Sentencia Contencioso-Administrativo 3864/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1198/2025 de 06 de noviembre del 2025

PRIMERO.-Acto administrativo impugnado y demanda.

1.-El acto administrativo impugnado es laORDRE EMT/51/2025, de 2 d'abril, del Departament d'Empresa i Treball de la Generalitat de Catalunya, publicada al DOGC núm. 9387, de 7 d'abril de 2025, amb codi CVEDOGC-A-25094037-2025, per la qual es garanteixen els serveis essencials que presta el personal laboral d'atenció educativa als centres educatius públics i llars d'infants del DEPARTAMENT D'EDUCACIÓ de la Generalitat de Catalunya, en relación a la convocatoria de huelga para el día 8 de abril de 2025, de 00:00 a 24:00 horas, y que afecta a todo el personal laboral de atención educativa en los centros públicos y guarderías.

La parte actora UNIÓ SINDICAL DE TREBALLADORS I TREBALLADORES DE L'ENSENYAMENT DE CATALUNYA (UTSEC-STEs) alega la vulneración del derecho fundamental de huelga ( artículo 28.2 de la Constitución Española), para una parte muy importante de la plantilla, por establecer unos servicios mínimos abusivos, neutralizando de hecho la posibilidad del ejercicio efectivo del derecho de huelga; y del derecho la tutela judicial efectiva (artículo 24) que comprende el derecho de acceso a los tribunales y a obtener una resolución fundamentada, puesto que se ha notificado y publicado el acto administrativo con retardo para imposibilitar el ejercicio efectivo de la defensa, así como interponer recurso jurisdiccional antes de su ejecución, generando indefensión.

2.-La defensa jurídica de la recurrente UNIÓ SINDICAL DE TREBALLADORS I TREBALLADORES DE L'ENSENYAMENT DE CATALUNYA (UTSEC-STEs) interpone recurso para la protección de derechos fundamentales por vulneración del artículo 28.2 de la Constitución Española, y del derecho la tutela judicial efectiva del artículo 24, al condicionar la huelga prevista para el 8 de abril de 2025 al mantenimiento de los servicios mínimos del 50% en los centros públicos de educación especial, así como en las guarderías (0-3 años) del DEPARTAMENT D'EDUCACIÓ, y el derecho al acceso a documentos y a obtener una resolución fundada, respectivamente.

Se afirma que se vulnera el derecho de huelga a una parte sustancial del personal convocado a la huelga, al haberse incrementado al 50% los servicios mínimos cambiando el criterio motivado por la crisis sanitaria durante la COVID-19, que respondía a un contexto de excepcionalidad donde era necesaria una vigilancia más cuidadosa para los colectivos concretos con necesidades de atención diferente, sin justificación actual y sin análisis concreto de la realidad funcional de los centros.

Por otro lado, se alega que la notificación efectuada es contraria al principio de buena fe institucional en el ejercicio del poder público, ya que imposibilita acudir con tiempo suficiente a los tribunales para solicitar la protección del derecho fundamental antes de la ejecución del acto impugnado. La notificación con retardo, prácticamente la vigilia de la huelga, revela una absoluta falta de justificación razonable y, en consecuencia, orientada a limitar de hecho los derechos fundamentales a las organizaciones sindicales y de los trabajadores, a criterio de la parte recurrente:

"Aquesta publicació, a només 24 hores de la vaga, va impedir a aquesta part exercir amb garanties el dret a la tutela judicial efectiva abans de l'execució de l'acte, en vulneració de l' article 24 CE i dels principis de bona fe i seguretat jurídica ( art. 9.3 CE) . Aquesta pràctica dilatòria ha estat ja rebutjada per la jurisprudència d'aquesta mateixa Sala, en considerar-la incompatible amb l'exercici efectiu dels drets fonamentals.

A més, la imposició del 50% de serveis mínims al personal laboral d'atenció educativa (PAE) en els centres d'educació especial no es fonamenta en una anàlisi concreta de la realitat funcional dels centres. Tal com s'ha pogut constatar en diversos exemples de centres públics d'educació especial de Catalunya, el personal docent (mestres) és molt majoritari respecte al PAE, i són aquests docents els qui assumeixen la responsabilitat principal en l'atenció educativa i curricular dels alumnes".

En cuanto a los motivos jurídicos, la Orden impugnada vulnera a criterio de la parte recurrente el derecho de huelga:

1.- Por ausencia de motivación suficiente y específica respecto a las circunstancias concretas de cada centro y de los servicios que realmente es necesario garantizar.

2.- Imposición indiscriminada de un porcentaje genérico (50%) para todos los centros de educación especial y guarderías, contraviniendo la doctrina reiterada del Tribunal Constitucional ( SSTC 11/1981, 26/1981, 51/1986, 27/1989 y 43/1990).

3.- Carencia de estudio de alternativas menos lesivas para el derecho fundamental para garantizar los servicios mínimos.

