Siendo ponente el Ilmo. Sr. D. PEDRO ESCRIBANO TESTAUT,quien expresa el parecer de la Sección.
PRIMERO.- El Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira ha interpuesto el presente recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Sevilla de 29 de abril de 2024, recaída en el procedimiento ordinario nº 298/2023, por la que se estimó la demanda formalizada por la mercantil DOLGARENT S.L. contra -según se indicaba en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo, "la inactividad material del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra (Sevilla), consistente en el impago parcial del justiprecio por la expropiación de 94.035 m2 de terrenos pertenecientes a la finca registral 7.139, propiedad de DOLGARENT S.L., en virtud de expediente expropiatorio por tasación conjunta de terrenos localizados en la Ribera del Río Guadaíra, clasificados según el PGOU de dicho municipio como sistema general de espacios libres SGEL-7 (Parque Urbano Oromana) y SGEL-8 (Área Pública Oromana), Expte. 3/2008-UREX, dimanante del Convenio de fecha 19 de diciembre de 2008".
SEGUNDO.- Para resolver las cuestiones suscitadas en el presente recurso de apelación, resulta necesario tener en cuenta los siguientes antecedentes:
1º)Como hemos indicado, la mercantil actora en la instancia, ahora apelada, interpuso ante el órgano judicial de instancia un recurso contra "la inactividad material" del Ayuntamiento demandado, con clara y expresa invocación del artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa 29/1998 (LJCA), a cuyo tenor "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración".
Exponía la parte recurrente en el propio escrito de interposición que había reclamado ante el Ayuntamiento el cumplimiento de su obligación en los términos recogidos en citado artículo 29.1, sin que dicho requerimiento hubiera sido atendido, por lo que acudía a la Jurisdicción "para tratar de conseguir el cumplimiento de la obligación que pesa sobre dicha Administración, haciendo cesar la inactividad material en que esta viene incurriendo".
Al desarrollar en el mismo escrito el cumplimiento de los requisitos procesales para la válida interposición del recurso, insistió la actora en que se había interpuesto dentro de plazo a la vista de la jurisprudencia que -según decía la actora- ha señalado que la impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, cumplido el requerimiento (que puede reiterarse mientras subsista la inactividad y no tenga respuesta) y el plazo establecido en el art. 29.1, no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.2 de la LJCA.
2º)En su extenso y laborioso escrito de demanda, la actora se situó en la misma perspectiva impugnatoria que había anotado en la interposición, comenzando por decir que "El presente recurso contencioso-administrativo, que trae causa de un requerimiento previo por inactividad material de la Administración al amparo del art. 29.1 de la LJCA , tiene por objeto reclamar del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra que culmine el pago del justiprecio por la expropiación de los 94.035 m2 designados como Zona 2 de la FINCA 3, descrita en el Convenio firmado por DOLGARENT y el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra el 19 de diciembre de 2008".Explicaba esta parte que había dirigido al Ayuntamiento un requerimiento previo al amparo del artículo 29 tan citado, mediante escrito presentado telemáticamente en fecha 2 de agosto de 2022, el cual no había sido atendido ni respondido, dando así pie a la interposición del presente recurso contencioso-administrativo (pág. 16). En la misma línea, al precisar el objeto del recurso y argumentar el cumplimiento del plazo de interposición, reiteró que "En definitiva, como ya se dijo en el escrito de interposición del presente recurso contencioso-administrativo, el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra no ha procedido al completo pago del justiprecio que adeuda a mi representada, por lo que no queda otro camino que el de acudir a esta vía jurisdiccional y formular la presente demanda, al amparo del invocado precepto de la LJCA"(pág. 22), y que "el presente recurso se formula al amparo del artículo 29 de la LJCA contra la inactividad material del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra (Sevilla), consistente en el impago parcial del justiprecio por la expropiación de 94.035 m2 de terrenos pertenecientes a la finca registral 7.139, propiedad de DOLGARENT S.L., en virtud de expediente expropiatorio por tasación conjunta de terrenos localizados en la Ribera del Río Guadaíra, clasificados según el PGOU de dicho municipio como sistema general de espacios libres SGEL-7 (Parque Urbano Oromana) y SGEL-8 (Área Pública Oromana), Expte. 3/2008-UREX, dimanante del Convenio de fecha 19 de diciembre de 2008";anotando insistentemente que era justamente la vía procedimental del art. 29.1 la articulada en esta impugnación jurisdiccional (pags. 22-23). Más adelante, tras una exposición del tema de fondo (articulada desde su particular perspectiva) volvió a indicar que "resulta diáfano que, en el presente caso, concurren los requisitos necesarios para aplicar el artículo 29.1 de la LJCA ",por cuanto que, según exponía, «la Administración demandada está obligada a abonar íntegramente el justiprecio que ella misma reconoció a mi representada en el curso del procedimiento expropiatorio anteriormente referido (que finalizó con una resolución administrativa), lo cual constituye una "prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas", como es aquí el caso de DOLGARENT S.A, que además ya ha reclamado, inclusive, el cumplimiento de dicha obligación (a través del escrito presentado el 17 de septiembre de 2018, más otros posteriores que constan en el expediente de referencia) y que, ante el ominoso "silencio" y pasividad del Ayuntamiento, no tiene más remedio que "deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración".»(págs. 35-36).
3º)Por su parte, el Ayuntamiento demandado, en su escrito de contestación, se situó en la propia perspectiva que la actora había apuntado de forma tan insistente acerca de la vía procedimental elegida, señalando que "la vía de recurso planteada por la recurrente es la de la supuesta inactividad administrativa del artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional , al no haber realizado supuestamente esta Administración una prestación concreta en favor de la recurrente en virtud del convenio urbanístico ya referido"(pág. 5). Centrado así el objeto del procedimiento, el Ayuntamiento argumentó que "la inactividad no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución"(pág. 5), y dicho esto, expuso las razones por las que, según indicaba, por su parte no había existido ninguna inactividad en el sentido del art. 29.1 LJCA (págs. 6 y ss.).
Sirvan estos antecedentes que hemos reseñado para dejar constancia de que resulta claro que lo que la parte actora interpuso fue un recurso contra la inactividad administrativapor el cauce del artículo 29.1 tantas veces mencionado.
