA. El TS fija como criterio interpretativo que EL MODO DE ACCESO AL GRADO PERSONAL de funcionarios de carrera es aplicable a los interinos (doctrina establecida entre otras por: STS núm. 1592/2018, de 7 de noviembre, y por STS Sentencia núm. 293/2019, de 06/03/2019).

En ningún caso puede compartirse, como alega la Generalitat, que la regulación autonómica desplace la primacía del Derecho de la Unión, ni tampoco la jurisprudencia del TS, ni la regulación básica en la materia, argumentos reforzados por la sentencia apelada, máxime porque el TS y la jurisprudencia derivada de su doctrina de consolidación de grado ya han rechazado idénticos argumentos como veremos seguidamente.

De hecho, el TS, además de la doctrina sobre consolidación de grado, también ha establecido doctrina sobre la inaplicación de una ley autonómica discriminatoria por vulnerar derecho comunitario.

Es el caso de la reciente sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2021 (rec. 6360/2019), en relación con una funcionaria interina de la Generalitat de Catalunya, ...".

El recurso de apelación defiende que la consolidación de grado para los funcionarios interinos tiene amparo en la jurisprudencia del TJUE sobre la aplicación de la Directiva 1999/70/CE, del Consejo, de 28 de junio, relativa al Acuerdo marco de CES, la UNICE y el CEEP, sobre el trabajo de duración determinada, cuyo plazo máximo de transposición finalizó el 10 de julio de 2001. Por otro lado, no se puede condicionar a los funcionarios interinos y personal laboral no fijo a la previa adquisición de la condición de funcionario de carrera para su promoción.

El Tribunal Supremo, de acuerdo en el artículo 14.c) del TREBEP y con la cláusula 4.1 del Acuerdo Marco de la Directiva 1999/70/CE, concluye que la consolidación de grado y la carrera profesional están incluida en el concepto "condiciones de trabajo", para evitar la no discriminación. Por lo expuesto, en Cataluña, como en el resto de territorios, nada impide aplicar la consolidación de grado. La Instrucción 3/2019, de 2 de abril, no cumple ni con la jurisprudencia del TS, ni con la Directiva, por cuanto excluye a los funcionarios interinos del derecho al grado, además de carecer del rango legal adecuado:

"De conformidad con estas alegaciones, sin necesidad de recibimiento a prueba, ni la celebración de vista o conclusiones, solicito se tenga por presentado este RECURSO DE APELACIÓN al efecto de solicitar:

a) Se me reconozca el derecho a la consolidación de grado correspondiente al nivel que ocupo.

b) Se haga expresa imposición de costas a la demandada".

No reitera la indemnización por daños morales.

TERCERO.-Impugnación del recurso de apelación.

La Abogada de la Generalitat impugna el recurso de apelación. Reseña en el escrito de oposición:

"3.1 La normativa de la Generalitat i la vulneració del principi d'igualtat.

Tot i el ben fonamentat recurs d'apel·lació, l'Administració a la que represento sosté com ja es va indicar en la instància, que és indubtable que la STS reconeix la personal interí la possibilitat d'obtenir un grau personal i la primacia del dret comunitari. Ara bé, l'aplicació d'aquesta doctrina en l'àmbit de la Generalitat podria suposar la vulneració del principi d'igualtat en relació al personal funcionari com així senyala la sentència d'instància. I sobre aquesta qüestió no s'ha pronunciat el TS.

...

Consegüentment, l'Administració de la Generalitat ha sostingut, que ni les previsions d'aquest Reial decret, ni les interpretacions que se'n puguin fer per la via jurisprudencial com les que es fan mitjançant la Sentència del Tribunal Suprem núm. 1592/2018, de 7 de novembre, aportada per la demandant, d'aquesta normativa, entenem que no són d'aplicació a l'Administració de la Generalitat de Catalunya, ja que compta amb la seva pròpia normativa en matèria de consolidació del grau personal, tal com es va exposar.

...

En definitiva, l'Administració de la Generalitat, té normativa pròpia en matèria de grau. El reconeixement del dret a la consolidació del grau al personal interí, suposaria una vulneració del principi d'igualtat, en quan al personal funcionari de carrera que no consolida el grau pels serveis prestats en adscripció provisional, és a dir de manera temporal, fins que no es produeix l'adscripció definitiva, i respecte d'aquells funcionaris de carrera, que comencen a consolidar el grau des del nivell mínim del lloc que ocupen i no des del nivell que efectivament ocupen".

La defensa de la Administración expone cómo han de ser entendidos los conceptos de carrera profesional y grado, de acuerdo a la normativa de aplicación al personal funcionario de la Administración de la Generalitat de Catalunya, y que constituye el objeto real del recurso contencioso-administrativo.

Afirma que no se puede discriminar al personal funcionario de carrera en relación al personal funcionario interino, cuando hay aspectos retributivos relacionados con la carrera profesional, lo que daría lugar a una desigualdad de trato de reconocerse la pretensión de la recurrente.