4.- Deficiencias graves en la mediación y negociación previa.

5.- Notificación y publicación tardía de la orden, que restringe gravemente el derecho de defensa y la posibilidad de acceder a la tutela judicial previa a la ejecución del acto impugnado.

6.- Impacto real de los servicios mínimos: imponer el 50% del personal PAE en centros de educación especial y guarderías implica, en muchos casos, mantener prácticamente la actividad habitual, vaciando de contenido el derecho de huelga.

Por lo que se refiere a la vulneración al derecho la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución Española se alega:

"El dret fonamental a la tutela judicial efectiva reconegut a l' article 24 CE inclou, de manera indissociable, el principi de contradicció, que exigeix que les persones afectades per un procediment administratiu amb afectació de drets fonamentals tinguin accés real i efectiu a la informació essencial del procediment i la possibilitat de formular al·legacions abans de l'adopció de la decisió.

En el cas present, aquesta garantia ha estat vulnerada per dues vies:

D'una banda, el Departament d'Educació, malgrat ser l'administració competent en relació amb el personal afectat (PAE), no va participar a la reunió de mediació del 25 de març de 2025, ni tampoc va fer arribar la seva proposta de serveis mínims, impedint una veritable negociació i possibilitat de pacte amb les organitzacions sindicals.

De l'altra, i tenint en compte el succeït en la reunió de mediació, els informes tècnics amb la proposta emesos pel Departament d'Educació els dies 25 i 27 de març -documents fonamentals en la configuració dels serveis mínims- no van ser traslladats ni coneguts pels sindicats convocants abans de la publicació de l'Ordre EMT/51/2025, malgrat aquests informes ja formaven part de l'expedient administratiu.

Aquesta absència de participació i de comunicació de les bases tècniques de la decisió administrativa vulnera frontalment el principi de contradicció com a manifestació substancial".

Tras citar los fundamentos jurídicos y jurisprudenciales que considera de aplicación para entender vulnerados los derechos fundamentales, interesa que se dicte una sentencia estimatoria en estos términos:

"... tingui per formulada en temps i forma demanda en procediment especial per a la protecció de drets fonamentals, d'acord amb el que estableixen els articles 53.2 de la Constitució Espanyola i 114 a 122 de la Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, contra l'Ordre EMT/51/2025, de 2 d'abril, dictada pel Departament d'Empresa i Treball de la Generalitat de Catalunya i publicada al DOGC núm. 9387 de 7 d'abril de 2025.

I que, un cop tramitat el procediment escaient, es dicti sentència estimatòria, per la qual es declari la nul·litat de l'Ordre EMT/51/2025 per vulneració dels drets fonamentals reconeguts als articles 28.2 i 24 de la Constitució Espanyola, amb tots els efectes legals inherents, i, en particular, amb reconeixement exprés del dret del sindicat recurrent i del personal afectat a exercir el dret de vaga en condicions efectives i sense restriccions indegudes.

Tot això, amb expressa imposició de costes a la part demandada, en cas que s'oposi de forma infundada a la pretensió exercitada".

SEGUNDO.-Alegaciones del Ministerio Fiscal y la Administración.

1.-El Abogado de la Generalitat se opone a la estimación del recurso. Alega que la Orden EMT/51/2025 no supone la vulneración de los derechos fundamentales invocados, ni incurre en causa de nulidad prevista en el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por lo que ha de ser íntegramente desestimada la demanda.

Tras exponer la doctrina del Tribunal Constitucional en relación a los servicios mínimos en una situación de huelga afirma el Letrado de la Administración, en primer lugar, que la Orden cumple la exigencia de motivación, estableciendo servicios esenciales para garantizar los derechos constitucionales, de acuerdo a los artículos 28 y 37 de la Constitución Española, a la vista de que la duración es de 24 horas, el derecho fundamental afectado sería el derecho al trabajo de los ciudadanos que dejan a sus hijos bajo la tutela de las escuelas, así como el derecho a la seguridad del alumnado que accede a los centros educativos.

Por ello la parte expositiva de la Orden impugnada establece:

"Vist que el col·lectiu d'educador/a llar d'infants és l'únic personal que atén directament els infants, sense que hi hagi cap altre professional al centre que els pugui atendre, per la qual cosa s'ha de garantir l'obertura de les llars a fi i efecte de garantir el dret de custòdia dels infants i el dret dels pares a treballar.

Així doncs, es fa necessari mantenir els serveis mínims proposats, només en aquestes dues tipologies de centres:

Per als centres públics d'educació especial: 50% de la plantilla.

Per a les Llars d'infants (0-3 anys) del Departament d'Educació i Formació Professional: 50% de la plantilla".