TERCERO.- La sentencia de instancia, apelada, contiene una fundamentación igualmente laboriosa, que resulta necesario recoger y examinar ahora, no sólo porque sólo así se puede entender en su plenitud el sentido del fallo estimatorio de la demanda, sino también porque en apelación se ha denunciado que al resolver como lo hizo, la sentencia entró al examen y resolución de cuestiones problemáticas ajenas al ámbito y significación procesal del cauce procedimental propio de ese art. 29.1.
Podemos, pues, reseñar el contenido de la sentencia en torno a los siguientes puntos:
I. -La sentencia de instancia, ahora combatida en apelación, comienza su fundamentación jurídica sintetizando los respectivos planteamientos de demandante y demandada, en los siguientes términos:
«La parte actora acciona contra la inactividad del Ayuntamiento demandado reclamando, con carácter principal, el pago de 785.988 euros como parte del pago del justiprecio por la expropiación de los 94.035 metros cuadrados designados por la Zona 2 de la Finca 3 descrita en el Convenio firmado por Dolgarent y el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira de 19 de diciembre de 2008. Y ello, por la imposibilidad, dado el largo tiempo transcurrido, de la entrega a la mercantil de las 11 parcelas residenciales que constituían el pago en especie del justiprecio expropiatorio fijado, así como de otras parcelas que sean verdaderamente "similares y equivalentes".
El Letrado de la Administración demandada, tras desistirse en su conclusiones de las causas de inadmisibilidad alegadas en su escrito de contestación a la demanda, interesa la desestimación de la demanda al no existir inactividad administrativa por cuanto, por un lado, para que exista inactividad se precisa que la Administración no dé cumplimiento a una prestación que no precise de ningún acto de aplicación y que se trate de una prestación concreta cuando, en el presente caso, el cumplimiento de la cláusula cuarta del Convenio urbanístico exigía la previa aprobación del proyecto de reparcelación de dicha unidad de ejecución, por lo que no se trataba de una prestación concreta, y prueba de ello es que se pactó que, a petición del recurrente, podría sustituirse las 11 parcelas residenciales que se ofrecían en pago del justiprecio por otras parcelas similares urbanizadas equivalentes. Por otro, porque la inactividad exige que la obligación incumplida estuviera sometida a un determinado plazo legal para su adopción y, en la cláusula cuarta, no se pactó ningún plazo determinado para la entrega de las parcelas, resultando en este caso de aplicación lo dispuesto en el artículo 1128 del Código Civil . Además, no existe inactividad porque la actora, por escrito de 17 de septiembre de 2018, ejerció su opción de solicitar la adjudicación de otras parcelas similares urbanizadas equivalentes y, tras ofrecérselas el Ayuntamiento en enero de 2019, ésta no ha formulado contestación alguna hasta el 25 de mayo de 2021. Subsidiariamente, interesa la desestimación de la pretensión principal de abono de la suma de 785.988 €, más intereses, por cuanto en el convenio urbanístico en modo alguno se pactó dicha obligación de pago, por lo que no puede plantearse la inactividad de una prestación no pactada.»
II.- A continuación, ya en el fundamento de Derecho segundo, la sentencia reseña el contenido del art. 29.1 LJCA, y transcribe parte de la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de julio de 2000 (recurso 408/2009), referida precisamente a la interpretación del contenido y alcance de dicho precepto: puntualizando la juzgadora de instancia que tal cita de norma y jurisprudencia viene al caso porque «Se basa la pretensión de la actora en una inactividad material y el artículo 32.1 LJCA señala que "Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el art. 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas".»
III. -Con arreglo a esos parámetros, en el mismo fundamento de Derecho segundo desciende la sentencia a la contemplación de las circunstancias del caso, efectuando una recopilación de diferentes hitos de la dilatada trayectoria de las actuaciones administrativas que se encuentran en la base del recurso. Leemos, así, en la sentencia de instancia lo que sigue:
«En el presente caso, el Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira suscribió en fecha 19 de diciembre de 2008 con la entidad Dolgarent S.A. un convenio relativo a la ejecución de actuaciones sobre la Ribera del río Guadaira en "Hacienda Oromana" (exped. 3/2008-URCU). En virtud de convenio la entidad Dolgarent S.A. cedía la titularidad o ponía a disposición del Ayuntamiento demandado tres fincas de su propiedad afectadas por el "plan integral de recuperación y puesta en valor, conservación y mantenimiento de las riberas del río Guadaira a su paso por la ciudad". En relación con la finca tercera, se distinguía en la estipulación cuarta del convenio tres zonas, a las que se le asignaba un tratamiento diferenciado. La zona 2, con una superficie de 94.035 m² y clasificada en el PGOU vigente como Sistema General de Espacios Libres, formando parte del SGEL-7 y SGEL-8, se convino la tramitación del procedimiento de expropiación por tasación conjunta, al amparo de lo establecido en el artículo 139.1. B y 160.1. B de la LOUA en atención a su carácter dotacional, y con pago en especie, conforme al artículo 166.2 del mismo cuerpo legal. A tal efecto, se estipuló que "el pago del justiprecio se concretará en la adjudicación de parcelas resultantes o aprovechamientos urbanísticos en las siguientes actuaciones:
a) parcela industrial urbanizada, con una superficie total de 7102 m², denominada con el número 172, resultante del Proyecto de Reparcelación del SUNP I 5 "El Canal", aprobado definitivamente con fecha 9 de septiembre de 2005 e inscrita en el Registro de la Propiedad con el número 48.902. b) la parcela terciaria urbanizada, con una superficie total de 749,30 m², denominada "e-2" (manzana edificable número dos, parcela número 7.2) resultante del Proyecto de Reparcelación de la UE76, aprobado definitivamente con fecha 16 de diciembre de 2005 e inscrita en el Registro de la Propiedad con el número 50.446.
c) 11 parcelas residenciales de tipología familiar en régimen libre urbanizadas para adjudicar al Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira en virtud de cesión del 10% del aprovechamiento medio, en el sector 3 del SUNP R2 "La Estrella", cuyo Plan Parcial fue aprobado definitivamente en sesión plenaria celebrada el 22 de febrero de 2007.
En este caso, si las 11 parcelas referidas no hubieren sido entregadas a Dolgarent, S. A., debidamente urbanizadas, en el plazo de tres años desde la puesta a disposición de los terrenos correspondientes a la zona 2 a favor del Ayuntamiento, Dolgarent, S. A. podrá solicitar de éste la adjudicación de otras parcelas similares urbanizadas equivalentes"
En fecha 20 de noviembre de 2009 se suscribe por las partes Acta de Pago y ocupación de los terrenos clasificados como sistemas generales y localizados en la Ribera del Río Guadaira.
