Sentencia Contencioso-Administrativo 2488/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1806/2022 de 03 de julio del 2025

PRIMERO - Objeto de la apelación

Es objeto de la presente apelación es la sentencia nº 79/2022 de 24.3.22 dictada por el JCA nº 17 de Barcelona, recaída en procedimiento abreviado nº 228/2021-M1 que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto por el primitivo actor (a la sazón mosso con TIP nº NUM000) contra la Resolución INT/2825/2020 de 9 de noviembre que aprueba y hace pública la lista definitiva de personas admitidas y excluidas de la convocatoria de promoción interna para cubrir 133 plazas de las categorías de sargento/a-caporal de la escala intermedia del cuerpo de mossos dŽesquadra, convocatoria nº 47/2020 que tuvo lugar por Resolución INT/2120/2020 del secretari general del Departament d'Interior, de 31 de agosto de 2020, publicada en el DOGC 8220, de 8 de septiembre de 2020.

La fundamentación jurídica de la mencionada sentencia apelada fue en esencia la siguiente:

"Com bé indica l'administració demandada, aquest Jutjat s'ha pronunciat sobre la qüestió relativa a la titulació en la seva Sentència 196/21 de 22 de juny (...) Aquest procediment ha de resoldre's conformement al mateix criteri, tenint en compte els següents paràmetres:

Que la base 2.1. d) estableix com a requisit per a participar disposen del títol de batxillerat, de tècnic o un altre equivalent o superior .

Que la titulació d'EGB o ESO no permet ascendir a la categoria de sergent per tractar-se de la titulació del grup C1, la qual exigeix el títol de batxiller i perquè operi la dispensa de l'article 25 bis Llei 10/94 és necessari disposar de la mateixa titulació del grup immediatament inferior i aquesta és igualment la de batxiller.

Que l'equivalència entre tots dos títols no és possible segons l'Ordre EFP/1241/19 de 19 de desembre, tenint compte que l'Ordre ECI/945/2008 de 2 d'abril, que és la que al·lega la part actora en defensa de la seva posició es troba derogada i substituïda per la indicada Ordre EFP/1241/19, que és la que estava vigent en el moment de la convocatòria i per tant és la que ha d'aplicar-se

Per tot això s'arriba a la conclusió que la titulació que presenta l'actora no és suficient per a accedir a la convocatòria, la qual cosa implica la desestimació de la demanda."

SEGUNDO.- Pretensiones de las partes. Cuestión previa.

Las partes litigantes en esencia reproducen en esta alzada, la controversia jurídica mantenida en 1ª instancia, y que, han consistido respectivamente, en las siguientes alegaciones. Así tenemos que:

Por la parte apelante, se considera que existe error de Derecho y error en la valoración de la prueba documental en la sentencia de instancia, dado que, en su opinión el recurrente sí cuenta con la titulación acadèmica exigida para participar en el proceso selectivo interno de autos. Alega que, ostentar el titulo de EGB (Educación General Básica) más la realización del curso de formación, equivaldria al titulo de técnico que es uno de los exigidos en la convocatoria. Entiende que se ha vulnerado el principio de igualdad en su vertiente de acceso a la función pública, amén de falta de motivación de la resolución administrativa recurrida.

Por su parte, la apelada postula la confirmación de la sentencia apelada de instancia por sus propios fundamentos jurídicos, y manifiesta que, no ha desvirtuado suficientemente la contraparte procesal el no ostentar ésta la titulación académica requerida para promocionar internamente a la categoría de sargento, no siendo dable el reconocimiento de equivalencia peticionado por la apelante atendiendo a la aplicación de la Ordre EFP/1241/2019 de 19 de diciembre. Entiende que la resolución administrativa está suficientemente motivada.

