Sentencia Contencioso-Administrativo 1950/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1275/2022 de 28 de mayo del 2025

PRIMERO.-Acto administrativo impugnado. Sentencia del Juzgado.

1.-El acto administrativo impugnado es la Resolución de 19 de junio de 2020, Decreto 5861 de la Directora de Servicios de Recursos Humanos, Hacienda y Servicios Internos del Área de Recursos Humanos de Hacienda y Servicios Internos de la DIPUTACIÓN DE BARCELONA, que desestima la petición efectuada por Diego solicitando su declaración de fijeza respecto a la última plaza ocupada o, subsidiariamente, su declaración de ser funcionario indefinido no fijo.

2.-La sentencia del Juzgado dicta el siguiente fallo:

"ESTIMO el recurso presentado por don Diego contra la resolución de 19 de junio de 2020, Decreto 5861 de la Directora de Servicios de Recursos Humanos, Hacienda y Servicios Internos del Área de Recursos Humanos de Hacienda y Servicios Internos de la Diputación de Barcelona, que desestima la petición efectuada por el actor solicitando su declaración de fijeza respecto a la última plaza ocupada o subsidiariamente su declaración de ser funcionario indefinido no fijo. ANULO la resolución impugnada en todas sus partes.

DECLARO: Que se transforma la relación laboral abusiva por temporal, del señor Diego reconociendo, como situación jurídica individualizada el derecho del recurrente a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeña con los mismos derechos y con sujeción al mismo régimen de estabilidad e inamovilidad que rige para los funcionarios de carrera comparables, sin adquirir la condición de funcionario de carrera".

La sentencia de instancia, tras desestimar la causa de inadmisión alegada por la Administración local demandada, expone la situación de hecho del recurrente Diego, quien ha tenido nombramientos desde el 1 de marzo de 2011, con un total de 10 años y 7 meses, el marco legal aplicable, la evolución jurisprudencial y la naturaleza abusiva de los contratos que suscribió el demandante:

"De lo anteriormente expuesto, y de la jurisprudencia de TJUE dictada al respecto, podemos extraer las siguientes conclusiones:

En primer lugar, que el efecto directo y la primacía del Derecho Comunitario implican, tanto la obligación del legislador de adoptar todas las disposiciones necesarias para que surta pleno efecto el Derecho Comunitario, como la del juez nacional de inaplicar aquellas normas internas que resulten incompatibles con el mismo, como señala la Sentencia TJUE de 22 de junio de 1989, Asunto C-11/91.

En segundo lugar, que el principio de primacía del Derecho Comunitario sobre el Derecho Interno se impone incluso cuando la contradicción se verifica con normas constitucionales internas, prevaleciendo la disposición comunitaria sobre la disposición constitucional - así se indica en la Sentencia TJUE de 23 de febrero de 2013 Asunto C-399/211.

En tercer lugar, que las Sentencias dictadas por el TJUE en respuesta a un reenvío prejudicial, tienen carácter vinculante al tener autoridad de cosa interpretada como instrumento procesal idóneo para alcanzar una aplicación uniforme de dicho ordenamiento en todos los Estados Miembros- Sentencia del TJUE de 27 de enero de 2016.

Finalmente que es competencia de las autoridades administrativas o judiciales nacionales la de aplicar directamente el Derecho de la Unión, no estando vinculadas por los pronunciamientos de órganos jurisdiccionales superiores - ni siquiera del Tribunal Supremo o Tribunal Constitucional-, cuando se trata de aplicar el mismo, ya que únicamente están vinculados por las Sentencias del TJUE de acuerdo con lo prevenido en el artículo 4 bis de la Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial, como se indica en la Sentencia TJUE de 15 de enero de 2013 Asunto C-415/10.

Por lo tanto, podemos concluir que es procedente resolver la cuestión controvertida aplicando de manera inmediata el contenido de la Directiva 1999/70/CE sobre el trabajo temporal, dejando incluso, si procediere, inaplicada cualesquiera disposición nacional que se opusiera a la misma, siendo función de los juzgados y tribunales nacionales, la de garantizar la plena efectividad de la Directiva y la de alcanzar en este caso concreto, una solución conforme con el objetivo perseguido por la misma, en cumplimiento de la doctrina sentada al efecto por el TJUE ( sentencia de 4 de julio de 2006, y más recientemente, en la sentencia de 19 de marzo de 2020, Asuntos C-103/2018 y C-429/2018)".

