Sentencia Contencioso-Administrativo 182/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 288/2023 de 27 de marzo del 2025

Primero.- La resolución impugnada y las pretensiones de las partes.

La resolución administrativa impugnada por Doña Juana desestimó el recurso de reposición formulado contra resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 5 de abril de 2023, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a resolución de 15 de febrero de 2023, acordando medida provisional de sellado de pozos y desmantelamiento de instalación de riego en el marco del procedimiento sancionador 2022D00290, parcela catastral NUM000 del polígono NUM001, DIRECCION000 en el término municipal de La Gineta ( Albacete)

El actor pretende de la Sala dicte sentencia por la que declare la nulidad de pleno derecho del acto administrativo impugnado , condenando a la Confederación Hidrográfica del Júcar a dejar sin efecto la medida provisional adoptada, reponiendo el estado de los pozos y sistema de riego de las fincas al estado previo a su desmantelamiento y sellado.

A tales pedimentos se han opuesto la Administración General del Estado, defendiendo que las resoluciones originaria y confirmatoria al desestimar la reposición se ajustan plenamente a Derecho.

Segundo.- Los motivos impugnatorios y de oposición.

La representación de Doña Juana sostiene en su escrito de demanda ser contrario a derecho el acuerdo de medidas provisionales en el seno de procedimiento sancionador por distintos motivos.

1)En cuanto a los hechos, alega lo que sigue:

- La demandante es cotitular dominical en el Término Municipal de La Gineta, polígono catastral nº NUM002 de la parcela nº NUM003, de superficie 8.3027 has y de la parcela NUM004, de superficie 8.3027 y en el polígono NUM001 de la parcela NUM000, de superficie 9.7815has. Que como titular de tales predios rústicos solicitó de la Confederación Hidrográfica del Júcar (CHJ) la inscripción de aprovechamientos de aguas subterráneas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 54.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, R.D. Leg 1/2001 ( TRLA), a saber:

El 26-11-2020 en parcela NUM003, polígono NUM002, situada en el DIRECCION001 , con destino a riego de 7 has de almendros.

El 15-12-2020 la parcela NUM004 el polígono NUM002, situada en el DIRECCION001, con destino a riego de 7 has de almendro.

El 15 de dic de 2020 en la parcela NUM000 del polígono NUM001 , DIRECCION000, con destino también a riego de otras 7 has. de almendro.

-Las solicitudes fueron denegadas por sendas resoluciones de 24 de mayo de 2022, por exceder la superficie regable de 7.000has.

-Abierto trámite de audiencia ex art. 82 de la Ley 39/ 2015, de 1 de octubre, la interesada ( junto con D. Ángel Daniel) presentó alegaciones el 15 de junio de 2022, manifestando que, con independencia de la extensión de la finca la superficie regable sería de 7,00 has , en cumplimiento del máximo establecido por el plan hidrológico para la zona agraria 0902803, acuífero 8.29, donde se encuentra el aprovechamiento y para el cultivo existente; hasta la fecha de la demanda dichas alegaciones y por ende el expediente, no se ha resuelto.

-El 14 de julio de 2022 se realizó la inspección de cinco parcelas al objeto de comprobar el estado de los pozos solicitados, evacuando informe el guardia fluvial que no se corresponde con la realidad.

- Incoado procedimiento sancionador, el Comisario de Aguas adjunto formuló propuesta de resolución el 13-12-2022, presentando alegaciones la interesada negando los hechos atribuidos a los titulares de las fincas por errónea la base fáctica que había dado lugar a la incoación del expte.

- Sin que estar resultas las alegaciones en el expte sancionador y sin haber recaído resolución, en fecha 15 de enero de 2023 se dictó el acuerdo de adopción de medidas provisionales, sellado y desmantelamiento de instalaciones de riego con objeto de no empeorar el estado cuantitativo de la masa de agua subterránea.

-Interpuesto contra dicho acuerdo recurso de reposición el 27-3-2023, fue desestimado sin haber contestado previamente a las alegaciones a la incoación del expediente sin practicar medio de prueba alguno de los propuestos por el interesado ( documental, reconocimiento en el terreno y pericial, levantamiento topográfico y medición de la superficie plantada de almendros y pistachos).

2) En lo jurídico:

- No existen motivos para la adopción de las medidas provisionales. Invoca art. 56 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ( LPACAP) y alega que no existe justificación adecuada de los motivos que fundamentan las medidas provisionales: proporcionalidad, efectividad, menor onerosidad. Su ejecución conlleva perjuicios de difícil o imposible reparación.

