Sentencia Contencioso-Administrativo 295/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 78/2025 de 06 de junio del 2025

Primero.- Por el auto impugnado nº 118/2024, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 6 de Valencia, denegó la solicitud de la Entidad Valencina de la Vivienda y Suelo para entrada en vivienda sita en DIRECCION000 de DIRECCION001 , al objeto de proceder al desalojo de ocupantes, muebles y enseres con causa en la ocupación sin título de dicha vivienda cuya titularidad corresponde a la Generalitat (código vi. NUM000), y dado que, por resolución de la Directora General de Vivienda de 23-11-2023 se había resuelto ex artículo 23.2 de la Ley 14/ 2003 , de 1 de abril, de Patrimonio de la Generalitat, y normativa concordante la recuperación de oficio del inmueble requiriendo a la ocupante Doña Elisabeth al desalojo voluntario de la vivienda en el plazo de un mes , con advertencia de que , en el supuesto de no atender el requerimiento se instaría la autorización judicial de entrada en el domicilio para llevar a efecto el desalojo.

El auto fundamenta la denegación en la circunstancia de morar en la vivienda personas en situación de vulnerabilidad social. y proyectando al caso la STS 1355/2023, de 31 de octubre.

Segundo.- El Tribunal de Apelación no puede revisar de oficio los razonamientos y las resoluciones (sea auto o sentencia de instancia) al margen de los motivos y consideraciones aducidas por el apelante como fundamento de su pretensión que requiere la individualización de los motivos que sirven de fundamento, a fin de que puedan examinarse los límites y en congruencia con los términos con que venga facilitada la pretensión revisora de la resolución de instancia. Afirmado ello así porque el recurso de apelación contencioso administrativo, de lege data, tiene exclusivamente por objeto depurar el resultado procesal contenido en la instancia anterior, de tal modo que el escrito de alegaciones de la parte apelante ha de proceder a una crítica de la Sentencia apelada, que es lo que sirve de base y fundamento a la pretensión de sustitución de pronunciamiento recaído antes por otro diferente.

Conociendo el recurso de apelación, concretamente en el orden contencioso-administrativo según se desprende de su propia configuración legal ( artículos 81 a 85 de la vigente Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa) es pacífico en la doctrina que a la Sala le cabe una reconsideración integral del tema o temas debatidos, tanto en lo fáctico como en lo jurídico, porque el recurso de apelación contra sentencias - como regla general con doble efecto devolutivo y suspensivo- trasmite al Tribunal ad quem la plenitud de competencia para resolver y decidir todas las cuestiones planteadas en la instancia, si bien teniendo en cuenta la prevalencia de la apreciación de la prueba realizada en la instancia, salvo en aquellos casos en los que se revele de forma clara y palmaria que el órgano a quo ha incurrido en error al efectuar tal operación o cuando existan razones suficientes para considerar que la valoración de la prueba contradice las reglas de la sana crítica. Prevalencia que tiene su base en el principio de inmediación y el consiguiente contacto directo con el material probatorio del juez a quo que le sitúa en mejor posición para la labor de análisis de la prueba que la que tendrá la propia Sala que conoce de la apelación, como viene recordando este mismo Tribunal.

Tercero.- Pretende la abogada de la Generalitat dicte sentencia la Sala estimatoria de su recurso desplegando las siguientes alegaciones:

-A requerimiento del Juzgado la Generalitat contestó que la Entidad Valenciana de Vivienda y Suelo ( EVHA) informó al

Ayuntamiento de DIRECCION001 de la existencia del procedimiento de desahucio solicitando de la Administración municipal se adoptasen las medidas necesarias previas al desalojo en atención a la situación social de los ocupantes - la Sra Elisabeth, D. Clemente su pareja y dos niños de 5 y 2 años-

-El procedimiento de recuperación de oficio terminado con el requerimiento de desalojo notificado el 12-4-2023 no fue impugnado por los interesados, ganando firmeza la resolución y habiendo cumplido la Administración autonómica con su obligación de dar cuenta a la Administración competente, Ayuntamiento de DIRECCION001.

El Fiscal se ha opuesto al recurso de apelación alegando que el recurso no viene a desvirtuar el fundamento de la denegación de la autorización de entrada.

Cuarto.- La rigurosa protección en nuestro ordenamiento, comenzando por el art. 18.2 de la Constitución, del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio supone establecer exclusivamente tres supuestos taxativos en los que procederá la entrada o registro del domicilio: 1.- la existencia de consentimiento del titular; 2.- la presencia de flagrante delito y 3.- mediante resolución judicial.

