Sentencia Contencioso-Administrativo 703/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 769/2022 de 27 de febrero del 2025

PRIMERO.- Objeto de la apelación y posiciones de las partes. Naturaleza jurídica de la apelación.

El objeto de la presente apelación es la Sentencia nº 324/2021 de 10 de diciembre de 2021, del JCA nº 2 de Barcelona, autos de Procedimiento Abreviado nº 405/2020-A, que confirma la resolución sancionadora (dos sanciones) impuesta al recurrente (a la sazón policía local interino del Ayuntamiento de Gelida), por tal Corporación local, en fecha 19-10-20 (expediente disciplinario nº NUM000), de dos meses en total, de suspensión de funciones (un mes por cada sanción, por la comisión respectiva de las infracciones graves contenidas en los arts 49 b) y c) de la Ley de Policías locales 16/1991), con las accesorias de pérdida de las retribuciones correspondientes, retirada de arma y de credencial reglamentarias, así como, prohibición de entrada en dependencias de la comisaría de policía local de Gelida, sin autorización o sin justificación. Tales sanciones no han llegado a ejecutarse.

Nótese que los hechos imputados en esencia son, escuchar activamente el recurrente, detrás de la puerta del Jefe de Policía local, una conversación mantenida por éste con una agente de policía local interina, que minutos antes había entrado al despacho de aquél para comentarle determinados aspectos del servicio policial (temas profesionales, no privados). No ha quedado debidamente probado, según la sentencia de instancia, que haya grabado el apelante tal conversación en su teléfono móvil particular, pero sí estaba manipulando el mismo.

El suplico del recurso de apelación, coincidente con el de la demanda originadora de este procedimiento fue el siguiente:

"...dicte sentencia por la que anule la sentencia de instancia, en los siguientes términos dada la diferenciación de motivos obrantes en el recurso:

1.- Se determine la nulidad del procedimiento sancionador por inexistencia de hechos en el pliego de cargos.

2. De estimarse correcta la configuración del pliego de cargos se anule la resolución sancionadora al plantear la vulneración de dos infracciones con afectación de dos bienes jurídicos, con afectación del principio de non bis in ídem, siendo evidente la no concurrencia de la vulneración de dos bienes jurídicos.

3.- Que en el caso de que no se entienda vulnerado dicho principio, se declare la nulidad parcial de la resolución sancionadora al no existir infracción del artículo 49.b) de la Ley 10/1991 por no existir una conducta que atente contra la dignidad del funcionario, la imagen de la policía local, y la corporación.

4. Que en el caso de que no se entienda vulnerado dicho principio se declare la nulidad parcial de la resolución sancionadora al no existir infracción del artículo 49.c) de la Ley 10/1991 por no existir falta de respeto de carácter grave sobre en la actuación del recurrente."

Los arts 49 b) y c) de la Ley 16/1991 de Policías locales, estatuyen que:

"Son faltas (infracciones) graves:

b) Las faltas de respeto o consideración graves y manifiestas hacia los superiores, los compañeros, los subordinados o los ciudadanos.

c) Los actos y las conductas que atentan contra el decoro y la dignidad de los funcionarios, contra la imagen del Cuerpo y contra el prestigio y la consideración debidos a la Corporación".

El art 49 c) Ley 16/1991 constituye la infracción originadora de la sanción del primer cargo, y el art 49 b) de la citada Ley correspondería con la falta disciplinaria que da lugar a la sanción del segundo cargo.

La fundamentación jurídica de la sentencia apelada es la siguiente, en esencia:

"...De otra parte, tampoco puede prosperar la alegación relativa a la nulidad del procedimiento por la falta de concreción del pliego de cargos y ello por cuanto el actor, ya desde el inicio mismo del procedimiento, ha conocido con certesa cuáles eran los hechos por los que se incoa el procedimiento y finalmente se le sanciona. Es cierto, sin embargo, que en algún momento de la instrucción se habla de que el actor pudo proceder a la grabación con su teléfono móvil de la conversación entre el sargento y la agente interina Sra. Bárbara, pero ese hecho -que no ha resultado probado- no es el que justifica la imposición de las sanciones, sino únicamente la escucha intencionada de una conversación a puerta cerrada entre el jefe de la Policía Local y otra agente interina.