Estima la representación de la Generalitat de Catalunya que el RD 364/1995 y la jurisprudencia que lo interpreta no son aplicables más que en el ámbito definido en el propio artículo 1 del RD 364/1995, esto es, a los funcionarios de la Administración del Estado y sus organismos autónomos, siendo así que la Administración de la Generalitat tiene su propia normativa constituida por el Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre, y su normativa de desarrollo, sin que ninguno de los referidos preceptos reconozca la posibilidad de consolidación de grado por el personal interino. Por el contrario, la normativa catalana de aplicación prevé que el grado personal se desenvuelve dentro del cuerpo o escala al que se accede con ocasión de la superación de un proceso selectivo.

Sostiene la Abogada de la Generalitat que la Instrucción 3/2019, de 2 de abril, contempla únicamente el cómputo de los servicios prestados por el personal interino en relación a la consolidación del grado inicial, siempre que se haya superado el proceso de selección para el mismo puesto o escala; todo ello en igualdad de condiciones respecto de los funcionarios de carrera que no han obtenido un puesto de trabajo como destino definitivo.

En definitiva, no procede el reconocimiento del derecho a consolidar el grado personal de nivel 23 que reclama la recurrente Clara.

CUARTO.-Juicio de la Sala. Estimación del recurso de apelación y parcial del recurso contencioso-administrativo.

No es controvertido que la actora Clara tiene la condición de funcionaria interina del Cuerpo Superior de Administración de la Administración de la Generalidad de Cataluña, con nombramientos desde el 3 de julio del 2000. Desde el 3 de julio de 2000 al 4 de septiembre de 2002 ocupó un puesto de trabajo de técnico superior con nivel de destino 20. Desde el 5 de septiembre de 2002 hasta el 31 de agosto de 2005 ocupó un puesto de trabajo de técnico superior con nivel de destino 21; y desde el 1 de septiembre de 2005 pasó a ocupar de forma sucesiva dos puestos de trabajo de técnico superior con nivel de destino 23 (respectivamente, entre el 1 de septiembre de 2005 y el 31 de marzo de 2016; y desde el 1 de abril de 2016 hasta la fecha de la reclamación).

El 28 de noviembre de 2018 Clara presentó la primera solicitud de reconocimiento de grado personal, con fundamento en la sentencia del Tribunal Supremo 1592/2018, de 7 de noviembre de 2018, ya citada, en la medida en que la adquisición del grado personal también es de aplicación a los funcionarios interinos, lo que fue denegado por la Administración.

El 18 de abril de 2019 la recurrente presentó una nueva solicitud de reconocimiento de grado personal, en esta ocasión ante la Secretaría General del Departamento de Educación, en virtud de la cual se volvía a pedir el reconocimiento del grado personal, en cumplimiento de la jurisprudencia del TJUE en relación con la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio, relativa al acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, y de la sentencia del Tribunal Supremo 1592/2018, de 7 de noviembre.

Los funcionarios interinos tienen derecho a consolidar nivel y a la carrera horizontal en igualdad que los funcionarios de carrera si hay abuso de temporalidad, conforme a la sentencia del Tribunal Supremo 1078/2024, de 18 de junio de 2024, recurso 2644/2022, que establece:

«1. La cuestión de interés casacional se refiere a la consolidación del grado en el puesto desempeñado como interino. Se plantea si es aplicable el artículo 70.2 del Reglamento General de Promoción Profesional a quien no ingresa en cuerpo o escala alguna como funcionario de carrera, sino que mantiene su condición de funcionario interino. En puridad, no se nos plantea el caso del funcionario de carrera que antes fue interino y que pretende que se le reconozca la consolidación del grado correspondiente al nivel del puesto desempeñado como interino, superior al que ostenta como funcionario de carrera.

2. Ese otro supuesto es en el que se dictó la sentencia 1592/2018 y, es más, es el que también contempla la reciente sentencia 525/2023 de esta Sala y Sección y que citamos porque casa y anula otra sentencia de la misma Sala de apelación que la ahora impugnada reproduce en su literalidad. La consecuencia lógica sería que si la Sala de apelación se basa en otra sentencia suya casada y anulada, la ahora impugnada ha de correr la misma suerte. Ahora bien, esa conclusión no resuelve la cuestión de interés casacional pues, insistimos, lo litigioso se plantea respecto del caso de quien nunca dejó de ser funcionario interino.

3. De esas dos sentencias cabría concluir en el sentido que sostiene la Administración y la sentencia impugnada: puede invocarse la consolidación de un grado correspondiente al tiempo en que se prestó servicios como funcionario interino, si es que tal petición la hace quien luego ingresa en un cuerpo o escala ya como funcionario de carrera. Ahora bien, en la base a esas sentencias tenemos que el núcleo de su decisión es aplicable al caso: la consolidación de grado siendo funcionario interino.