Se alega, en segundo lugar, que la fijación de los servicios mínimos establecida por la Orden es proporcionada:

"En particular, l'informe complementari de 27 de març de 2025, emès pel Departament d'Educació i Funció Pública, raona, de manera molt similar a allò que recull la part expositiva de l'Ordre impugnada, que: C. Jaume I, 2-4 08002 Barcelona Tel. 93 302 06 24 Fax 93 301 85 47 11

"Les raons per a sol·licitar el serveis mínims especificats en l'informe tècnic de data 25 de març de 2025 sobre les possibles repercussions de la vaga del 8 d'abril de 2025 es basen en què:

El col·lectiu d'educador/a llar d'infants (EDU) són tutores essent l'únic personal que atén directament els infants, sense que hi hagi cap altre professional al centre que pugui atendre als infants, per la qual cosa s'ha de garantir l'obertura de les llars a fi efecte de garantir el dret de custòdia dels infants i el dret dels pares a treballar.

El col·lectiu d'educador/a d'educació especial en centres públics (EEE) dona suport als mestres d'educació especial en l'atenció a la diversitat i a les necessitats educatives especials dels alumnes que tenen diversitat funcional. Aquest personal pot prestar serveis en centres ordinaris, on conviuen amb la resta de professionals, en favor d'una educació inclusiva, però també pot estar adscrit a centres d'educació especial de titularitat de la Generalitat. En aquests centres, on es concentren els alumnes amb majors dificultats i que no es poden integrar en la xarxa ordinària, el nombre de professionals d'aquesta categoria és major, ja que l'atenció de l'alumnat es va de manera conjunta i distribuïda i les seves característiques requereixen grups molt reduïts d'alumnes i diàriament cal fer atencions individualitzades a alumnes que ho requereixen en diferents moments, ja sigui per situacions conductuals o per manca d'autonomia. Per aquest motiu, en aquesta tipologia de centres (i no pas en els centres ordinaris on també presten serveis) cal garantir una presència mínima de professionals al centre que no posi en perill l'atenció i la integritat d'aquests alumnes. Vetllant pel respecte del dret a la vaga, és necessari poder garantir un mínim del 50% de la plantilla total del centre on també es comptabilitzen la resta de professionals docents que atenen als alumnes però que assegurarà que, en cas que el seguiment de la vaga en un centre sigui molt alt, aquest no quedi alarmantment minvat de personal per poder fer una atenció mínima als alumnes."(el destacat en negreta és nostre).

La Administración defiende que la fijación de los servicios mínimos se ajusta plenamente al juicio de proporcionalidad, así como supera el triple test: Identidad o utilidad, necesidad y ponderación o proporcionalidad en sentido estricto. La Orden establece servicios mínimos no superiores a las anteriores convocatorias.

Se impugna, igualmente, que haya existido vulneración del artículo 24 de la Constitución Española. La alegación contenida en el Fundamento de Derecho Quinto de la demanda lo hace en una doble dimensión; en primer lugar, porque el Departament no participó en la reunión de mediación de 25 de marzo de 2025 y, en segundo lugar, porque según el relato de la actora los informes técnicos emitidos no fueron trasladados ni conocidos antes de publicarse en la Orden impugnada con la finalidad de impedir el acceso a los tribunales:

"És evident, per tant, que USTEC podia tenir coneixement del contingut de l'Ordre que ara impugna (i dels serveis mínims en ella fixats) amb una certa antelació. Se la va informar just el dia després que aquesta Ordre es dictés. El fet que l'Ordre no es publiqués al DOGC fins el dia 7 d'abril respon al fet que els dies 5 i 6 d'abril eren dissabte i diumenge, respectivament.

Tenint en compte aquest conjunt d'antecedents, difícilment es pot sostenir, com fa la part actora, que s'hagi produït cap vulneració del seu dret a la tutela judicial efectiva. I això es així ja que, d'una banda, USTEC ha pogut sol·licitar a l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu que tuteli les seves pretensions i ,de l'altra, ja que des que USTEC va registrar l'escrit de convocatòria de vaga ha estat degudament informada".

Interesa la desestimación del recurso contencioso-administrativo de protección de los derechos fundamentales por no existir vulneración de estos.

2.-El MINISTERIO FISCAL en su escrito de 23 de mayo de 2023 considera que, de acuerdo a la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, los servicios mínimos establecidos en la Orden impugnada para los centros de educación especial y guarderías están plenamente justificados y no vulneran el derecho de huelga de los recurrentes.

TERCERO.-Juicio de la sala. No vulneración del derecho fundamental establecido en el artículo 24 de la Constitución Española .

Para el día 8 de abril de 2025, desde las 00:00 a las 24:00 horas, fue convocada huelga para el personal de atención educativa destinado en los centros educativos públicos y guarderías del Departament d'Educació i Formació Professional de la Generalitat de Catalunya.