La exigencia de autorización judicial (cuando no concurra ninguna de las otras dos circunstancias) se erige como un mecanismo de orden preventivo, destinado a proteger el derecho y no a reparar su violación cuando ésta se produzca. Se trata de decidir, en caso de colisión, si debe prevalecer el derecho del citado art. 18.2 "u otros valores e intereses constitucionalmente protegidos". La decisión que así se adopte, por lo tanto, debe llevar a cabo una valoración ponderada de todos los intereses en conflicto, previa a la adopción de la resolución que autorice la entrada, sin la que no es admisible ésta en ausencia del consentimiento de su titular.

Por su parte, en el ámbito jurídico administrativo, los artículos 97 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ( LPACAP) , se ocupan de la ejecución material de las decisiones administrativas y, en concreto, de resoluciones que limiten derechos de los particulares, estableciendo su art. 95 ("ejecución forzosa") -en la ley vigente el artículo 99- que se podrá proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos, "salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de un órgano judicial". Articulando esta exigencia legal, el art. 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, atribuye a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo el conocimiento "de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración Pública".(salvo que se trate de ejecución de medidas de protección de menores acordadas por la Entidad Pública competente en la materias).

Como es sabido, en virtud de la denominada autotutela, el ordenamiento Jurídico permite a la Administración dictar actos declaratorios de la existencia y límites de sus propios derechos con eficacia ejecutiva inmediata. Y una vez dictados, a través de sus órganos competentes procede a la ejecución forzosa de los mismos (art. 99 LPACAP) , manifestación de la autotutela ejecutiva. Ahora bien, la actuación de la Administración debe respetar los derechos fundamentales. Y en consecuencia, cuando la ejecución forzosa realizada en un procedimiento administrativo, por la Administración, en virtud de la llamada autotutela de ejecutar sus propias decisiones, requiere la entrada o el registro en el domicilio de una persona entra en colisión el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio reconocido en el art.18 CE con la potestad de la Administración de autotutela o de ejecución de sus propios actos , por lo que para llevarla a cabo no basta el título que ordena la ejecución sino que es preciso dar cumplimiento a los requisitos del art. 18 CE , y en consecuencia a falta de consentimiento del titular se precisa resolución judicial que autorice la entrada en domicilio (STC de 17-02-84, núm. 22/1984).

Esta necesidad de autorización judicial a las Administraciones Públicas para entrar en el domicilio del afectado para la ejecución de los actos administrativos en los casos de ausencia del consentimiento del interesado, que hoy viene consagrada con carácter general en el art. 100 de la repetida LRJAP y que aparece igualmente recogida en otros textos legales, así como en el art. 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, siendo igualmente reconocida por doctrina y jurisprudencia, y que no puede ser excepcionada, se fundamenta en la necesidad de protección preventiva del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio ( STC núm. 160/1991), derecho fundamental a la inviolabilidad de domicilio que como recuerda el TC 2ª secc4ª en Auto de 26-03-1990, núm. 129/1990 , FJ3 no es un derecho fundamental absoluto, ilimitado: "...no existen derechos ilimitados y la restricción de un derecho fundamental tiene su fundamento, bien directamente en la Constitución o bien en el respeto de otros derechos constitucionales o bienes constitucionalmente protegidos ( SSTC 11/1981, f. j. 7 º; 2/1982, f. j. 5 º, y 110/1984 , f. j. 5 ..." Debiendo decidirse si en un caso concreto debe prevalecer el derecho al domicilio o el derecho de la Administración de ejecución de la actuación administrativa para dar satisfacción al interés general.

El alcance que la ley atribuye a esta intervención judicial no se limita, simplemente, a la concesión automática de la autorización, pues ello equivaldría a una intervención meramente formal que pugna con la naturaleza y cometido de los órganos jurisdiccionales, aunque tampoco puede abarcar la revisión y control de la legalidad de la actuación administrativa, puesto que, como tiene declarado el Tribunal Constitucional, "el control de la legalidad de estos actos , como de toda la actuación administrativa, sigue siendo competencia específica de esta jurisdicción -la contencioso- administrativa- que es también la única que puede acordar la suspensión de lo resuelto por la Administración" ( STC núm. 144/87), dentro del procedimiento contencioso-administrativo que conozca del recurso del mismo tipo interpuesto contra la actuación administrativa impugnada.