Pese al tiempo transcurrido desde las indicadas fechas, el Consistorio no ha abonado de forma íntegra el justiprecio pactado, quedando pendiente la parte del mismo que quedó constituida por cosa futura en el apartado c) anterior.
No habiendo recibido las 11 parcelas residenciales comprometidas en el plazo indicado ni con posterioridad al mismo, Dolgarent S.A. instó en fecha 17/09/18 la entrega de las 11 parcelas pendientes de ser entregadas u otras parcelas similares urbanizadas equivalentes o, en su defecto, su equivalente en metálico (785.988 euros); precio que se atribuyó a dichas parcelas en el informe de valoración de los terrenos "Hacienda Oromana" y hoja de justiprecio en fecha 14/10/2008.
El 07/12/2018, según admite la actora en su escrito obrante el folio 124 EA, se le dio traslado del informe técnico sobre propuesta de parcelas de valor equivalente porque a dicha fecha el Sector 3 del SUNP R2 "La Estrella" (hoy denominado SUO20 "S3/SUNP-R" conforme al documento de Adaptación Parcial del PGOU a la LOUA) aún se encontraba pendiente de desarrollo urbanístico, por lo que no era posible materializar la entrega de las 11 parcelas de uso residencial urbanizadas en los términos convenidos.
En dicho informe, se ofrecían como alternativas dos parcelas diferentes:
-parte de la parcela M-20A de la Unidad de Ejecución nº 2 del SUNP-17 "La Carbonmería-Cristalería", con una superficie de 1.716 metros cuadrados y una edificabilidad de 1,30 m2t/m2s, con uso industrial y con una valoración realizada a los efectos de 352,14 euros/m2t.
- parte de la parcela M6 de la Unidad de Ejecución nº 3 del SUP-12 "Espaldillas", con una superficie de 1.274,53 m2s y una edificacbilidad de 1,64 m2t/m2s, con uso terciario y una valoración al efecto de 375,49 euros/m2t.
Mediante escrito presentado en fecha 14/06/2021, la actora muestra su disconformidad por la inexistencia de similitud de dichas parcelas con aquéllas que constituían la cosa futura, tanto por el uso urbanístico de carácter residencial de éstas, como por su localización y tipología edificatoria de tales parcelas, como unifamiliar en régimen libre.
Por ello, instaba al Ayuntamiento a indemnizarle con el valor en su día otorgado a aquéllas.»
IV.- Pues bien, sobre la base de estos precedentes, la sentencia de instancia pasa a resolver el pleito, y viene a decir que aun cuando se ha promovido el recurso contra la inactividad de la Administración, lo que la parte ha planteado realmente no es en puridad un mero recurso contra la inactividad ex art. 29.1 LJCA, sino que aunque de manera "impropia" se habla de inactividad, lo que se recurre es el incumplimiento de un convenio expropiatorio, y lo que se suscita es una pretensión de condena a su cumplimiento o a que se reconozca el derecho de la parte a percibir una indemnización económica equivalente; pretensión que es acogida por la sentencia.
Dice, así, la sentencia de instancia:
«El iter expuesto permite constatar que un retraso tan prolongado ha acarreado la frustración económica del convenio expropiatorio y del interés legítimo de Dolgarent S.A. a percibir el justiprecio en los términos previstos en dicho convenio.
Al respecto debe señalarse que la jurisprudencia de Sala 3ª del T.S., por todas la sentencia de 24-3-2009 , recurso 6859/2005 , ROJ: STS1354/2009, es clara en el sentido de que, una vez establecido el justiprecio por mutuo acuerdo entre la Administración expropiante y el expropiado, ambas partes quedan obligadas y concluye el procedimiento expropiatorio. A partir de ese momento, la Administración sólo puede modificar el convenio de fijación del justiprecio mediante la correspondiente declaración de lesividad o, si hubiera una causa de nulidad de pleno derecho, mediante la revisión de oficio; pero de ninguna manera puede ignorar lo acordado ni iniciar de nuevo el procedimiento expropiatorio mediante una nueva descripción y numeración del terreno afectado por la expropiación.
Cabe precisar que respecto de la naturaleza del convenio expropiatorio, el T.S. lo viene considerando como un acto administrativo específico que pone fin al expediente, de conformidad con el art. 24 de la Ley de Expropiación Forzosa y, por ello, una vez producida la aceptación, no es posible la revocación o modificación unilateral, añadiendo que como tal negocio jurídico es un acto administrativo regido por la normativa específica y la Administración no puede desligarse del convenio ni revocarlo más que declarándolo lesivo para el interés público e impugnándolo ante esta Jurisdicción como establece la Ley de Procedimiento ( Ss.22-3-99 , 30-4-99 ).
Por su parte la sentencia de 2 de marzo de 2004 rechaza la naturaleza de negocio jurídico bilateral de carácter privado, señalando que "por tratarse de la determinación del extremo referido al justo precio de la expropiación y no de un negocio jurídico de carácter civil que "ab initio" no deriva de la voluntad bilateral de las partes como en los contratos sucede, siendo de aplicación el art. 24 , de la Ley de Expropiación Forzosa ".
Con la invocación de esta doctrina se trata de desmontar el planteamiento de la parte demandada de la falta de actuación administrativa previa que sirva de soporte a la acción emprendida. Existe un acto administrativo previo que sirve de sostén a las pretensiones de la actora y que se puede recurrir en vía administrativa, bien sea en este caso para exigir su cumplimiento o en pura hipótesis para reparar las consecuencias de tal incumplimiento. Dicho acto contiene una declaración de derechos a favor de los actores que es a la que pretende dar satisfacción a través de la acción emprendida.
En el supuesto objeto de autos, aunque de manera impropia se hable en la demanda de inactividad de la Administración lo que se ejercita es una pretensión de condena bien a la indemnización de su equivalente económico bien al cumplimiento de lo debido en forma específica según el convenio expropiatorio firmado entre las partes, con lo que se trata de extraer todas las consecuencias derivadas de su eficacia entre las partes en orden a la satisfacción de los derechos que en él se contienen a favor de la expropiada.
El demandante realizó, conforme a lo pactado, su prestación con prontitud, entregando la finca en el momento de celebrarse el convenio y permitiendo su ocupación desde ese mismo momento, y, por mucha flexibilidad y amplitud que se quiera dar a la posibilidad de cumplimiento por parte de la demandada, excede de todo lo razonable el tiempo pasado hasta la presentación de la demanda, lo que tuvo lugar en julio de 2023, sin que se haya consumado la entrega de las parcelas convenidas y sin que exista constancia del cumplimiento del convenio, cuando sus términos son explícitos y el plazo en el que debía llevarse a cabo la obligación de entrega a cargo del Ayuntamiento era cierto y determinado.