En la Orden ORDRE EMT/51/2025, de 2 de abril, se fijaron como servicios esenciales, para los centros públicos de educación especial el 50% de la plantilla, y para las guarderías (0-3 años) el 50% de la plantilla en el artículo 1:

"La situació de vaga anunciada pel sindicats CGT i USTEC als centres educatius públics i llars d'infants indicats al començament d'aquesta Ordre, que està prevista per al dia 8 d'abril de 2025, de 0.00 a 24.00 hores, i que afecta el personal d'atenció educativa (PAE) del Departament d'Educació i Formació Professional de la Generalitat de Catalunya, s'entén condicionada al manteniment dels serveis mínims següents:

- Per als centres públics d'educació especial: 50% de la plantilla.

- Per a les llars d'infants (0-3 anys) del Departament d'Educació i Formació Professional: 50% de la plantilla".

UNIÓ SINDICAL DE TREBALLADORS I TREBALLADORES DE L'ENSENYAMENT DE CATALUNYA USTEC-STES alega la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución Española, en la medida en que estaría unido al principio de contradicción y el acceso real y efectivo a la información del procedimiento y la posibilidad de formular alegaciones antes de dictarse la resolución. A criterio de su defensa jurídica se concreta en no participar en una reunión de mediación, la del 25 de marzo de 2025, ni haber conocido la propuesta de servicios mínimos, negándose una verdadera negociación; por otro, la falta de traslado de los informes técnicos que no fueron conocidos hasta la publicación de la Orden impugnada; y, en tercer lugar, por la imposibilidad, dada la fecha de la notificación y publicación, de obtener la suspensión provisional de este acto administrativo en sede jurisdiccional con anterioridad a la ejecución de los servicios mínimos impuestos; es decir, imposibilitar el ejercicio efectivo de la defensa y la interposición de recurso ante los tribunales.

La sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) 651/2008, de 8 de julio, recurso 79/2008, se ha pronunciado sobre esta alegación y, más recientemente por la sentencia (Sección Cuarta) 3169/2022, de 22 de septiembre de 2022, recurso 673/2022. En la primera, con resultado estimatorio, se fundamentó:

"SEGUNDO.- El otro derecho constitucional invocado como vulnerado es el 24, relativo a la tutela judicial efectiva, al haberse notificado la Orden de servicios mínimos con muy escasa antelación al inicio efectivo de la huelga.

En el expediente administrativo constan debidamente acreditadas las fechas. Así, el preaviso se realizó el 30 de enero; comunicándose una ampliación el 1 de febrero; la reunión con los implicados se llevó a cabo el 7 de febrero, sin acuerdo, y no es hasta el 12 de febrero (la huelga estaba convocada para el 14), que se envía por fax al sindicato recurrente la orden de servicios mínimos; fax que consta remitido desde la administración (al igual que al resto de partes interesadas), a partir de las 20,08 horas, siendo el último remitido a las 20,53 horas, y en concreto, para el sindicato aquí recurrente, se remitió a las 20,22 horas.

Ciertamente que la defensa del sindicato pudo llegar a interponer el presente recurso contencioso solicitando cautelares inaudita parte y esta Sala dictó el correspondiente auto, en el cual ya se precisó que la situación de urgencia que justificaba omitir la audiencia a la parte contraria era precisamente que la huelga ya se había iniciado, y que correspondía examinar en sentencia hasta qué punto la tardanza en la notificación de la orden impugnada, había podido vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de tutela cautelar y al propio derecho de huelga.

Dado que la huelga convocada tenía una duración de 24 horas, resulta plenamente aplicable al caso la doctrina del Tribunal Constitucional, ya aplicada por esta misma Sala y sección, en relación con el derecho de reunión. Así, las sentencias del Tribunal Constitucional 195/2003 y 90/2006 ya señalan que ese retraso en la notificación administrativa puede vulnerar el derecho consagrado en el articulo 21 de la Constitución y tener, por tanto, trascendencia constitucional, pues como dice la segunda de las sentencias citadas, "ese retraso puede tener trascendencia constitucional cuando, por ejemplo, responda a un ánimo dilatorio con el objetivo de impedir o entorpecer el ejercicio del derecho o cuando impida que los órganos judiciales se pronuncien con anterioridad a la fecha de celebración de la concentración programada por los organizadores".

En este caso, cuando se examinó la petición cautelar ya se había iniciado la huelga, y estaba incluso próxima a finalizar cuando se notificó la decisión de la Sala, por lo que, no habiéndose justificado en modo alguno el motivo de la tardía notificación administrativa (desde el día 7 en que la reunión convocada había finalizado sin acuerdo hasta el día 12 a las 20 horas en que se iniciaron las transmisiones por fax de la Orden), debemos estimar el recurso en cuanto se ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, al haberse obstaculizado y dificultado en tal grado el acceso a la jurisdicción, por causa exclusivamente imputable a la administración, que obtiene relevancia constitucional".

