Tel. 933440040
Beneficiari: Secció núm. 4 de la Sala Contenciosa Administrativa del TSJ de Catalunya
Part recurrent/sol·licitant/executant: DUET SANT BOI , S.A.U.
Part demandada/executada: DEPARTAMENT DE PRESIDÈNCIA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, DEPARTAMENT DE LA VICEPRESIDÈNCIA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, DEPARTAMENT DE SALUT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, 039;INTERIOR DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA
Part actora: Duet Sant Boi SAU representada pel procurador Guillem Urbea Pich i defensada per a lletrada Silvia Requena Martínez.
Part demandada: Administració de la Generalitat de Catalunya (Departaments de Salut i Interior) assistits i representats per lletrada dels seus Serveis Jurídics.
Ha sigut ponent la magistrada Montserrat Raga Marimon que expressa el parer daquesta Sala:
Primer. Antecedents i al.legacions de les parts
La part reclama pels danys sofert en el negoci de la qual és titular per les mesures preses per les autoritats competents durant la situació de pandèmia. En la seva demanda manifest que exercita reclamació patrimonial dirigida contra la Generalitat de Catalunya sense perjudici de la possible concurrència de responsabilitat daltes administracions públiques a lempara de l article 33 Llei 40/2015.
Al.lega la inconstitucionatat de les delegacions contingudes en les declaracions dEstat dalarma per la STC 183/2021, que no existia el deure jurídic de suportar els danys. La declaració dinconstitucionalitat de l article 10.8 Llei 20/98, en la mesura que estàvem davant de normes amb rang de llei que no van seguir el procediment legalment establert. En relació als cñubs de fitness a Catalunya es van adoptar una sèrie de mesures de tancament total o molt limitat que van produir una gran inseguretat jurídica i un dany important i que després de preses es van dictar STC considerant inconstitucionals els estats dalarma declarats.Totes aquestes actuacions van produir un dany econòmic i individualitzat valorat en linforme pericial aportat Muntadit and Forensic SLT. I en darrer terme considera que estem davant de mesures desproporcionades i no idènies per la situació que es va viure, no donant-se una situació de força major.
La part demandada al.lega la manca de legitimació passiva atesa, en alguns períodes, la gestió exclusiva per part de lEstat o la delegació de competències en altres; distingint tres períodes. Inexistèncua de dany individualitzat en el sentit que no ha existit una singularització de la seva situació produïnt un sacrifici especial, existència de força major ates la situació de pandèmia viscuda i la imprevisibilitat dels fets que estaven succeint, inexistència de dany antijurñidic atesa la priorització del dret a la vida i a la salut enfront dinteressos econòmics fent aplicació del principi de precaució, ratificació de les diferents resolucions per part dels òrgans judicials, justificació de les mateixes pels diferents informes emesos per salut pública juntament amb la pericial emesa pel doctor Armando realizant una valoració de les mateixes i improcedència de la responsabilitat de lestat legislador i en darrer fa esment a les mesutes en matèria docupació i les ajudes econòmiques que shan aporvat per les administracions dirigides directament als sectors afectats.
Segon. Posició jurisprudència sobre les reclamacions ja presentades.
Sobre la qüestió plantejada el Tribunal Suprem sha pronunciat en sentit desestimatori entenent que estem davant de danys soferts en una situació excepcional i que les mesures que es van prendre van ser proporcionades, necessàries i idònies dacord amb lestat i coneixements de la ciència en el moment que es van adoptar, presidides per lelemental principi de precaució.
Així, en la recent STS 427/2025, de 9 dabril de 2025, recurs 98/2024 fa una exposició del context i de les circumstàmcies en les quals es van prendre les mesures que la part recurrent considera com a causants dels danys reclamats dient: "Los hechos que se relatan a continuación son notorios por haber sido publicados en numerosos medios de comunicación nacionales e internacionales o en boletines oficiales, sin que se hayan cuestionado en ningún momento.
El primero de esos hechos destacables se produce el 31 de diciembre de 2019, cuando la Comisión de Salud y Sanidad de Wuhan (provincia de Hubei, China), informó sobre los primeros casos de neumonía de etiología desconocida en la ciudad de Wuhan.
El 7 de enero de 2020, las autoridades chinas informan que los casos detectados en diciembre son provocados por un nuevo coronavirus que denominan SARS- Cov-2, y ello tras los análisis y estudios correspondientes. El mismo día de esta información, en nuestro país el Ministerio de Sanidad activó el sistema de Alertas y Respuesta Rápida, con el objetivo de trasladar la información a las Comunidades Autónomas.
A partir del 13 de enero de 2020 se efectúan actualizaciones diarias de la información relacionada con tal virus. Es relevante que el 23 de enero de 2020 se publica un protocolo elaborado por la Ponencia de Alertas y Planes de Preparación y Respuesta y ello para dar respuesta a casos sospechosos en España.
Siguiendo con la secuencia temporal, el día 30 de enero de 2020 se celebra la segunda reunión del Comité de Emergencias del Reglamento Sanitario Internacional (OMS) en relación con el brote del nuevo coronavirus 2019; estableciéndose como una Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional.
A raíz de tal situación, el Ministro de Sanidad desarrolla un contacto coordinado con las CCAA, el Centro Nacional de Epidemiología, el Centro Nacional de Microbiología y con los organismos internacionales como son la OMS, ECDE y la Comisión Europea. La intención es la de ir considerando las alertas y ofrecer una respuesta rápida y coordinada.
También dentro del Ministerio de Sanidad se creó un Comité de Seguimiento.
El contacto directo con las organizaciones internacionales fue tarea del Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias del Ministerio de Sanidad.
En los días 1 y 4 de febrero, el Ministro de Sanidad convocó en pleno al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Este organismo asume, desde tal momento, tareas relacionadas con la gestión de la pandemia, seguimiento de los primeros casos, desarrollo de los protocolos, etc.
El día 4 de febrero se creó el Comité de Coordinación Interministerial. Vino a ser un comité de evaluación y respuesta transversal.
Para considerar la situación concreta de España, se hace preciso señalar los casos de COVID-19 que fueron apareciendo y la actuación o respuesta de la Administración. Así, los primeros casos de COVID-19 en nuestro país estaban relacionados con contactos en Alemania y Francia. Se localizaron en La Gomera y en Mallorca los días 31 de enero y 9 de febrero. Del seguimiento de éstos se obtuvo ausencia de contagio en los contactos directos.
Los días 23 y 24 de febrero se comunicaron por Italia 129 casos positivos. Previamente, en el entorno europeo se habían detectado 45 casos de COVID-19 de los que 28 eran secundarios de otros conocidos. El 24 de febrero se confirmó en España el primer caso de COVID-19 con origen en Italia y 4 contagios de contactos relacionados con éste. Hasta el 27 de febrero se identificaba el origen o contacto inicial, salvo el de un contacto en Torrejón de Ardoz (Madrid).
El 2 de marzo notificaron 114 casos positivos de COVID- 19 en España, existiendo supuestos en los que se conocía el origen y otros en los que no fue posible verificar la inicial transmisión.
En consideración al escenario de los países europeos, a excepción de Italia que se ubicaba ya en una fase inicial, las reuniones del CISNS (Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud) celebradas los días 1 y 5 de marzo catalogaron la evolución como de escenario de contención.
Por otra parte, la Organización Mundial de la Salud, el día 7 de marzo de 2020 informó que se habían superado los 100.000 casos confirmados de COVID-19 y emitió una declaración en la que se hizo un llamamiento a la acción para detener, contener, controlar, retrasar y reducir el impacto del virus a cada oportunidad.
Ese mismo día 7 de marzo, el Departamento de Seguridad Nacional emite una nota en la que se informa de la situación existente en España, Europa y a nivel mundial. En ella se recuerda que el Consejo Europeo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores, celebrado el 6 de marzo, había recomendado establecer medidas de contención coherentes, y, a su vez, se hace valer que en varios países de Europa las autoridades pertinentes han decretado la suspensión de actividades y eventos que congreguen un número significativo de personas y, en tal sentido, se cancelaron las reuniones previstas hasta finales de abril preparatorias de la Cumbre sobre el Clima, que estaba previsto para su celebración en noviembre en Glasgow.
No obstante estas advertencias, en nuestro país se producen coetáneamente diversas concentraciones de personas: del 4 al 8 de marzo tuvo lugar en IFEMA (Madrid) el Salón del Estudiante y la Oferta Educativa (Aula 2020); En esas fechas se celebraron eventos deportivos que recibieron gran afluencia de público, como los partidos de fútbol entre los clubes Barcelona- Real Sociedad en el Camp Nou o entre los clubes Betis-Real Madrid, así como en el ámbito del baloncesto los partidos entre el Barça- Bayer en el Palau Blaugrana y la Copa del Rey de Balonmano en la Caja Mágica de Madrid. También el día 6 de marzo se celebró un concierto de Isabel Pantoja en el WiZink Center de Madrid y el 8 de marzo de 2020 las Subdelegaciones del Gobierno, en las distintas provincias, autorizaron manifestaciones con ocasión del Día Internacional de la Mujer, manifestaciones que se desarrollaron en ciudades como Madrid, Barcelona, Albacete, Alicante, Almería, Ávila, Badajoz, Badalona, Bilbao, Burgos, Cádiz, Cartagena, Castellón, Ceuta, Ciudad Real, Córdoba, Huelva, Ibiza, Palma, Pamplona, Salamanca, Santander, Segovia, Sevilla, Tenerife, Toledo, Valladolid, Valencia, Vitoria, Zaragoza y Zamora. El mismo día 8 de marzo, se celebra un mitin por el partido político VOX en el Palacio de Vistalegre en Madrid.
Entre los días 8 y 9 de marzo hubo un aumento destacado de los casos registrados; que pasaron de 527 a 999. En el cómputo se pasó de incluir sólo los casos de infecciones respiratorias agudas con antecedentes de haber estado en una zona con evidencia de transmisión comunitaria o contacto estrecho con un caso probable o confirmado en los 14 días previos a incluir también las infecciones respiratorias de vías bajas que requieren de hospitalización.
Estos primeros días, desde el 7 al 10 de marzo, se extrae información precisa de las Comunidades Autónomas con el fin de detectar si los casos responden a agrupaciones identificadas o resultan de contagios esporádicos. Como resultado se obtiene que los casos muestran un contagio comunitario cuyo origen no se puede determinar; ya que de entre el 2,5% y el 28% de los casos positivos reportados por las CCAA se desconoce vínculo con contacto positivo.
El día 9 de marzo de 2020, el Centro Interterritorial del Sistema Nacional de Salud acuerda medidas de contención o distanciamiento en el ámbito educativo y laboral para la Comunidad de Madrid y Vitoria y Labastida en el País Vasco. Entre las medidas adoptadas se pueden enunciar las de distanciamiento en el ámbito educativo y laboral que van desde la suspensión de la actividad docente presencial en todos los niveles educativos, la realización de teletrabajo cuando fuere posible, la flexibilización de horarios y organización de turnos para evitar concentraciones. También se previeron medidas de protección para personas mayores y se recomendó evitar viajes innecesarios y no acudir al trabajo si se tuvieran síntomas como fiebre o síntomas respiratorios.
El día 10 de marzo se aprueba el Real Decreto-ley 6/2020 por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública (BOE número 62, de 11 de marzo de 2020).
Igualmente, el 10 de marzo de 2020 se celebra un Consejo Europeo Extraordinario en el que se fijan ciertas prioridades para abordar una actuación común.
En el ámbito de la OMS, el día 11 de marzo de 2020 se modifica la calificación de situación de emergencia de salud pública a pandemia internacional.
Del 11 al 13 de marzo se apreció una duplicación de los casos; manifestándose una transmisión comunitaria mantenida.
Y, el 12 de marzo de 2020 se aprueba el Real Decreto-ley 7/2020 por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19 (BOE número 65 de 13 de marzo de 2020).
TERCERO.- La respuesta normativa por parte de los poderes públicos para evitar o mitigar la propagación de la pandemia. En particular los Reales Decretos relativos al estado de alarma.
Como quiera que en este recurso, y en otros muchos análogos que penden de decisión en esta Sala, se imputa de forma principal la responsabilidad patrimonial de la Administración al impacto y daños patrimoniales consecuentes producidos por la normativa dictada por los distintos poderes públicos en las actividades económicas y empresariales -normativa que tenía por objeto evitar o mitigar la propagación de la pandemia COVID-19-, es preciso reseñar ese conjunto de normas, en particular, por su mayor carácter intrusivo y excepcionalidad, los Reales Decretos relativos al estado de alarma.
Nuestra Constitución prevé en su artículo 116 un Derecho de Excepción o de Emergencia para abordar situaciones extraordinarias, que se desarrollan en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de estados de alarma, excepción y sitio. El estado de alarma, que atribuye poderes de excepción menos invasivos que en los otros estados, no se basa en la Ley de 1981 en la existencia de actos contrarios a la convivencia originados por la conducta de personas o grupos, es decir en alteraciones del orden público, sino en las situaciones provocadas por hechos extraordinarios que no dependen de la voluntad de las personas, tales como catástrofes, situaciones de desabastecimiento, paralización de servicios esenciales y, por lo que ahora interesa, crisis sanitarias y situaciones de contaminación grave.
Estos poderes de excepción ya estaban contemplados en cierto modo en la normativa específica en materia sanitaria, que prevé actuaciones de necesidad para hacer frente a las epidemias y crisis sanitarias (por ejemplo, la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública o la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública).
Sin embargo, el Gobierno de la Nación, pese a disponer de esos otros instrumentos normativos para el abordaje de la pandemia, decidió utilizar el estado de alarma como herramienta central y primaria del combate jurídico que puso en marcha en el mes de marzo del año 2020 para frenar la expansión del virus. En esas circunstancias la normativa específica sanitaria podía haber sido desplazada por los mandatos contenidos en la declaración del estado de alarma o, por el contrario, ser utilizada como complemento de sus previsiones, como ha ocurrido en nuestro caso.
El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (BOE de esa misma fecha), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.
El Preámbulo de esta norma busca amparo en el supuesto de hecho previsto en el apartado b), del artículo Cuarto de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio ,de los estados de alarma, excepción y sitio (en adelante LOAES) que habilita al Gobierno en uso de las facultades que le otorga el artículo 116.2 C.E .,a declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional, cuando surja una alteración grave de la normalidad; en el caso del apartado b):«Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves.»
Al supuesto de hecho allí previsto, asimila el legislador la situación de emergencia de la salud publica ocasionada por la enfermedad COVID-19, que la Organización Mundial de la Salud (en adelante OMS) elevó a pandemia internacional el 11 de marzo de 2020, cuando en su Preámbulo justifica la declaración en los términos que transcribimos,
«La rapidez en la evolución de los hechos, a escala nacional e internacional, requiere la adopción de medidas inmediatas y eficaces para hacer frente a esta coyuntura. Las circunstancias extraordinarias que concurren constituyen, sin duda, una crisis sanitaria sin precedentes y de enorme magnitud tanto por el muy elevado número de ciudadanos afectados como por el extraordinario riesgo para sus derechos.»
Desde el presupuesto así definido, resultaría que las medidas que prevé suponen una actitud propositiva del Gobierno, dirigida a la protección de la salud y seguridad de los ciudadanos (bienes jurídicos amenazados), contención de la progresión de la enfermedad y reforzamiento del sistema de salud pública.
Sostiene que aquellas vendrían a intensificar:
«Las medidas temporales de carácter extraordinario que ya se han adoptado por todos los niveles de gobierno (...)» para, «prevenir y contener el virus y mitigar el impacto sanitario, social y económico.», todo lo cual justifica como indispensable la declaración del estado de alarma, por estar ante una "situación, grave y excepcional".
Caracteriza las medidas que dispone de,
«imprescindibles para hacer frente a la situación, resultan proporcionadas a la extrema gravedad de la misma y no suponen la suspensión de ningún derecho fundamental, tal y como prevé el artículo 55 de la Constitución .»
De su articulado, se hace preciso dejar constancia de aquellos preceptos que contienen proclamaciones generales. Quedan enunciados, siquiera sintéticamente:
Articulo 2, que define el ámbito territorial de la declaración del estado de alarma, a todo el territorio nacional.
Artículo 3, relativo al ámbito temporal, concretando la duración del estado de alarma que se proclama a quince días naturales, a computar desde la fecha de su publicación (recordemos que lo fue el día 14 de marzo de 2020).
Articulo 4, dedicado a identificar quién sea la autoridad competente, señalando al Gobierno, a los efectos de la declaración del estado de alarma. A su vez y como autoridades competentes delegadas, siempre bajo la superior dirección del presidente del Gobierno, a la Ministra de Defensa; Ministro del Interior; Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y Ministro de Sanidad, en sus respectivas áreas de responsabilidad, sin perjuicio de que este último tenga tal condición respecto de aquellas áreas para las que los restantes Ministros, no resultasen competentes.