Tras considerar que la medida pertinente es transformar la relación laboral abusiva por temporal, reconociendo, como situación jurídica individualizada, el derecho del recurrente a permanecer en el puesto de trabajo en régimen de estabilidad e inamovilidad, el mismo que rige para los funcionarios de carrera comparables, se estima el recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO.-Recurso de apelación e impugnación.

1.- El Letrado de la DIPUTACIÓN DE BARCELONA interpone recurso de apelación contra la sentencia.

Se articulan tres motivos de apelación. El primero de ellos es que la sentencia apelada parte un marco legal y jurisprudencial que es incompleto.

En segundo lugar, la consecuencia aplicada por la sentencia de otorgar al recurrente una condición de fijeza propia de los funcionarios de carrera crea una figura jurídica nueva contraria al sistema de empleo público, a la normativa y jurisprudencia, así como a los principios de mérito y capacidad que regulan el acceso a la función pública.

En tercer lugar, existe error en la valoración de la prueba por lo que se refiere a la existencia de la situación de abuso de la temporalidad, dada las circunstancias que concurren en el recurrente Diego.

A modo de resumen, se finaliza en el recurso de apelación en estos términos:

"El que està clar és que si per reduir la permanència en la situació d'interinitat del recurrent la Diputació hagués incomplert les limitacions imposades, tant per la llei de pressupostos com per les taxes de reposició d'efectius, hauria rebut el correctiu judicial de la NUL·LITAT d'aquelles convocatòries amb més places de les permeses tal com va decretar el Tribunal Suprem a les seves sentències de 9.10.2015 (rec. 2561/2014) i 21.9.2015 (rec. 2534/2014) que van anul·lar les convocatòries de places que excedien dels límits de la taxa de reposició d'efectius.

A la vista dels anteriors raonaments aquesta part considera que, per ser contrari al més elemental principi de seguretat jurídica, no es pot situar a la meva representada, en el dilema diabòlic i irresoluble de:

a a) Actuar conforme al Dret intern prolongant la situació de temporalitat del recurrent -fins i tot de forma contrària a la voluntat real de la meva representada- a risc de que aquesta actuació pugui ser interpretada per la sentència apel·lada com a constitutiva d'abús en la temporalitat per ser contrària al Dret comunitària;

o bé ...

a b) Incomplir el Dret intern i convocar definitivament la plaça del recurrent incomplint les limitacions establertes a les respectives lleis de pressupostos generals de l'Estat a risc que aquesta convocatòria sigui declarada nul·la per vulnerar les limitacions imposades per les LPGE.

A judici del lletrat sotasignat resulta contrari al principi de seguretat jurídica ( art. 9.3 CE) que, de totes les actuacions possibles que pugui fer la Diputació, cap d'elles segui la correcta. Per tant, tenint en compte que el propi TJUE ha establert que la Directiva 1999/70/CE no és d'aplicació directa que comporti la inaplicació del Dret intern, considerem que l'actuació de la Diputació de Barcelona conforme a l'Ordenament Jurídic nacional es pot considerar com a correcta i, per tant, lliure de qualsevol sospita de frau de llei ni d'abús en els nomenaments del recurrent.

Recapitulant, la conclusió lògica de tot plegat és que si la Diputació de Barcelona ha de legalitat és INCOMPATIBLE AMB CAP SITUACIÓ D'ABÚS EN LA CONTRACTACIÓ que només es pot produir fora del marc legal vigent o en situacions de constitutives de frau de llei que no s'han donat en el cas del recurrent".

Interesa la estimación del recurso de apelación y la desestimación del recurso contencioso-administrativo, confirmando la Resolución impugnada.

2.- El Letrado de Diego ha impugnado el recurso de apelación e interesa la confirmación de la sentencia del Juzgado.

Afirma que el juicio versa sobre, en primer lugar, si recurrente ha sufrido situación de abuso de la temporalidad y, en segundo lugar, qué consecuencia jurídica se deriva de esta situación.

Son asumidas las conclusiones contenidas en la razonada sentencia del Juzgado, con exposición de la condición de abuso sufrida por el actor, y la normativa y jurisprudencia europea que considera determina que se reconozca a este, como situación jurídica individualizada en derecho a permanecer en un régimen similar al de los funcionarios de carrera.

Interesa la desestimación del recurso de apelación.

TERCERO.-Juicio de la Sala. Estimación del recurso de apelación y desestimación del recurso contencioso-administrativo.