4. Es la sentencia 293/2019 ya citada la que más directamente incide en la cuestión de interés casacional al plantearse la exclusión de los funcionarios interinos del sistema de carrera profesional. En esta sentencia y con remisión a la sentencia 1796/2018 , antes citada, se declara que la promoción profesional horizontal se integra en las "condiciones de trabajo" a efectos de la cláusula 4 del Acuerdo Marco, lo que se predica de los funcionarios temporales de larga duración con base en las sentencias 203/2000 y 104/2004 del Tribunal Constitucional (EDJ 2004/58856) y en la sentencia del TJUE, Sala Segunda, de 8 de septiembre de 2011 (asunto C- 177/2010).

5. Con base en lo expuesto, lo procedente es examinar si las situaciones de los interinos y los funcionarios de carrera son comparables y si, en tal caso, existe una razón objetiva, en el sentido de la cláusula 4.1 del Acuerdo Marco, que justifique la diferencia de trato. A tal efecto, la sentencia 293/2019 recuerda las pautas que fijó en la sentencia 1796/2018 y recuerda que no cabe excluir a los funcionarios interinos de la carrera profesional -como integrante del concepto "condiciones de trabajo"- en razón de la diferente naturaleza de la relación de servicios, temporal en el caso de los interinos, permanente en el caso de los funcionarios de carrera.

6. Respecto del caso de autos es cierto lo que sostienen tanto la Administración como la sentencia impugnada: que el artículo 70.2 del Reglamento General de Promoción Profesional y, en definitiva, la normativa autonómica, exigen para reconocer ese primer grado el ingreso como funcionario de carrera en un cuerpo o escala. A estos efectos, no hay una diferencia sustancial entre la norma estatal y la equivalente andaluza, pues la condición de funcionario de carrera siempre se adquiere ingresando en un cuerpo o escala.

7. Por tanto, si al funcionario interino se le reconoce en la sentencia 293/2019 -y en las que en ella se citan, en especial en la sentencia 1796/2018 -, la participación en un sistema de carrera profesional, la consecuencia de ese reconocimiento es el derecho a la consolidación de grado que es presupuesto para participar en el sistema de carrera [cfr. artículo 16.3.a) del EBEP ]. Ahora bien, para que la cláusula cuarta del Acuerdo Marco produzca un efecto tan contundente como es desplazar la normativa interna, es preciso que se esté ante una interinidad que se repute abusiva, no ante llamamientos puntuales coherentes con el sentido y fin de la figura del funcionario interino.

8. Ahora bien, estamos en la lógica del Acuerdo Marco cuya finalidad es mejorar la calidad del trabajo de duración determinada garantizando el respeto al principio de no discriminación y evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada (cláusula primera). Pues bien, para que la cláusula cuarta produzca un efecto tan contundente como es desplazar la normativa interna, es preciso que se esté ante una interinidad abusiva, de larga duración, no ante llamamientos puntuales, coherentes con el sentido y fin de la figura del funcionario interino. Sólo de darse esa circunstancia cabe aplicar las consecuencias de dicha cláusula en comparación con los funcionarios de carrera».

Excluir a los funcionarios interinos de la carrera profesional vulnera la cláusula 4 del Acuerdo Marco y es una discriminación no razonable respecto del personal fijo, siendo la promoción profesional horizontal parte de las "condiciones de trabajo"; de forma singular para evitar abusos en contratos temporales. La cláusula 4 establece: "Por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas".El concepto de abusividad está regulado en la cláusula 5.

Aunque puede entenderse que la prohibición de condiciones menos favorables entre personal temporales y no temporales se predica sobre todos los contratos temporales, sean estos abusivos o no, debemos estar a lo fijado como doctrina casacional por el Tribunal Supremo. Si al funcionario interino se le reconoce la participación en el sistema de carrera profesional, la consecuencia debe ser el derecho a la consolidación de grado, que es presupuesto para participar en el sistema de carrera, de acuerdo al artículo 16.3.a) del EBEP.

No son argumentos suficientes para eludir la aplicación del criterio establecido por el Tribunal Supremo, que viene a reconocer la primacía del Derecho Comunitario, la vulneración del derecho a la igualdad en cuanto se trataría de forma más desfavorable a los funcionarios de carrera de nuevo ingreso, a los que se reconocería un grado inferior, puesto que no es un término de comparación homogéneo dada la diferente naturaleza jurídica de su vinculación con la Administración.

Por ello se estimará el recurso de apelación y el recurso contencioso-administrativo de forma parcial al no reproducir la recurrente la pretensión de indemnización en esta alzada que, por otro lado, estaría abocada a la desestimación por falta de prueba.

QUINTO.-Costas.

El artículo 139 de la LJCA , en la redacción dada por el artículo 3.11 de la Ley 37/2011, de 10 octubre 2011 , de medidas de agilización procesal, establece que: "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

Al estimarse el recurso, además de presentar controversia jurídica notable, no procede hacer un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en ambas instancias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.