Articulo 5 sobre Colaboración con las autoridades competentes delegadas, prevé:
i) Apartado 1, impone el deber de colaboración con las autoridades competentes delegadas a, «Los integrantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los Cuerpos de Policía de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales quedarán bajo las órdenes directas del Ministro del Interior, a los efectos de este real decreto, en cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza.»
ii) Apartado 2, habilita a los agentes de la autoridad quienes, «podrán practicar las comprobaciones en las personas, bienes, vehículos, locales y establecimientos que sean necesarias para comprobar y, en su caso, impedir que se lleven a cabo los servicios y actividades suspendidas en este real decreto, salvo las expresamente exceptuadas. Para ello, podrán dictar las órdenes y prohibiciones necesarias y suspender las actividades o servicios que se estén llevando a cabo.», y a tal fin, «la ciudadanía tiene el deber de colaborar y no obstaculizar la labor de los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones.»
iii) Es más, «Para el eficaz cumplimiento de las medidas incluidas en el presente real decreto, las autoridades competentes delegadas podrán requerir la actuación de las Fuerzas Armadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 15.3 de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional .» (Apartado 6).
iv) Los Apartados 4 y 5, sitúan bajo la dependencia funcional del Ministro del Interior, la actuación de, «Los servicios de intervención y asistencia en emergencias de protección civil definidos en el artículo 17 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (...)», de modo que aquel miembro del Gobierno, « podrá dictar las órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones que considere necesarias a todos los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada.»
Articulo 6, que remite a cada Administración competente la gestión ordinaria de los servicios, «para adoptar las medidas que estime necesarias en el marco de las órdenes directas de la autoridad competente a los efectos del estado de alarma y sin perjuicio de lo establecido en los artículos 4 y 5.»
Artículo 7 que contiene limitaciones a la libertad de circulación.
Articulo 8 y en los términos del artículo Once, b) LOAES, contiene una habilitación para que las autoridades competentes delegadas pueden acordar requisas temporales de todo tipo de bienes necesarios para el cumplimiento de los fines previstos en el propio Real Decreto, en las condiciones que en el mismo precepto de describen. En los mismos términos y revirtiendo en idénticos fines, alude a la imposición de prestaciones personales obligatorias imprescindibles.
Los restantes preceptos aluden específicamente, a las concretas medidas acordadas por sectores de actividad a los que luego nos referiremos para nuestro caso concreto (ámbito educativo y de la formación; actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativos, actividades de hostelería y restauración; lugares de culto y ceremonias civiles y religiosas; para reforzar el Sistema Nacional de Salud en todo el territorio nacional; aseguramiento del suministro de bienes y servicios necesarios para la protección de la salud pública; en materia de transportes; garantía del abastecimiento alimentario; Tránsito aduanero; Garantía de suministro de energía eléctrica, productos derivados del petróleo y gas natural; Operadores críticos de servicios esenciales; Medios de comunicación de titularidad pública y privada). Estas medidas concretas las trataremos y estudiaremos en el siguiente fundamento, teniendo en cuenta el sector de actividad sobre el que versa el recurso.
Mención aparte, merece recordar que el citado texto legal fue objeto de hasta seis prórrogas acordadas por los correspondientes Reales Decretos y que llevaron a cabo sendas modificaciones del originariamente dictado.
El Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.
Publicado en el «BOE» núm. 73, de 18 de marzo de 2020 y entrada en vigor coincidente con su publicación, responde a la finalidad de reforzar los instrumentos de protección de la salud pública y garantizar la prestación de los servicios públicos esenciales, en un contexto caracterizado por la rápida evolución de la crisis sanitaria.
A tal efecto, en su artículo Único, modifica el primer inciso y la letra h) del artículo 7.1, con la redacción siguiente,
«1. Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades, que deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada».
«h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza.»
Asimismo, el Título y apartado 1 del artículo 10, introduciendo un apartado 6, en los siguientes términos,
«Artículo 10. Medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales.»
«1. Se suspende la apertura al público de los locales y establecimientos minoristas, a excepción de los establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, sanitarios, centros o clínicas veterinarias, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías, lavanderías y el ejercicio profesional de la actividad de peluquería a domicilio. En cualquier caso, se suspenderá la actividad de cualquier establecimiento que, a juicio de la autoridad competente, pueda suponer un riesgo de contagio por las condiciones en las que se esté desarrollando.»
«6. Se habilita al Ministro de Sanidad para modificar, ampliar o restringir las medidas, lugares, establecimientos y actividades enumeradas en los apartados anteriores, por razones justificadas de salud pública.»
La modificación llevada a cabo, además, tuvo el siguiente alcance:
Apartado 4 del artículo 14, que queda redactado como sigue:
«4. Por resolución del Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana se establecerán las condiciones necesarias para facilitar el transporte de mercancías en todo el territorio nacional, con objeto de garantizar el abastecimiento y la entrega de productos adquiridos en el comercio por internet, telefónico o correspondencia.»
Disposición adicional tercera apartado 4 y se añaden dos nuevos apartados 5 y 6 con la redacción siguiente:
«4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.»
«5. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social.»
«6. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias.»
El título del anexo con la siguiente redacción:
«ANEXO. Relación de equipamientos y actividades cuya apertura al público queda suspendida con arreglo a lo dispuesto en el artículo 10.»
Prórrogas del Real Decreto 463/2020
La primera de ellas fue la declarada por el Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, publicada por el Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, en el BOE núm. 86, de 28 de marzo de 2020.
Su alcance tal como aboca a concluir su denominación, no fue otro que prorrogar la duración de la declaración del estado de alarma -que en el Real Decreto 463/2020, fue de 15 días naturales a computar desde su entrada en vigor el día 14 de marzo- hasta las 00:00 horas del día 12 de abril de 2020, sometiéndose a las mismas condiciones establecidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo.
El Preámbulo de la norma justifica la ampliación del periodo de duración de la prórroga a la luz de los datos disponibles y de los informes de evaluación elaborados por las autoridades competentes según los cuales, la situación de emergencia sanitaria generada por el COVID-19 no se ha superado completamente en el plazo previsto inicialmente por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.
Cuenta con una Disposición Final Primera, que modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo ,añadiendo a tal fin una nueva Disposición Adicional Sexta, rubricada «Información al Congreso de los Diputados» que con fundamento en el apartado Uno, del artículo Octavo LOAES impone al Gobierno la remisión semanal al Congreso de los Diputados, de información documental estructurada de la ejecución de las distintas medidas adoptadas y valoración de su eficacia para contener el virus COVID-19 y mitigar su impacto sanitario, económico y social.
La segunda prórroga la realiza el Real Decreto 487/2020, de 10 de abril (BOE núm. 101, de 11 de abril de 2020).
En su Preámbulo como ya hiciera el anterior texto legal, considera imprescindible la ampliación de la duración que dispone, ya que con base en los datos disponibles y en los informes de evaluación elaborados por las autoridades competentes delegadas durante el periodo inicial y prorrogado del estado de alarma, el Gobierno concluye que:
«El carácter dinámico y el contexto de elevada incertidumbre que caracteriza la evolución de esta crisis sanitaria mundial sin precedentes obligan a extremar la prudencia. Mientras siga existiendo transmisión, una vuelta a la normalidad podría implicar el inicio de nuevas cadenas de transmisión y un retroceso en los esfuerzos por controlar esta epidemia, lo que además podría mermar la confianza de los ciudadanos.», y añade, «Los análisis realizados a partir de los datos proporcionados por la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica y su modelización permiten concluir que una segunda prórroga contribuirá a reforzar de forma decisiva en todo el territorio nacional la contención de la propagación de la enfermedad para salvar vidas, evitar la saturación de los servicios sanitarios y mantener posibles rebrotes en niveles asumibles por el sistema sanitario. Esta segunda prórroga constituye una medida indispensable para tratar de garantizar que los pacientes que requieran de hospitalización, ingreso en las unidades de cuidados intensivos o ventilación mecánica no superan el umbral que impediría proporcionar la adecuada calidad asistencial en función de los recursos actualmente disponibles.»
Desde tales premisas, la duración de esta segunda prórroga, se extenderá hasta las 00:00 horas del día 26 de abril de 2020, con sujeción a las mismas condiciones establecidas en el Real Decreto 463/2020, su modificación por el Real Decreto 465/2020 y prórroga previamente acordada.
La tercera prórroga acordada por el Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, se acomete por el Real Decreto 492/2020, de 24 de abril, publicado en el BOE núm. 115, de 25 de abril de 2020 y opera la extensión del estado de alarma declarado desde las 00.00 horas del día 26 de abril de 2020 hasta las 00.00 horas del día 10 de mayo de 2020.
Motiva la necesidad de ampliación del plazo ya prorrogado con anterioridad, en atención al contenido de la «Hoja de ruta común europea para el levantamiento de las medidas de contención de la COVID-19», presentada el 15 de abril de 2020, por la Presidenta de la Comisión Europea y el Presidente del Consejo Europeo y a los criterios indicados por la OMS en su documento sobre la evolución del COVID-19, presentado el 14 de abril de 2020.
Ambos instrumentos tienen como finalidad conseguir el paso a una fase de transición, a efectos de lo cual, presentan un conjunto de objetivos cuya consecución puede operar ese fin confeso.
El Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo, materializa la cuarta prorroga (BOE, núm. 129, de 9 de mayo de 2020) que se extendería desde las 00:00 horas del día 10 de mayo de 2020 hasta las 00:00 horas del día 24 de mayo de 2020, sometiéndose a las mismas condiciones establecidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo y en las disposiciones que lo modifican, aplican y desarrollan, sin perjuicio de lo que se explica a continuación (artículo 2 ).
Se debe significar por su importancia, que ya antes de su entrada en vigor, el Consejo de Ministros en su reunión de 28 de abril de 2020, aprobó el Plan de Transición hacia una Nueva Normalidad o Plan de desescalada cuyo propósito era reactivar la actividad económica del país programando al efecto la salida gradual de España de la etapa más aguda de la crisis generada por la enfermedad COVID-19 y poner el país en marcha, protegiendo, la salud y la vida del conjunto de la ciudadanía, todo ello partiendo -según cabe leer- de lo siguiente,
«Las medidas de contención adoptadas, tanto a nivel nacional como en el resto del mundo, se han mostrado efectivas en el control de la pandemia, pero están teniendo un impacto muy negativo sobre la actividad económica global y sobre grupos sociales vulnerables, con una incidencia especial en determinados sectores y países.»
De esta manera se solapó en el tiempo, la aplicación de las medidas de carácter sanitario temporales y excepcionales con la aplicación gradual y asimétrica de las cuatro fases de duración mínima de dos semanas, allí previstas para la así diseñada, vuelta a la normalidad.
En el Preámbulo del Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo de aprobación de la cuarta prorroga se relata que durante la primera prórroga y partiendo de los datos proporcionados por la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica, se evidenció una disminución de la transmisión de la enfermedad y una reducción al máximo del riesgo de colapso en las unidades de cuidados intensivos hospitalarios, todo ello debido -así refiere- a las medidas aplicadas durante el periodo de vigencia del estado de alarma.
Asimismo, y por referencia a la segunda prórroga, los datos remitidos al Gobierno pusieron de manifiesto,
«...que se había conseguido disminuir el número de contagios a fin de situarlos por debajo del umbral que produciría la saturación de las UCI, con su capacidad extendida para hacer frente a la epidemia, al tiempo que se había fortalecido la capacidad del sistema sanitario para dar respuesta a la misma. En efecto, el incremento de nuevos casos hospitalizados e ingresados en UCI había pasado de alrededor del 20 % para ambos indicadores la semana anterior a la segunda prórroga a estar por debajo del 2 % en la semana del 20 de abril. Además, el número de altas se fue incrementando en este periodo, y con ello se produjo una descarga progresiva de las unidades asistenciales ampliadas.» y desde la misma fuente que en el periodo de la tercera prorroga, «(...) se ha consolidado la tendencia decreciente de los diferentes indicadores (casos confirmados diarios por PCR, fallecimientos confirmados, ingresos hospitalarios y en UCI), habiéndose reducido a la mitad los incrementos diarios, a excepción de los casos que han requerido hospitalización.»
Pese a tales avances en la contención de la pandemia, la cuarta prórroga vino determinada -siempre según el Preámbulo- porque,
«(...) los datos de personas todavía hospitalizadas y la detección, aunque con mucha menos frecuencia de casos nuevos, algunos de ellos sin un vínculo epidemiológico claro, aconseja mantener el instrumento que ha contribuido a gestionar eficazmente esta emergencia sanitaria. En algunos aspectos, es necesario todavía preparar los sistemas de información y vigilancia para garantizar que las capacidades de detección precoz y manejo de nuevos casos y sus contactos está garantizada en todos los niveles.»
Ahora bien, dado que la Comunicación «Hoja de ruta común europea para el levantamiento de las medidas de contención de la COVID-19», presentada el 15 de abril por la Presidenta de la Comisión Europea y el Presidente del Consejo Europeo, sin perjuicio de definir las medidas restrictivas como idóneas, imprescindibles y proporcionadas reconoce que, «acarrean un elevado coste social y económico, suponen una presión sobre la salud mental y obligan a los ciudadanos a cambiar radicalmente su vida cotidiana», resulta, «indispensable planificar la fase en la que los Estados miembros podrán reanudar las actividades económicas y sociales de modo que se minimice cualquier repercusión sobre la salud de las personas y no se sobrecarguen los sistemas sanitarios.»
Y con este objetivo,
«de conformidad con la Hoja de ruta citada, con los criterios en ella recogidos y con los expresados por la Organización Mundial de la Salud en su documento sobre la evolución del COVID-19, presentado el pasado 14 de abril de 2020, atendiendo a la evolución de la situación epidemiológica, y en línea con otros países de nuestro entorno, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020, se aprobó el Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19, en el que el proceso descrito se concibe de modo gradual, asimétrico, coordinado con las comunidades autónomas, y adaptable a los cambios de orientación necesarios en función de la evolución de los datos epidemiológicos y del impacto de las medidas adoptadas. El Plan fue remitido al Congreso de los Diputados el 29 de abril de 2020 en cumplimiento de lo previsto por la disposición adicional sexta del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo .
Para la elaboración de dicho Plan, el Gobierno se ha basado en el informe elevado el pasado 25 de abril por el Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias, además de recabar la opinión y propuestas de expertos en el ámbito sanitario, científico, social y empresarial.»
Centrándonos ya en las concretas medidas contenidas en esta prórroga del estado de alarma, sin perjuicio de recalcar su necesidad, idoneidad y proporcionalidad, insiste en la eficacia de la limitación de la libertad deambulatoria y las medidas dirigidas a evitar aglomeraciones o el contacto interpersonal ya que «se han mostrado hasta ahora las más adecuadas para conseguir índices notables de reducción de los niveles de contagio.»
Y añade, «Las medidas contenidas en la presente prórroga han demostrado su eficacia para contener la propagación de la enfermedad y, por tanto, resulta previsible que sigan siendo adecuadas durante el transcurso de esta prórroga adicional.»
Aclara que, «sólo manteniendo la limitación a la libertad deambulatoria en todo el territorio nacional será posible controlar la pandemia y esta limitación, de alcance general a todo el territorio, sólo puede establecerse en el marco del estado de alarma.», motivando de este modo la ampliación del periodo previamente prorrogado.
Compatibiliza el mantenimiento del Real Decreto 463/2020 con el Plan de desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19, al objeto de dar sentido y suficiente cobertura jurídica a la habilitación del Ministro de Sanidad, en su condición de autoridad competente delegada, previendo un proceso en el que participarán las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla con arreglo a los principios de cooperación y colaboración, para concretar las medidas que deban aplicar en el proceso de desescalada. En este sentido, la habilitación al Ministro de Sanidad y demás autoridades competentes delegadas que prevé el primer párrafo del artículo 3, se refiere a las medidas de desescalada en todos los ámbitos de actividad afectados por las restricciones establecidas en la declaración del estado de alarma y sus sucesivas prórrogas.
Respecto a la libertad deambulatoria, el Real Decreto de prórroga permite el desplazamiento por la provincia, isla o unidad territorial de referencia, sin perjuicio de las excepciones que justifiquen el desplazamiento a otra parte del territorio nacional por motivos sanitarios, laborales, profesionales o empresariales, de retorno al lugar de residencia familiar, asistencia y cuidado de mayores, dependientes o personas con discapacidad, causa de fuerza mayor o situación de necesidad o cualquier otra de análoga naturaleza.
Asimismo, prevé la posibilidad de que el Gobierno acuerde juntamente con cada Comunidad Autónoma la modificación, ampliación o restricción de las unidades de actuación y de las medidas a adoptar, correspondiendo en tal caso la aplicación de estas medidas a quien ostente la Presidencia de la Comunidad Autónoma, por considerarle representante ordinario del Estado en el territorio.
La quinta prorroga es acordada por el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo («BOE» núm. 145, de 23/05/2020), que se extendió desde las 00:00 horas del día 24 de mayo de 2020 hasta las 00:00 horas del día 7 de junio de 2020.
Designa como autoridad competente delegada al Ministro de Sanidad, bajo la superior dirección del Presidente del Gobierno y con arreglo al principio de cooperación con las comunidades autónomas (artículo 6), levanta la suspensión de los plazos procesales suspendidos con efectos del día 4 de junio de 2020 (artículo 8) y la correlativa de los plazos administrativos, con efectos del día 1 de junio de 2020, previendo ya su reanudación, ya su reinicio , «si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas.» (artículo 9)
El alzamiento de los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones -también suspendidos- se prevé para el día 4 de junio de 2020 (artículo 10).
Proclama la vigencia de las órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones dictadas por las autoridades competentes delegadas previstas en el artículo 4.2 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo ,en cuanto no se opongan a lo dispuesto en otras posteriores, ni a lo establecido en el propio Real Decreto (artículo 11).