1.-La sentencia del Tribunal Supremo 576/2023, de 9 de mayo de 2023, recurso 5132/2019, que confirma su doctrina relativa a que la existencia de una situación objetivamente abusiva no implica, automáticamente, y por esa sola circunstancia, reconocer un derecho a indemnización. Pero que sí cabe reclamar por los daños materiales o morales, por una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar que, cualquier caso, exige un principio de prueba que no se ha producido en el presente juicio.

Por otro lado, ha de tenerse en cuenta que el proceso de estabilización previsto en el artículo 2 Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, establece algunas reglas que impactan en la extinción de los contratos temporales (formalizados con anterioridad a su entrada en vigor). Distingue entre "compensación" e "indemnización". El apartado 6 del citado artículo establece precepto establece:

"Corresponderá una compensación económica, equivalente a veinte días de retribuciones fijas por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de doce mensualidades, para el personal funcionario interino o el personal laboral temporal que, estando en activo como tal, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del proceso selectivo de estabilización

En el caso del personal laboral temporal, dicha compensación consistirá en la diferencia entre el máximo de veinte días de su salario fijo por año de servicio, con un máximo de doce mensualidades, y la indemnización que le correspondiera percibir por la extinción de su contrato, prorrateándose por meses los períodos de tiempo inferiores a un año. En caso de que la citada indemnización fuere reconocida en vía judicial, se procederá a la compensación de cantidades.

La no participación del candidato o candidata en el proceso selectivo de estabilización no dará derecho a compensación económica en ningún caso".

De la lectura de este artículo 2.6 pueden extraerse algunas valoraciones, distinguiéndose entre las personas que no superen el proceso selectivo, respecto de las que sí lo hacen, o bien opten por no participar. Especialmente porque, a pesar de su literalidad, puede defenderse que existen argumentos para que pueda exigirse un resarcimiento económico en todas estas situaciones.

En cualquier caso, el recurrente Diego, como hemos dicho, no ha probado la existencia de un perjuicio concreto y cuantificado, por lo que no es procedente determinar la indemnización en este juicio, a la que tal vez tuviera derecho en caso de extinción de su relación de empleo público.

2.-No obstante considerar que obtener la estabilización el personal interino de larga duración, adquiriendo la condición de funcionario de carrera, es una de las formas de satisfacer la Directiva 1999/70/CE, las recientes sentencias del Tribunal Supremo 196/2025 y 197/2025, de 25 de febrero de 2025, recurso 4436/2024 y 7099/2022 , han establecido un criterio que ha de seguirse:

"CUARTO.- El juicio de la Sala. La desestimación del recurso de casación.

A) La solicitud de planteamiento de cuestión prejudicial

Hemos visto que la Sra. Casilda nos acaba de pedir en vísperas de la deliberación de este recurso de casación que planteemos cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea con ocho preguntas. Esta pretensión de última hora obedece a que ve oscuras o contradictorias con las de sentencias anteriores algunas consideraciones recogidas en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de junio de 2024 (asuntos C-331/22 y C-332/22).

Así, quiere que pidamos al Tribunal de Luxemburgo que (i) aclare el sentido y significado auténtico de la expresión del apartado 116 de su sentencia sobre la interpretación contra legemdel Derecho nacional; (ii) diga si es conforme al Derecho de la Unión Europea que la sentencia de 8 de marzo de 2022 (asuntos acumulados C-331 y C-332/22.) reconozca efecto directo a la Directiva 2014/67/UE y la sentencia de 13 de junio de 2024 no se lo reconozca a la Directiva 1999/70/CE; (iii) explique cómo se compatibiliza la afirmación del apartado 116 de la sentencia de 13 de junio de 2024 con la doctrina reiterada del Tribunal de Justicia según la cual no se puede aplicar una normativa nacional que impide transformar sólo en el sector público en contrato de trabajo indefinido una sucesión de contratos de duración determinada y cómo se compagina con la sentencia de 24 de junio de 2024 (asunto C-41/23) para la cual, o bien existe una sanción al abuso o bien procede la conversión de la relación temporal abusiva en fija; (iv) responda si es conforme al Derecho de la Unión Europea y, en particular, a la Directiva 1999/70/CE, que prevalezcan las disposiciones de Derecho interno pese a que suponga inaplicarla de plano; (v) diga si un proceso selectivo de resultado incierto, de convocatoria aleatoria e imprevisible y que no implica ninguna sanción para la Administración responsable de los abusos, puede ser concebido como medida que garantiza el cumplimiento de los objetivos de la cláusula 5 del Acuerdo Marco; (vi) indique si las indemnizaciones no punitivas que admite el Derecho español pueden concebirse como medidas sancionadoras efectivas y proporcionadas que protegen a los trabajadores al sancionar debidamente el abuso y eliminan las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión Europea, (vii) señale si la exigencia a la víctima de prueba del daño o perjuicio sufrido vulnera el principio de efectividad, ya que hace prácticamente imposible o excesivamente difícil ejercer el derecho a la reparación; y (viii) responda si, a falta de medidas sancionadoras efectivas, a diferencia de lo que sucede en el sector privado, procede convertir en fijos a los temporales para evitar que el abuso quede sin sanción, aunque esta conversión implique una interpretación contra legemdel Derecho nacional.