Tampoco se prueba por la demandada que las parcelas ofrecidas en sustitución de las anteriores, cuestionada la equivalencia por la actora, reúnan los requisitos y/o condiciones convenidos ni ello se puede inferir del informe técnico aportado, resultando que ni el uso terciario e industrial del suelo de las mismas ni su ubicación permiten concluir que nos hallemos ante "parcelas similares urbanizadas equivalentes" a las 11 parcelas residenciales de tipología familiar en régimen libre urbanizadas que se convino entregar en el plazo de tres años desde la puesta a disposición de los terrenos como pago parcial del justiprecio.
Entiende esta Juzgadora que las dilaciones cometidas en la obligación de entrega asumida por la Corporación demandada justifica en este caso el cumplimiento por equivalencia, sustituyendo las responsabilidades en especie por el pago de una deuda dineraria correspondiente al valor de las parcelas que se debían entregar y que no resulta cuestionado por las partes. Todo ello, más los intereses legales de dicha cantidad, conforme a lo previsto en el art. 1.101 en relación con el 1.108 del C. Civil , desde el 14/06/2021, fecha en la que la actora mostró su oposición al cumplimiento del convenio por parte de la Administración mediante la entrega de las parcelas que ésta estimaba que eran equivalentes a las que se convino entregar como pago parcial en especie del justiprecio e interesó el pago en metálico de su valor, sin que ello fuera atendido por el Ayuntamiento demandado, no resultando de aplicación lo dispuesto en el art. 57 LEF al que alude la actora.
En consecuencia, procede la estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto.»
CUARTO.- En su escrito de apelación, la corporación municipal recurrente denuncia, en primer lugar, que la sentencia ha incurrido en incongruencia extra petitaal no existir correlación entre lo planteado en la demanda y el sentido de lo resuelto, por cuanto que lo que la parte planteó era una inactividad administrativa ex art. 29.1 LJCA, pero la sentencia de instancia entiende y razona que se ha interpuesto el recurso contra una resolución desestimatoria. Seguidamente, insiste la apelante en que no ha existido ninguna inactividad en el sentido del art. 29.1 LJCA, pues -explica- para que tal inactividad exista resulta preciso que nos hallemos ante un escenario en el que la Administración no ha dado cumplimiento a una prestación concreta que no precisa de ningún acto de aplicación; lo que -dice la apelante- no es el caso, por cuanto que (i) la adjudicación de las once parcelas residenciales era de cosa futura, al estar supeditada a la aprobación del proyecto de reparcelación de la unidad de ejecución concernida; (ii) en el convenio no se pactó ningún plazo determinado para la entrega de las parcelas, siendo así que el único plazo estipulado fue de tres años no para para entregar esas once parcelas sino para que la empresa optara por la adjudicación de parcelas similares urbanizadas equivalentes; (iii) la propia empresa así procedió, pues compareció ante el Ayuntamiento en 2018 ejercitando su opción de ejercitar tales parcelas equivalentes, y el Ayuntamiento, lejos de permanecer inactivo ante tal solicitud, le ofreció parcelas en respuesta a esa solicitud en enero de 2019, resultando que no fue sino hasta mayo de 2021 cuando la empresa se dirigió al Ayuntamiento para poner de manifiesto su rechazo de tales parcelas; y (iv) el convenio no estableció ninguna obligación de pago de cantidades sustitutorias, por lo que mal puede hablarse de inactividad cuando se suscita una prestación no pactada. Con base en estas consideraciones, sostiene la apelante que la acción procesal ex art. 29.1 LJCA no permite remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino el incumplimiento de prestaciones concretas y ya establecidas sobre cuya existencia no se debate. Termina la parte apelante señalando que si el objeto del proceso de instancia hubiera sido no una inactividad, sino la declaración de invalidez de un acto administrativo, esta parte demandada habría opuesto la prescripción extintiva de la pretensión de adjudicación de parcelas equivalentes, pero no lo hizo, precisamente porque el objeto del proceso era únicamente una supuesta inactividad.
QUINTO.- A este planteamiento de la apelante se opone la actora en la instancia y ahora apelada, quien sostiene que la sentencia de instancia, lejos de ser incongruente, da respuesta completa y pormenorizada al pleito en los términos en que se planteó, y no concede nada que no haya sido pedido en la demanda. Critica lo que considera una censurable y dilatada pasividad del Ayuntamiento en el cumplimiento del convenio que en su día pactó; e insiste en que durante largos años se ha dirigido con reiteración al Ayuntamiento para que diera cumplimiento al convenio, lo que no ha hecho, sin que tal dilación sea imputable de ninguna manera a DOLGARENT S.L.
Puntualiza la apelada que
"además, hay que atender a una elemental razón de orden práctico: si se hubiera desestimado el recurso contencioso por considerarse que no ha existido inactividad de la Administración, el paso siguiente sería la formulación, por parte de mi representada, de otra solicitud dirigida al Ayuntamiento reclamando el pago de la parte restante del justiprecio establecido (porque obviamente lo tiene que pagar y DOLGARENT no va a renunciar a su derecho), con el más que previsible silencio y la consiguiente necesidad de volver a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para pretender justamente lo mismo, y con los mismos fundamentos, que en el recurso resuelto por la Sentencia ahora apelada. Como antes apuntábamos, no quedaría otro camino plausible y lo único que se conseguiría con ello sería prolongar todavía más en el tiempo la ya de por sí contumaz falta de cumplimiento de lo pactado en el Convenio, incrementando hasta un extremo insoportable los perjuicios a mi representada. Es decir, que también por obvias razones de economía procedimental, el fallo estimatorio de la Sentencia no puede reputarse más que acertado y enteramente congruente con la pretensión principal de DOLGARENT, S.L".