Su disposición derogatoria única, incide en las disposiciones adicionales segunda y cuarta del Real Decreto 463/2020 ,con efectos del día 4 de junio de 2020 y desde el día 1 de junio de 2020, su disposición adicional tercera, como consecuencia lógica del alzamiento de los plazos suspendidos.
Dedica el resto de su articulado a exponer y describir las particularidades propias del procedimiento para la desescalada (artículos 3; 4 y 5), de las que nos ocuparemos con ocasión del estudio del Plan de Transición para una nueva normalidad.
La sexta y última prórroga tuvo lugar con la publicación en el BOE núm. 159, de 6 de junio de 2020, del Real Decreto 555/2020, de 5 de junio que, según su artículo 2 , abarcó el periodo comprendido, desde las 00:00 horas del día 7 de junio de 2020 hasta las 00:00 horas del día 21 de junio de 2020.
Con un contenido sustantivo idéntico al anterior Real Decreto Ley 537/2020, es de significar su artículo 6 -Autoridades competentes delegadas-, en cuanto dispone,
«(...)
La autoridad competente delegada para la adopción, supresión, modulación y ejecución de medidas correspondientes a la fase III del plan de desescalada será, en ejercicio de sus competencias, exclusivamente quien ostente la Presidencia de la comunidad autónoma, salvo para las medidas vinculadas a la libertad de circulación que excedan el ámbito de la unidad territorial determinada para cada comunidad autónoma a los efectos del proceso de desescalada.
2. Serán las comunidades autónomas las que puedan decidir, a los efectos del artículo 5, y con arreglo a criterios sanitarios y epidemiológicos, la superación de la fase III en las diferentes provincias, islas o unidades territoriales de su Comunidad y, por tanto, su entrada en la «nueva normalidad».
3. Corresponderá durante ese periodo a las administraciones públicas competentes el ejercicio de las funciones contempladas en el artículo 5 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo .»
El Plan de Transición a una nueva normalidad.
El día 28 de abril de 2020, el Gobierno de España, a través del presidente del Gobierno, hizo público el plan de desescalada o Plan para la Transición hacia una Nueva Normalidad, acordado en Consejo de Ministros, que implicaba una progresiva y gradual relajación de las medidas extraordinarias de restricción de la movilidad y el contacto social adoptadas hasta la fecha, con el fin de "facilitar una recuperación, lo más rápida posible, de la actividad social y económica". Sus previsiones se simultanearon con lo dispuesto en el Real Decreto 537/2020, de 22 mayo -como precisamos más arriba- que acordó la cuarta prórroga del estado de alarma.
Otras disposiciones que declaran el estado de alarma.
El 25 de octubre de 2020, como consecuencia del desbordamiento de los contagios por la segunda ola de la pandemia, el Gobierno previo acuerdo del Consejo de Ministros, declara un nuevo estado de alarma en toda España, que se plasma en el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARSCoV-2, al amparo de lo dispuesto en el artículo cuarto, apartado b), de la LOAES, publicado en el BOE» núm. 282 , de 25 de octubre de 2020, fecha en la que comenzó su vigencia.
Según su art. 4, el estado de alarma declarado finalizará a las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020, sin perjuicio de las prórrogas que puedan establecerse.
Con aquella finalidad, su Articulo 5 estableció una limitación de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno, de modo que durante el periodo comprendido entre las 23:00 y las 6:00 horas, sólo se podría circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las concretas y muy específicas actividades que relaciona y que damos aquí por reproducidas.
Habilita a la autoridad competente delegada correspondiente -Presidente de la Comunidad Autónoma o Ciudad Autónoma- para determinar, en su ámbito territorial, que la hora de comienzo de la limitación prevista en este artículo sea entre las 22:00 y las 00:00 horas y la hora de finalización de dicha limitación sea entre las 5:00 y las 7:00 horas y adicionalmente, para limitar la entrada y salida de personas en ámbitos territoriales de carácter geográficamente inferior a la comunidad autónoma y ciudad con Estatuto de autonomía, con las excepciones previstas, habilitación que se amplía en el artículo 11 para imponer en su ámbito territorial la realización de las prestaciones personales obligatorias que resulten imprescindibles en el ámbito de sus sistemas sanitarios y sociosanitarios para responder a la situación de emergencia sanitaria que motiva la aprobación del Real Decreto.
La limitación a la libertad de circulación se refirió también, a la entrada y salida en las comunidades autónomas y ciudades con Estatuto de autonomía, salvo para aquellos desplazamientos, adecuadamente justificados que respondan a alguno de los motivos previstos en el artículo 6.
Sin embargo, no queda sometida a restricción alguna la circulación en tránsito a través de los ámbitos territoriales en que resulten de aplicación las limitaciones previstas en el precepto.
Se limita a través de su artículo 7, la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados, sin que queden afectadas las actividades laborales e institucionales, ni aquellas para las que se establezcan medidas específicas en la normativa aplicable.
El articulo 8 contiene una expresa habilitación a la autoridad competente delegada correspondiente, para limitar la permanencia de personas en lugares de culto mediante la fijación, de aforos para las reuniones, celebraciones y encuentros religiosos, atendiendo al riesgo de transmisión que pudiera resultar de los encuentros colectivos, sin que ello implicare la afectación en ningún caso, del ejercicio privado e individual de la libertad religiosa.
Por su parte los artículos 9 y 10 se dedican a determinar la eficacia de las limitaciones y la flexibilización y suspensión de las limitaciones, respectivamente.
Si bien - articulo 12- cada Administración conservará las competencias que le otorga la legislación vigente, así como la gestión de sus servicios y de su personal siempre para el cumplimiento de la finalidad que persigue el Real Decreto, el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud -artículo 13-, con la finalidad de garantizar la necesaria coordinación en la aplicación de las medidas contempladas, bajo la presidencia del Ministro de Sanidad, podrá adoptar a estos efectos, cuantos acuerdos procedan incluidos en su caso, el establecimiento de indicadores de referencia y criterios de valoración del riesgo.
Para el incumplimiento del contenido del Real Decreto o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes, el articulo 15 contiene la previsión de un régimen sancionador con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo 10 de la LOAES.
Comprobado el riesgo de aumento de contagios que se producen en horario nocturno de acuerdo con la información facilitada por las comunidades autónomas, circunstancia esta que reduce sustancialmente la eficacia de otras medidas de control implementadas, se publica el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre («BOE» núm. 291, de 4 de noviembre de 2020) por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, con la finalidad de que la medida de limitación de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno, prevista en el artículo 5 del Real Decreto 926/2020 ,conserve su eficacia, como medida proporcionada y con un potencial impacto positivo en el control de la transmisión, al evitarse situaciones de contacto de riesgo vinculadas a encuentros sociales, « (...) en los términos previstos con anterioridad al comienzo de la prórroga autorizada, en tanto que la autoridad competente delegada que corresponda no determine, de acuerdo con el artículo 10 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre , su modulación, flexibilización o suspensión.»
La duración de la prórroga se fija en su Artículo 2 y se extendió desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021.
A su vez, publicado en el BOE» núm. 268, de 9 de octubre de 2020, el Real Decreto 900/2020, de 9 de octubre, declara el estado de alarma para responder ante situaciones de especial riesgo por transmisión no controlada de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, con una duración de 15 días naturales para los siguientes municipios de la Comunidad de Madrid: Alcobendas; Alcorcón; Fuenlabrada; Getafe; Leganés; Madrid; Móstoles; Parla y Torrejón de Ardoz.
Para finalizar este apartado, debemos hacer expresa referencia a la Orden SND/726/2023, de 4 de julio, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de julio de 2023, por el que se declara la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19.
Otras disposiciones relevantes para hacer frente a la pandemia.
Dejamos constancia por orden cronológico del siguiente bloque normativo, complementario del estudiado hasta el momento y que dejamos simplemente enunciado: ...".
Tercer. Manca de legitimació passiva
La part actora reclama pels danys soferts en el negoci de la seva titularitat arran de les mesures preses per la Generalitat de Catalunya per fer front a la situació de pandèmia.
La part actora, com ja hem manifestat, realitza un còctel o combinació dal.legacions dirigides contra diferents Administracions, sense fer una distinció acurada de les mateixes; la qual és necessària en la mesura que en la seva pètita només demana la condemna a lAdministració de la Generalitat, i a la qual ha reclamat en via administrativa.
La part actora delimita el període de reclamació patrimonial a partir del primer estat dalarma fins a lactualitat.
Respecte a la primera etapa, coincidint amb el primer estat dalarma declarat per Reial decret 463/2020, de 14 de març que engloba el període del 14 de març del 2021 al 21 de juny del 2021 cap responsabilitat es pot imputar a la Generalitat de Catalunya atès que no va assumir la gestió de la pandèmia lEstat. Altrament, hem dafegir que respecte del mateix la STS 31 doctubre del 2023 ha desestimat les reclamacions presentades en relació al mateix entenent que lactuació de lAdministració va ser raonada i raonable, a la vegada que proporcionada a la situació vigent fent aplicació del principi de precaució en el sentit fixat per la jurisprudència del TJUE.
Respecte a la segona etapa iniciada quan decau el primer estat dalarma i sentra en lanomenat període de nova normalitat fins el dia 25 doctubre del 2020 en el qual les Administracions autonòmiques van adoptar les mesures que van considerar pertinents a lempara de la normativa sanitària, seguint el marc marcat per lOrdre Ministerial de 14 dagost del 2020.
I finalment un tercer període que sinicia amb la declaració del segon estat dalarma per Reial decret 926/2020, de 25 d'octubre prorrogat dins el 9 de maig del 2021, període en el qual lAdministració de la Generalitat va dictar mesures que van afectar, també, a lactivitat del recurrent, per delegació o en ús de les pròpies competències.
Sota el paraigües de les mateixes la Generalitat va aprovar la Resolució SLT/2546/2020, de 15 d'octubre, per la qual s'adopten noves mesures en matèria de salut pública per a la contenció del brot epidèmic de la pandèmia de COVID-19 al territori de Catalunya de 15 doctubre del 2020 . A la vegada el President de la Generalitat va dictar el Decret 127/2020 dacord amb el qual "Vist el Reial decret 926/2020, de 25 d'octubre, pel qual es declara l'estat d'alarma per contenir la propagació d'infeccions causades pel SARS-CoV-2 (BOE núm. 282, de 25.10.2020), que indica que aquesta declaració afecta a tot el territori de l'Estat espanyol i que finalitzarà a les 00:00 hores del dia 9 de novembre de 2020, sens perjudici de les pròrrogues que puguin establir-se;
Vist que, d'acord con el Reial decret esmentat, l'autoritat competent delegada s'atribueix a qui ostenti la presidència de la comunitat autònoma o ciutat amb Estatut d'autonomia, i s'indica que cada Administració conservarà les competències que li atorga la legislació vigent, així com la gestió dels seus serveis i del seu personal, per adoptar les mesures que estimi necessàries, sens perjudici del que s'estableix en el reial decret;
De conformitat amb el que disposen l' article 6 i concordants de la Llei 13/2008, del 5 de novembre , de la presidència de la Generalitat i del Govern, i el Decret 114/2020, de 30 de setembre, de substitució del president de la Generalitat de Catalunya;
En conseqüència, d'acord amb les atribucions que em són conferides, DECRETO:
Article únic
Facultar la consellera de Salut i el conseller d'Interior, en la seva condició d'autoritats integrants del Comitè de Direcció del Pla d'actuació PROCICAT per emergències associades a malalties transmissibles emergents amb potencial alt risc, per tal que adoptin les resolucions per fer efectives les mesures que siguin necessàries durant la declaració de l'estat d'alarma al territori de Catalunya."
Dacord amb la dita delegació es van dictar diferents resolucions per les quals saprovaven mesures en matèria de salut pública per a la contenció del brot epidèmic al territori de Catalunya i que van incidir en les activitats de la recurrent. Ara bé, en el decret dictat per la Presidència es fa esment tant a les mesures que es puguin dictar en virtut de la delegació feta, com les que sadoptin dacord amb la mateixa legislació sanitària que faculta a per a la presa de decisions en supòsits de risc per a la salut pública.
Delimitades les actuacions respecte de les quals es fa derivar la possible responsabilitat patrimonial i respecte a la manca de legitimació passiva en els dos períodes últims hem de fer referència a sentències dictades per aquesta mateixa Sala, entre daltres, de 16 de juliol de 2019, recurs número 3562/2016 en la qual es manifesta que a més de la necessària capacitat per comparèixer davant del tribunal (legitimació per al procés) la llei exigeix que les parts tinguin la legitimació ad causam i en aquest sentit la sentència la sentencia de 26 de novembre de 2010, recurs número 5629/2006:
«[...] esta diferencia pone de relieve que ha de mediar una determinada relación entre el que ejerce una determinada pretensión con el objeto del proceso. De manera que han de ser esas determinadas personas las llamadas a ser partes (activa o pasiva) en el litigio, según los presupuestos previstos legalmente, como es el caso del antes citado artículo 22.1.b) de la LJCA , que se refiere el interés legítimo.»
En efecto, el concepto de legitimación encierra un doble significado, tal y como se declara en la Sentencia del Pleno de esta Sala de 3 de marzo de 2014 -Rec. 4.453/2012 -:
«El estudio de la legitimación ha distinguido entre la llamada legitimación « ad processum» y la legitimación « ad causam». La primera se identifica con la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, con la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, identificándose con la capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos. Distinta de la anterior resulta la legitimación «ad causam», como manifestación concreta de la aptitud para ser parte en un proceso determinado, por ello depende de la pretensión procesal que ejercite el actor. Constituye la manifestación propiamente dicha de la legitimación y se centra en la relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual esa persona puede intervenir como actor o demandado en un determinado litigio. Esta idoneidad deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el derecho material, por lo que se reputa más como cuestión de fondo y no meramente procesal [...]»
Així mateix, cal afegir els raonaments donats en la sentència dictada per aquesta mateixa secció en el procediment num 140/2022 quan es diu " QUINTO.- Causa de inadmisibilidad invocada por la Administración demandada.
Realizado el expositivo anterior sobre los antecedentes necesarios para comprender el contexto en el que se producen los actos administrativos en los que la actora sustenta su reclamación, debemos analizar en primer lugar la causa de inadmisibilidad invocada por la Administración demandada respecto de su falta de legitimación pasiva, por entender que el sustento principal de los perjuicios argumentados por la actora hunden sus raíces en actuaciones administrativas que suponen la responsabilidad de la Administración General del Estado, de tal forma que la responsabilidad de la Generalitat de Catalunya solo podría radicarse en los supuestos de medidas restrictivas adoptadas con ocasión de la pandemia al amparo de competencias exclusiva y no delegadas ni tampoco como ejecución de las medidas adoptadas en el marco del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.
Opone la representación de la Administración demandada su falta de legitimación pasiva formal y material por entender que no era responsable de las medidas adoptadas antes del día 21 de junio de 2020. Pues bien, la citada alegación debe ser rechazada.
Como esta Sala ha puesto de manifiesto en sentencia, entre otras, de 16 de julio de 2019, recurso 3562/2016 , además de las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales ("legitimatio ad processum" o legitimación para el proceso), la ley exige, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuanto al fondo y para que la oposición y las excepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal ("legitimatio ad causam" o legitimación para el asunto).
Y conforme señala también la sentencia de 26 de noviembre de 2010, número 5629/2006 :
"... esta diferencia pone de relieve que ha de mediar una determinada relación entre el que ejerce una determinada pretensión con el objeto del proceso. De manera que han de ser esas determinadas personas las llamadas a ser partes (activa o pasiva) en el litigio, según los presupuestos previstos legalmente, como es el caso del antes citado artículo 22.1.b) de la LJCA , que se refiere el interés legítimo.
En efecto, el concepto de legitimación encierra un doble significado, tal y como se declara en la Sentencia del Pleno de esta Sala de 3 de marzo de 2014 -Rec. 4.453/2012 -:
«El estudio de la legitimación ha distinguido entre la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». La primera se identifica con la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, con la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, identificándose con la capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos. Distinta de la anterior resulta la legitimación «ad causam», como manifestación concreta de la aptitud para ser parte en un proceso determinado, por ello depende de la pretensión procesal que ejercite el actor. Constituye la manifestación propiamente dicha de la legitimación y se centra en la relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual esa persona puede intervenir como actor o demandado en un determinado litigio. Esta idoneidad deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el derecho material, por lo que se reputa más como cuestión de fondo y no meramente procesal ...".
La recurrente alude tanto a normas estatales como autonómicas que afectaron su actividad, y atribuye correctamente a la Comunidad Autónoma de Cataluña la condición jurídico-procesal de parte demandada.
Se ha de establecer la competencia de esta Sala para el conocimiento de la presente reclamación y ello partiendo de la responsabilidad concurrente que se diseña conforme al artículo 33 de la Ley 40/2015 . La recurrente aporta un informe pericial que no divide entre los daños causados por la normativa estatal o por la normativa autonómica, y no pondera tampoco el grado de incidencia, mayor o menor, que cada normativa tuvo en su actividad.