Al respecto, hemos de decir, en primer lugar, que llama la atención que la recurrente haya esperado al último momento para pedirnos que planteemos una cuestión prejudicial con las preguntas que acabamos de recoger. En efecto, no deja de ser significativo que no lo hiciera en su escrito de interposición, firmado el 10 de septiembre de 2024, es decir, cuando ya debía tener conocimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2024. Y es significativo porque, en realidad, la cuestión que quiere que planteemos viene a ser una suerte de apelación indirecta para que el Tribunal de Justicia reconsidere y modifique esa sentencia en el extremo que la recurrente rechaza. Esto es, en el del límite que supone el Derecho nacional a la interpretación de la cláusula 5 del Acuerdo Marco que defiende la recurrente.

Debemos rechazar esta petición, no sólo porque se nos haya hecho tardíamente, sino porque pretende eludir un pronunciamiento de la sentencia del Tribunal de Luxemburgo de claridad cristalina, tan evidente en su sentido que ninguna duda puede suscitar, no ya al lector español, sino al de cualquier país de la Unión Europea, por circunscribirnos al ámbito en que se aplica su ordenamiento jurídico y, desde luego, a ningún juez. El Tribunal de Justicia se ha manifestado en el apartado 116 de la sentencia con pleno conocimiento de los términos en que está regulado en España el acceso al empleo público y, en particular, la adquisición de la condición de funcionario de carrera. Y, naturalmente, conoce sobradamente el alcance que se ha de dar al Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE. Por eso, la claridad manifiesta de sus palabras se hace todavía más evidente y lleva a descartar cualquier incertidumbre.

De otro lado, la apreciación de si la conversión de la relación de empleo temporal abusiva en fija o permanente en el marco de la aplicación de la cláusula 5 de dicho Acuerdo Marco es o no contraria al Derecho español, corresponde a esta Sala, competente para interpretar nuestras leyes.

En consecuencia, no se dan los presupuestos necesarios para la promoción de una cuestión prejudicial, pues ya conocemos el parecer del Tribunal de Justicia, esto es, ya sabemos el sentido que se la ha de dar a la cláusula 5 del Acuerdo Marco en circunstancias como las debatidas.

B) La desestimación del recurso de casación

Hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre los criterios que permiten apreciar abuso en la utilización por parte de la Administración de nombramientos temporales. En último extremo, se puede decir que son abusivos cuando con ellos se quieren atender necesidades de carácter estructural en lugar de a las de naturaleza circunstancial para las que han sido previstos por la ley. Así, hay abuso en los nombramientos temporales que se mantienen o reiteran a lo largo de los años para desempeñar el mismo puesto vacante sin que se proceda a su convocatoria para su provisión por funcionario de carrera, o en los de concatenación de sucesivos nombramientos para el mismo puesto o para distintos puestos de semejante contenido. Naturalmente, la determinación del abuso requiere del examen de las circunstancias singulares a fin de establecer que, efectivamente, se ha recurrido de manera reiterada a personal temporal para atender necesidades permanentes [ sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018); n.º 1451/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 7459/2018); n.º 1450/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6676/2018); n.º 1449/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6674/2018); y sucesivas].

Del mismo modo, hemos reconocido el derecho del personal temporal cesado a ser repuesto hasta que la vacante que desempeñaba sea cubierta por un funcionario público mediante los correspondientes procesos selectivos y de provisión de puestos de trabajo o hasta que se amortice [ sentencias n.º 1425/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 785/2017) y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 1305/2017); y sucesivas]. Reconocimiento éste que no se predica para aquellos casos en que, como en el presente, el cese se ha declarado conforme a Derecho.