-Concurre motivo de nulidad ex art. 47.1 a) LPACP, STS de 31-10-2013 , la resolución adolece de falta de motivación ex art. 35 LPAC y STS de 3-12-2001, rec. 451/2001 en conexión con la STS de 4-4-201º2 ( R.3406/2010). Nulidad también por lo establecido en el art. 47.1 f) de la misma LPACAP. Existe un fumus boni iurisen el recurrente toda vez que no permitir el riego de apoyo al arbolado, especialmente en primavera y verano conllevaría que los mismos se secasen haciéndolos improductivos y, por ende inservible la inversión realizada.

El abogado del Estado se ha opuesto a las pretensiones del actor sosteniendo que la resolución impugnada se ajusta a derecho alegando en síntesis:

-Sobre la falta de contestación a las alegaciones y la falta de práctica de prueba o la inexistencia de resolución del expediente sancionador , no resulta procedente analizar cualquier pretensión que venga referida a la presunta infracción que dio lugar a la incoación del procedimiento sancionador o a la práctica de la prueba propuesta , eso a la luz del art. 119.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas.

-Acerca de la alegada ausencia de justificación de los motivos para la adopción de medidas provisionales, ha de estarse al art. 56.1 LPACAP, sin que concurra apariencia de buen derecho del actor y tampoco periculum in mora,en la medida que las parcelas están siendo regadas sin título habilitante que ampare el derecho al uso del agua; aparte de que con solo dos pozos se está procediendo al riego de la totalidad de superficie de 44, 0928 ha solicitadas en cinco expedientes, de manera que el sellado de los pozos y el desmantelamiento de las instalaciones de riego son medidas oportunas que permiten asegurar que se paralice el riego sin título para ello y habida cuenta de las prescripciones del plan hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Júcar.

Tercero.- Sobre el marco normativo.-

La solicitud de inscripción en el Registro de los aprovechamientos de aguas subterráneas se formalizó por el agricultor al amparo del artículo 54.2 del Texto Refundido de la ley de aguas, aprobado por R.D.Lég 1/2001, de 20 de julio, del siguiente tenor : 2. En las condiciones que reglamentariamente se establezcan, se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. En los acuíferos que hayan sido declarados como sobreexplotados, o en riesgo de estarlo, no podrán realizarse nuevas obras de las amparadas por este apartado sin la correspondiente autorización

La resolución administrativa impugnada se adoptó al amparo del artículo 119.2 del mismo cuerpo legal, así como del artículo 56.1 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El primero de dichos preceptos, dentro de su Título VII( de las infracciones y sanciones...),establece que : << 2. Para garantizar la eficacia de la resolución final que pudiera recaer, podrán adoptarse, con carácter provisional, las medidas cautelares que resulten necesarias para evitar la continuación de la actividad infractora, como el sellado de instalaciones, aparatos, equipos y pozos, y el cese de actividades.>>

Por su parte, el art. 56.1 LPACAP ( dentro del capítulo disposiciones generales sobre iniciación del procedimiento) prescribe literalmente: <<1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.>>

Cuarto.- Acerca del objeto en el presente litigio.

En línea con lo que ya recogiera la resolución administrativa impugnada (ordinal tercero de sus fundamentos de derecho) y que viene a reproducir la contestación a la demanda, atendiendo al objeto del recurso - un acto de trámite cualificado en el curso del procedimiento sancionador- el núcleo de la cuestión litigiosa a la que se enfrenta la Sala no es otro que discernir, y resolver en consecuencia, sobre la legalidad o no de las medidas provisionales adoptadas en el iterde un procedimiento sancionador (expte. NUM005) incoado por la CHJ ante serios indicios de extracción de aguas subterráneas para riego sin título administrativo habilitante. Tales medidas, como sabemos, el sellado de pozos y desmantelamiento de las instalaciones de riego con objeto de no empeorar el estado cuantitativo de la masa de agua subterránea 080.129-Mancha Oriental.Y ello relativo en este proceso a los aprovechamientos en la parcela catastral NUM006 del polígono NUM001 del TM de La Gineta , DIRECCION000. Es así que las alegaciones en la demanda sobre vicios en el procedimiento sancionador en rigor se nos presentan ajenas a la controversia y, consiguientemente:

a) Partiendo de su objeto, a la Sala no le es dado adentrarse en el presente proceso y, como es obvio, no entra la sentencia en los pormenores del procedimiento sancionador incoado y que pende de resolución;al menos no consta decisión administrativa en el expediente remitido sin que el abogado del Estado contradiga la alegación de la parte actora aduciendo que haya podido recaer resolución poniendo término al procedimiento sancionador.

b) No se discute - de hecho viene recogido en la demanda - que la solicitud de inscripción en el Registro de Aguas de aprovechamiento de aguas subterráneas fue inicialmentedenegada por la Presidencia de la CHJ, resolución de 24 de mayo de 2022. La parte actora, por lo demás, no esgrime disponer a fecha de la resolución impugnada, de título administrativo para extracción de aguas subterráneas con destino a riego. Se indica en la demanda que la propiedad presentó alegaciones en el curso de un procedimiento anterior a la incoación del procedimiento sancionador, escrito fechado el 15 de junio de 2022 (doc nº 6 unido con la demanda); naturalmente esta resolución jurisdiccional en nada se adentra acerca de ese otro procedimiento que no está documentado en el expediente remitido.