Así este órgano jurisdiccional es competente para fiscalizar el acto dictado por la Administración autonómica, acto concretado en nuestro caso en Resolución expresa conjunta de los Consellers d'Interior y Salut firmada el 21 de marzo de 2024. Cuando se pretende una responsabilidad patrimonial concurrente de dos administraciones (estatal y autonómica, se defiende por la Abogada de la Generalitat), también incumbe a esta Sala el conocimiento tal como se ha reiterado en sentencias como de 16 de diciembre de 2010, recurso 101/2010 : «Ha de tenerse en cuenta que en un caso singular como el que nos ocupa, el órgano jurisdiccional habrá de dirimir si, partiendo de unos mismos hechos, existe responsabilidad patrimonial de la Administración y, de ser así, cuál o cuáles serían las Administraciones responsables y en qué medida. No cabe duda de que este análisis habrá de tomar en consideración los respectivos ámbitos competenciales de cada una de ellas, pero ello no obsta a que razones de funcionalidad y eficacia aconsejan un tratamiento unitario por un mismo órgano jurisdiccional.
Una interpretación integradora de las reglas sobre competencia objetiva previstas en la Ley Jurisdiccional permite deducir que la competencia objetiva en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones sobre responsabilidad patrimonial adoptadas por diferentes Administraciones, pero fundadas en igual causa de pedir, entendida esta causa como el dato fáctico determinante de la reclamación, ha de corresponder al órgano jurisdiccional competente para fiscalizar el acto dictado por la Administración de mayor ámbito territorial; órgano que en el presente caso es la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.(...)
(...) Sobre la posibilidad de acumulación de pretensiones cuyo conocimiento corresponda a órganos jurisdiccionales distintos, se ha pronunciado este Tribunal, entre otras, en Sentencia de 12 de abril de 2005 (cuestión de competencia nº 25/2002 ), EDJ 68338 y en Auto de 4 de diciembre de 2007 (recurso contencioso administrativo nº 17/2006), EDJ 224914.» ( TS 3ª 4-12-09, EDJ 300018)».
Cuestión diferente será analizar, en su caso, el requisito del título de imputación correspondiente y, a cuál de las dos Administraciones, si a la estatal o la autonómica, en su caso, les serían atribuibles los hipotéticos perjuicios derivados de la adopción de aquellas medidas que declararon el carácter de servicio esencial de los hospitales privados y si concurren o no el resto de presupuestos de la responsabilidad patrimonial como es la antijuricidad".
Tal y como ocurre en el supuesto examinado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el presente supuesto, la recurrente alude tanto a normas estatales como autonómicas que afectaron a su actividad con lo que no se puede determinar a limine la falta de legitimación pasiva de la administración autonómica para ser interpelada en la presente reclamación.
A ello pude añadirse que, conforme al artículo 33 de la ley 40/2015 , "1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas", añadiendo el número 2 del indicado precepto: "En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación".
Resulta pues a juicio de la Sala evidente que, como regla de principio, no puede afirmarse la falta de legitimación pasiva de la demanda o el defecto en la constitución de la relación jurídico procesal para el examen de la pretensión de la actora; sobre todo si se estima que estaba a disposición de la misma la posibilidad de llamar al procedimiento administrativo (y al mismo proceso judicial a través de los oportunos emplazamientos) a la Administración del Estado.
Por tanto, se ha de desestimar tal cuestión previa de inadmisibilidad".
Aquests raonaments ens porten a la desestimació de la causa dinadmissibilitat plantejada.
Quart. Responsabilitat patrimonial Administració o Estat- legislador. Principi de precaució
La part actora planteja la reclamació com una responsabilitat patrimonial de lAdministració de la Generalitat entenent que la Generalitat va adoptar mesures totalment desproporcionades i mancades dempara legal.
Anem a resoldre, doncs, sobre aquesta pretesa responsabilitat patrimonial de lAdministració de la Generalitat de Catalunya.
L article 106.2 CE estableix " 2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos."
Larticle 32.1 i 2 Llei 4072015, d1 doctubre disposa " 1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización. 2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. 3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen. "
I en el mateix sentit es pronuncia l article 81 Llei 26/2010, del 3 dagost.
Com assenyala la sentència dictada per aquesta mateixa Sala, 697/2025, de 27 de febrer " Este derecho no implica, sin embargo, que la Administración Pública tenga el deber de responder, sin más, por todo daño que puedan sufrir los particulares, sino que, como ha precisado reiteradamente la jurisprudencia, para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el daño o perjuicio sea antijurídico, en el sentido de que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportarlo.
La concurrencia de las anteriores circunstancias es determinante de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que es una responsabilidad configurada de forma objetiva (consecuencia de la mera existencia de un nexo causal entre el daño producido y la acción u omisión administrativa), con independencia de la existencia de una culpa o negligencia que es lo característico de la responsabilidad extracontractual por hechos de los particulares.
La relación entre causa y efecto puede verse rota por la concurrencia de fuerza mayor, o por la imprudencia del propio afectado. Por otro lado, para determinar si unos hechos son susceptibles de originar la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, es preciso recordar que, como establece el artículo 217 de la LEC ,la carga de la prueba de los hechos de los que ordinariamente se desprenda el efecto jurídico de las pretensiones de la demanda corresponde a la parte actora.
La parte que afirma un hecho ha de probarlo, no aquella que simplemente niega su producción, sin que sea preciso acreditar hechos notorios y máximas de experiencia que se pueden deducir de la forma natural de producirse aquellos. Es imputable a la Administración la carga de probar la existencia de fuerza mayor o de circunstancias tales como la existencia de dolo o negligencia exclusiva de la víctima, que puedan determinar la exclusión de su responsabilidad."
La STC 17 doctubre de 2018 " sí pues, el régimen constitucional de responsabilidad de las Administraciones públicas se rige por criterios objetivos, que implican la necesidad, no sólo de examinar la relación de causalidad, sino también la de formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por el agente del mismo, en este caso por una Administración pública. Esa es, claramente, la línea de interpretación marcada en nuestra propia doctrina."
Per tant, exclosa de lanàlisi la negligència en lactuació de lAdministració hem dacudir al concepte de lantijuridicitat del dany, és a dir, si el ciutadà tenia el deure de suportar- lo i si les mesures adoptades van revestir els tres caràcters: necessàries, proporcionades i idònies. Juntament amb lestudi de la força major.
Sobre la responsabilitat de lEstat i/o de les Comunitats Autònomes en relació a les mesures adoptades durant la pandèmia el Tribunal Suprem ja sha pronunciat en moltes sentències dictades, com també diferents Sales dels Tribunals Superiors de Justícia en el sentit de desestimar les pretensions dindemnització. Algunes de les reclamacions shan tractat des del règim jurídic de responsabilitat de lEstat- legislador quan els danys simputaven a les mesures preses a lempara de les normes que van aprovar els Estats dalarma i altres com a supòsits de responsabilitat patrimonial de lAdministració o inclús com a responsabilitat de lEstat reglamentador, és a dir, via reglament.
En el cas que ens ocupa, es tracte de danys derivats de laplicació de les mesures acordades per resolució emanada dels Departaments de Salut i Interior de la Generalitat, en concret, resolucions aplicables a tot el territori i a les persones que shi trobaven o hi circulaven.
Per resoldre les qüestions plantejades, i donant per admesos per ser fets notoris la situació i normativa que es va adoptar i viure a partir del mes de març del 2020, a la qual hem fet referència indirecta mitjançant la STS de 9 dabril del 2025 en el recuros 98/2024
I centrant- nos en el període al qual es refereix la reclamació hem de tenir en compte:
- la STC 183/2021, 27 doctubre que té per objecte el recurs inconstitucionalitat interposat contra el Reial decret 926/2020 pel qual es declara el estat dalarma que va finalitzar el 9 de novembre del 2020 i la seva pròrroga pel Reial decret 956/2020 el qual va finalitzar el 9 de maig del 2021. En la mateixa es resolen entre daltres peticions, la inconstitucionalitat de la delegació feta pels decrets esmentat als presidents de les CAA. Ara bé, la mateixa sentència ens diu " Ahora bien, no es posible desconocer que las referencias originarias o reformadas del Real Decreto 926/2020 a las autoridades competentes delegadas no tuvieron siempre un sentido jurídico unívoco, pues en unos casos se pretendió apoderar a dichas autoridades para disponer, con diverso alcance, sobre medidas generales ya previstas en el propio Real Decreto, en tanto que, en otros supuestos, aquellas referencias se contuvieron en normas que articularon, en sí mismas, nuevas y específicas medidas. Las previsiones del primer tipo son inseparables de la designación, viciada de invalidez, de estas autoridades competentes delegadas, pero no cabe predicar lo mismo, sin más, de las reglas que introducen, propiamente, medidas de otro género; medidas que, en lo que ahora importa, pueden considerarse válidas en tanto sean disociables, lógica y jurídicamente, de aquel inconstitucional apoderamiento y siempre que no resultaran por su contenido contrarias, en sí mismas, a la Constitución."
- La mateixa STC 183/2021 considera que les mesures que es van imposar eren proporcionades, necessàries i idònies per fer front a la situació de pandèmia.
Respecte a la coberta legal per adoptar les mesures que ens ocupen, la part actora manté certa contradicció. Així sembla al.legar que les mesures adoptades sota el paraigües del segon estat dalarma esdevindrien nul.les per manca de cobertura perquè la norma la delegació de competències es va declarar inconstitucional per la STC 183/2021 però a la vegada manté la competència de les CCAA per adoptar mesures dintervenció en les situacions de crisis, de manera que declarada la inconstucionalitat de la delegació les mateixes només es poden entendre en aquest marc. I respecte al primer, la seva declaració dinconstitucionalitat no va afectar a la necessària proporcionalitat i adequació de les mesures preses com ara veurem.
Les resolucions a les quals la part actora imputa la imposició de les mesures restrictives que van donar lloc als danys sadopten en aplicació de la diferent normativa en matèria sanitària i de protecció civil per la qual shabilita a lautoritat sanitària a adoptar les mesures que considerin necessàries per lluitar contra la pandèmia. En aquest sentit la Llei 18/2009, de 22 doctubre, la Llei 4/1997, de 20 de maig, la LO 3/1986, de 14 dabril, la Llei 14/1986, de 25 dabril o la Llei 33/21, 4 doctubre. Per tant, les mateixes shan adoptat en ús de les competències autonòmiques en matèria sanitària.
La mateixa STS de 31 doctubre del 2023 preveu aquesta possibilitat quan ens diu " Como quiera que en este recurso, y en otros muchos análogos que penden de decisión en esta Sala, se imputa de forma principal la responsabilidad patrimonial de la Administración al impacto y daños patrimoniales consecuentes producidos por la normativa dictada por los distintos poderes públicos en las actividades económicas y empresariales - normativa que tenía por objeto evitar o mitigar la propagación de la pandemia COVID-19-, es preciso reseñar ese conjunto de normas, en particular, por su mayor carácter intrusivo y excepcionalidad, los Reales Decretos relativos al estado de alarma.
Nuestra Constitución prevé en su artículo 116 un Derecho de Excepción o de Emergencia para abordar situaciones extraordinarias, que se desarrollan en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio,de estados de alarma, excepción y sitio. El estado de alarma, que atribuye poderes de excepción menos invasivos que en los otros estados, no se basa en la Ley de 1981 en la existencia de actos contrarios a la convivencia originados por la conducta de personas o grupos, es decir en alteraciones del orden público, sino en las situaciones provocadas por hechos extraordinarios que no dependen de la voluntad de las personas, tales como catástrofes, situaciones de desabastecimiento, paralización de servicios esenciales y, por lo que ahora interesa, crisis sanitarias y situaciones de contaminación grave.
Estos poderes de excepción ya estaban contemplados en cierto modo en la normativa específica en materia sanitaria, que prevé actuaciones de necesidad para hacer frente a las epidemias y crisis sanitarias (por ejemplo, la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Públicao la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública).
Sin embargo, el Gobierno de la Nación, pese a disponer de esos otros instrumentos normativos para el abordaje de la pandemia, decidió utilizar el estado de alarma como herramienta central y primaria del combate jurídico que puso en marcha en el mes de marzo del año 2020 para frenar la expansión del virus. En esas circunstancias la normativa específica sanitaria podía haber sido desplazada por los mandatos contenidos en la declaración del estado de alarma o, por el contrario, ser utilizada como complemento de sus previsiones, como ha ocurrido en nuestro caso."
Admetent que les mesures es van adoptar en el marc de la normativa que autoritza a les comunitats autònomes a ladopció de les mateixes en casos de perill o risc per a la salut pública, i no pas per delegació de lEstat (ja que si així fos seria aplicable la STS 24 de març del 2025 la qual inadmet le recurs contenciós administratiu per manca dinterposició de reclamació administrativa davant de lAdministració de lEstat) hem de resoldre si les mateixes van ser proporcionades, necessàries i idònies. I ateses les al.legacions i la prova existent hem de considerar que sí que ho van ser per vàries raons:
- Perquè les mateixes van venir precedides i fonamentades en un informe de lAgència de Salut Pública de Catalunya posant en evidència la situació tan de contagis com de tensió de sistema sanitari. La part actora no rebat els mateixos, limitant se a manifestar que no van produir els efectes desitjats. Cal tenir en compte que estem analitzant les mesures que es van adoptar respecte a la situació existent a Catalunya, i la part recurrent eludeix als informes a nivell estatal, quan les mesures es prenien en atenció a levolució del virus en cada CCAA, i inclús en el mateixa territori i dacord amb la documental que consta en els aclariments a la pericial presentada podem observar diferents evolucions, i molt més si es limita la responsabilitat, com ho fa la part actora, a una sola Administració. La part demandada aporta informe pericial emès pel doctor expert en epidemiologia el senyor Armando el qual valora ladequació de les mesures adoptades a la situació del territori autonòmic acreditant que la mesura de tancament dels locals va donar lloc a un descens dels contagis.
- Perquè les diferents resolucions van ser objecte de ratificació per part de la Sala contenciosa administrativa del TSJ en la fase de ratificació i/o autorització. I si bé, només en la part que afectava a drets fonamentals, si el judici de proporcionalitat, necessitat i idoneïtat va ser vàlid en aquests aspectes, també ho era en els altres.
- Respecte a les resolucions que van adoptar les mesures preses i que ara es posen en dubte, la part actora va presentar recurs únicament contra la Resolució SLT/133/2021; SLT/275/2021; SLT/436/2021; Resolució SLT/516/2021; SLT/612/2021 i Resolució SLT/716/2021, i no respecte a la resta. No fent cap precisió en aquest sentit.
-
Però més enllà de les possibles al.legacions que es puguin fer al respecte sha de partir de lexistència declarada per la STS 31 doctubre del 2023 esmentada en la qual es fa menció al cabdal principi de precaució i la consegüent inversió de la càrrega de la prova quan ens diu " SÉPTIMO.- La cuestión de la antijuridicidad en la responsabilidad patrimonial del Estado-legislador. Carga general o sacrificio especial.
Los artículos. 32.1 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público excluyen la posibilidad de indemnización cuando el particular tenga el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la ley.
Con carácter general, cuando se trata de normas jurídicas con rango de ley, todos los ciudadanos a los que van dirigidas están obligados a someterse a sus dictados y soportar las cargas inherentes a su cumplimiento atendida la imperatividad y generalidad que es consustancial a ellas, de manera que existe el deber jurídico de soportar las consecuencias negativas de su aplicación.
Precisamente por imponer cargas de obligado cumplimiento en ejercicio del poder legislativo del Estado, la antijuridicidad en la responsabilidad patrimonial de Estado-Legislador no surge lógicamente por la promulgación de la ley, tan siquiera por su aplicación, requiera o no actividad intermedia administrativa. La antijuridicidad surgirá en el caso de declaración de inconstitucionalidad, porque esa declaración produce la anulación de la ley y su no producción de efectos. Si su aplicación ha producido daños, esos daños serán antijurídicos por carecer ya de la cobertura que les proporcionaba la ley, han perdido la garantía propia de la juridicidad.
Las normas de excepción, al igual que el resto de las leyes, son imperativas y de aplicación general a sus destinatarios, imponiendo a todos ellos el deber de soportar las cargas que de ellas se derivan en aras del interés público que justifica su aprobación, de manera que, en principio, solo se puede generar la responsabilidad patrimonial a favor de los afectados por dicha normativa cuando el propio legislador así lo hubiera reconocido o cuando fuere declarada su inconstitucionalidad.
La misma consecuencia del deber de soportar tiene, para lo que aquí interesa, el ejercicio de las incisivas potestades que tiene reconocida la Administración Pública en defensa de la salud colectiva, pudiendo en el ejercicio de las mismas limitar derechos individuales. Baste recordar a estos efectos las medidas especiales y cautelares que el artículo 54 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública ,autoriza a establecer a la Administración General del Estado y las de las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, en el ámbito de sus respectivas competencias, para asegurar el cumplimiento de la ley, y en el mismo sentido las contempladas en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública.
Pues bien, en relación con estas normas conviene traer otra vez a colación lo establecido en el último inciso del apartado 3 del artículo 54 de la Ley 33/2011 ,en el que se establece que los gastos derivados de la adopción de medidas cautelares contempladas en este artículo correrán a cargo de la persona o empresa responsable, y no de la Administración sanitaria que las adopta, sentando así el principio general de que existe la obligación de soportar las cargas económicas que pudieran resultar de la obligación de cumplir las medidas ordenadas por las autoridades públicas en aras de preservar la salud de los ciudadanos sin que de ello se derive el derecho a obtener un resarcimiento económico.