Entrando ya a analizar los hechos por los que el actor ha sido sancionado, hay que decir que del estudio del expediente administrativo y del visionado de las imágenes de las cámaras de seguridad de la comisaría de policía -cámaras que estaban anunciadas con la colocación plenamente visible del correspondiente cartel en cumplimiento de la LOPD, como consta en las fotografías incorporades en el pen drive que forma parte del expediente-, no hay ninguna duda de que el actor estuvo intencionadamente escuchando tras la puerta del despacho del jefe de la policía local una conversación que éste mantenía con una agente interina, y lo hizo durante muchos minutos. Esa escucha activa sólo se interrumpió en algún momento puntual -posiblemente para atender el teléfono-, però inmediatamente el actor volvía a colocarse tras la puerta del despacho con la oreja literalmente pegada a la puerta.

En la declaración en el plenario de la Sra. Bárbara, ésta manifestó que con el sargento hablaron de temas profesionales y sobre sus objetivos profesionales, y que posteriormente el actor le dijo que había estado escuchando la conversación entre ella y el sargento, pero que no sabe si el actor ha hecho uso del audio. En esa conversación el actor le dijo "haciendo amigos con el sargento", "qué cauta eres contándome las cosas", "no te preocupes que lo he escuchado todo", y que el actor iba sacando frases de la conversación que había escuchado, y que tras ello, la declarante se lo explicó al sargento porque él también estaba afectado por esas escuchas, y que en su momento tuvo una pérdida de confianza hacia su compañero -el actor- y que se sintió intimidada, pero con el paso del tiempo prefiere olvidar las cosas, añadiendo que la actuación del actor fue una falta de respeto hacia ella y hacia el superior.

La Sra. Bárbara añadió que el actor se disculpó luego con ella por lo sucedido pero que también le hizo entender que estaba jugando con el pan de sus hijos.

Por su parte, el sargento, cap de la Policía Local de Gelida, en su declaración manifestó que lleva unos 20 años como cap, que es el redactor del informe de fecha 03/06/20 obrante en el expediente, ratificándose en el mismo, y que el día y la hora en que ocurrieron los hechos el recurrente y la agente Bárbara estaban en servicio ordinario. El testigo declaró que en esa conversación preguntó a la Sra. Bárbara si estaba a gusto en su puesto de trabajo y que si tenía intención de presentarse a la plaza cuando se convocara. Ella no estaba advertida previamente del motivo de la conversación, sino que aprovechó que ella entraba a su despacho y le dijo que hablarían de un par de cosas, por lo que el actor no podía saber de qué iba a hablar el sargento con la agente Bárbara. El sargento manifestó que no sabe si ha hecho uso de la grabación pero que de una conversación posterior con el Sr. Laureano, era evidente que conocía el contenido de la conversación del testigo con la agente Bárbara, y luego ésta le llamó para decirle que el actor había escuchado la conversación, y fue entonces cuando él le llamó y el actor negó conocer la conversación.

Por último, el sargento declaró que no se considera personalmente perjudicado por la actuación del Sr. Laureano, pero que la conducta del actor podía haber llevado a escuchar alguna conversación confidencial.

Esas declaraciones confirman los hechos por los que el actor ha sido sancionado. (...)

Así, la jurisprudencia constitucional declaró que este principio (non bis in idem), acuñado en el Derecho Penal, reclama su aplicación también al ámbito del Derecho Administrativo Sancionador. En el Derecho positivo, el artículo 133 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común lo recogió de forma expresa, señalando que "no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento". El concepto de "fundamento" debe ser entendido no como norma jurídica sino como bien jurídico protegido, de forma que si dos normas distintas establecen como ilícita una misma conducta podrá existir bis in idem.

En el caso que nos ocupa los hechos por los que el actor ha sido sancionado encajan sin dificultad en los apartados b ) y c) del art. 49 de la Ley 16/1991 , y en esos apartados el bien jurídico protegido es claramente diferente.

En la demanda también se sostiene que los hechos no tuvieron repercusión pública y que ese requisito se exige para que se consuma la infracción tipificada en el apartado c). Sin embargo, esa posición no puede compartirse a la vista de la STSJC núm. 486/1997 de 6 junio, dictada en el recurso contencioso núm. 1787/1994:

"Para menoscabar el decoro o dignidad de los funcionarios, la imagen del Cuerpo y el prestigio de la Corporación basta con ser sancionado por esos hechos. El art. 10.1, a) de la Ley de Policías Locales establece como principio básico de estos singulares empleados públicos la de ejercer sus funciones con absoluto respeto al ordenamiento jurídico.