En la sentencia de esta Sala y Sección 3169/2022, de 22 de septiembre de 2022, recurso 673/2022, ya se recogía el siguiente razonamiento, en orden a determinar si por razón del lapso temporal que media entre notificación de la Orden y el inicio efectivo de la huelga, se conculca el derecho la tutela judicial efectiva del sindicato. Y lo hizo en estos términos con referencia a la medida cautelar que había sido adoptada:

"Es cierto que en la precitada sentencia 651/2008, de 8 de julio, se declara por la Sala vulnerado el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva al haberse obstaculizado y dificultado sobremanera el acceso a la jurisdicción por causa exclusivamente imputable a la administración (aunque rechaza la vulneración del artículo 28.2 de la Constitución ; sobre este aspecto, el auto de 14 de mayo de 2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- del Tribunal Supremo que declara la inadmisión del recurso de casación, número 4266/2008 , interpuesto por el mismo sindicato), lo que significa ahora la entidad sindical solicitante al imputar a la demandada " una actitud contumaz al cumplimiento de los pronunciamientos judiciales ", con lo que, como se dijo, parece con ello apelar aunque de forma implícita a la apariencia de buen derecho o " fumus boni iuris ". Ahora bien, esa actitud contumaz no es tal ni se da aquí si se tiene en cuenta que pronunciamientos posteriores de la Sala (Sección Segunda) al resolver también recursos de amparo ordinario interpuestos por el mismo sindicato contra órdenes de fijación de servicios mínimos para garantizar servicios esenciales, llegan a la conclusión contraria, al rechazo de la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Por ejemplo, la sentencia número 267/2009, de 13 de marzo, recaída en el recurso número 542/2008 de protección jurisdiccional de derechos fundamentales de la persona (en ese caso, impugna el mismo sindicato aquí recurrente la Orden TRE/470/2008, de 6 de noviembre, de la Consellera de Treball, sobre servicios mínimos en los centros de enseñanza pública de Catalunya en relación con la convocatoria de huelga para el día 13 de noviembre de 2008),confirmada por sentencia de 10 de marzo de 2011 la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Séptima, del Tribunal Supremo, desestimatoria del recurso de casación, número 2112/2009 , interpuesto por el sindicato. En definitiva, como en esos casos, no es en esta sede cautelar sino en los autos principales y en la sentencia que se dicte sobre el fondo donde deberá abordarse aquella cuestión planteada en el escrito de interposición de la tardía notificación de la orden impugnada, y hasta qué punto tal tardanza, en sí misma, ha podido vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva y al propio derecho de huelga (por ejemplo, tampoco se aprecia la vulneración de este último en la sentencia de esta Sala -Sección Segunda- número 791/2009, de 9 de octubre, desestimatoria del recurso de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales número 132/2009 interpuesto por el mismo sindicato -en ese caso, la Orden TRE/110/2009, de 13 de marzo, " per la qual es garanteixen els serveis essencials que es presten en els centres d'ensenyament públics, privats (concertats i no concertats) i les escoles d'educació especial no concertades dins de l'àmbit territorial de la Comunitat Autònoma de Catalunya ", publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya de 18 de marzo de 2009-, que la recurre en casación sin éxito a tenor de la sentencia de 10 de marzo de 2011 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Séptima- del Tribunal Supremo, recurso de casación número 6547/2009 )".

Bajo estos criterios, la alegación realizada por el Sindicato era que: "(...) l'Ordre EMT/51/2025 va ser dictada pel Departament d'Empresa i Treball el 2 d'abril de 2025, però no es va notificar a aquesta part fins el dia 4 d'abril de 2025 i no es va publicar al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC núm. 9387) fins al 7 d'abril de 2025, es a dir, només un dia abans de la data prevista per a la vaga, fixada per al dia 8 d'abril de 2025".

En el folio 46 del expediente administrativo consta el correo electrónico remitido a los sindicatos convocantes CGT Catalunya y USTEC el día 3 de abril, es decir, al día siguiente de haberse dictado la Orden impugnada, con remisión a los servicios mínimos que ya figuraban en la web del Departament. De este modo se ha de concluir que la recurrente podía tener conocimiento de la existencia de la Orden, publicada el día 7 de abril de 2025, un día antes de la convocatoria de huelga, disponiendo de los días 3 y 4 de abril (los días 5 y 6 eran sábado y domingo), y también el día 7 de abril de 2025, para interesar la adopción de medidas cautelares urgentes ante este Tribunal.

También fundamenta la defensa de la UNIÓ SINDICAL DE TREBALLADORS I TREBALLADORES DE L'ENSENYAMENT DE CATALUNYA USTEC-STES la infracción constitucional en el hecho de la no asistencia de representantes del Departament al acto de mediación del día 25 de marzo de 2025. Frente a ello consta en el expediente administrativo que la Directora de Servicios contestó a las reivindicaciones sociales por las que se efectuaba la huelga del 8 de abril, con referencia a tratarse en el Comité Intercentros, al tiempo que se le emplazaba a una reunión junto con CGT Catalunya y con Función Pública. El Sindicato recurrente en la sesión de 25 de marzo de 2025 no propuso la fijación de ningún servicio mínimo (folio 39 del expediente administrativo).