Por lo tanto, en estos casos el control de la legalidad del órgano judicial competente debe limitarse "a la apreciación de la apariencia formal de la legitimidad de la actuación administrativa", velando por la correcta identificación del sujeto pasivo afectado por la medida solicitada y por su adecuada proporcionalidad, en el sentido de considerar que resulta indispensable la entrada en el domicilio para llevar a cabo la ejecución pretendida.

Cumplidos los requisitos anteriores, la autorización debe concretar, en lo necesario, los elementos subjetivo, objetivo y temporal de la misma, según reiterada jurisprudencia constitucional, para que no se configure como una medida ajena a todo control o limitación, haciendo peligrar con ello la protección que el texto constitucional ha querido otorgar a la inviolabilidad del domicilio, en conexión con el respeto del derecho a la intimidad personal y familiar, regulado en el mismo art. 18 de la CE (esta vez en su párrafo primero).

A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional, en Sentencia de 13.09.04 (Rec. Amparo núm. 3371/2003), señala:

"2. En relación con los actos de la Administración cuya ejecución precisa de la entrada en un domicilio[...]

Como ha señalado este Tribunal (SSTC 160/1991, de 18 de julio FJ 8 ; 136/2000, de 29 de mayo , FJ 3), en estos supuestos la intervención judicial no tiene como finalidad reparar una supuesta lesión de un derecho o interés legítimo, como ocurre en otros, sino que constituye una garantía y, como tal, está destinada a prevenir la vulneración de derecho. De ahí que, para que pueda cumplir esta finalidad preventiva que le corresponde, sea preciso que la resolución judicial que autorice la entrada en el domicilio se encuentre debidamente motivada, pues sólo de este modo es posible comprobar, por una parte, si el órgano judicial ha llevado a cabo una adecuada ponderación de los derechos o intereses en conflicto y, por otra, que, en su caso, autoriza la entrada del modo menos restrictivo posible del derecho a la inviolabilidad del domicilio.

Por este motivo, el otorgamiento de esta clase de autorizaciones no puede efectuarse sin llevar a cabo ningún tipo de control, pues si así se hiciera no cumplirían la función de garantizar el derecho a la inviolabilidad del domicilio que constitucionalmente les corresponde. Por esta razón este Tribunal ha sostenido que, en estos supuestos, el Juez debe comprobar, por una parte, que el interesado es el titular del domicilio en el que se autoriza la entrada, que el acto cuya ejecución se pretende tiene una apariencia de legalidad, que la entrada en el domicilio es necesaria para aquélla y que, en su caso, la misma se lleve a cabo de tal modo que no se produzcan más limitaciones al derecho que consagra el art. 18.2 CE que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto ( STC 76/1992, de 14 de mayo , FJ 3.a); 50/1995 FJ 5, de 23 de febrero; 171/1997 de 14 de octubre, FJ 3; 69/1999, de 26 de abril, 136/2000 de 29 de mayo, FJ 3 y 4).

En definitiva, ha de concluirse que, desde la perspectiva constitucional, la resolución judicial por la que se autoriza la entrada en un domicilio se encontrará debidamente motivada, y consecuentemente, cumplirá la función de garantía de la inviolabilidad del domicilio que le corresponde, si a través de ella puede comprobarse que se ha autorizado la entrada tras efectuar una ponderación de los distintos derechos e intereses que pueden verse afectados y adoptando las cautelas precisas para que la limitación del derecho fundamental que la misma implica se efectúa del modo menos restrictivo posible."]

Quinto.- La solución del caso litigioso exige partir de lo anterior y al propio tiempo tomar en consideración una indiscutida y relevante circunstancia: a los dos adultos ocupantes de la vivienda sin título se une que la vivienda tenida como morada también lo es de dos menores de 2 y cinco años. La sentencia de instancia proyecta al caso la doctrina del T.S plasmada en su sentencia nº 1355/2023, de 31 de octubre , con presupuestos fácticos similares a los del presente litigio ( autorización de entrada para desalojo de vivienda propiedad de Administración pública ocupada sin título entrada) el siguiente FD quinto:

<

De acuerdo con la jurisprudencia y motivación que se ha expuesto hemos de reiterar la doctrina de interés casacional ya sentada en anteriores sentencias, en el sentido de que la resolución del juez de lo contencioso administrativo que autorice un desalojo de una vivienda ocupada ilegalmente en la que habiten menores u otras personas especialmente vulnerables, ha de valorar las circunstancias personales, económicas, sociales y familiares concurrentes y ponderar la proporcionalidad y suficiencia de las medidas adoptadas o previstas por la Administración para asegurar que no se produce una situación de abandono o desatención del menor o persona vulnerable afectada.