Como cuestión previa, es preciso hacer constar que la sentencia apelada se basa en esencia en una previa sentencia dictada por ese mismo Juzgado y Juzgador, en concreto, en la sentencia nº 196/2021 de 22 de junio, que fue apelada y que ha dado como resultado la confirmación de la citada sentencia, por nuestra Sentencia de la Sección 4ª Sala de lo C-A del TSJ Cataluña nº 1297/2025 de 14.4.25 dictada en recurso de apelación de Sección nº 225/2022 que transcribiremos en el fundamento de derecho siguiente.

TERCERO.- Decisión de la Sala. Precedente judicial.

Para la resolución del pleito de autos, hemos de partir necesariamente de lo decidido en nuestro recurso de apelación de Sección nº 225/2022, en el que se ha establecido lo siguiente:

"PRIMERO.-Acto administrativo impugnado. Sentencia del Juzgado.

1.- El acto administrativo impugnado es la Resolución INT/2120/2020 del secretari general del Departament d'Interior, de 31 de agosto de 2020, publicada en el DOGC 8220, de 8 de septiembre de 2020, de convocatoria per promoción interna, mediante concurso oposición, para cubrir 133 plazas de la categoría de sargento/a de la escala intermedia del Cuerpo de Mossos d'Esquadra (convocatoria 47/20); en concreto la base 2.1.d) que establece entre los requisitos para poder participar: "d) Tenir el títol de batxillerat, de tècnic o un altre d'equivalent o superior. Si es tracta d'un títol obtingut a l'estranger, cal disposar de l'homologació corresponent del Ministeri d'Educació i Formació Professional".

2.- La sentencia del Juzgado desestima el recurso por, en síntesis, lo siguiente:

"QUART.- Estem en presència d'una norma que limita les possibilitats de participació en la convocatòria d'una sèrie de funcionaris , la qual cosa pot ser discutible des d'un punt de vista d'estricta justícia, però menys des del punt de vista de legalitat ja que la de la modificació legislativa és clara i no pot haver-hi

dubtes sobre el seu contingut en el sentit de que perquè operi la dispensa de l'article 25 bis és necessari disposar de la mateixa titulació que el grup immediatament inferior i ara la categoria de sergents és la titulació de batxiller C1, per la qual cosa els que disposen solament del títol d'EGB o ESO no poden ascendir a sergent a l'empara de l'article 25 bis, ja que no tenen la titulació immediatament inferior que és la de batxiller.

CINQUÈ.- No s'aprecia cap actuació arbitrària de l'administració, ni contrària a dret, es tracta simplement que l'administració no té una altra opció que la d'aplicar la normativa que es trobi vigent a cada moment, i això és el que fa.

La circumstància que en el moment d'ingressar en el cos, la normativa fos una altra, més beneficiosa, no és una raó que permeti congelar la situació estatutària o normativa a l'existent en el moment de l'ingrés. No existeixen drets adquirits pels funcionaris per al manteniment del seu règim funcionarial inicial, el seu règim serà el que estigui vigent a cada moment i aquest cas no pot ser una excepció".

SEGUNDO.-Recurso de apelación.

La parte recurrente COL.LECTIU AUTONOM DE TREBALLADORS MOSSOS D'ESQUADRA CAT-ME interpone recurso de apelación.

Expone su defensa jurídica que es pacífica la doctrina referida a que no es una reiteración en la segunda instancia de lo ya establecido en la primera, debiendo dirigirse a cuestionar la sentencia del Juzgado. En los apartados siguientes de su escrito se interroga sobre qué sucede con los agentes y cabos que entraron con graduado escolar, y por qué no podrían progresar profesionalmente por la falta de titulación académica.

En su apartado tercero considera que es de aplicación por analogía el artículo 25 bis de la Ley 10/1994, de 11 de julio , de la policía de la Generalitat - Mossos d'Esquadra, para lo que realiza una interpretación en la que invoca sentencias de este Tribunal Superior de Justicia de Catalunya de 2003.