Existe comunicación entre las partes y estaban abiertos canales informativos y de negociación respecto de las reivindicaciones de los sindicatos que, ante la falta de resultado, llevaron a la legítima convocatoria de huelga.

Tampoco tiene relevancia constitucional, como se pretende por la parte recurrente, el hecho de que no se diera traslado de los informes técnicos emitidos por el Departament d'Educació i Formació Professional. Tienen una naturaleza, como afirma el Abogado de la Generalitat, intra-administrativa y están ordenados para que pueda dictar la resolución el Departament d'Empresa i Treball fijando los servicios mínimos en atención a la especificidad docente.

La conclusión que se alcanza por el Tribunal es que no existe vulneración del artículo 24, pues han permanecido intangibles los derechos de acceso a la jurisdicción, la solicitud de medida cautelar urgente para obtener la suspensión del acto administrativo, y los defectos formales que se atribuyen a la Administración por si no determina la producción de indefensión; tanto por los canales abiertos de negociación, como por la naturaleza de los informes internos de la Administración que, en definitiva, se reflejan en el acto administrativo impugnado, teniendo el Sindicato recurrente conocimiento en orden defender, como hace con este recurso contencioso-administrativo de amparo, la posible vulneración del derecho fundamental a la huelga.

CUARTO.-Juicio de la sala. No vulneración del derecho fundamental establecido en el artículo 28.2 de la Constitución Española .

En este apartado examinamos conformidad de la Orden impugnada a la jurisprudencia constitucional y ordinaria sobre la motivación y la proporcionalidad de los servicios mínimos establecidos en los centros docentes señalados.

Al igual que se realiza en la resolución de esta Sala y Sección, sentencia 3169/2022, de 22 de septiembre de 2022, recurso 673/2022, reseñamos la del Tribunal Constitucional 2/2022, de 24 de enero, recurso de amparo 3967/2019, Fundamento Jurídico Tercero:

"Jurisprudencia constitucional sobre la motivación y proporcionalidad de los servicios mínimos en el ejercicio del derecho de huelga.

Según la jurisprudencia constitucional "la principal técnica que viene utilizándose para garantizar el mantenimiento de los referidos servicios esenciales es la de la fijación de los servicios mínimos a cumplir por los trabajadores" ( STC 45/2016, de 14 de marzo , FJ 3).

Esta materia plantea, entre otras, una controversia sobre las exigencias de motivación y proporcionalidad vinculadas al carácter restrictivo que tiene la determinación de los servicios mínimos para el ejercicio del derecho de huelga. Los principales pronunciamientos en la materia, que toman como referencia la STC 11/1981, de 8 de abril , en cuyo FJ 18, con ocasión del recurso de inconstitucionalidad promovido contra diversos preceptos del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, el Tribunal se pronunció sobre el alcance de la citada limitación del art. 28.2 CE , las SSTC 26/1981, de 17 de julio ; 51/1986, de 24 de abril ; 53/1986, de 5 de mayo ; 27/1989, de 3 de febrero , FJ 4 ; 43/1990, de 15 de marzo ; 122/1990, de 2 de julio, FJ 3 ; y 8/1992, de 16 de enero .

La jurisprudencia constitucional sobre esta cuestión que puede resumirse así:

a) La posibilidad establecida en el art. 28.2 CE de que se regulen las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad determina que el derecho de huelga puede ser limitado cuando su ejercicio sea susceptible de impedir u obstaculizar el funcionamiento de servicios que atienden la garantía o el ejercicio de los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. La consideración de un servicio como esencial no significa, sin embargo, la supresión del derecho de huelga de los trabajadores ocupados en tal servicio, sino la previsión de las garantías precisas para su mantenimiento, lo que implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual.

b) La determinación de las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad no puede ponerse en manos de ninguna de las partes implicadas en el conflicto colectivo que supone la huelga, sino que debe ser sometida a un tercero imparcial. Su atribución a la autoridad gubernativa es la manera más lógica de cumplir el mandato constitucional, si bien queda limitada por consideraciones materiales -las garantías establecidas no pueden vaciar de contenido el derecho de huelga o rebasar la idea de su contenido esencial- y formales -el control jurisdiccional de dichas decisiones sobre el mantenimiento de los servicios esenciales-, de todo lo cual se infiere que su establecimiento debe obedecer a un criterio restrictivo.