Pues bien, aunque se haga sin mayores consideraciones, entiende correctamente el Ministerio Fiscal que recurso de apelación no desvirtúa el fundamento del auto denegatorio de la autorización. En efecto, es cierto que el EVHO dio cuenta al Ayuntamiento de DIRECCION001, escrito de 31-10-2023 ( doc nº 6 acompañado con la solicitud de autorización de entrada) interesando se adoptaran "en su caso las medidas que estimen necesarias desde los servicios sociales municipales en atención a la situación social de los ocupantes , ya que el procedimiento podría suponer el desalojo de la vivienda". No consta documentad ni se alega siquiera intervención alguna de dicha Administración municipal.

No obstante lo anterior, también es de interés transcribir de la indicada sentencia, del tribunal supremo su F.D segundo:

[...]c. Sobre la necesidad de adoptar medidas relativas a menores y otras personas vulnerables.

"Pero, con la misma rotundidad debemos afirmar que, al ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, el juez no sólo está facultado, sino que está obligado a modular las circunstancias -materiales y temporales- en que debe desplegar eficacia la autorización de entrada en domicilio. El juez no debe ser ajeno a las consecuencias que pueden derivarse de su decisión de autorizar la entrada en domicilio para proceder al desalojo forzoso y, por ello, antes de emitir esa autorización debe velar por que se reduzcan al mínimo posible las consecuencias negativas que, ineludiblemente, se derivarán de la irrupción domiciliaria.

En ese sentido, el juez debe tomar en consideración todas las circunstancias concurrentes en el momento de adoptar su decisión y, singularmente, la presencia en la vivienda que deba ser desalojada de personas en situación de especial vulnerabilidad, entre las que cabe incluir a los menores, pero también a otras personas que se encuentren necesitadas de protección por razones diversas, como pueden ser las víctimas de violencia de género, o aquellas personas que estén en riesgo de exclusión social por razones económicas o de otro tipo.

Conviene, por tanto, remarcar que el hecho de que en la vivienda que hubiere de ser desalojada forzosamente habitaren personas especialmente vulnerables como las referidas no constituye un impedimento absoluto para que pueda ser autorizada la entrada en el domicilio. Pero también que, en tal caso y de acuerdo con lo dicho, el juez habrá de comprobar, antes de autorizar la entrada en domicilio para el desalojo forzoso, que la Administración ha previsto la adopción de las medidas precautorias adecuadas y suficientes para que el desalojo cause el menor impacto posible a aquellos ocupantes que se encontraren en situación de especial vulnerabilidad.

Naturalmente, la casuística es variada y, por ello, en la aplicación de estos criterios generales de ponderación habrá de atender el juez, en cada supuesto, a las circunstancias concurrentes en el momento en que deba de pronunciarse sobre la solicitud, teniendo presente que deben ser las Administraciones competentes las que, en función de la normativa aplicable y de los medios y recursos disponibles, procedan a articular las medidas de protección adecuadas, sin que el juez pueda imponer la adopción de una concreta medida como condición para autorizar el lanzamiento, ni -mucho menos aun- imponer a la Administración la asignación a los ocupantes ilegales de una vivienda de determinadas características o que se encuentre en determinado entorno.

Pero, eso sí, el juez debe comprobar que la Administración adopta realmente las medidas de protección suficientes para no dejar desamparadas a las personas especialmente vulnerables que vayan a ser desalojadas forzosamente de la vivienda que ilegalmente ocupaban. Esta comprobación adquiere singular importancia cuando entre los ocupantes ilegales de la vivienda haya menores de edad, dado que la normativa nacional e internacional obliga a tomar en consideración el interés superior del menor.

La ponderación de todas esas circunstancias es la que debe quedar reflejada en la motivación que el auto judicial debe incluir para que pueda afirmarse que la decisión judicial de autorizar la entrada en domicilio para materializar el desalojo forzoso de una vivienda ocupada ilegalmente ha sido proporcionada." ( sentencia de 12 de febrero de 2021, RC 2118/2020 , fundamento de derecho cuarto).

Consiguientemente , se impone la desestimación de la apelación, sin que obviamente el pronunciamiento venga a suponer que se desautorice la legalidad de la resolución aprobatoria del desahucio administrativo, en absoluto cuestionada. Únicamente que , con las circunstancias de hecho en la fecha de la solicitud de la autorización , no procedía otorgarla conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Sexto.- A la luz de lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA, y en la naturaleza de la institución no procede imponer las costas procesales a la Generalitat , en tanto que no se han producido .

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación; en el nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española