Insiste la apelada en que ha existido inactividad de la Administración demandada en el cumplimiento del convenio, el cual incorporó una prestación concreta, determinada y exigible a la Administración expropiante, con un plazo razonable de tres años a partir del cual podría exigirse la entrega de parcelas similares y equivalentes, siendo así que cuando la expropiada reclamó la entrega de tales parcelas, se le ofrecieron unas que no podían tenerse por equivalentes en el sentido contemplado en el convenio. Afirma que no tenía obligación alguna de aceptar cualquier parcela que el Ayuntamiento le ofreciera, y apunta que si el pago del justiprecio en especie no se cumple, la única posibilidad que queda es el pago en metálico, cuyo importe puede considerarse ya cuantificado por la propia Administración demandada. Prosigue su exposición la apelada señalando que realmente nunca se le han llegado a ofrecer en debida forma parcelas alternativas, y añade que en el curso de las presentes actuaciones no ha existido indefensión alguna para el Ayuntamiento, que tuvo ocasión procesal de rebatir las alegaciones de la actora sobre la inidoneidad de las parcelas sugeridas y sobre la determinación del importe económico sustitutorio. Por lo que respecta a las alegaciones de la apelante sobre la prescripción, opone que tales alegaciones pudieron y debieron haberse desplegado en la contestación a la demanda, y no pueden introducirse como cuestiones nuevas por primera ves en apelación (de todos modos, señala que tal prescripción no concurre).
SEXTO.- Con base en los antecedentes que hemos recopilado, estamos en condiciones de dar respuesta al recurso de apelación.
Tal respuesta tiene que comenzar por resaltar que, como antes dejamos anotado, lo que la demandante en la instancia y ahora apelada promovió ante el juzgado fue una acción canalizada a través de un cauce procedimental bien preciso, cual es el del recurso contra la llamada "inactividad administrativa" contemplado en el artículo 29.1 LJCA. Con toda intención hemos resaltado supralas reiteradas y claras aseveraciones de la propia actora en sus escritos de interposición y demanda, que así lo ponían de manifiesto de forma indubitada.
Así las cosas, resulta pertinente traer a colación la doctrina jurisprudencial que ha perfilado la naturaleza, significación procesal y ámbito de cognición de este singular cauce procedimental.
Resulta ilustrativa, a tal efecto, la cita de la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2025 (RC 620/2024), en cuyo fundamento jurídico tercero leemos:
«La inactividad de la Administración del artículo 29.1 de la LJCA
La inactividad de la Administración puede ser efectivamente impugnada ante nuestra jurisdicción contencioso-administrativa, así lo prevé expresamente el artículo 25.2 de la LJCA , cuando dispone que el recurso contencioso-administrativo también es admisible contra la "inactividad de la Administración".
Se precisa, por tanto, que la inactividad que se denuncia sea imputable a la Administración Pública [...]
Por otro lado, el reconocimiento legal del artículo 25.2 de la LJCA de la inactividad de la Administración se sujeta también a una serie de exigencias que establece el artículo 29.1 de la misma Ley cuando señala que tal inactividad tiene lugar si la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación.
De manera que se precisa, de un lado, que concurra una obligación de la Administración, pero no cualquier tipo de obligación, sino aquella que se traduce en realizar "una prestación concreta" que venga impuesta por un acto, contrato o convenio administrativo, pero también cuando venga impuesta, por lo que ahora interesa, por una "disposición general que no precise de actos de aplicación". Y de otro lado, desde un punto de vista subjetivo, que esa prestación lo sea en favor de "personas determinadas" que son las que tienen el derecho a reclamar el cumplimiento de la obligación.
[...] Téngase en cuenta que la propia exposición de motivos de la LJCA señala que este remedio procesal que prevé la ley ante la inactividad no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla.
[...] Ciertamente nuestra Ley Jurisdiccional es consciente de que el recurso contencioso-administrativo, por su propia naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, pues únicamente pretende garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad. Por ello, insiste en la exposición de motivos de esta LJCA, que ha de referirse "siempre" a "prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción", de tal modo que una eventual sentencia de condena haya de "ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas", sin precisar de ulteriores actos de aplicación.
Conviene reparar que en este recurso contencioso-administrativo lo que se postula es que esta Sala complete los requisitos exigidos por el artículo 29.1 de la LJCA , para que, desde ahí, pueda complementarse el supuesto de hecho y hacerlo semejante a un caso de inactividad administrativa, lo que evidencia las carencias sobre la concurrencia de los requisitos exigidos legalmente. En definitiva, se pretende extender el ejercicio de nuestra función jurisdiccional en este tipo de recursos a supuestos ajenos a la configuración y caracterización de la inactividad administrativa legalmente prevista, toda vez que, insistimos, la Ley advierte que debemos constatar que no se precise de ningún acto aplicativo, como es la imposición de los contornos de la revisión indemnizatoria, que ni está sujeta a plazo alguno, ni sabemos en qué debe consistir. Esta falta de certeza revela la ausencia, entre otros, de los requisitos legalmente impuestos para la apreciación de la inactividad del artículo 29.1 de la LJCA .
Téngase en cuenta que la mera presencia de un cierto margen de actuación o apreciación, como es la determinación del momento concreto por parte de la Administración, resulta incompatible, a tenor de nuestra jurisprudencia, en los términos que señalaremos en el fundamento siguiente, con la propia apreciación de la inactividad administrativa prevista en el citado artículo 29.1 de la LJCA .»
Por su parte, la sentencia de 5 de febrero de 2020 (RC 6287/2018) explica en su fundamento de Derecho primero que
«la inactividad ... es un concepto distinto del silencio negativo, en cuanto en aquélla se parte de la existencia de una obligación de la Administración -"en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo" de realizar "una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación", mientras que el silencio administrativo negativo es una ficción legal encaminada a posibilitar la impugnación en sede jurisdiccional (o administrativa) por la falta de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte o de oficio, en los términos establecidos en los arts. 24 y 25 de la vigente Ley 39/15 ( arts. 43 y 44 de la actualmente derogada Ley 30/92 ), o de los recursos administrativos, o no se contesta a lo solicitado, falta de resolución o respuesta a la que viene obligada la Administración.»
Y la sentencia de 18 de febrero de 2019 (RC 3509/2017) razona en su fundamento de Derecho tercero lo que sigue:
«No toda pretensión de realización de una actividad concreta por parte de la Administración es ejercitable al amparo de la previsión del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional . La acción prevista en este precepto no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.
Es cierto, tal y como afirma la Corporación Local recurrida, que el Tribunal Supremo ha considerado que el alcance del término "prestación concreta", utilizado en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , admite prestaciones materiales o jurídicas ( STS de 20 de junio de 2005, rec. 3000/2003 ) e incluso los supuestos de una inactividad reglamentaria debida ( STS de 5 de abril de 2018, rec. 4267/2016 ). Y no existe inconveniente en entender que se comprenden tanto obligaciones de dar como de hacer, pero el presupuesto de la acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA , es que la Administración esté incumpliendo una concreta prestación a la que esté obligada "en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo".