c) La decisión de la autoridad gubernativa en la determinación de las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, en la medida en que implica una limitación en el libre ejercicio de un derecho fundamental, debe ser objeto de motivación tras una ponderación y valoración de los bienes o derechos afectados, del ámbito personal, funcional o territorial de la huelga, de la duración y demás características de esta medida de presión y, en fin, de las restantes circunstancias que concurran en su ejercicio y que puedan ser de relevancia para alcanzar el equilibrio más ponderado entre el derecho de huelga y los restantes bienes afectados (comunidad afectada, existencia o no de servicios alternativos, etc.).

d) La finalidad de esta exigencia de motivación es la de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó y para que, en su momento, los órganos judiciales puedan fiscalizar adecuadamente la corrección constitucional del acto del poder público valorando su razonable ajuste a las circunstancias y la observancia de la regla de la proporcionalidad de los sacrificios.

e) La motivación del acto gubernativo en que se determinan las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa al poner de manifiesto el motivo o fundamento acerca de la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados o los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en alguna medida. Sin embargo, el deber de motivación no puede entenderse cumplido con el simple uso de fórmulas genéricas de las cuales no puedan derivarse criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que se impone al ejercicio del derecho de huelga y el defecto de motivación no puede entenderse subsanado si en un proceso posterior la autoridad gubernativa aporta todos los datos técnicos o jurídicos posibles para apoyar su decisión".

Es doctrina jurisprudencial consolidada que los servicios mínimos se han de referir a los esenciales identificados con prestaciones vitales o necesarias para la vida en comunidad, definiéndose tanto a la actividad, los resultados; no obstante, el juicio sobre el carácter esencial del servicio afectado no puede vaciar el contenido esencial del derecho a la huelga, haciéndolo impracticable, de ahí que deba seguirse un criterio restrictivo.

En segundo lugar, se ha de motivar la valoración que realiza la Administración dentro de una ratio de proporcionalidad respecto de los acordados y el de la ponderación de los intereses que representan los convocantes de una huelga.

En tercer lugar, en cuanto al equilibrio ponderado de los intereses contrapuestos (el de los trabajadores y el de los destinatarios de su actividad), deberá valorarse el ámbito personal, territorial y temporal de la huelga junto con la actividad material afectada, identificando el número de trabajadores convocados y los adscritos a los servicios mínimos y cómo se ha llegado a tal ponderación.

Finalmente, y en cuarto lugar, por lo que se refiere al juicio de proporcionalidad, con los servicios mínimos que se fijen no se trata de garantizar el mismo nivel de rendimiento habitual de la actividad afectada, por lo que uno servicios mínimos equivalentes al 100% de la actividad afectada significa vaciar de contenido el ejercicio del derecho de huelga. En conclusión, la huelga debe perturbar el interés de la comunidad sólo hasta extremos razonables, por lo que debe velar la Administración de forma neutral e imparcial.

Ya adelantamos que el Tribunal considera que los servicios mínimos fijados, tanto los aspectos procedimentales como sustantivos, no conculcan el derecho fundamental reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución.

El Tribunal Constitucional acerca del derecho de huelga en servicios esenciales de la comunidad, se ha pronunciado desde sus inicios, entre otras, en la sentencia 8/1992, de 16 de enero, que razona lo siguiente (FJ 2º):

"a) Antes que a determinadas actividades industriales y mercantiles de las que derivarían prestaciones vitales y necesarias para la vida de la comunidad, la noción de servicio esencial de la comunidad hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, entendiendo por tales los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, con la consecuencia de que a priori ningún tipo de actividad productiva puede ser considerado en sí mismo como esencial ( STC 51/1986 , fundamento jurídico 2º). Sólo lo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados intereses afectados exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma ( SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10 ; 51/1986 , fundamento jurídico 2º).

b) En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales, la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión territorial y personal, la duración prevista y las demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute ( SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10 y 15; 53/1986 , fundamento jurídico 3º).

c) Finalmente, por lo que hace a la fundamentación de la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, "la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación" ( STC 26/1981 , fundamento jurídico 16). Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias, es preciso no sólo que exista una especial justificación sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que "los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó" ( STC 26/1981 , fundamento jurídico 14) y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales ( STC 27/1989 , fundamento jurídico 4º). Recae, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba.

Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar las prestaciones mínimas, sin que sean suficientes "indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto", de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho, cómo se ha llegado a la determinación de las prestaciones mínimas dentro de la calificación del servicio como esencial". En definitiva, han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente, "los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas" ( STC 53/1986 , fundamento jurídico 6º y 7º; también STC 26/1981 , fundamento jurídico 14 y 15; STC 51/1986 , fundamento jurídico 4º; STC 27/1989 , fundamento jurídico 4º y 5º).

Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto -"que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa"- y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el acto desde el momento mismo en que éste se adopta ( STC 53/1986 , fundamento jurídico 6º), pues la falta de motivación impide precisamente la justa valoración y el control material o de fondo de la medida ( STC 27/1989 , fundamento jurídico 5º). La decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar los motivos sobre la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, ( STC 27/1989 , fundamento jurídico 4º), siendo insuficientes a este propósito, como antes se ha recordado, las indicaciones genéricas que puedan predicarse de cualquier conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone ( SSTC 51/1986, fundamento jurídico 4 º; 53/1986 , fundamento jurídico 6º)".