Quinto.- El juicio de la Sala.

En línea con lo que ya recogiera la resolución administrativa impugnada (ordinal tercero de sus fundamentos de derecho y que viene a reproducir la contestación a la demanda, atendiendo al objeto del recurso - un acto de trámite cualificado en el curso del procedimiento sancionador- el núcleo de la cuestión litigiosa a la que se enfrenta la Sala no es otro que discernir, y resolver en consecuencia, sobre la legalidad o no de las medidas provisionales adoptadas en el iterde un procedimiento sancionador (expte. NUM005) incoado por la CHJ ante serios indicios de extracción de aguas subterráneas para riego sin título administrativo habilitante. Tales medidas, como sabemos, el sellado de pozos y desmantelamiento de las instalaciones de riego con objeto de no empeorar el estado cuantitativo de la masa de agua subterránea 080.129-Mancha Oriental.Y ello relativo en este proceso a los aprovechamientos en la parcela catastral NUM000 del polígono NUM001 del TM de La Gineta , DIRECCION000.

No se discute - de hecho viene recogido en la demanda - que la solicitud de inscripción de aprovechamiento de aguas subterráneas fue inicialmente denegada por la Presidencia de la CHJ de 24 de mayo de 2022. La parte actora, por lo demás, no esgrime disponer a fecha de la resolución impugnada, de título administrativo para extracción de aguas subterráneas con destino a riego.

Recoge el escrito de demanda que la parcela catastral NUM000 del polígono NUM001, con una extensión superficial 9.7515 has, y superficie regable 7,00 has , no existiendo instalación de riego alguna en 27515 has de parcela. Dicha finca cuenta con pozo propio y contador; asimismo se expresa en la demanda y se acredita con el doc nº 7 acompañado a la misma, que el 12 de junio de 2023 el Sr. Ángel Daniel dirigió escrito a la CHJ interesando fuera visitada la parcela por el Servicio de guardería fluvial del organismo de cuenca para poder verificar dichas circunstancias aludiendo a plantación de leñosos , pistachos. Por consiguiente, de las actuaciones se extrae que dicha parcela venía siendo regada sirviéndose de agua de pozo al menos en fecha 14 de julio de 2022, cuando había tenido lugar la visita de inspección a cargo personal de los servicios del organismo de cuenca, emitiendo informe el guarda fluvial en el que se reseña acerca de la parcela catastral NUM000 del polígono NUM001 que está enteras plantada de almendros con infraestructura de riego por gote oenterrado y conectada al pozo 20201P0896

El actor plasma en su demanda que la descripción contenida en el informe de la guardería fluvial no se corresponde con la realidad,y así afirmado trascribiendo del mismo, tanto lo relativo a la parcela en cuestión NUM000 del polígono NUM001 como a otras cuatro (dos del polígono NUM002 y dos del polígono NUM001), pero sin indicar qué concretos aspectos de la descripción eran erróneos. Pues bien del conjunto del escrito de demanda y en particular dentro de los fundamentos de derecho, fondo del asunto ( nº 2, apartado b ), resulta acreditado que se estaba procediendo al riego en la plantación de almendros sirviéndose de la oportuna instalación ( pozo y demás). Esto lo afirmamos teniendo muy en cuenta que el actor tilda la resolución impugnada viciada de nulidad ex art. 47.1 f) de la LPACAP porque, literalmente: adopta unas medidas provisionales que causarían daños de difícil o imposible reparación toda vez que no permitir el riego de apoyo al arbolado especialmente en primavera y verano conllevaría que los mismos se secasen , haciéndolos improductivos y por ende inservible la inversión realizada en plantación, abono , trabajos, sin contar el coste de los sondeos , bombas e instalación de sistemas de riego. ( el subrayado es nuestro)

Ha de tenerse en cuenta lo que bien recoge la resolución impugnada y complementa la contestación a la demanda: el estado cuantitativo de la masa de agua subterránea 080.129-Mancha Oriental es malo , Anexo 13 de la Memoria del Plan Hidrológico de la demarcación del (ciclo de planificación hidrológica 2022-2017, aprobado por R.D. 35/2023, de 24 de enero, en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y las parcelas objeto del expediente estaban siendo regadas sin título habilitante desde pozos que se encuentran en esa masa de agua subterránea.