Las normas previstas en los Reales Decretos que declararon o prorrogaron el estado de alarma tuvieron un carácter excepcional y limitado en el tiempo al objeto de abordar una situación de emergencia sanitaria que comprometía gravemente la salud y vida de los ciudadanos. Esta situación justificó el desplazamiento de la legislación ordinaria y la restricción de derechos constitucionales, aplicándose las medidas extraordinarias que se consideraron necesarias para actuar contra la pandemia.
Es cierto que tales medidas no estaban predeterminadas en el ordenamiento jurídico, pero tal predeterminación no es exigible cuando se trata del Derecho de Excepción porque es imposible fijar previamente la ruta de una situación extraordinaria y anómala, como lo es también preestablecer los medios que han de utilizarse para combatirla, aunque si les es exigible que sean proporcionales y adecuadas a los hechos que deben afrontar.
El Tribunal Constitucional, en la STC 148/2021 ,al juzgar las medidas adoptadas y la constricción de los derechos constitucionales que se derivaban de ellas, las consideró adecuadas al propósito de preservar la salud y vida de las personas «... dado que las medidas de distanciamiento físico entre personas se presentaban como imperiosas para limitar el contagio y evitar la propagación comunitaria del virus...» y que, «...atendidas las circunstancias en que se adoptó, esta decisión tampoco puede ser considerada como desproporcionada, excesiva o no indispensable. No existía certeza sobre la suficiente eficacia que pudieran tener medidas menos incisivas sobre el derecho fundamental, ni cabe olvidar la relativa escasez de recursos efectivos para hacer frente a la expansión inicial de la epidemia».
Además, la normativa de excepción para afrontar la pandemia está plenamente justificada pues, como señaló el Tribunal Constitucional en la STC 148/2021 ,las medidas adoptadas se orientaron «...a la preservación, defensa y restauración de la salud y, en última instancia, de la vida, "derecho fundamental esencial y troncal, en cuanto es el supuesto ontológico" sin el cual los demás "no tendrían existencia posible"; bienes constitucionales en riesgo extremo para el conjunto de la ciudadanía y lesionados para un gran número de ciudadanos por la rápida y creciente expansión de la epidemia».
La doctrina constitucional citada tiene el importante antecedente que representa el Auto número 40/2020, de 30 de abril -aludido en un Fundamento anterior- que para inadmitir el recurso de amparo promovido contra la decisión judicial que confirma la gubernativa de denegar la celebración de una manifestación convocada en el marco temporal de una situación de pandemia global con gran número de afectados y de fallecidos en nuestro país, razona de modo extrapolable con carácter general que, «Ante esta incertidumbre tan acentuada y difícil de calibrar desde parámetros jurídicos que acostumbran a basarse en la seguridad jurídica que recoge el art. 9.3 de la Constitución ,las medidas de distanciamiento social, confinamiento domiciliario y limitación extrema de los contactos y actividades grupales, son las únicas que se han adverado eficaces para limitar los efectos de una pandemia de dimensiones desconocidas hasta la fecha.», de modo que, «(...) la prohibición de celebrar la manifestación, que se deriva claramente de la resolución judicial impugnada, guarda una relación lógica y de necesidad evidente con la finalidad perseguida por esa misma interdicción: evitar la propagación de una enfermedad grave, cuyo contagio masivo puede llevar al colapso de los servicios públicos de asistencia sanitaria.»
En definitiva y como conclusión extrapolable en este punto del debate procesal, la escalada exponencial de contagios - hecho notorio indiscutible - comporta necesariamente, la limitación del ejercicio del derecho fundamental de reunión y manifestación ex artículo 21 C.E .,de modo que tal como conjetura el Tribunal Constitucional, «siendo positivo este juicio liminar sobre la proporcionalidad de las medidas, no puede acordarse la concurrencia de verosimilitud de la denunciada lesión del art. 21 CE .»
En el ámbito de la salud colectiva la adopción de decisiones, en muchas ocasiones, debe basarse en la determinación cuantitativa del riesgo, de manera que la restricción de actividades potencialmente peligrosas se produce una vez que los estudios científicos contemplan una asociación presumiblemente causal entre dichas actividades y su impacto adverso sobre la salud. Ahora bien, en determinados supuestos, como aconteció en los momentos iniciales de la pandemia derivada del COVID-19, no se cuenta, desde el punto de vista científico, con el componente de certeza de un modo indubitado.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 10 de abril de 2014, Acino/Comisión, C-269/13 P; EU.C:2014:255, interpretó el principio de precaución del siguiente modo:
«(...) en tanto no se despeje la incertidumbre sobre la existencia o el alcance de los riesgos para la salud humana, es posible adoptar medidas de protección sin esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos" y asimismo, " aun cuando la valoración del riesgo no pueda basarse en consideraciones puramente hipotéticas, no lo es menos también (...) cuando resulta imposible determinar con certeza la existencia o alcance del riesgo alegado por razón de la naturaleza insuficiente, no concluyente o imprecisa de los resultados de los estudios realizados y sin embargo, persiste la probabilidad de un perjuicio real para la salud publica en el supuesto en que se materialice el riesgo, el principio de cautela justifica la adopción de medidas restrictivas.»
En la misma línea, el Auto del TJUE, de 19 de diciembre de 2013, Comisión/Alemania, C-42613 P (R, EU:C:2013:848 , refiere, «cuando aparecen dudas sobre la existencia de riesgos para la salud humana o sobre su alcance, las instituciones de la Unión, en aplicación de ese principio, pueden adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestren plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos» (apartado 54).
La Comunicación de la Comisión Europea sobre el recurso al principio de precaución (Bruselas 2.2.2000 COM (2000) 1 final), alude a su ámbito de aplicación cuando la salud humana esté en riesgo. Señala como inspiradores del principio, la proporcionalidad, no discriminación, coherencia, análisis de ventajas e inconvenientes y estudio de la evolución científica.
A estos efectos señala,
«Los responsables políticos se encuentran constantemente frente al dilema de encontrar un equilibrio por un lado entre las libertades y los derechos de los individuos, la industria y las organizaciones, y por otro, de la necesidad de reducir o eliminar el riesgo de efectos peligrosos para el medio ambiente o la salud. Encontrar el equilibrio correcto para que pueda llegarse a decisiones proporcionadas, no discriminatorias, transparentes y coherentes, y que al mismo tiempo proporcionen el nivel elegido de protección, requiere un proceso de toma de decisiones estructurado, basado tanto en la información científica, como en otras informaciones detalladas y objetivas. Esta estructura la proporcionan los tres elementos del análisis de riesgo: la evaluación del riesgo, la elección de la estrategia de gestión de riesgo y la comunicación del riesgo. Toda evaluación del riesgo que se lleve a cabo debe basarse en la información científica y estadística existente. La mayor parte de las decisiones se adoptan cuando existe suficiente información disponible para adoptar las medidas preventivas adecuadas, pero en otras ocasiones los datos pueden no ser suficientes. La decisión de invocar o no el principio de precaución es una decisión que se ejerce cuando la información científica es insuficiente, poco concluyente o 8 incierta, y cuando hay indicios de que los posibles efectos sobre el medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal pueden ser potencialmente peligrosos e incompatibles con el nivel de protección elegido..........Aunque el Tratado CE en su art. 174 sólo mencione explícitamente el principio de precaución en el terreno del medio ambiente, su ámbito de aplicación es mucho más amplio. Este principio abarca los casos específicos en los que los datos científicos son insuficientes, no concluyentes o inciertos, pero en los que una evaluación científica objetiva preliminar hace sospechar que existen motivos razonables para temer que los efectos potencialmente peligrosos para el medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal pudieran ser incompatibles con el alto nivel de protección elegido»
La carga de acreditar que las medidas concretas que se someten a ratificación judicial se ajustan a los principios de necesidad, idoneidad y razonabilidad compete a las administraciones públicas, a través de criterios científicos informados a modo de antecedente y que servirán a la obligada motivación de la resolución a que se refiere el artículo 54 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública ,que enfatiza con expresiones tales como «con carácter excepcional», «cuando así lo requieran motivos de extraordinaria gravedad o urgencia.»
Sin embargo, la aplicación del principio de precaución comporta una inversión de la carga de la prueba, debiendo ser quien ejercita la acción de resarcimiento quien acredite la ausencia de justificación, idoneidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, acreditación que en modo alguno se ha efectuado en este proceso, debiendo recordar, como se ha dicho, que la STC 148/2021 consideró las medidas restrictivas previstas en el RD 463/2020idóneas, necesarias y proporcionales.
Cabe recordar que cuando se está frente a un proceso de toma de decisiones, generalmente hay un campo que se deja al azar al analizar las consecuencias, debido a circunstancias de ignorancia o incertidumbre. Pues bien, en materia de salud pública este rango de incertidumbre y de azar se constituye en un riesgo para la salud que no se puede asumir y que el principio de precaución busca eliminar al imponer la toma de medidas necesarias para prevenir el daño.
La consecuencia de la aplicación del principio de precaución determina la imposibilidad de derivar responsabilidad a la Administración cuando las medidas sanitarias adoptadas tendieron a mitigar o evitar la propagación de los contagios, siempre y cuando se muestren razonables y proporcionadas, aunque posteriormente se pudiese demostrar que resultaron innecesarias, pues lo trascendental es la incertidumbre científica sobre la naturaleza y alcance del riesgo.
Sin perjuicio de lo expuesto, la suspensión temporal de actividades propias de los establecimientos de hostelería es una manifestación de la potestad de ordenación general de la actividad en cuestión, justificada por las circunstancias excepcionales que se estaban viviendo, tras la comprobación de que la eliminación de actividades grupales frenaba la tendencia ascendente de la expansión descontrolada del virus.
A estos efectos, conviene recordar los pronunciamientos que el Tribunal Constitucional vierte en su auto 40/2020, de 30 de abril (rec. 2056/2020 ),que inadmite a trámite el recurso de amparo promovido por la Central Unitaria de Traballadores/as (CUT) en proceso contencioso- administrativo sobre ejercicio del derecho de reunión, en cuyo fundamento jurídico segundo, establece:
«No podemos olvidar que, como reconoce la recurrente, la manifestación se pretende desarrollar en el marco de una situación de pandemia global muy grave, que ha producido un gran número de afectados y de fallecidos en nuestro país, y que ha puesto a prueba a las instituciones democráticas y a la propia sociedad y los ciudadanos, en cuanto se han convertido, en conjunto, en elementos esenciales para luchar contra esta situación de crisis sanitaria y económica que afecta a todo el país, situado por mor de la misma ante una situación que, pese a no ser la primera vez que se produce (ya sufrimos, entre otras, la pandemia de 1918), sí es la primera vez que nuestra actual democracia se ha visto en la necesidad de enfrentarse ante un desafío de esta magnitud y de poner en marcha los mecanismos precisos para hacerle frente».
Entre otras cuestiones, la importancia de este pronunciamiento radica en que recae sobre las medidas específicas que propician el distanciamiento social, el confinamiento domiciliario y la limitación de contactos y actividades grupales, desde el control que proporcionan los principios de proporcionalidad, idoneidad, necesidad y justificación. Así en su fundamento jurídico sexto,
«ii) En el supuesto que nos ocupa, la limitación del ejercicio del derecho tiene una finalidad que no sólo ha de reputarse como legítima, sino que además tiene cobertura constitucional bastante en los arts. 15 CE (garantía de la integridad física de las personas) y 43 CE (protección de la salud), ambos tan intensamente conectados que es difícil imaginarlos por separado, máxime en las actuales circunstancias. Es aquí donde la finalidad de la medida restrictiva del ejercicio del derecho confluye con la justificación de la declaración del Estado de alarma. Las razones que sustentan ambas son idénticas y buscan limitar el impacto que, en la salud de los seres humanos, en su integridad física y en su derecho a la vida pueda tener la propagación de la COVID-19. En el estado actual de la investigación científica, cuyos avances son cambiantes con la evolución de los días, incluso de las horas, no es posible tener ninguna certeza sobre las formas de contagio, ni sobre el impacto real de la propagación del virus, así como no existen certezas científicas sobre las consecuencias a medio y largo plazo para la salud de las personas que se han visto afectadas en mayor o menor medida por este virus. Ante esta incertidumbre tan acentuada y difícil de calibrar desde parámetros jurídicos que acostumbran a basarse en la seguridad jurídica que recoge el art. 9.3 de la Constitución ,las medidas de distanciamiento social, confinamiento domiciliario y limitación extrema de los contactos y actividades grupales, son las únicas que se han adverado eficaces para limitar los efectos de una pandemia de dimensiones desconocidas hasta la fecha. Desconocidas y, desde luego, imprevisibles cuando el legislador articuló la declaración de los estados excepcionales en el año 1981».
En definitiva, la enfermedad derivada del COVID-19 como enfermedad infecciosa altamente transmisible por vía aérea y a través del contacto personal, no solo conllevó un alto riesgo para la salud humana derivado del elevado índice de propagación sino y, además, un riesgo de colapso de los servicios sanitarios tal como de hecho sucedió, asociado todo ello a un incremento de la mortalidad y morbilidad. Es por ello por lo que, el mantenimiento de la integridad física de la población ( artículo 15 CE )y el derecho a la protección de la salud pública ( artículo 43 CE ),otorgan cobertura constitucional y legitiman, las restricciones en el ejercicio de determinadas actividades económicas, lo que se revela suficiente para rechazar la vulneración de la libertad de empresa prevista en el artículo 38 C.E .
Por otra parte, ninguno de los Reales Decretos relativos al estado de alarma ha reconocido derechos patrimoniales a favor de los destinatarios de las limitaciones y restricciones de las actividades empresariales en ellos establecidas, de manera que el derecho indemnizatorio no se puede fundar, en principio, en el artículo 32.3 de la Ley 40/2015 .
Tampoco lo han hecho las SSTC que declararon la inconstitucionalidad parcial de los RRDD de estado de alarma, sentencias que expresamente excluyen la responsabilidad al declarar que la inconstitucionalidad no afecta a las obligaciones que se imponen a los ciudadanos con carácter general en estos RRDD.
No obstante, se pretende fundar la responsabilidad en la supuesta existencia de un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que resultaron afectados de manera especial, en relación o comparación con otros sujetos a los que también estuvo dirigida la referida normativa. Ese diferente y singular trato se considera contrario al principio constitucional de igualdad ante las cargas públicas y su reparación no ha sido expresamente descartada en la propia ley.
Con independencia de la acogida que pudiera tener este planteamiento en abstracto, es lo cierto que las restricciones y limitaciones contenidas en los Reales Decretos de estado de alarma tuvieron carácter general, con múltiples e indeterminados destinatarios, y con numerosos sectores económicos y empresariales afectados, como hemos visto en los primeros fundamentos de esta sentencia al reflejar esa normativa, de manera que no se puede deducir la singularización pretendida por el recurrente. La mayor o menor afección de una norma jurídica en relación con sus destinatarios, su diferente intensidad desde el punto de vista de la carga que supone su aplicación, en sí misma no permite establecer la distinción querida por el recurrente, pues esas diferencias se producen ordinariamente en la aplicación de todas las normas jurídicas en relación con el círculo de intereses de sus destinatarios, que nunca resultan por igual afectados, consideración que se maximiza cuando estamos en presencia de normas de excepción.
En nuestro caso, además, las medidas que se adoptaron para los distintos y amplios sectores de actividad estuvieron dotadas del suficiente grado de generalidad como para afirmar que los menoscabos sufridos deban encuadrarse en la categoría de carga colectiva. La sociedad en su conjunto tuvo que soportar las decisiones adoptadas por los poderes públicos para preservar la salud y la vida de los ciudadanos, de manera que la vía de reparación o minoración de daños para aquellos que la padecieron con mayor intensidad, de ser procedente, tiene que ser la de las ayudas públicas -que se concedieron ampliamente-, pero no la de la responsabilidad patrimonial que exige como presupuesto inexcusable de una antijuridicidad que aquí no es predicable.
En cuanto a las ayudas públicas, basta reparar en las numerosas normas dictadas a raíz de la pandemia al objeto de mitigar los graves perjuicios económicos producidos a amplios sectores de nuestra sociedad. Algunas de estas disposiciones aparecen reseñadas en la parte final del fundamento tercero de esta sentencia.
En definitiva, las medidas contenidas en el Real Decreto 463/2020,particularmente las previstas en su artículo 10 , fueron necesarias, adecuadas y proporcionales a la gravedad de la situación y gozaron del suficiente grado de generalidad en cuanto a sus destinatarios, que tuvieron el deber jurídico de soportarlas sin generar ningún derecho de indemnización por los posibles perjuicios sufridos, habiéndolo declarado así expresamente el Tribunal Constitucional en la ya citada STC 148/2021 ,sentencia que produce efectos de cosa juzgada y vincula a todos los tribunales exartículo 38 LOTC y 5 LOPJ. "
Per tant, és en aplicació daquest principi de precaució que sadopten les mateixes, si bé fonamentades en informes de salut i reconamancions de Comités dexperts, les quals a lanar dirigides a evitar un risc excepcional per a la salut pública, no poden donar lloc a lesmentada responsabilitat, doncs existeix la càrrega col.levtiva de suportar- les.