La Orden impugnada contiene motivación por lo que se refiere a los intereses afectados por la huelga, y al respecto debemos recordar que en la sesión de 25 de marzo de 2025 el Sindicato actor no propuso la asignación de ningún servicio mínimo.

En los informes del Departament d'Educació i Formació Professional se relaciona el derecho al trabajo de los ciudadanos que dejan sus hijos en los centros docentes y, de forma clara, el derecho a la seguridad de quien decide asistir en un día de huelga. Criterios razonables, amparados por los derechos correlativos, y más específicamente cuando se trata de guarderías y centros de educación especial. Ello sin contar que existe el derecho a la educación que no se puede minimizar porque la falta de la prestación del servicio sea sólo por un día.

En cuanto a la fijación del 50% de nuevo valoramos que se trata de un porcentaje prudente, que permite conciliar los intereses en juego, visto que el colectivo de educadores de guarderías es el único personal que atiende directamente a los niños, que han de ser custodiados con razonable presencia. Lo mismo puede decirse de las personas educadora de educación especial, que dan soporte a los maestros, vistas las necesidades especiales de estos alumnos con mayores dificultades que no pueden integrarse en la red ordinaria de educación. La atención y la seguridad que se precisan llevaron la consideración de la Administración, y ahora de este Tribunal, que la cuantificación en un 50% corresponde a los criterios de necesidad y proporcionalidad, dados los colectivos vulnerables a que se ha de dedicar el personal al que afecte el servicio mínimo establecido.

En el informe técnico emitido por el Departament d'Educació i Formació Professional (folio 27 del expediente administrativo) se constata que son 1.875 el total de centros y servicios educativos públicos y guarderías de titularidad del Departament d'Educació i Formació Professional, y 3.897 el número de personal laboral que pueden ejercer el derecho de huelga, con afectación de un número de alumnos de 725.986. Para estos tipos de centros establecer el 50% de la plantilla como personal afectado por los servicios mínimos, sobre la base de un razonable margen de discrecionalidad técnica que ha de reconocerse a la Administración educativa, consideramos que se han identificado correctamente los intereses afectados por la huelga, y ponderado las circunstancias de forma justa para evitar un impacto negativo en la prestación del servicio en los derechos de los ciudadanos; uso de la discrecionalidad técnica que alcanza también a no establecer servicios mínimos en el resto de otros tipos de centros educativos.

No apreciándose arbitrariedad ha de declararse que no se ha vulnerado el derecho fundamental invocado por la UNIÓ SINDICAL DE TREBALLADORS I TREBALLADORES DE L'ENSENYAMENT DE CATALUNYA USTEC-STES al fijarse 50% de los servicios mínimos para centros a los que asisten menores de hasta tres años, o alumnos con diversidad funcional. La medida es adecuada para alcanzar el fin constitucionalmente legítimo, juicio de idoneidad; no existe otra alternativa para proteger los derechos que puedan resultar afectados, juicio de necesidad, manteniéndose un razonable equilibrio entre el ejercicio del derecho y el sacrificio que representa para la sociedad, concretado en este caso en un colectivo en situación especial de protección.

Los criterios comparativos respecto a otros servicios mínimos en convocatorias de huelga anteriores a que se refiere la representación procesal del Sindicato no pueden ser acogidos. Y ello tanto porque no existen ni proporcionan los términos de comparación válidos, dada la variedad de colectivos llamados a la huelga en ocasiones anteriores, como por la especificidad de los servicios que habrían de prestarse. Por otro lado, el Abogado de la Generalitat ha justificado que, cuando han sucedido huelgas que afectan al conjunto de Cataluña en materias relacionadas con el ámbito educativo, ha actuado de manera similar, al menos en los años 2020 y 2021.

Por todo lo expuesto, desestimando este motivo, con él el recurso contencioso-administrativo de amparo interpuesto por UNIÓ SINDICAL DE TREBALLADORS I TREBALLADORES DE L'ENSENYAMENT DE CATALUNYA USTEC-STES.

QUINTO.-Costas.

El artículo 139 de la LJCA , en la redacción dada por el artículo 3.11 de la Ley 37/2011, de 10 octubre 2011 , de medidas de agilización procesal, establece que: "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

En el presente caso aparece controversia jurídica razonable y de entidad que solo han sido determinados tras la celebración del juicio, por lo que no han de imponerse las costas a UNIÓ SINDICAL DE TREBALLADORS I TREBALLADORES DE L'ENSENYAMENT DE CATALUNYA USTEC-STES, y cada parte ha de abonar sus costas y las comunes, de existir, por mitad.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.