Por lo demás, no cabe confundir el ámbito de actuación del ejercicio de las funciones de las policías locales ( art. 5.1 de la Ley de Policías Locales ) con el marco único y exclusivo de la condición funcionarial de estos agentes, ni se puede ignorar que determinadas infracciones disciplinarias pueden guardar o no relación con el ejercicio «in actu» de las propias funciones, entre ellas la tipificada en el art. 49, c)."

Por último, hay que decir que al finalizar la vista se concedió el turno de palabra al actor, quien dijo que no pensaba intervenir pero que lo iba a hacer porque se había puesto en duda su integridad. El actor declaró que la escucha de la conversación no fue premeditada (...)."

La parte recurrente en apelación interesa sentencia estimatoria de sus pretensiones y revocatoria de la sentencia recurrida, declarándose la anulación de la misma, por entender implícitamente (porque no se explicita de forma clara y manifiesta en el recurso de apelación de autos) que ha existido error de Derecho (infracción de normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia) amén de error en la valoración de la prueba, en el órgano enjuiciador "a quo", ya que, en su opinión, no se ha apreciado que en la resolución sancionadora no se han consignado los hechos fácticos sustentadores del pliego de cargos (vulneración del principio acusatorio del art 24 CE 78), lo que constituye una conculcación de lo dispuesto en el art 23 del Decreto 179/2015 aprobatorio del Régimen disciplinario aplicable a los cuerpos de policía de Catalunya. Se interesa, asimismo, la nulidad total de ambas sanciones, con infracción del principio "non bis in ídem", ya que se están castigando unos mismos hechos, que para tal litigante, sólo son susceptibles de afectar a un único bien jurídico, y no a dos bienes jurídicos distintos y diferenciados. Del mismo modo, considera que, no concurren ninguno de los supuestos enmarcados en las infracciones que se le imputan, y por último, implícitamente está introduciendo una vulneración del principio de proporcionalidad al entender con respecto a la falta disciplinaria del art 49 b) de la Ley 16/1991 , que la falta de respeto o consideración a su superior y compañera no ha sido grave. Finalmente, invoca la nulidad por separado de cada una de las infracciones disciplinarias imputadas por falta de los elementos integradores de las mismas.

La parte apelada se opone al recurso de apelación planteado de contrario, interesando la íntegra desestimación de tal recurso, y, por ende, la plena confirmación de la sentencia recurrida, por los propios fundamentos jurídicos contenidos en la misma, añadiendo que en esencia los argumentos de la adversa en sede de apelación son mera reproducción de los ya esgrimidos en primera instancia. Arguye que los hechos fueron lo suficientemente graves, y se desprenden no sólo del expediente administrativo, sino del previo expediente de información reservada, con las comparecencias y documental aportada. Que no se ha vulnerado su derecho de defensa puesto que ha podido efectuar alegaciones al pliego de cargos. Alega inexistencia de conculcación del principio "non bis in ídem" y que en el presente caso se han dado, dos infracciones disciplinarias, compatibles y no mediales, de un mismo hecho, que atiende a dos bienes jurídicos diferenciados, por lo que no cabe hablar ni de nulidad total ni parcial de la resolución sancionadora que puso término al expediente disciplinario. Finalmente, considera esta parte procesal que, ha quedado acreditado la no sujeción por el recurrente a los principios éticos y de actuación que informan a todos los integrantes de un cuerpo policial funcionariado.

Como cuestión previa, manifestar que, si bien es mejorable la dicción técnico-jurídica del recurso de apelación de autos, del contenido del mismo, se constata en diversos pasajes de aquél, la crítica a la sentencia de instancia, por lo que no cabe estimar la pretensión de la defensa de la demandada de inadmisión del citado recurso de apelación por ser mera reproducción de lo alegado en primera instancia.

SEGUNDO.- Decisión de la Sala

Es objeto en este pleito, la sentencia de instancia confirmatoria de la resolución sancionadora antes dicha, impuesta por la Administración actuante, y del contenido de la misma, y atendiendo a las respectivas alegaciones de las partes litigantes, este Tribunal, considera que la sentencia apelada no es ajustada a Derecho, en tanto que yerra en la valoración del primer cargo de la sanción disciplinaria de autos, ya que no se da el principio de tipicidad como luego analizaremos.