I en aquest sentit tal com sassenyala en la sentència, entre moltes daltres, dictada per aquesta mateixa Secció en el recurs153/2022 o en el recurs 142/2022 " SEXTO.-Juicio de la Sala. Desestimación del recurso.
En la aplicación de la doctrina señalada al supuesto de autos debemos centrar el análisis a la concurrencia del requisito de la antijuridicidad del daño. La antijuridicidad se define como la ausencia del deber jurídico de soportar el daño sufrido. Significa que el perjuicio causado al particular excede de lo que normalmente se consideran cargas u obligaciones generales, o de aquellos sacrificios exigidos por la normal convivencia o por la naturaleza misma de los servicios que se reciben de la Administración.
No obstante, existen algunos supuestos en los que la antijuridicidad puede excluirse, como cuando el perjuicio traiga causa de un precepto legal, o haya sido provocado por un acto en ejecución de alguna disposición legal o cuando haya sido acordado por las partes de forma legítima.
La antijuridicidad del daño no viene referida al aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración, sino al aspecto objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga la obligación de soportarlo. Si existe el deber jurídico de soportar el daño decae la obligación de indemnizar.
Para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a soportar el daño que le ha infligido el funcionamiento de un servicio público, uno de los elementos a tomar en consideración es la naturaleza misma de la actividad administrativa. No es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la prohibición de la arbitrariedad ( artículo 9.3 de la Constitución ), que si actúa con poderes reglados, en donde no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador.
Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales para su patrimonio jurídico que derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión (TS 24-1-06, EDJ 16098; 12-9-06, EDJ 261539; 5-6-07, EDJ 135813; 31-1-08, EDJ 6217; 5-2-08, EDJ 13751; 16-2-09, EDJ 15205).
En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un perjudicado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico, ha de analizarse la índole de la actividad administrativa, y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad que ejercita (TS 14-7-08, EDJ 128263; 22-9-08, EDJ 173237; 21-10-09, EDJ 259166).
Cuando la declaración de responsabilidad demandada trae causa de la anulación de actos administrativos, no basta la anulación del acto para tener derecho a indemnización, sino que hay que tener en cuenta la naturaleza de la actividad administrativa impugnada (TS 26-10-11, EDJ 277191; 25-4-17, EDJ 49760). Del mismo modo, cuando se trate de pretensiones de responsabilidad patrimonial por anulación de disposiciones reglamentarias, es necesario examinar si la actuación en concreto debe considerarse como razonable y razonada, en el sentido de que, existiendo elementos discrecionales o conceptos jurídicos indeterminados, la Administración se ha atenido a dichas potestades de manera razonable, por más que, a la postre, no se ajuste a la legalidad plasmada en la resolución que anula dicha actuación. Y es necesario atender a los términos de la justificación que se de en la sentencia -o resolución administrativa- que declara la nulidad del precepto reglamentario, porque en la motivación de esa decisión ha de encontrar respuesta ese actuar de la Administración que impondría al perjudicado la obligación de soportar el daño por no ser antijurídico (TS 27-9-17).
Se establece que, para apreciar responsabilidad patrimonial por la actuación normativa reglamentaria, el ámbito de discrecionalidad de la Administración debe atender a razones de interés público no explicitadas y desproporcionadas ( STS 21-3-18 ).
En este contexto, debemos señalar que, a día de hoy, prolifera el desarrollo de doctrinas jurisprudenciales basadas en criterios subjetivos. Son teorías que tensionan las bases de articulación del sistema de responsabilidad pública, al introducir en el análisis de la antijuridicidad elementos de carácter culpabilístico, propios del régimen de responsabilidad patrimonial civil. La nota común de ambas doctrinas es que, la mera ilegalidad del acto o disposición normativa generadora del daño no constituye título suficiente para el reconocimiento del deber de resarcir. En cuanto a sus diferencias:
La doctrina del margen de tolerancia, anterior temporalmente a la del margen de apreciación. Refiere «tolerancia», a una serie de conductas que, aunque representaban riesgos de cierta entidad, eran «toleradas», es decir, consideradas lícitas por el ordenamiento en razón a los beneficios sociales que podía extraerse de su desarrollo. Se dotaba de cierta legitimidad a conductas que, a pesar de poder encuadrarse perfectamente en la categoría «conductas anormales», no generarían el deber de resarcir.
La doctrina del margen de apreciación, implica la asunción por los órganos judiciales de la potestad para llevar a cabo la valoración subjetiva de un hecho o situación jurídica concreta, con el objetivo de determinar la concurrencia de los requisitos necesarios para el surgimiento de la responsabilidad. Es a través de esta última doctrina que se perfecciona la antijuridicidad como criterio de limitación de la responsabilidad. Ambas doctrinas pese a sus diferencias vienen a cumplir el mismo cometido: la configuración de un criterio, basado en cánones subjetivos, que permita modular el deber resarcitorio ante supuestos de conductas administrativas ilegales y de hecho se utilizan indiscriminadamente ambos términos, «apreciación» y «tolerancia», por la jurisprudencia. La dicotomía entre ambas ha sido relativizada por los propios tribunales (TS 23-6-22, EDJ 622880).
Partiendo de las indicadas premisas, si nos atenemos a los pronunciamientos realizados por el Tribunal Constitucional, la declaración de nulidad de determinadas disposiciones, aprobadas para la declaración del Estado de Alarma, en ningún caso suponían la irracionabilidad o desproporción de las medidas restrictivas de derechos adoptadas. Así, conforme expone la parte demandada, la STC 183/2021 disocia la ilegalidad declarada de determinados aspectos del RD 926/2020, de las medidas que en el ámbito de sus propias competencias pueden adoptar las CCAA, razón por la cual concluye que, sería necesario desgranar cada una de las actuaciones emprendidas por la Generalitat para determinar cuáles son ejercidas en virtud de competencias propias y no delegadas, de tal manera que la nulidad de delegación de competencias no alcanzaría "per se" la nulidad de los actos y disposiciones adoptados por las CCAA, sobre todo teniendo en cuenta que el propio TC determina que las medidas adoptadas superan el test de proporcionalidad, citando al efecto, entre otras, la sentencia del Tribunal Constitucional 40/2020 de 30 de abril . En el mismo sentido se pronuncia la sentencia del TC 70/2022 de 2 de junio .
Asimismo, en la misma línea relativa a la ausencia de los requisitos determinantes de la existencia de responsabilidad patrimonial, la sentencia del TC 148/2021 señala que la declaración de inconstitucionalidad en ella declarada, no resulta título suficiente para fundar declaraciones de responsabilidad patrimonial.
Por tanto, no existen elementos de juicio que permitan afirmar que las medidas adoptadas por la Administración resultaban irrazonables, superando el margen de confianza que la sociedad deposita en los órganos administrativos a la hora de adoptar las medidas necesarias para hacer frente a una determinada contingencia, sobre todo si consideramos que, en el caso de la pandemia por COVID-19 nos encontramos ante una situación absolutamente imprevisible, tanto en su aparición como en su evolución, irresistible y de excepcional gravedad.
Este es el sentido de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sobre casos en los que existe identidad a este juicio, ratifica la ausencia de antijuridicidad, como en la sentencia del Tribunal Supremo 427/2025, de 9 de abril de 2025, recurso 98/2024 , en estos términos:
"OCTAVO.- La cuestión de la antijuricidad en la responsabilidad patrimonial. Carga general o sacrificio especial.
Los artículos. 32.1 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público excluyen la posibilidad de indemnización cuando el particular tenga el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la ley y, como apuntábamos, este presupuesto es común para la responsabilidad patrimonial del Estado legislador y para la responsabilidad patrimonial ordinaria con lo cual es preciso que nos detengamos en este punto dado que aunque la primigenia obligación de mantenimiento de actividad se dicta por el RD 463/2020 - norma como explicamos de rango legal- también se dictaron disposiciones de continuación por el Ministerio de Sanidad en orden a concretar el obligado mantenimiento de la actividad sanitaria privada.
Con carácter general, cuando se trata de normas jurídicas con rango de ley, todos los ciudadanos a los que van dirigidas están obligados a someterse a sus dictados y soportar las cargas inherentes a su cumplimiento atendida la imperatividad y generalidad que es consustancial a ellas, de manera que existe el deber jurídico de soportar las consecuencias negativas de su aplicación.
Precisamente por imponer cargas de obligado cumplimiento en ejercicio del poder legislativo del Estado, la antijuridicidad en la responsabilidad patrimonial de Estado-Legislador no surge lógicamente por la promulgación de la ley, tan siquiera por su aplicación, requiera o no actividad intermedia administrativa. La antijuridicidad surgirá en el caso de declaración de inconstitucionalidad, porque esa declaración produce la anulación de la ley y su no producción de efectos. Si su aplicación ha producido daños, esos daños serán antijurídicos por carecer ya de la cobertura que les proporcionaba la ley, han perdido la garantía propia de la juridicidad.
Las normas de excepción, al igual que el resto de las leyes, son imperativas y de aplicación general a sus destinatarios, imponiendo a todos ellos el deber de soportar las cargas que de ellas se derivan en aras del interés público que justifica su aprobación, de manera que, en principio, solo se puede generar la responsabilidad patrimonial a favor de los afectados por dicha normativa cuando el propio legislador así lo hubiera reconocido o cuando fuere declarada su inconstitucionalidad.
La misma consecuencia del deber de soportar tiene, para lo que aquí interesa, el ejercicio de las incisivas potestades que tiene reconocida la Administración Pública en defensa de la salud colectiva, pudiendo en el ejercicio de las mismas limitar derechos individuales. Baste recordar a estos efectos las medidas especiales y cautelares que el artículo 54 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública , autoriza a establecer a la Administración General del Estado y las de las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, en el ámbito de sus respectivas competencias, para asegurar el cumplimiento de la ley, y en el mismo sentido las contempladas en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública.
Pues bien, en relación con estas normas conviene traer otra vez a colación lo establecido en el último inciso del apartado 3 del artículo 54 de la Ley 33/2011 , en el que se establece que los gastos derivados de la adopción de medidas cautelares contempladas en este artículo correrán a cargo de la persona o empresa responsable, y no de la Administración sanitaria que las adopta, sentando así el principio general de que existe la obligación de soportar las cargas económicas que pudieran resultar de la obligación de cumplir las medidas ordenadas por las autoridades públicas en aras de preservar la salud de los ciudadanos sin que de ello se derive el derecho a obtener un resarcimiento económico.
Las normas previstas en los Reales Decretos que declararon o prorrogaron el estado de alarma tuvieron un carácter excepcional y limitado en el tiempo al objeto de abordar una situación de emergencia sanitaria que comprometía gravemente la salud y vida de los ciudadanos. Esta situación justificó el desplazamiento de la legislación ordinaria y la restricción de derechos constitucionales, aplicándose las medidas extraordinarias que se consideraron necesarias para actuar contra la pandemia.
Es cierto que tales medidas no estaban predeterminadas en el ordenamiento jurídico, pero tal predeterminación no es exigible cuando se trata del Derecho de Excepción porque es imposible fijar previamente la ruta de una situación extraordinaria y anómala, como lo es también preestablecer los medios que han de utilizarse para combatirla, aunque si les es exigible que sean proporcionales y adecuadas a los hechos que deben afrontar.
El Tribunal Constitucional, en la STC 148/2021 , al juzgar las medidas adoptadas y la constricción de los derechos constitucionales que se derivaban de ellas, las consideró adecuadas al propósito de preservar la salud y vida de las personas «... dado que las medidas de distanciamiento físico entre personas se presentaban como imperiosas para limitar el contagio y evitar la propagación comunitaria del virus...» y que, «...atendidas las circunstancias en que se adoptó, esta decisión tampoco puede ser considerada como desproporcionada, excesiva o no indispensable. No existía certeza sobre la suficiente eficacia que pudieran tener medidas menos incisivas sobre el derecho fundamental, ni cabe olvidar la relativa escasez de recursos efectivos para hacer frente a la expansión inicial de la epidemia».
Además, la normativa de excepción para afrontar la pandemia está plenamente justificada pues, como señaló el Tribunal Constitucional en la STC 148/2021 , las medidas adoptadas se orientaron «...a la preservación, defensa y restauración de la salud y, en última instancia, de la vida, "derecho fundamental esencial y troncal, en cuanto es el supuesto ontológico" sin el cual los demás "no tendrían existencia posible"; bienes constitucionales en riesgo extremo para el conjunto de la ciudadanía y lesionados para un gran número de ciudadanos por la rápida y creciente expansión de la epidemia».
Reiteramos, no obstante, que las medidas que aquí se consideran lesivas no son las de limitación de actividades comerciales - como en otras reclamaciones ya resueltas- sino aquellas medidas que impusieron el deber de continuar con una actividad, como la de los centros sanitarios, que se reputó como esencial dado el contexto de la crisis sanitaria. El pronunciamiento del TC, en su sentencia 148/2021 , no alcanzaba al análisis del mantenimiento de los servicios esenciales - ya que se constriñó a los artículos impugnados en el recurso de inconstitucionalidad-; no obstante, consideramos que la lógica expositiva del TC es extensible a las medidas que aquí nos ocupan ya que cumplen también al objeto de la protección de la salud de las personas procurando la atención de los enfermos mediante los recursos tanto públicos como privados.
Después de tal aclaración, decimos que la doctrina constitucional citada tiene el importante antecedente que representa el Auto número 40/2020, de 30 de abril -aludido en un Fundamento anterior- que para inadmitir el recurso de amparo promovido contra la decisión judicial que confirma la gubernativa de denegar la celebración de una manifestación convocada en el marco temporal de una situación de pandemia global con gran número de afectados y de fallecidos en nuestro país, razona de modo extrapolable con carácter general que, «Ante esta incertidumbre tan acentuada y difícil de calibrar desde parámetros jurídicos que acostumbran a basarse en la seguridad jurídica que recoge el art. 9.3 de la Constitución , las medidas de distanciamiento social, confinamiento domiciliario y limitación extrema de los contactos y actividades grupales, son las únicas que se han adverado eficaces para limitar los efectos de una pandemia de dimensiones desconocidas hasta la fecha.», de modo que, «(...) la prohibición de celebrar la manifestación, que se deriva claramente de la resolución judicial impugnada, guarda una relación lógica y de necesidad evidente con la finalidad perseguida por esa misma interdicción: evitar la propagación de una enfermedad grave, cuyo contagio masivo puede llevar al colapso de los servicios públicos de asistencia sanitaria.»
En definitiva y como conclusión extrapolable en este punto del debate procesal, la escalada exponencial de contagios - hecho notorio indiscutible - comporta necesariamente, la limitación del ejercicio del derecho fundamental de reunión y manifestación ex artículo 21 C.E ., de modo que tal como conjetura el Tribunal Constitucional, «siendo positivo este juicio liminar sobre la proporcionalidad de las medidas, no puede acordarse la concurrencia de verosimilitud de la denunciada lesión del art. 21 CE ».
En el ámbito de la salud colectiva la adopción de decisiones, en muchas ocasiones, debe basarse en la determinación cuantitativa del riesgo, de manera que la restricción de actividades potencialmente peligrosas se produce una vez que los estudios científicos contemplan una asociación presumiblemente causal entre dichas actividades y su impacto adverso sobre la salud. Ahora bien, en determinados supuestos, como aconteció en los momentos iniciales de la pandemia derivada del COVID-19, no se cuenta, desde el punto de vista científico, con el componente de certeza de un modo indubitado.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 10 de abril de 2014, Acino/Comisión, C-269/13 P; EU.C:2014:255, interpretó el principio de precaución del siguiente modo:
«(...) en tanto no se despeje la incertidumbre sobre la existencia o el alcance de los riesgos para la salud humana, es posible adoptar medidas de protección sin esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos" y asimismo, " aun cuando la valoración del riesgo no pueda basarse en consideraciones puramente hipotéticas, no lo es menos también (...) cuando resulta imposible determinar con certeza la existencia o alcance del riesgo alegado por razón de la naturaleza insuficiente, no concluyente o imprecisa de los resultados de los estudios realizados y sin embargo, persiste la probabilidad de un perjuicio real para la salud publica en el supuesto en que se materialice el riesgo, el principio de cautela justifica la adopción de medidas restrictivas.»
En la misma línea, el Auto del TJUE, de 19 de diciembre de 2013, Comisión/Alemania, C-42613 P (R, EU:C:2013:848 , refiere, «cuando aparecen dudas sobre la existencia de riesgos para la salud humana o sobre su alcance, las instituciones de la Unión, en aplicación de ese principio, pueden adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestren plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos» (apartado 54).
La Comunicación de la Comisión Europea sobre el recurso al principio de precaución (Bruselas 2.2.2000 COM (2000) 1 final), alude a su ámbito de aplicación cuando la salud humana esté en riesgo. Señala como inspiradores del principio, la proporcionalidad, no discriminación, coherencia, análisis de ventajas e inconvenientes y estudio de la evolución científica.