Esta opción tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación, debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción "que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas".
El Tribunal Supremo ha destacado que el procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , tiene un carácter singular y no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución ( STS de 18 de noviembre de 2008, rec. 1920/2006 ).»
En fin, la sentencia de 27 de enero de 2016 (RC 313/2012) explica en su fundamento de derecho cuarto que esta vía del art. 29.1 LJCA se caracteriza como una auténtica "acción de inejecución"cuya finalidad reside en procurar una rápida tutela judicial "cuando, por existir ya un título ejecutivo con fuerza obligatoria, lo que se pretende frente la Administración no es una sentencia de condena sino la ejecución para alcanzar la tutela jurisdiccional efectiva".
Este matiz es importante resaltarlo. A través del recurso contra la inactividad administrativa regulado en el art. 29.1 de tanta cita no se puede pretender que se establezcan judicialmente las obligaciones que pesan sobre la Administración, sino que tales obligaciones han de encontrarse ya establecidas sin margen de controversia, por ser incontrovertidas o estar ya sentadas en virtud de un acto firme y ejecutivo. Sólo en un escenario procesal como este puede desenvolverse la finalidad propia de este singular cauce procedimental, que es la formulación de una acción ejecutiva dirigida al reconocimiento y obtención de un título ejecutivo de naturaleza judicial, justamente por ser indubitada la existencia de ese título ejecutivo del que resultan obligaciones o prestaciones concretas.
SÉPTIMO.- Proyectado este marco jurisprudencial sobre el caso que nos ocupa, hemos de tener en cuenta los siguientes datos:
1º) El convenio que se encuentra en la base del presente recurso establecía, en cuanto ahora interesa, que el pago del justiprecio por la Administración expropiante se materializaría en la adjudicación de las once parcelas que ahí se indicaban; previéndose que si estas parcelas no hubieran sido entregadas a DOLGARENT S.L., debidamente urbanizadas, en el plazo de tres años desde la puesta a disposición de los terrenos a favor del Ayuntamiento, esta empresa podría solicitar del Ayuntamiento "la adjudicación de otras parcelas similares urbanizadas equivalentes".
2º) No habiéndose recibido esas once parcelas, en septiembre de 2018 DOLGARENT se dirigió al Ayuntamiento reclamando su entrega o bien la entrega de parcelas similares urbanizadas equivalentes, o en su defecto su equivalente en metálico.
3º) El Ayuntamiento no permaneció inactivo o silente ante esta petición, sino que en diciembre del mismo año le dio respuesta, pues transmitió a DOLGARENT la oferta de unas parcelas que consideraba de valor equivalente, señalando que no era posible la entrega de aquellas once parcelas al estar pendiente de culminación el desarrollo urbanístico del ámbito correspondiente.
Consta en las actuaciones:
- un informe del Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira (suscrito en 2024) en el que se indica que en el sector concernido se ha aprobado el plan de sectorización y el plan parcial, y se ha constituido la junta de compensación, y que "en el seno de la junta de compensación se aprobó el proyecto de reparcelación con fecha 15 de abril de 2018, sin que fuese ratificado por el Ayuntamiento por no haber constituido la junta de compensación la garantía exigida por la adjudicación parcial al Ayuntamiento correspondiente en viviendas construidas";
- que en el oficio de comunicación a DOLGARENT de las oferta de aquellas parcelas que el Ayuntamiento tenía por equivalentes en el sentido indicado por el convenio, se decía que "[...] se ofrecen dos parcelas cada una de ellas de valor equivalente a las inicialmente comprometidas. En el entendimiento de que el presente ofrecimiento da cumplimiento a la obligación municipal resultante del convenio de ofrecer parcelas urbanizadas equivalentes, queda esta corporación pendiente de la decisión que se tome sobre una de las dos parcelas ofrecidas".
4º) DOLGARENT recibió esa oferta pero la rechazó, pues en escrito dirigido al Ayuntamiento en junio de 2021, referido precisamente a dicha oferta (que obviamente conocía y por eso se refería ampliamente a ella, por lo que carecen de relevancia las reticencias que expresa sobre la recepción de dicha comunicación), puso de manifiesto su disconformidad con tal ofrecimiento, al considerar que las parcelas sugeridas no cumplían el requisito de equivalenciaordenado por el convenio (expuso la empresa que "las parcelas ofrecidas parecen encontrarse urbanizadas y se ha establecido una presunta equivalencia en cuanto a su valoración, pero no existe una similitud que justifique el cumplimiento derivado para el Ayuntamiento de dicha facultad ejercitada por esta parte [...] el cumplimiento por el Ayuntamiento, además de pasar por una adecuada, motivada y justificada valoración de las parcelas, extremo que no se deriva del informe técnico efectuado, debe estar a la existencia de una similitud en cuanto a usos, de carácter residencial, localizacion y tipología constructiva"),y reiteró su petición de que se le indemnizara con el valor otorgado a aquellas once parcelas; sin que conste que se diera respuesta formal y expresa a esta petición.
5º) Ya en 2022 la empresa DOLGARENT dirigió al Ayuntamiento un requerimiento de inactividad al amparo del artículo 29.1 LJCA, insistiendo en esa misma petición, y no habiendo obtenido respuesta promovió el recurso contencioso-administrativo que nos ocupa, con explícito, rotundo e insistente amparo en el mismo artículo 29.1.
A la vista de esta cadencia de acontecimientos, consideramos que mal puede hablarse de la existencia de una inactividad administrativa en el sentido establecido por el artículo 29.1 LJCA tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia uniforme de la que hemos hecho cumplida cita.
Recordemos, en efecto, que la inactividad del artículo 29.1 surge cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta por parte de la Administración demandada, y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación, debida e incumplida. Ocurre, sin embargo, que en el presente caso no existe una prestación concreta, definida y claramente establecida a cargo del Ayuntamiento a la que sólo quede ejecutar y dar cumplimiento en sus propios términos, sino que nos hallamos ante un escenario litigioso en el que se han suscitado diversos puntos de discrepancia y controversia entre las partes, singularmente en torno a: (i) las razones que han determinado la falta de culminación del desarrollo urbanístico del sector implicado, y la eventual imputabilidad de esa no culminación a desidida o negligencia del Ayuntamiento; (ii) la interpretación de la cláusula del convenio que prevé la posibilidad de sustituir las once parcelas sobre la que versa el pleito por "parcelas similares urbanizadas equivalentes"; (iii) si las parcelas ofrecidas por el Ayuntamiento a la empresa actora pueden considerarse o no equivalentes en el sentido así indicado en el convenio; (iv) si en el supuesto de que se apreciara que las parcelas ofertadas son inadecuadas para tener por cumplido el convenio, la falta de entrega de parcelas equivalentes puede ser sustituida por una indemnización en metálico por el valor correspondiente a las parcelas no entregadas.