En efecto, en primer lugar, no podemos compartir la tesis de la apelante de vulneración del principio acusatorio y por ende, conculcación del derecho de defensa, ambos previstos en el art 24.2 CE78, ya que si bien el pliego de cargos en su plasmación escrita de los hechos imputados es mejorable, en todo caso, no se ha causado ningún tipo de indefensión material (que es la única proscrita por el TC) en la parte recurrente, la cual ha podido alegar y probar todo cuanto ha estimado pertinente tanto en vía administrativa como judicial. Del mismo modo, el pliego de cargos contenido en los folios 159 y ss del EA, se ha de conjugar e interpretar sistemáticamente (folio 165 EA el pliego de cargos se remite al acuerdo incoativo) con la resolución de incoación del expediente disciplinario de referencia, de fecha 7.7.20 (folio 35 EA), en donde se nos habla de forma diáfana de los hechos sustentadores del expediente disciplinario en cuestión, cual sería una posible grabación con el dispositivo móvil privado del recurrente de una conversación a puerta cerrada, en el despacho del Jefe de Policía local de Gelida, entre éste -a la sazón sargento- con la también funcionaria interina agente de policía local del citado municipio, que obra en las actuaciones.

Por otro lado, en relación a la infracción del art 49 b) de la Ley 16/1991 -segundo cargo- se nos dice en folio 168 EA, que vista la grabación de la cámara de video a la entrada de la comisaría, "el dia dels fets (22.10.19) lŽagent Simón va escoltar premeditadament la conversa entre el sergent Cap i lŽagent interina Sra....Pel que es es veu a les imatges, també és possible que lŽagent interí Sr. Laureano enregistrés la conversa...", exposición fáctica suficiente como para comprender el recurrente, cuál/es era/n lo/s cargo/s que se le imputaba/n. Y esta narración de los hechos que sirve de soporte fáctico de las faltas disciplinarias de autos, necesariamente se complementa, con respecto a la infracción del art 49 c) de la Ley 16/1991 -primer cargo-, con los folios 166 y 169 EA, en donde se nos dice que tales hechos ya narrados, vulneran códigos de conducta y ética, y atentan a la buena imagen y al comportamiento debido, propios de todo funcionario policial.

Por lo que respecta, a la invocación de la parte apelante de, infracción del principio "non bis in ídem" y falta de tipicidad de las infracciones imputadas, siendo discutible que los hechos de autos originen una pluriofensividad de bienes jurídicos, en nuestro caso, lo que es evidente es que sí se da una tipicidad de hechos con relación al segundo cargo y no en lo concerniente al primer cargo.

Así tenemos que, con respecto a la falta disciplinaria del art 49 b) Ley 16/1991, (segundo cargo) se atentaría a la intimidad, honorabilidad y dignidad personal de la funcionaria interina policial en cuestión, en nuestro supuesto, plasmada esa falta de respeto, no tanto en las expresiones desafortunadas expuestas por el recurrente tales como, "haciendo amigos con el sargento", "no te preocupes que lo he escuchado todo", sino por la propia acción llevada a cabo por el recurrente antes relatada, que provocó un desasosiego en la agente interina. Véase en tal sentido cómo el jefe de Policía local en su declaración en folio 138 EA señala que la agente le llamó telefónicamente muy preocupada. Además, como bien subraya la sentencia de instancia, la citada agente policial se sintió intimidada por las palabras y actuaciones del recurrente. Asimismo, tal y como se desprende de las manifestaciones de la citada agente en folio 144 EA, consideró ésta que los hechos eran catalogables de falta de respeto hacia ella como hacia su superior.

De esta forma, lo narrado es de suficiente entidad, con independencia de que no haya trascendido a terceros, ni se difundiera esa posible grabación de la conversación, lo que conlleva que estemos en presencia de una infracción grave, y no de una leve, como pudiera ser la enmarcada en el art 50 a) de la Ley 16/1991, relativa a la incorrección para con los superiores y compañeros. Así, no podemos hablar, por lo demás, de infracción del principio de proporcionalidad del art 29 de la Ley 40/2015, ya que, la sanción impuesta al aquí apelante por este segundo cargo, se encuentra dentro de los márgenes del tipo sancionador, que van desde los 15 días de suspensión de funciones a un año.

Ahora bien, con respecto al primer cargo, dejando sentado que el bien jurídico protegido en el art 49 c) de la Ley 16/1991, es el decoro y la buena imagen de todo el cuerpo policial, y por ende, de la Corporación local, este Tribunal no atisba a observar que la imagen municipal haya resultado dañada, máxime cuando no ha trascendido externamente a terceros los hechos de autos, así como, no ha habido difusión alguna de la conversación "ut supra" referenciada, por lo que no habiéndose perturbado el servicio público, no ha existido un perjuicio real de la imagen del cuerpo policial de Gelida, por lo que es procedente la anulación por falta de tipicidad, de esta segunda sanción relativa al primer cargo.