A estos efectos señala,
«Los responsables políticos se encuentran constantemente frente al dilema de encontrar un equilibrio por un lado entre las libertades y los derechos de los individuos, la industria y las organizaciones, y por otro, de la necesidad de reducir o eliminar el riesgo de efectos peligrosos para el medio ambiente o la salud. Encontrar el equilibrio correcto para que pueda llegarse a decisiones proporcionadas, no discriminatorias, transparentes y coherentes, y que al mismo tiempo proporcionen el nivel elegido de protección, requiere un proceso de toma de decisiones estructurado, basado tanto en la información científica, como en otras informaciones detalladas y objetivas. Esta estructura la proporcionan los tres elementos del análisis de riesgo: la evaluación del riesgo, la elección de la estrategia de gestión de riesgo y la comunicación del riesgo. Toda evaluación del riesgo que se lleve a cabo debe basarse en la información científica y estadística existente. La mayor parte de las decisiones se adoptan cuando existe suficiente información disponible para adoptar las medidas preventivas adecuadas, pero en otras ocasiones los datos pueden no ser suficientes. La decisión de invocar o no el principio de precaución es una decisión que se ejerce cuando la información científica es insuficiente, poco concluyente o 8 incierta, y cuando hay indicios de que los posibles efectos sobre el medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal pueden ser potencialmente peligrosos e incompatibles con el nivel de protección elegido..........Aunque el Tratado CE en su art. 174 sólo mencione explícitamente el principio de precaución en el terreno del medio ambiente, su ámbito de aplicación es mucho más amplio. Este principio abarca los casos específicos en los que los datos científicos son insuficientes, no concluyentes o inciertos, pero en los que una evaluación científica objetiva preliminar hace sospechar que existen motivos razonables para temer que los efectos potencialmente peligrosos para el medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal pudieran ser incompatibles con el alto nivel de protección elegido»
La carga de acreditar que las medidas concretas que se someten a ratificación judicial se ajustan a los principios de necesidad, idoneidad y razonabilidad compete a las Administraciones públicas, a través de criterios científicos informados a modo de antecedente y que servirán a la obligada motivación de la resolución a que se refiere el artículo 54 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública , que enfatiza con expresiones tales como «con carácter excepcional», «cuando así lo requieran motivos de extraordinaria gravedad o urgencia.»
Sin embargo, la aplicación del principio de precaución comporta una inversión de la carga de la prueba, debiendo ser quien ejercita la acción de resarcimiento quien acredite la ausencia de justificación, idoneidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, acreditación que en modo alguno se ha efectuado en este proceso, debiendo recordar, como se ha dicho, que la STC 148/2021 consideró las medidas restrictivas previstas en el RD 463/2020 idóneas, necesarias y proporcionales.
Cabe recordar que cuando se está frente a un proceso de toma de decisiones, generalmente hay un campo que se deja al azar al analizar las consecuencias, debido a circunstancias de ignorancia o incertidumbre. Pues bien, en materia de salud pública este rango de incertidumbre y de azar se constituye en un riesgo para la salud que no se puede asumir y que el principio de precaución busca eliminar al imponer la toma de medidas necesarias para prevenir el daño.
La consecuencia de la aplicación del principio de precaución determina la imposibilidad de derivar responsabilidad a la Administración cuando las medidas sanitarias adoptadas tendieron a mitigar o evitar la propagación de los contagios, siempre y cuando se muestren razonables y proporcionadas, aunque posteriormente se pudiese demostrar que resultaron innecesarias, pues lo trascendental es la incertidumbre científica sobre la naturaleza y alcance del riesgo.
Sin perjuicio de lo expuesto, tanto la suspensión temporal de actividades de ciertos establecimientos como la opción de mantener ciertas actividades consideradas esenciales, es una manifestación de la potestad de ordenación general de la actividad en cuestión, justificada por las circunstancias excepcionales que se estaban viviendo, tras la comprobación de que la eliminación de actividades grupales frenaba la tendencia ascendente de la expansión descontrolada del virus y de que era necesario reforzar el Sistema Nacional de Salud ante el incremento exponencial de contagios y la apreciada saturación de los servicios sanitarios.
A estos efectos, conviene recordar los pronunciamientos que el Tribunal Constitucional vierte en su auto 40/2020, de 30 de abril (rec. 2056/2020 ), que inadmite a trámite el recurso de amparo promovido por la Central Unitaria de Traballadores/as (CUT) en proceso contencioso-administrativo sobre ejercicio del derecho de reunión, en cuyo fundamento jurídico segundo, establece:
«No podemos olvidar que, como reconoce la recurrente, la manifestación se pretende desarrollar en el marco de una situación de pandemia global muy grave, que ha producido un gran número de afectados y de fallecidos en nuestro país, y que ha puesto a prueba a las instituciones democráticas y a la propia sociedad y los ciudadanos, en cuanto se han convertido, en conjunto, en elementos esenciales para luchar contra esta situación de crisis sanitaria y económica que afecta a todo el país, situado por mor de la misma ante una situación que, pese a no ser la primera vez que se produce (ya sufrimos, entre otras, la pandemia de 1918), sí es la primera vez que nuestra actual democracia se ha visto en la necesidad de enfrentarse ante un desafío de esta magnitud y de poner en marcha los mecanismos precisos para hacerle frente».
La sentencia de 17 de octubre de 2024 del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el Asunto Central Unitaria de Trabajodores /as v. Spain que declaró la no violación del artículo 11 de la Convención, tras indicar que, la pandemia COVID19 amenazaba con tener consecuencias muy graves no solo para la salud, sino también para la sociedad, la economía, el funcionamiento de las instituciones del Estado y la organización de la vida en general, calificándola como una situación de circunstancias excepcionales e imprevisibles, señaló:
«83. La Corte observa que, al igual que en casos anteriores de naturaleza similar, las limitaciones denunciadas se establecieron en un contexto muy específico, a saber, una emergencia de salud pública (véase Fenech v. Malta (Dec.) n.º 19090/20, § 11, de 23 de marzo de 2021), y en vista de importantes consideraciones sanitarias que afectan no solo al sindicato demandante sino a la sociedad en general. La pandemia COVID19 amenazaba con tener consecuencias muy graves no solo para la salud, sino también para la sociedad, la economía, el funcionamiento de las instituciones del Estado y la organización de la vida en general, por lo que era una situación que calificaba de circunstancias excepcionales e imprevisibles (véase, en su caso, Terheþ c. Rumania(Dec.), n.º 49933/20, 13 de abril de 2021). En marzo de 2020, muchos países europeos declararon emergencias de salud pública e introdujeron medidas especiales de protección con el fin de frenar la propagación del virus (véase Comunidad de Acción Sindical de Ginebra (CGAS) [GC], Citado anteriormente, §§ 14-15). Como ha afirmado el Gobierno, y como han señalado sistemáticamente los tribunales nacionales, el conocimiento sobre la forma en que se propagó el virus era todavía muy limitado en el momento de los hechos. Una situación tan urgente e imprevisible llevó a la mayoría de los Estados europeos a ordenar el confinamiento de sus poblaciones. Con el fin de contener la rápida propagación del virus, España, que entonces era uno de los Estados más afectados, introdujo un estado de alarma que posteriormente se prorrogó con el visto bueno del Congreso de los Diputados.
84. A la vista de lo anterior, el Tribunal admite que la prohibición de la manifestación que el sindicato demandante pretendía celebrar el 1 de mayo de 2020 se impuso en el contexto de una necesidad social imperiosa de protección de la salud individual y pública.».
Entre otras cuestiones, la importancia de este pronunciamiento radica en que recae sobre las medidas específicas que propician el distanciamiento social, el confinamiento domiciliario y la limitación de contactos y actividades grupales, desde el control que proporcionan los principios de proporcionalidad, idoneidad, necesidad y justificación. Así en su fundamento jurídico sexto,
«ii) En el supuesto que nos ocupa, la limitación del ejercicio del derecho tiene una finalidad que no sólo ha de reputarse como legítima, sino que además tiene cobertura constitucional bastante en los arts. 15 CE (garantía de la integridad física de las personas) y 43 CE (protección de la salud), ambos tan intensamente conectados que es difícil imaginarlos por separado, máxime en las actuales circunstancias. Es aquí donde la finalidad de la medida restrictiva del ejercicio del derecho confluye con la justificación de la declaración del Estado de alarma. Las razones que sustentan ambas son idénticas y buscan limitar el impacto que, en la salud de los seres humanos, en su integridad física y en su derecho a la vida pueda tener la propagación de la COVID-19. En el estado actual de la investigación científica, cuyos avances son cambiantes con la evolución de los días, incluso de las horas, no es posible tener ninguna certeza sobre las formas de contagio, ni sobre el impacto real de la propagación del virus, así como no existen certezas científicas sobre las consecuencias a medio y largo plazo para la salud de las personas que se han visto afectadas en mayor o menor medida por este virus. Ante esta incertidumbre tan acentuada y difícil de calibrar desde parámetros jurídicos que acostumbran a basarse en la seguridad jurídica que recoge el art. 9.3 de la Constitución , las medidas de distanciamiento social, confinamiento domiciliario y limitación extrema de los contactos y actividades grupales, son las únicas que se han adverado eficaces para limitar los efectos de una pandemia de dimensiones desconocidas hasta la fecha. Desconocidas y, desde luego, imprevisibles cuando el legislador articuló la declaración de los estados excepcionales en el año 1981».
En definitiva, la enfermedad derivada del COVID-19 como enfermedad infecciosa altamente transmisible por vía aérea y a través del contacto personal, no solo conllevó un alto riesgo para la salud humana derivado del elevado índice de propagación sino, y, además, un riesgo de colapso de los servicios sanitarios tal como de hecho sucedió, asociado todo ello a un incremento de la mortalidad y morbilidad. Es por ello por lo que, el mantenimiento de la integridad física de la población ( artículo 15 CE ) y el derecho a la protección de la salud pública ( artículo 43 CE ), otorgan cobertura constitucional y legitiman, las restricciones en el ejercicio de determinadas actividades económicas y también el reforzamiento o mantenimiento de otras actividades que se reputaron esenciales, lo que se revela suficiente para rechazar la vulneración de la libertad de empresa prevista en el artículo 38 C.E .
Por otra parte, ninguno de los Reales Decretos relativos al estado de alarma ha reconocido derechos patrimoniales a favor de los destinatarios de las limitaciones y restricciones de las actividades empresariales en ellos establecidas, de manera que el derecho indemnizatorio no se puede fundar, en principio, en el artículo 32.3 de la Ley 40/2015 .
Tampoco lo han hecho las SSTC que declararon la inconstitucionalidad parcial de los RRDD de estado de alarma, sentencias que expresamente excluyen la responsabilidad al declarar que la inconstitucionalidad no afecta a las obligaciones que se imponen a los ciudadanos con carácter general en estos RRDD.
No obstante, se pretende fundar la responsabilidad en la supuesta existencia de un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que resultaron afectados de manera especial, en relación o comparación con otros sujetos a los que también estuvo dirigida la referida normativa. Ese diferente y singular trato se considera contrario al principio constitucional de igualdad ante las cargas públicas y su reparación no ha sido expresamente descartada en la propia ley.
Con independencia de la acogida que pudiera tener este planteamiento en abstracto, es lo cierto que las restricciones y limitaciones contenidas en los Reales Decretos de estado de alarma tuvieron carácter general, con múltiples e indeterminados destinatarios, y con numerosos sectores económicos y empresariales afectados, como hemos visto en los primeros fundamentos de esta sentencia al reflejar esa normativa, de manera que no se puede deducir la singularización pretendida por el recurrente. E igual nota o carácter de generalidad cabe predicar respecto del mantenimiento de los servicios esenciales como los prestados por los centros y hospitales privados.
La mayor o menor afección de una norma jurídica en relación con sus destinatarios, su diferente intensidad desde el punto de vista de la carga que supone su aplicación, en sí misma no permite establecer la distinción querida por el recurrente, pues esas diferencias se producen ordinariamente en la aplicación de todas las normas jurídicas en relación con el círculo de intereses de sus destinatarios, que nunca resultan por igual afectados, consideración que se maximiza cuando estamos en presencia de normas de excepción.
En nuestro caso, además, las medidas que se adoptaron para los distintos y amplios sectores de actividad estuvieron dotadas del suficiente grado de generalidad como para afirmar que los menoscabos sufridos deban encuadrarse en la categoría de carga colectiva. La sociedad en su conjunto tuvo que soportar las decisiones adoptadas por los poderes públicos para preservar la salud y la vida de los ciudadanos, de manera que la vía de reparación o minoración de daños para aquellos que la padecieron con mayor intensidad, de ser procedente, tiene que ser la de las ayudas públicas -que se concedieron ampliamente-, pero no la de la responsabilidad patrimonial que exige como presupuesto inexcusable de una antijuridicidad que aquí no es predicable.
En definitiva, las medidas contenidas en el Real Decreto 463/2020, particularmente las previstas en su artículo 10 , fueron necesarias, adecuadas y proporcionales a la gravedad de la situación y gozaron del suficiente grado de generalidad en cuanto a sus destinatarios, que tuvieron el deber jurídico de soportarlas sin generar ningún derecho de indemnización por los posibles perjuicios sufridos, habiéndolo declarado así expresamente el Tribunal Constitucional en la ya citada STC 148/2021 , sentencia que produce efectos de cosa juzgada y vincula a todos los tribunales ex artículo 38 LOTC y 5 LOPJ .
Esta sentencia preserva, no obstante, la posible aplicación de lo previsto en el artículo 3.2 de la LOAES y sobre esta precaución, en pretensiones análogas a la que es aquí analizada, se ha tratado de construir un diferenciado sistema de responsabilidad patrimonial.
Lo analizamos a continuación.
NOVENO.- El artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981 sobre los estados de Alarma, Excepción y Sitio. Inexistencia de un nuevo y singular sistema de responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva.
Dice la STC 148/2021 , sobre el artículo 3.2 de la Ley Orgánica reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, lo siguiente:
«c) Por último, al tratarse de medidas que los ciudadanos tenían el deber jurídico de soportar, la inconstitucionalidad apreciada en esta sentencia no será por sí misma título para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio , de los estados de alarma, excepción y sitio».
En reclamaciones similares a la que aquí se enjuicia, se ha sostenido que esa referencia expresa artículo 3.2 de la LO 4/1981 , que la representación de la entidad actora menciona en su demanda, se debe a que dicho precepto establece un régimen especial de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio. Ese régimen especial estaría caracterizado porque en él no resultaría de aplicación el régimen jurídico sustantivo previsto en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015 . En particular, no sería aplicable la fuerza mayor como causa de exoneración de la responsabilidad, ni tampoco la exigencia de la antijuridicidad del daño como elemento determinante del concepto de lesión.
Para dar respuesta a esa tesis, se debe centrar el marco normativo de aplicación, partiendo de lo expresado en el texto constitucional.
Así, el artículo 116.6 CE determina que:
«La declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes».
Por su parte el artículo 106.2 CE establece lo siguiente:
«Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».
Finalmente, el artículo 3 de la LO 4/1981, de 1 de junio , de los estados de alarma, excepción y sitio, último de los artículos del capítulo primero relativo a las disposiciones comunes a los tres estados, dispone:
«Uno. Los actos y disposiciones de la Administración Pública adoptados durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio serán impugnables en vía jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en las leyes.
Dos. Quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes».
En relación con lo dispuesto en el texto constitucional, debemos destacar que la reiteración del principio de responsabilidad en el artículo 116.6 -garantizado por la Constitución respecto de todos los poderes públicos en el artículo 9.3-, tiene todo el sentido cuando de estados excepcionales se trata, en la medida en que durante su aplicación se produce un debilitamiento, cuando no suspensión, del ejercicio de derechos constitucionales por parte de los ciudadanos atendida la situación extraordinaria que se trata de afrontar con el estado excepcional, como ha acontecido durante la pandemia del COVID-19.
La excepcionalidad que justifica la restricción no excluye la juridicidad de todo el proceso que debe seguirse. El Derecho Ordinario es desplazado por el Derecho de Excepción, pero este antes que nada es Derecho en la medida en que su nacimiento, desarrollo y extinción debe hacerse siempre de conformidad con la Constitución y la Ley.
Los poderes públicos han de actuar conforme a Derecho también en las situaciones excepcionales, de manera que en caso de extralimitaciones se puede incurrir en responsabilidad. La primera de esas responsabilidades será, sin duda, la responsabilidad política que corresponde al Gobierno por el uso de los poderes extraordinarios, cuyo control se residencia en las Cámaras Legislativas. Pero esa responsabilidad política no excluye otras posibles responsabilidades, como la penal o la patrimonial.
En reclamaciones similares a la aquí planteada, se ha pretendido construir, sobre la base del artículo 3.2 de la L.O. 4/1981, de 1 de junio , un régimen de responsabilidad patrimonial diferente del recogido en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, en el que bastaría la existencia de un daño patrimonial derivado causalmente de alguno de los estados excepcionales para que surja automáticamente el derecho a obtener una indemnización de las Administraciones Públicas.
La Sala no comparte esta interpretación.
En primer lugar, porque ese supuesto régimen singular, que prescinde de los requisitos establecidos en la Ley 40/2015, no se deduce directa ni indirectamente del artículo 116.6 de la Constitución o del reseñado artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981 , ya que estas normas no contienen ni expresa ni tácitamente previsión alguna al respecto. Si el legislador hubiera querido crear un régimen autónomo de responsabilidad, atendida la trascendencia de esa medida, que supondría excepcionar el propio artículo 106.2 de la Constitución , lo hubiera expresado claramente.