En esta tesitura problemática, como decimos, nos parece claro que no puede afirmarse la existencia de la inactividad ex art. 29.1 LJCA.
Más bien al contrario, el Ayuntamiento, no pudiendo hacer entrega de las once parcelas tan citadas, ofreció otras parcelas que, a su juicio, según razonó, podían considerarse equivalentes en el sentido del convenio, indicando a la mercantil DOLGARENT que a través de dicha oferta entendía cumplido lo que le correspondía y que quedaba a la espera de la decisión de la empresa sobre la opción por una de las parcelas ofertadas; a lo que la empresa finalmente respondió rechazando la oferta así dirigida por entenderla inadecuada e insuficiente para dar el convenio por cumplido (con unas razones que luego ha retomado y reiterado en la demanda). Así las cosas, no existió inactividad del Ayuntamiento ex art. 29.1 LJCA, sino que surgió un escenario litigioso que desde luego puede problematizarse en sede jurisdiccional contenciosa, pero no por el cauce del artículo 29.1 LJCA.
En este sentido, hemos de hacer una observación sobre la afirmación de la actora en la instancia, ahora apelada, de que en modo alguno se le puede obligar a aceptar resignadamente cualquier parcela que el Ayuntamiento quiera ofrecerle como equivalente. Estamos, en línea de principio, de acuerdo con tal aseveración; ahora bien, el razonamiento se proyecta sobre la dos partes contratantes y también sirve para el Ayuntamiento demandado, al que tampoco se le puede considerar obligado por el convenio a seguir sin más, de forma inmediata y acrítica, cualquier indicación de parcelas que la ahora apelada le dirigiera; y en todo caso, el Ayuntamiento no obligó a la sociedad mercantil a optar por alguna de las parcelas ofertadas, sino que le hizo la oferta quedando a la espera de su respuesta. Una vez más, la parte podía, por supuesto, rechazar esa oferta, como así en efecto hizo, pero en tal caso no nos hallamos ante un caso de inactividad del art. 29.1 (pues no existe una prestación ya establecida y definida que sólo queda hacer cumplir) sino ante un escenario litigioso.
OCTAVO.- Y llegados a este punto, observamos que la sentencia de instancia, seguramente consciente de los serios obstáculos existentes para apreciar y declarar una inactividad desde la perspectiva del art. 29.1, transmutó el objeto del procedimiento y lo derivó hacia un escenario contencioso ajeno al que es propio de dicho precepto.
En efecto, recordemos, la sentencia dice lo siguiente:
"En el supuesto objeto de autos, aunque de manera impropia se hable en la demanda de inactividad de la Administración lo que se ejercita es una pretensión de condena bien a la indemnización de su equivalente económico bien al cumplimiento de lo debido en forma específica según el convenio expropiatorio firmado entre las partes, con lo que se trata de extraer todas las consecuencias derivadas de su eficacia entre las partes en orden a la satisfacción de los derechos que en él se contienen a favor de la expropiada."
Esto es, la sentencia considera que la alusión de la parte recurrente a la inactividad es -sic- "impropia", y reconduce de oficio el pleito hacia otros terrenos, bajo la consideración de que lo que se ha promovido realmente por la actora no es un recurso contra la inactividad sino una cosa distinta. No especifica la sentencia con claridad cuál es el concreto acto que puede tenerse por impugnado desde tal novedosa y sobrevenida perspectiva, pues dice que la actora ha formalizado una "pretensión de condena" pero no clarifica ni en su razonamiento ni en el fallo cual es el acto que el fallo estimatorio anula. Con todo, parece que lo que viene a concluir la sentencia es que procede anular la desestimación por silencio de la pretensión de la actora de que en cumplimiento del convenio se le haga entrega de las once parcelas, o de parcelas equivalentes, o de su importe sustitutorio en metálico.
Empero, tal razonamiento de la sentencia (seguramente movido por el afán bienintencionado de apurar la respuesta judicial) no puede ser acogido, sencillamente porque tal reconducción del objeto del procedimiento, hacia terrenos procesales cualitativamente distintos de los que la actora había suscitado, no puede hacerse en perjuicio de la parte demandada, que también tiene derecho a la tutela judicial efectiva y tiene derecho a reclamar que el pleito se resuelva dentro del marco de examen y resolución correspondiente al que la actora libremente había elegido y al que la demandada, coherentemente, se había ceñido en su contestación.
En este punto hemos de hacer una precisión. Ocurre con cierta frecuencia, en la práctica de este orden jurisdiccional, que las partes demandantes, cuando formalizan su impugnación, aluden a lo que califican como inactividad de la Administración pero realmente se refieren no a una inactividad en el sentido técnico preciso del art. 29.1 LJCA sino en un sentido más bien descriptivo, relativo a la falta de respuesta a sus peticiones, situando su pretensión no en el campo del artículo 29.1 sino en el conceptualmente más amplio de la impugnación de la desestimación presunta por silencio negativo. Cuando así acaece, no hay inconveniente alguno (más bien al contrario, es lo pertinente) en que el órgano judicial examine, valore, entienda y resuelva la demanda no tanto desde su literalidad sino desde la lógica jurídica de lo que la parte realmente ha impugnado y pretende.
Sin embargo, no es tal el caso que aquí y ahora nos ocupa. Basta leer los escritos de interposición y demanda para constatar con evidencia que la parte no se limitó a hacer una alusión "impropia" a la inactividad de la Administración, sino que de forma reflexiva, consciente, querida e insistentemente puesta de manifiesto promovió su recurso contencioso-administrativo contra lo que consideraba una inactividad administrativa en el concreto sentido técnico-jurídico bien preciso que es propio del artículo 29.1 una y otra vez citado.