Y, sobre la indemnización de los perjuicios que puedan haber sufrido quienes hayan sido objeto de nombramientos temporales abusivos, de un lado, hemos recordado que nuestro ordenamiento jurídico no conoce la figura de las indemnizaciones de carácter punitivo que, si bien existe en algunas legislaciones, no es propia de las que se inscriben, como la española, en el llamado sistema continental. Y, de otro, hemos dicho que las pretensiones de resarcimiento por esta causa deben apoyarse en la justificación de los perjuicios efectivamente sufridos [ sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018) y posteriores, antes citadas]. Naturalmente, la cuantía de la indemnización en las ocasiones en que se considere procedente habrá de corresponderse con la entidad de los daños de toda naturaleza sufridos y que sean imputables al abuso. O, de ser el caso, en la medida en que establezca el legislador.

Desde estas premisas, y a la vista de los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, así como de los preceptos que, en consonancia con ellos, dedican el Estatuto Básico del Empleado Público, la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, y demás disposiciones generales sobre el empleo público, a regular la adquisición de la condición de funcionario público de carrera, se impone sin ningún género de dudas la desestimación del recurso de casación porque la sentencia de la Sala de Albacete, lejos de incurrir en infracción alguna, es plenamente conforme al ordenamiento jurídico.

Lo es porque nuestro Derecho, como hemos venido diciendo de manera constante, no permite convertir al personal temporal de la Administración en funcionario de carrera o personal fijo de la misma equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para acceder a esa condición. O sea, sin que se sigan, no cualesquiera formas de selección, sino procedimientos fundamentados en los principios constitucionales de mérito y capacidad e igualdad, convocados al efecto y resueltos con todas las garantías por órganos caracterizados por la objetividad en el desempeño de su función. Conviene resaltar, en este sentido, que estos procedimientos poseen unas características que les distinguen de los que se observan en el ámbito privado, del mismo modo que difiere el régimen estatutario de los empleados públicos del que es propio de los trabajadores del sector privado. De ahí que no sean comparables como pretende la recurrente, improcedencia de comparabilidad que también afirma la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2024.

Por tanto, se da el supuesto por ella admitido que justifica el rechazo de pretensiones como la de la Sra. Casilda. Conviene reparar al respecto que en ella no se dice que la conversión en funcionario de carrera o equiparable sea una medida exigida por la cláusula 5 del Acuerdo Marco, sino que puede serlo, pero siempre que no se oponga a ella el Derecho nacional.

E importa destacar que, en el caso de España, el impedimento que advertimos no es de mera legalidad sino de constitucionalidad.

En efecto, admitir la conversión pretendida supondría, no ya una decisión contra legem,sino contra Constitutionem.Vulneraría elementos esenciales de la configuración de la función pública dispuestos por el constituyente, centrales en su operatividad que, además, se integran en los derechos fundamentales de los aspirantes a acceder al empleo público y han sido asumidos por la conciencia social como rasgos distintivos de dimensión subjetiva de las Administraciones Públicas. En consecuencia, debemos mantener la jurisprudencia sentada al respecto, pues, como acabamos de decir, no contraría la interpretación del Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE mantenida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

QUINTO.- La respuesta a las cuestiones planteadas por el auto de admisión.

De acuerdo con lo dicho hasta aquí, las respuestas a las cuestiones que nos ha sometido el auto de admisión han de ser las siguientes: (i) la apreciación del uso abusivo de los nombramientos temporales exige la comprobación de que se reiteran o prolongan para cubrir necesidades no permanentes o estructurales; (ii) es contrario a la Constitución convertir en funcionario fijo o equiparable a quien haya recibido nombramientos temporales abusivos; (iii) el afectado por el abuso, de ser cesado fuera de los supuestos previstos legalmente para la terminación de la relación de servicio temporal, tendrá derecho a ser repuesto hasta tanto el puesto de trabajo desempeñado se cubra por funcionario público o se amortice; (iv) quien haya sido objeto de nombramientos temporales abusivos, si acredita haber sufrido perjuicios por esa causa, tendrá derecho a ser indemnizado en medida proporcionada a ellos o, en su caso, en la que establezca el legislador".

Por las razones expuestas el recurso de apelación interpuesto por la DIPUTACIÓN DE BARCELONA ha de ser estimado y desestimado el recurso contencioso-administrativo que interpuso Diego contra la Resolución que desestima la petición efectuada por el recurrente solicitando su declaración de fijeza respecto a la última plaza ocupada o, subsidiariamente, su declaración de ser funcionario indefinido no fijo confirmada la sentencia del Juzgado.

CUARTO.-Costas.

El artículo 139 de la LJCA , en la redacción dada por el artículo 3.11 de la Ley 37/2011, de 10 octubre 2011 , de medidas de agilización procesal, establece que: "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

Al estimarse el recurso no procede hacer un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en ambas instancias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.