El principio de tipicidades considerado como la garantía materialdel principio de legalidad (entre muchas otras, desde la sentencia del Tribunal Constitucional 42/1987, de 7 de abril ,por las sentencias del Tribunal Constitucional 3 , 11 , 12 , 100 y 101/1988, de 8 de junio , 161 , 200 y 219/1989, de 21 de diciembre , 61/1990, de 29 de marzo , 207/1990, de 17 de diciembre , 120 y 212/1996 , 133/1999, de 14 de julio, 142/1999, de 22 de julio ,y 60 y 276/2000, de 16 de noviembre ),y exige siempre la necesaria predeterminación normativa cierta de las concretas conductas que por acción u omisión se estimen constitutivas de un ilícito administrativo, con prohibición de eventuales interpretaciones analógicas al efecto o extensivas in malam partem( sentencia del Tribunal Constitucional 125/2001, de 4 de junio , con cita de sus sentencias anteriores 81/1995, de 5 de junio , 34/1996, de 11 de marzo , 64/2001, de 17 de marzo ,y auto del Tribunal Constitucional 3/1993, de 14 de enero, y 72/1993, de 1 de marzo ; así como sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 30 de mayo de 1981, de 4 de junio de 1983, de 29 de diciembre de 1987, de 20 de octubre de 1998, de 22 de febrero de 2000 y de 3 de marzo de 2003). O dicho sea ello en palabras del propio Tribunal Constitucional, entre otras muchas anteriores y posteriores en su sentencia 113/2002, de 9 de mayo ,en los siguientes términos:

"(...) En concreto, en relación con la garantía material a que se encuentra sujeta la potestad sancionadora de la Administración, hemos precisado que la predeterminación normativa supone la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) las conductas infractoras y conocer de antemano a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción de que pueda hacerse merecedor el infractor ( STC 219/1989, de 21 de diciembre , FJ 4; 61/1990, de 29 de marzo , FJ 7; y 133/1999, de 15 de julio ,FJ 2)".

Siendo asimismo doctrina jurisprudencial ya bien consolidada la que enseña que en el ejercicio de su potestad administrativa sancionadora la administración actuante no responde, propiamente, al ejercicio de una potestad administrativa de esencia o de tendencia discrecional sino predominantemente reglada para la aplicación a cada caso concreto del marco normativo sancionador preestablecido con carácter general en el ordenamiento jurídico sancionador aplicable, lo que comporta, ya de entrada, la exigencia de la necesaria adecuación y rigor en la calificación de los hechos imputados y en su incardinación puntual y adecuada subsunción en el tipo infractor legalmente definido para su corrección, de tal forma que lo contrario, ciertamente, resultaría determinante de violación del derecho fundamental subjetivo ya apuntado y a todos reconocido por el vigente texto constitucional ex artículo 25.1 de la Constitución ( sentencias del Tribunal Constitucional 77/1983, de 3 de octubre ,y 3/1988, de 21 de enero ),que por ser susceptible de amparo constitucional haría incurrir a una eventual actuación administrativa sancionadora infractora del mismo en el vicio de nulidad de pleno derecho hoy previsto por el artículo 47.1. a)de la Ley 39/2015 .

En tal sentido, respecto a la alegación relativa a la vulneración del principio de tipicidad se debe tener presente la Sentencia del TS de 18 de julio de 1990, que señala que, la calificación de la infracción administrativa no es una facultad discrecional de la Administración, sino propiamente una actividad jurídica de aplicación de las normas que exige como presunto objetivo el encuadramiento o subsunción de la falta, en el tipo predeterminado legalmente, rechazándose criterios de interpretación extensiva o analógica. Pues bien, la conducta cuestionada no es encuadrable en el artículo señalado por la Administración actuante sancionadora, al no existir identidad entre el comportamiento descrito en el supuesto fáctico, y el que recoge la respectiva norma, previamente definida, es decir, entre los hechos y los elementos jurídicos que configuran el contenido material del injusto.

De esta forma, habiéndose conculcado el principio de tipicidad, procede la anulación parcial de la resolución sancionadora de autos (se anula la sanción relativa al primer cargo, no la sanción segunda).

Por tanto, procede la estimación parcial del presente recurso judicial

TERCERO.- Costas procesales

Conforme al art 139 LJCA, no procede la imposición de costas en las dos instancias, al haberse revocado la sentencia de instancia, y haberse estimado parcialmente las respectivas pretensiones de las partes, sin que ninguna de ellas haya obrado con temeridad o mala fe.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación al caso que nos ocupa,