Nada de ello ha quedado desautorizado por la prueba pericial practicada en autos, ratificación de planos y mediciones aportadas con la demanda a cargo del D. Jon, ingeniero de Caminos, Canales y Puertos; en rigor centrado en la cuestión de fondo, y además, haber reconocido que no había comprobado el estado de la parcela en la fecha de incoación del procedimiento sancionador.

Llegados a este punto, la decisión de adoptar medidas provisionales - como hemos subrayado, acto de trámite cualificado y por ello impugnable, el único sometido a nuestro enjuiciamiento de legalidad - a juicio de la Sala sí encuentran cobertura en el artículo 119.2 del Texto Refundido de la ley de Aguas, sin que sean de acoger las alegaciones del demandante, enunciadas resumidamente en el FD segundo de esta sentencia. La resolución no incurre en vicio alguno de nulidad, como tampoco de anulabilidad; en concreto respeta el requisito de a motivación, pues el interesado ha tenido conocimiento , en lo fáctico como en lo jurídico de la razón por la que se imponen medidas provisionales.

Eso sí, cobertura legal de las medidas provisionales a excepción del concreto punto que pasamos a indicar.

Sexto .- El sentido del pronunciamiento.

Todo lo anterior conduce a un pronunciamiento de estimación parcial. Decimos que parcial por el alcance o concreción de las medidas provisionales adoptadas.

El artículo 119 del TRLA, no solo se ocupa de las multas coercitivas ( como enuncia), sino de la garantía de la eficacia de la resolución final que pudiera recaer. Repárese que estamos ante un procedimiento sancionador que puede terminar con las sanciones pecuniarias que prevé el artículo 117, pero también pudiendo llevar consigo con independencia de la sanción la obligación de reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico , así como a reponer las cosas a su estado anterior,a fijar ejecutoriamente por el órgano sancionador ( art. 118).Pues bien, la garantía de la eficacia de la resolución final que en cada caso puede recaer hace posible establecer medida cautelar necesaria para evitar la continuación de la actividad infractora y, entre ellas el sellado de instalaciones, aparatos, equipos y pozos, y el cese de actividades. Si constituye infracción administrativa tipificada en la ley el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa ( art.116. 3 , letra b) TRLA), habremos de convenir que caben como medida provisional mandatos de hacer encaminados a evitar que siga cometiéndose la (presunta ) conducta infractora y, en ese sentido, el sellado de los pozos, lo que acarrea el cese de la actividad de alumbramiento de las aguas subterráneas.

En contraste no advertimos justificado es el mandato de desmantelamiento de las instalaciones de riego.Tal medida se mantiene en la resolución impugnada con objeto de no empeorar el estado cuantitativo de la masa de agua subterránea 080.129- Mancha orienta;sin embargo no aparece justificada por la CHJ, en vía administrativa y tampoco por el abogado del Estado en esta jurisdiccional. No podemos pasar por alto varias circunstancias: la primera que aquella desestimación de la solicitud de inscripción obedeció, como reseña la propuesta de resolución unida con la demanda, a que la superficie que establece el plan para la cona agraria 0902803, Acuífero 8.29(donde se encuentra el aprovechamiento) y para el cultivo existente no puede exceder de 7 hectáreas; la segunda que el detonante de la incoación del procedimiento sancionador fue la sospecha fundada de que se estaba regando toda la parcela plantada de pistacho, de superficie ligeramente superior a la máxima de 7 has y, por último, que estaban en curso expedientes para llegar a obtener título habilitante - en la contestación a la demanda se reconoce tal extremo, ordinal cuarto de los FFDD materiales, pág 7-, constando en autos la documentación técnica de junio de 2023 para inscripción de sondeo en sección B del Registro de aguas , parcela NUM003, del polígono NUM002 de la Gineta-. Así pues, ante eventual obtención de nueva solicitud de inscripción de aguas subterráneas con volumen total anual no superior a 7.000m3 en el Registro de Aguas( art. 54.2TRLA), el desmantelamiento de las instalaciones para el riego no se acomoda al principio de menor onerosidad recogido con carácter general por el artículo 56.1 de la LPACAP invocado en la demanda.

Séptimo.- Costas procesales.-

En aplicación del art. 139.1 de la Ley Jurisdiccional, dado el pronunciamiento estimatorio parcial, no procede imponer las costas procesales a ninguna de las partes litigantes.

En atención a todo lo expuesto, en el nombre del Rey y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,