En cuarto lugar, justifica la promoción interna como figura adecuada para la reordenación de efectivos, con cita de las sentencias de este Tribunal de 2004 y 2010. Finalmente, impugna la sentencia del Juzgado por no haber realizado una interpretación del límite establecido de titulación que sea racional razonable proporcionada, en estos términos:

"CINQUENA.- Considera el jutge a quo que la norma impugnada limita la possibilitat de participació en una convocatòria, la qual cosa, diu, pot ser discutible des d'un punt de vista d'estricta justícia, però menys des del punt de vista de la legalitat.

El que no és just, és arbitrari i per tant contrari a l' article 9 de la Carta Magna . El que cal veure es si la interpretació que es fa es racional, raonable i proporcionada i cap d'aquest paràmetres ha estat avaluat pel Jutge de Instancia. No es racional perquè qui tenia la ESO podia accedir de Caporal a Sargent amb dispensa de Grau.

No es raonable perquè si ara el Caporal i el Sergent són del mateix tipus de titulació s'hauria de poder promocionar sense problemes, la qual cosa no passa per un grup de funcionaris que resten petrificats i sense possibilitat de promoció i no es proporcional, doncs ni tan sols s'ha habilitat un període transitori.

Per tant ens trobem davant un obstacle no raonable i discriminatori que atenta l' article 23 CE , lesió de dret fonamental que invoquem expressament a efectes de Recurs d'Empara Constitucional si no fos remeiat en aquesta alçada".

La recurrente COL.LECTIU AUTONOM DE TREBALLADORS MOSSOS D'ESQUADRA CAT-ME solicita la estimación del recurso de apelación y del recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.-Impugnación del recurso de apelación.

La Abogada de la Generalitat impugna el recurso de apelación. Tras exponer las alegaciones de la parte recurrente sostiene el acierto de la sentencia del Juzgado ya que, habido un cambio normativo, no existen derechos adquiridos, no entran en juego las sentencias que son citadas por la parte actora, y recuerda que la promoción interna es una figura excepcional.

El hecho de que al ingresar los funcionarios en el Cuerpo de Policía de la Generalitat la normativa fuera otra, más beneficiosa, no por ello se ha de congelar la situación estatutaria o normativa, puesto que no existen derechos adquiridos en el ámbito de la función pública en esta materia. Señala que las sentencias de este Tribunal son anteriores a la modificación del cambio producido en el año 2017:

"En aquest sentit, per tant, sembla clara la voluntat del legislador de limitar l'ús de la dispensa de titulació, entesa com a una situació excepcional, a una vegada al llarg de la carrera professional i, per tant, quan s'ha accedit a una escala superior sense disposar de la titulació exigida, no es podrà tornar a optar per promoció interna a una nova escala fent ús d'aquesta figura excepcional.

Cal tenir en compte, en relació amb això, que si la voluntat del legislador hagués estat que es pogués fer ús de la dispensa més d'una vegada, n'hagués tingut prou amb incorporar únicament l'apartat 1 de l'article 25 bis, ja que, en aquest cas, no hi hauria impediment per poder fer ús novament de la dispensa, sempre que es disposés de la titulació del grup immediatament inferior.

Però, en canvi, el legislador va optar per incorporar un segon apartat a aquest article, de caràcter limitatiu, i en el qual de forma expressa s'estableix que els funcionaris només poden canviar d'escala a l'empara d'aquesta dispensa una vegada al llarg de la seva carrera professional".

Defiende la Abogada de la Generalitat que la actuación administrativa se ajusta al principio de jerarquía normativa, el artículo 93 de la Constitución Española , sin que exista arbitrariedad o desviación de poder. La jurisprudencia es pacífica en entender que la situación estatutaria no está congelada por el momento de ingreso, no existen derechos adquiridos y si la facultad que denomina "ius variandi", refiriéndose a la potestad organizativa de la Administración.