En segundo lugar, porque la remisión que efectúa el artículo 3.2 «a lo dispuesto en las leyes» solo puede ser entendido como una remisión al régimen general de la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos vigente en cada momento, de manera que si se trata de responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador por los daños sufridos como consecuencia de las normas con fuerza y valor de ley aprobadas (la derivada de los Reales Decretos relativos al estado de alarma) habrá que estar a las normas reguladoras de dicha responsabilidad, y si se trata de la responsabilidad del Estado-Administración, por los daños derivados del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, también habrá de estarse a la regulación contenida en la Ley 40/2015.
Téngase en cuenta que la técnica remisoria también es utilizada en el apartado primero de ese artículo 3, cuando señala que, durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio, la actividad de las Administraciones Públicas está sometida al control judicial ( artículo 3.1 LO 4/1981 ).
Ambas remisiones lo que hacen es poner de manifiesto que dos de los pilares básicos de nuestro sistema administrativo, que se erigen como contrapartida esencial al ejercicio de las potestades administrativas, siguen vigentes con arreglo a sus normas generales durante los estados de alarma, excepción y sitio, normas que no pueden ser desplazadas y sustituidas por otras por el Derecho de Excepción.
Esta misma línea argumental puede ser traída a colación para el rechazo de la alegación de que no resulta de aplicación en los estados de alarma, excepción y sitio la exoneración de la responsabilidad por concurrencia de fuerza mayor.
Esa exclusión de la fuerza mayor contravendría directamente los artículos. 116.6 y 106.2 CE . El primero en cuanto señala que la declaración de los estados no modifica el principio de responsabilidad, en toda su extensión, reconocido en la Constitución y el segundo en cuanto que establece que la concurrencia de fuerza mayor resulta determinante como causa de exoneración de la responsabilidad de las Administraciones ante las lesiones sufridas por los particulares como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, sin contemplar excepción alguna al respecto.
Esto no significa que las circunstancias fácticas excepcionales de una situación de emergencia no deban ser tenidas en cuenta al determinar la concurrencia de los requisitos de la responsabilidad, en especial al establecer el estándar de funcionamiento de la Administración, que puede diferir del exigible en situaciones de normalidad. Pero ello, no supone alterar los requisitos y presupuestos de la institución de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
En definitiva, la declaración del Tribunal Constitucional pretende principalmente excluir la responsabilidad del Estado-Legislador por falta de antijuridicidad de las medidas adoptadas pese a la declaración de inconstitucionalidad de alguna de las normas del Real Decreto del estado de alarma, pero deja a salvo, lógicamente, otros posibles supuestos de responsabilidad patrimonial que pudieran darse, como es la que supuestamente podría corresponder a la Administración Pública por el funcionamiento de los servicios públicos, especialmente los sanitarios.
Ello es así, y lo decimos una vez más, porque la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no altera el principio de responsabilidad de las Administraciones Públicas, como se ocupa de destacar la propia Constitución en el artículo 116.6 al señalar como posible responsable no solo al Gobierno sino también a sus agentes.
En cuanto a las normas que se vienen citando en recursos similares como apoyo argumental a su tesis de la existencia de un régimen especial de responsabilidad patrimonial, por referirse a supuestos en los que se reconoce el carácter indemnizable de los sacrificios que se imponen a los particulares, debemos señalar que en todos esos supuestos es la propia norma jurídica la que singulariza conscientemente esa situación, al señalar que no existe en esos casos concretos el deber jurídico de soportar el daño aunque la actuación de la Administración correspondiente haya sido correcta. En parecidos términos se pronuncia el artículo 32.3 de la Ley 40/2015 , al prever la posibilidad de indemnización a favor de todos aquellos que sufran lesión en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen. No es este el caso del artículo 3.2 de la LOAES, que se limita a remitirse genéricamente a las leyes que regulan la responsabilidad patrimonial.
Esta alegación (del régimen singular) que postula la existencia de un régimen específico en contraposición al régimen general de la responsabilidad de la Administración Pública debe rechazarse."
Cinquè. Força major
I respecte a lal.legació de força major la mateixa sentència delimita el seu àmbit en la situació de pandèmia dient "DÉCIMO.- Fuerza mayor y pandemia.
Para que exista responsabilidad es preciso que los daños no se hayan producido en unas circunstancias que puedan ser calificadas de fuerza mayor. Así lo dice el artículo 106.2 de la Constitución y el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público .
Pese a considerarse presupuesto de exclusión de la responsabilidad patrimonial del Estado en ambos preceptos, no existe ninguna norma administrativa que nos defina la fuerza mayor, lo que nos obliga a acudir en primer lugar a la definición contenida en el art. 1.105 del Código Civil ,que exige imprevisibilidad de la causa del daño e inevitabilidad del resultado, aunque en el caso de las Administraciones Públicas ese evento caracterizado por la imprevisibilidad e irresistibilidad que exime de responsabilidad debe ser, además, ajeno al funcionamiento del servicio, a la actividad administrativa.
A juicio de la Sala, la pandemia producida por el virus denominado técnicamente SARS-COV-2 se ajusta a esa definición de fuerza mayor porque constituyó un acontecimiento insólito e inesperado en el momento en el que surgió y por la forma en la que se extendió por todo el planeta en sus primeros momentos, inicio y desarrollo completamente ajeno a la actividad de las Administraciones Públicas.
Aunque algunas pandemias son previsibles y permiten actuaciones preventivas por parte de las autoridades sanitarias, como ocurre anualmente con la de la gripe, la provocada por el virus SARS-COV-2, no pudo serlo por tener unas características totalmente desconocidas en el momento de su aparición, como sus efectos sobre la salud humana, los mecanismos de propagación y la rapidez con la que esta se producía. También ese desconocimiento la hizo inevitable e incontrolable inicialmente, fuera del círculo de actividad de las Administraciones Públicas.
Queremos decir con esto que en los primeros momentos los daños producidos directamente por la pandemia en la salud de las personas fueron imprevisibles en su producción e irresistibles e inevitables en su resultado sin que tuviera en ello ninguna intervención la Administración. En relación con esos daños la fuerza mayor operaría como causa de exclusión de la responsabilidad administrativa ya que guardarían la necesaria relación de causalidad con un acontecimiento ajeno a la Administración y de carácter imprevisible e inevitable.
No obstante, cabe recordar que uno de los principios a los que deben someter su actuación las Administraciones públicas en materia de salud colectiva es el de precaución, artículo 3 d) de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública ,y que con base a este principio la mera existencia de indicios fundados de una posible afectación grave de la salud de la población, aun cuando hubiera incertidumbre científica sobre el carácter del riesgo, determinará la cesación, prohibición o limitación de la actividad sobre la que concurran.
Precisamente los daños que ahora se reclaman no se imputan a la pandemia, aunque esta sea causa remota de esos daños, sino a las medidas adoptadas por los poderes públicos para tratar de frenar su desarrollo.
Ello así porque c uando surge un acontecimiento imprevisible que puede ser calificado de fuerza mayor, ajeno completamente a la actividad administrativa, estamos obligados a hacer un juicio de valor sobre el comportamiento de la Administración en relación con ese acontecimiento, sobre si pudo o no prever determinados sucesos y sobre si, en su caso, adoptó las medidas necesarias para evitarlo o, al menos, para minimizar sus posibles efectos lesivos. Esa valoración ha de efectuarse, en cada caso, desde la base ofrecida por las reglas propias de la actividad en la que tiene lugar el acontecimiento generador del daño. No debemos olvidar que la Administración Pública sirve con objetividad a los intereses generales ( artículo 103 CE ),y entre estos se hallan el que se eviten o atenúen, dentro de lo posible, las situaciones de riesgo, de las que puedan derivarse daños para las personas o las cosas.
Por ese motivo el juicio sobre esas medidas no puede quedar descartado por el hecho de calificar la pandemia con las características de la fuerza mayor en relación con determinados daños. No habrá ruptura del nexo causal y nacerá la responsabilidad patrimonial cuando los daños no fueren directamente imputables a la enfermedad sino a las medidas adoptadas para hacerla frente, medidas que pueden ser juzgadas desde la perspectiva de la responsabilidad por su razonabilidad, grado de intensidad, proporcionalidad o duración.
Por tanto, la adopción de medidas en el marco de la gestión de la crisis puede hacer posible la responsabilidad de la Administración, dado que, pese a tratarse la pandemia de una situación inevitable, esa gestión puede haber coadyuvado a agravar los daños, o no los ha minorado o eliminado pudiendo hacerlo. En estos casos, la fuerza mayor (pandemia) no excluye la posibilidad del deber de indemnizar los posibles daños que se hubieran podido evitar o mitigar de haberse adoptado por parte de las autoridades con competencia en la materia las medidas precisas, bajo el principio de precaución al que están legalmente obligadas, que tendieran a evitar la propagación, vía contagio, y letalidad de la enfermedad. De este modo, si se acreditara que una Administración pudo, dadas sus competencias, impedir la aparición de perjuicios adicionales mediante la adopción de medidas concretas, con arreglo a los estándares de actuación conocidos en ese momento, podría apreciarse la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño o lesión sufrida, presupuesto necesario para que sea viable una acción de responsabilidad patrimonial con la consiguiente obligación de indemnizar.
Ahora bien, para juzgar el acierto o desacierto de las medidas adoptadas por los poderes públicos en los primeros meses de pandemia, entre ellas las contempladas en los Reales Decretos de estado de alarma, no podemos estar a los conocimientos científicos actuales sino a los existentes cuando la pandemia comienza a desplegar sus efectos. Así lo ha sostenido el Tribunal Constitucional en la STC 148/2021 ,al señalar que las medidas que se tomaron lo fueron de acuerdo con el conocimiento científico de la epidemia habido entonces, no resultando desproporcionadas esas medidas a la vista de la situación existente. Añadiendo el Tribunal que su procedencia o eventual desacierto no pueden ni deben considerarse o enjuiciarse conforme a lo conocido con posterioridad -la denominada cláusula hindsight o sesgo retrospectivo de la jurisprudencia anglosajona-, ni genera responsabilidad incluso cuando fueren mejorables a la vista de los conocimientos adquiridos luego. Mismo criterio de no retrospección mantenido por nuestro Tribunal Supremo cuando ha declarado la prohibición del regreso lógico desde acontecimientos futuros ( sentencias de la Sala Primera del Tribunal Supremo de fechas 14 y 15 de febrero de 2006 ; 7 de mayo de 2007 y 10 de junio de 2008 y Sala Tercera en Sentencia de fecha 14 de noviembre de 2001, Rec. 8397/1997 )- contagios de Hepatitis C- y otras muchas, como se encarga de recordar el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda.
La propia Ley 40/2015, en su artículo 34.1,a los efectos de la responsabilidad, tiene en cuenta estos mismos criterios de valoración:
«1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.»
Pues bien, no cabe duda de que el conjunto de medidas adoptadas por las Administraciones Públicas durante la gestión de la crisis sanitaria estuvo condicionada por los conocimientos científicos existentes en cada momento, muy escasos de certezas, tanto en lo relativo a la forma de transmisión del coronavirus y al impacto real de la propagación, como a las consecuencias a medio y largo plazo sobre la salud de las personas afectadas en mayor o menor medida por el virus. Con arreglo a esos conocimientos, las medidas de distanciamiento social, el confinamiento domiciliario y la limitación extrema de los contactos y actividades grupales fueron las únicas medidas que se acreditaron como eficaces para limitar los efectos de una pandemia completamente imprevisible y de dimensiones desconocidas hasta entonces. Como sabemos, esas fueron precisamente las medidas principalmente contempladas en los Reales Decretos de alarma, que fue el instrumento normativo adoptado por el poder público para minimizar los enormes daños que se estaban produciendo.
No resulta ocioso recordar ahora, que el Tribunal Constitucional desde su prematuro auto 40/2020, de 30 de abril - ya analizado - y sus posteriores Sentencias asimismo estudiadas en el Fundamento Quinto de esta resolución, haya validado por sus notas de necesidad, proporcionalidad e idoneidad según cada hito de evolución de la pandemia en el país -esto es, de forma dinámica- las medidas controvertidas, pese a incidir, limitando el ejercicio de los derechos fundamentales implicados por mor de la finalidad legitima de salvaguardar bienes jurídicos esenciales, -en ese momento expuestos a un riesgo efectivo y desconocido en sus implicaciones- que exigió que se postergara a un momento más propicio, según los índices epidemiológicos conocidos en el devenir diario de la evolución de la pandemia, su pleno ejercicio.
Para la parte actora, la fuerza mayor no opera de ningún modo en relación con su reclamación de responsabilidad patrimonial. En este punto su razonamiento no discurre por el cauce que acabamos de expresar, sometiendo a discusión el acierto de la Administración, sino que entiende que las previsiones del artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981 ,de los estados de alarma, excepción y sitio, hacen innecesario el cumplimiento de los presupuestos y requisitos con que los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre ,configuran la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas, entre ellos el de la inexistencia de fuerza mayor.
Sobre esta argumentación ya hemos razonado ampliamente con anterioridad, descartando que el citado artículo 3.2 establezca un régimen diferenciado de responsabilidad patrimonial que permita prescindir de los presupuestos recogidos en el propio artículo 106.2 de la Constitución ,entre ellos el de fuerza mayor. La Administración General del Estado, por su parte, no duda en calificar de fuerza mayor la crisis generada por el COVID-19. La pandemia ha exigido una actuación excepcional de los poderes públicos frente a ella, sin que se pueda exigir a las Administraciones Públicas unas funciones de garantes universales que aseguren en una situación de fuerza mayor que los afectados no sufran ningún perjuicio personal o patrimonial, sino que solo puede exigirse cuando ante esa situación la actuación de la Administración no es correcta, de manera que los daños deben entenderse imputables a la propia pandemia y, por tanto, excluidos de indemnización. Esta tesis no puede tener acogida en nuestro caso ya que los daños que se reclaman no se imputan, en cuanto a su producción, a la pandemia, sino a la actividad desplegada por la Administración para combatirla.
Podemos concluir que la fuerza mayor puede operar como supuesto de exención de responsabilidad patrimonial en relación con determinados daños directamente imputables a la pandemia COVID-19, pero no cuando se deducen de la actuación de los poderes públicos, si bien en nuestro caso, como ya hemos razonado extensamente supra, la actividad administrativa desarrollada fue razonable y proporcionada a la situación existente por lo que no generó responsabilidad."
Per tant, si bé la força major no operaria com a supòsit dexclusió directa de responsabilitat sí que a lhora de baremar les mesures adoptades hem de tenir en compte els coneixements de la ciència sobre el virus que estava en circulació, i en aquell moment, i no pas amb posterioritat i en aquest sentit la STC 148/2021 assenyala que les mesures que es van adoptar es van fer dacord amb els coneixements existents en aquell moment de la pandèmia, concloent que no eren desproporcionades. I de la mateixa manera les ha validat en la interlocutòria 40/2020, de 30 dabril en relació a les posteriors.
Per tant, és clau a lhora dexaminar la reclamació presentada tenir en compte els paràmetres fixats: principi de precaució, antijuridicitat del dany i situació de força major que el Tribunal Suprem va reconèixer respecte a la situació derivada del primer estat dalarma, el mateix es pot aplicar a la resta detapes dacord amb els arguments exposats en les sentències esmentades i transcrites.
I és en aquest àmbit on cobra sentit linforme emès pel doctor Armando, metge epidemiòleg que en sí ratifica les mesures que es van prendre en el seu moment, si bé les mateixes ja es recolzaven en els diferents informes emesos per salut pública i que posaven de relleu laugment de casos i que a la vegada es fonamentaven en les recomanacions preses pel Consell Interterritorial. La documental aportada en relació a la taula dindicadors de risc per a la valoració del mateix posa de relleu que quan es van prendre les mesures que es rebaten a Catalunya estàvem en situació de risc alt, estan, com bé assenyala el pèrit en els seus aclariments, en fase dexpansió de la pandèmia. També, en els mateixos aclariments, es fa esment als canvis que es van produir en els contagis arran de la presa de mesures implicant un descens en els mateixos.
Per tant, tenint en compte tota la documental aportada és procedent desestimar la reclamació presentada per entendre que estem davant de mesures que es van prendre en una situació de pandèmia qualificada pel mateix Tribunal Suprem dexcepcional, en la qual les autoritats sanitàries tenien lobligació de prendre les mesures que la legislació sobre salut pública habilitava per tal devitar o minorar els contagis, mesures que necessàriament havien dafectar a les activitats en les quals es dona una major interacció social i guiades pel principi de precaució el qual actua en un àmbit molt ampli i que obliga a ser primordialment ametent i conservador davant del risc dafectació greu a la salut pública, siginifcació que es va produir atès lelevat número de morts que es van produir juntament amb la saturació de tot el sistema sanitari.
Afegir que es va tracta de mesures respecte de les quals existia el deure jurídic de suportar- les com a deure col.lectiu, i que va patir tota la societat en major o menor mesura, havent- se aprovat ajudes per intentar ajudar als àmbits més afectats. I en darrer terme, les mesures que van afectar als drets fonamentals més rellevants, com la mateixa llibertat de circulació, van ser refrendades, no en la forma, però sí en el seva necessitat i proporcionalitat per les STC 148/2021 i STC 183/2021.
Sisè. Costes
Dacord amb l article 139 Llei 29/98 no procedeix la imposició de costes processals per entendre que el cas presentava dubtes de dret i de fet.