Y lo que es igualmente (o más) importante, la Administración demandada, en su contestación, desarrolló su respuesta de forma coherente con el ámbito de cognición propio y característico del marco procesal escogido por la actora, (i) poniendo de manifiesto que el cauce procedimental del art. 29.1 no resulta idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución, y (ii) argumentando por qué, a su juicio, no había existido por su parte ninguna inactividad en el sentido que el artículo 29.1 LJCA contempla. En la contestación el Ayuntamiento no descendió a la respuesta detallada de las consideraciones expuestas en la demanda sobre el tema de fondo litigioso controvertido, y -decimos nosotros- no se le puede censurar que no diera tal respuesta a esas consideraciones, sencillamente porque no tenía por qué hacerlo, dado el bien específico ámbito de cognición del cauce procedimental por el que discurría el debate procesal. Cuando la demanda se extendió en esas consideraciones sobre un tema de fondo litigioso controvertido entre las partes, lo hizo desbordando indebidamente ese ámbito de cognición del art. 29.1, y la parte demandada, lejos de conformarse o aquietarse ante tal planteamiento, así lo resaltó en su contestación, que desarrolló correctamente y de forma procesalmente coherente y congruente moviendo su respuesta únicamente dentro del ámbito de cognición correcto que en puridad correspondía, y negando con énfasis que hubiera existido por su parte inactividad alguna en el sentido del art. 29.1 LJCA.
Desde esta perspectiva, la reconducción del objeto del proceso hecha por la sentencia de instancia no es correcta, por haberse transmutado el objeto del pleito de oficio y en perjuicio de los derechos y garantías procesales de la parte recurrida (que, insistimos, también tiene derecho a la tutela judicial efectiva), y porque como consecuencia de esa transmutación se estima la demanda sobre la base de un reproche a la demandada que realmente no se podía efectuar.
Así es. La sentencia reprocha al Ayuntamiento dos cosas: (i) que no ha cumplido el convenio (en cuanto aquí interesa, esto es, en relación con la entrega de las once parcelas concernidas) a pesar del largo tiempo transcurrido desde su suscripcion sin que exista razón justificativa de tal incumplimiento; y (ii) que no ha justificado que las parcelas ofertadas, en pretendido cumplimiento de sus obligaciones, cumplieran el requisito de equivalencia prescrito por el convenio. Ahora bien, al efectuar esos reproches, que realmente constituyen la ratio decidendide la estimación de la demanda, lo hace entrando en un tema de fondo controvertido que (i) excede manifiestamente del concreto ámbito de cognición propio del procedimiento del artículo 29.1 LJCA, y que (ii) el ayuntamiento no había abordado en su respuesta, simplemente porque consideraba -correctamente, a nuestro juicio- que no tenía que hacerlo, al versar el debate procesal solamente sobre la existencia o no de una inactividad en el sentido recogido en dicho precepto.
Una vez más hemos de hacer una precisión. Si la parte actora formula su impugnación jurisdiccional con amparo reflexivo, consciente y explícito en el específico cauce del artículo 29.1 LJCA, el debate procesal debe desarrollarse dentro del ámbito de cognición propio de dicho precepto; de manera que si la parte actora lo desborda hacia terrenos ajenos al mismo, y la parte demandada así lo aprecia y pone de manifiesto rechazando tal exceso argumental y centrando su respuesta en lo que es propio de ese cauce procedimental del art. 29.1, lo que corresponde en tal tesitura al órgano judicial es seguir el camino indicado por la Administración demandada, centrando su respuesta de forma coherente y congruente dentro de ese ámbito de cognición y rechazando por improcedente el examen de las cuestiones litigiosas controvertidas que lo desbordan.
Entender lo contrario situaría a las Administraciones demandadas ante un marco de incertidumbre e inseguridad jurídica, pues un escenario impugnatorio promovido clara y reflexivamente por el cauce del art. 29.1, en que sin embargo se suscitan por la actora, al margen o más allá de la inactividad a que se refiere el precepto, cuestiones litigiosas controvertidas, la Administración se enfrentaría en el trámite de contestación a la situación paradójica de no saber si debería dar o no respuesta argumentada y desarrollar prueba sobre esas cuestiones controvertidas que en modo alguno resultan reconducibles a la inactividad contemplada en el artículo 29.1 y a las que en puridad no tendría por qué dar respuesta, simplemente por no ser planteables por el cauce procedimental elegido por la actora.
NOVENO.- Posiblemente consciente de cuanto acabamos de poner de manifiesto, la parte actora en la instancia y ahora apelada ha señalado, en su escrito de oposición a la apelación, que aun en el supuesto de apreciarse la pertinencia de desestimar la demanda por no existir realmente una inactividad ex art. 29.1 LJCA, aun así, en todo caso, habría que entrar al tema de fondo litigioso (como hizo la sentencia de instancia) por razones de "economia procesal", para despejar la cuestión de una vez por todas sin necesidad de plantear un nuevo procedimiento esta vez referido al referido tema litigioso de fondo, con la consiguiente dilación en la respuesta definitiva a una controversia que se está dilatando más de lo razonable.
El problema para aceptar tal planteamiento es que la llamada economía procesal tiene sus límites. No puede esgrimirse ni emplearse para abordar y resolver un tema litigioso con desbordamiento del ámbito de examen propio del procedimiento promovido, y en perjuicio de las garantías procesales de la parte enfrentada.
DÉCIMO.-En definitiva, por las razones cumplidamente expuestas, consideramos que asiste la razón a la parte apelante cuando denuncia que la acción procesal ex art. 29.1 LJCA no permite remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino el incumplimiento de prestaciones concretas y ya establecidas sobre cuya existencia no se debate, lo que no es el caso, y sostiene que por su parte no ha existido inactividad en el sentido del art. 29.1 LJCA
Por consiguiente, el recurso de apelación debe prosperar, con la consiguiente revocación de la sentencia de instancia y la desestimación de la demanda.
UNDÉCIMO.- No nos parece ocioso advertir, de todos modos, por más que se trate de algo que nos parece evidente, que la estimación de la apelación que hemos acordado no implica ningún pronunciamiento desfavorable en relación con la pretensión de fondo sostenida por la actora acerca del cumplimiento del convenio, ni sobre la eventual responsabilidad indemnizatoria en que pudiera estar incurriendo la Administración local demandada y ahora apelante por los perjuicios ocasionados a la actora en el supuesto de que se llegara a apreciar falta de diligencia y dilaciones injustificadas en su actuación. Se trata de cuestiones sobre cuya efectiva pertinencia y prosperidad no podemos realizar ahora juicio alguno, dado el sentido, contenido y alcance de esta sentencia de apelación.
DUODÉCIMO.- Habiéndose estimado el recurso de apelación, no procede hacer un especial pronunciamiento sobre la imposición de las costas.