Afirma que la reforma realizada en el año 2017 establece una retroactividad en grado mínimo, y existieron múltiples oportunidades de promoción interna para los agentes y cabos con el título de EGB/ESO desde la creación del Cuerpo. Han tenido la oportunidad de promocionar dentro de la misma escala básica desde la categoría de mosso/a a la categoría de caporal y, con posterioridad, a la escala intermedia, empleo de sargento/a.

Efectúa consideraciones finales o del cumplimiento de los requisitos de acceso mediante títulos equivalentes, como se contempla en la base 2.1.d), aunque propiamente no ha existido alegación en el escrito de apelación, para concluir que ha de ser desestimado este y confirmada la sentencia del Juzgado.

CUARTO.-Juicio de la Sala. Desestimación del recurso de apelación.

1.- Cabe señalar que el recurso de apelación se clasifica como un recurso ordinario y ello implica que es un recurso que permite plantear ante el órgano que los resuelve un conocimiento pleno de la cuestión objeto de controversia. Esto significa que la apelación por su función revisora de la sentencia o auto dictado en primera instancia, en principio, constituye una reiteración del debate objeto del proceso.

Ahora bien, la discusión en la apelación debe articularse no frente a la pretensión de la parte que dio lugar al inicial proceso dialéctico, sino frente a la sentencia que pone fin a la primera instancia, lo que significa que no es admisible, plantear sin más el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si no hubiera recaído la resolución judicial, pues ello desnaturaliza la función del recurso.

En suma, se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar la errónea prueba o la argumentación equívoca, de modo que el Tribunal ad quem tendrá la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en conexión con los motivos, pero no podrá revisar de oficio los razonamientos de la sentencia no impugnados. El recurso del demandante cumple en parte con el requisito.

2.- Lacuestión controvertida es si es posible acceder a la categoría de sargento/a del Cuerpo de Mossos d'Esquadra careciendo de título de bachiller, como era posible hasta el año 2017, cuando se accedía la categoría de mosso o caporal, de la escala básica, con título de EGB o equivalente, y también a la categoría de la escala intermedia

El artículo 20 de la Ley 10/1994, de 11 de julio , de la policía de la Generalitat - Mossos d'Esquadra, establece que para el ingreso en la escala intermedia, titulación del grupo C, subgrupo C1 (bachiller), hasta el 30 de marzo de 2017 bastaba el título exigido para el acceso al subgrupo C2; exigencia que se establece el artículo 164 de la Llei 5/2017, 28 març, de mesures fiscals, administratives, financeres i del sector públic i de creació i regulació dels impostos sobre grans establiments comercials, sobre estades en establiments turístics, sobre elements radiotòxics, sobre begudes ensucrades envasades i sobre emissions de diòxid de carboni.

Pues bien, debemos recordar que el funcionario que ingresa al servicio de una Administración Pública se coloca en una situación jurídica definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno y otro instrumento normativo, sin que en consecuencia pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, como han reseñado múltiples sentencias de acuerdo a la configuración legal del sistema público de empleo español.

Según el artículo 16.3.b) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, se entiende por promoción interna "el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 ". Para el Subgrupo C1 se exige el título de bachiller o técnico, incluido el anterior bachillerato universitario polivalente, así como la formación profesional de segundo grado, sin perjuicio de las exenciones de titulación que pudiera establecerse en las normas legales o reglamentarias que regulen los procedimientos de promoción interna. Exención que ha de realizarse por medio de ley.

Podría pensarse que de acuerdo a la disposición adicional 22.ª de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública , que con carácter básico, y a efectos de titulación, se permite requerir la titulación correspondiente al grupo C (actual Subgrupo C1), o una antigüedad de 10 años en el cuerpo o escala del grupo D (actual Subgrupo C2), pero ha de tenerse en cuenta la sentencia del Tribunal Constitucional 114/2022, de 26 de septiembre , cuestión de inconstitucionalidad 3853-2022, planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 4 de Oviedo, con relación a la disposición transitoria primera, apartado segundo, de la Ley de la Junta General del Principado de Asturias 2/2007, de 23 de marzo , de Coordinación de Policías Locales, que declara la nulidad del precepto legal que establece una dispensa de titulación para la promoción interna de los policías locales, refiriéndose a la sentencia 171/2020 , fundamento jurídico segundo, donde se insistió en que la dispensa de titulación prevista por la disposición adicional vigésima segunda de la Ley 30/1984 es una regla «muy excepcional» aplicable únicamente al acceso al grupo C (actual subgrupo C1) desde el grupo D (actual subgrupo C2).

Es decir, además de existir dudas sobre la dispensa de titulación, lo cierto es que la normativa vigente en Cataluña, de modo inequívoco exige el título de bachiller o equivalente para el acceso a la escala intermedia del Mossos d'Esquadra.

Debe existir una relación lógica entre titulación y carrera profesional, pues de otro modo se crea un marco de subjetividad e incertidumbre, además de quedar los criterios para la selección y atribución desdibujados y no condicionados de manera continuada a la relación de puestos de trabajo de manera uniforme en las sucesivas convocatorias, pudiendo generarse un impropio margen de discrecionalidad, en detrimento del acceso a la función pública en condiciones de igualdad conforme exige el artículo 23.2 de la Constitución Española , pues de otro modo se compromete en la objetividad en el acceso a la función pública.

Por estas razones ha de confirmarse la sentencia del Juzgado y desestimar el recurso de apelación.

QUINTO.-Costas.

El artículo 139 de la LJCA , en la redacción dada por el artículo 3.11 de la Ley 37/2011, de 10 octubre 2011 , de medidas de agilización procesal, establece que: "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

En el presente caso aparece controversia jurídica razonable y de entidad que solo ha sido determinada tras la celebración del juicio, por lo que no han de imponerse las costas a COL.LECTIU AUTONOM DE TREBALLADORS MOSSOS D'ESQUADRA CAT-ME, y cada parte ha de abonar las propias y las comunes, de existir, por mitad.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.

FALLAMOS

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Cuarta) ha decidido:

1º.- Desestimar el recurso de apelación que interpone la representación procesal de COL.LECTIU AUTONOM DE TREBALLADORS MOSSOS D'ESQUADRA CAT-ME, contra la sentencia 196/2021, de 22 de junio de 2021, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 17 de Barcelona, en el procedimiento abreviado 358/2020 , que se confirma por estimarse ajustada a Derecho.

2º.-Sin imposición de costas. "

De esta forma, razones de coherencia, seguridad jurídica, no conculcación del principio de igualdad y unificación de doctrina jurisprudencial provocan que debamos aplicar igual solución jurídica a la ofrecida por nuestra Sección en el pleito de apelación nº 225/2022 antes transcrito. Por tanto, siendo válida y ajustada a Derecho la base segunda de la convocatoria, y habiéndose dado igual trato de exclusión a todos los participantes que contaban con la titulación de EGB, y no la de bachiller, sólo cabe confirmar la sentencia de instancia, máxime cuando estamos ante una normativa de aplicación diferente a la vigente antes del 2017, no cabiendo la equiparación pretendida a la de técnico por los propios argumentos contenidos en la sentencia de instancia y por la propia apelada, en especial, vista la nota documental aportada por la originaria demandada como documento nº 3 adjunto a su escrito de contestación a la demanda, razonamientos todos ellos que damos por reproducidos en esta sede en aras a la celeridad procesal. A mayor abundamiento, la parte recurrente ha tenido posibilidad de concurrir a diversas convocatorias a sargento de mosso dŽesquadra, y no obtuvo resultado positivo en los respectivos procesos selectivos derivados de tales convocatorias.

Consiguientemente, se desestima íntegramente la presente apelación.

ÚLTIMO.- Costas procesales

En el presente caso, no cabe la imposición de costas a la parte apelante con arreglo al art. 139 LJCA, al existir "iusta causa litigandi", y haberse generado serias dudas de Derecho para la resolución del caso de autos.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.