Sentencia Contencioso-Administrativo 1285/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1197/2023 de 08 de abril del 2025

PRIMERO.- Fundamentos sostenidos por la apelante

Frente al auto de fecha 21 de marzo de 2023, dictada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo número 15 de Barcelona, se alza en apelación el Ayuntamiento de Esparraguera indicando sustancialmente como argumentos impugnatorios los siguientes:

La parte actora solicitó en un primer momento la suspensión cautelar de las resoluciones sancionadoras para mas tarde, sin embargo desistir de su petición que fue apreciada, dando lugar al archivo inicial de la pieza cautelar mediante decreto 59/22 del Letrado de la Administración de Justicia de fecha 26 de octubre de 2022.

En segundo lugar, pone de manifiesto que en la petición de suspensión realizada el 24 de febrero de 2023 se solicitaba por la actora la suspensión de la ejecución de las sanciones, sin que tuviera lugar la solicitud de anulación de los Decretos disponiendo la ejecución en la forma que finalmente ha realizado el Juzgado. De igual forma se pone de manifiesto que no se interesaba la tramitación de la petición como medida cautelarísima, esto es sin audiencia de la Administración demandada. De esta forma la primera alegación realizada por la apelante consiste en la causación de indefensión por haber procedido a la tramitación de la pieza de medida cautelar inaudita parte para, asimismo, invocar la vulneración del principio de congruencia por plus petición en relación a la anulación de los Decretos en la forma actuada por el Juzgado de instancia. Del mismo modo invoca la apelante que, adoptada la medida de suspensión del acto inaudita parte, no se concediese ulteriormente a la administración el término de tres días para realizar sus alegaciones, razón por la cual solicita la nulidad de las actuaciones a fin de retrotraer el procedimiento al referido trámite.

Por otro lado, se invoca por la parte apelante la ejecutividad de la sanción en tanto no se proceda a solicitar judicialmente la medida cautelar de suspensión, a la luz de los artículos 90.3 de la ley 39/2015 y 35.1 del Decreto 179/2015 de 4 de agosto por el que se aprueba el reglamento del procedimiento disciplinario aplicable al cuerpo de Policía Local de Catalunya. En este particular se pone de manifiesto que, en el momento de dictarse los decretos de ejecución, no existía solicitud de medida cautelar ante el Juzgado.

SEGUNDO.-Por su lado, la parte demandante y ahora apelada sostiene la corrección de la resolución objeto de apelación por cuanto que se ajusta a la doctrina jurisprudencial del TSJ de Catalunya que, a juicio del demandante sostiene que, en caso de litispendencia, las sanciones administrativas no han de ser objeto de cumplimiento entretanto no recaiga sentencia judicial que ponga fin a la controversia, citando a tal efecto las sentencias número 3800/2021 de 22 de septiembre 3803/2021 de 22 de septiembre de 2021 y 502/2019 de 12 de septiembre de 2019.

A su vez, indica que la parte apelante no combate la ponderación de los intereses en conflicto y de la irreparabilidad del perjuicio que realiza la sentencia de instancia a la hora de conceder la medida cautelar.

Finalmente, la parte apelada señala que la medida cautelar se adoptó inaudita parte a razón de la urgencia acreditada por la inminente ejecución de la sanción.

TERCERO.- Sobre la finalidad del proceso cautelar.

El proceso cautelar tiene como fin esencial preservar el derecho a la tutela judicial efectiva, derecho fundamental consagrado en el artículo 24.1 de nuestra Carta Magna, (en este Sentido, entre innumerables otros, Autos del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1994 y 24 de abril de 1995). Tan es así que, tal y como ha declarado nuestro Tribunal Constitucional en su Sentencia 14/1992, de 10 de Febrero;... la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares adecuadas que aseguren el debido cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso ...; sin que pueda perderse de vista el que ;... la medida cautelar a adoptar en cada caso ha de ser la adecuada a la finalidad de garantizar la efectividad de la tutela judicial que en su día se otorgue ...; ( Sentencia del Tribunal Constitucional 148/1993, de 29 de abril).

A este sencillo esquema pretende responder la regulación que de las medidas cautelares efectúa la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuya Exposición de Motivos es suficientemente expresiva, en sí misma, de las ideas rectoras con las que se ha regulado esta materia angular del proceso, (número 5 del apartado VI de dicha Exposición de Motivos).

Estas ideas rectoras podrían resumirse en las siguientes: a) La justicia cautelar se configura como instrumento al servicio del derecho a la tutela judicial efectiva; b) El criterio que ha de presidir la adopción de cualquier medida cautelar consiste en que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición objeto de recurso puedan hacer perder la finalidad legítima al mismo, pero siempre sobre la base de una ponderación suficientemente motivada de todos los intereses en conflicto; y, en fin, c) El criterio de que no existe límite en cuanto a las medidas cautelares que pudieran adoptarse, dándose pie incluso a las de carácter positivo.

CUARTO.- Apariencia de buen derecho.

Nuestra ley de jurisdicción no contempla la apariencia de buen derecho a la hora de regular la procedencia de adoptar la medida cautelar en el proceso contencioso-administrativo.

Sin embargo, ello no significa que no pueda ponderarse la misma, pues es un requisito general a la hora de proceder a la resolución de cualquier pretensión de tutela cautelar.

Así el Tribunal Supremo ha señalado que el principio de la apariencia de buen derecho ha de manejarse con mesura (Auto de 17 de enero de 2000, Sentencia 12 de noviembre de 2003). Insiste en tal doctrina la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2004 al margen de que sólo puede ser un factor importante, como indicaban los Autos de esta Sala de 19 de mayo y 12 de noviembre de 1998 y la Sentencia de 10 de julio de 1998, para dilucidar la prevalencia del interés que podría dar lugar a la procedencia de la suspensión, siempre que concurra la existencia de daños y perjuicios acreditados por quien solicita la suspensión.

Aplicando la doctrina jurisprudencial citada al caso que nos ocupa, es evidente, que, tal y como cita tanto la resolución de instancia como la parte apelada no nos encontramos ante ninguno de los supuestos de vicios groseros de legalidad que permitirían la concesión de la medida cautelar sobre la única base de la apariencia de buen derecho.

QUINTO.- Ponderación de la irreparabilidad del perjuicio. Periculum in mora.

En primer lugar, la jurisprudencia viene insistiendo en la conexión de las medidas cautelares con el derecho a la tutela judicial efectiva de tal manera que la suspensión cautelar no responde a un criterio de excepcionalidad, sino que, por el contrario, constituye el medio necesario de la eficacia del proceso jurisdiccional cuando el lapso de tiempo necesario para obtener su resultado pueda originar perjuicios irreversibles que frustren la plena efectividad del pronunciamiento que pudiera dictarse en el proceso.

Así lo indica el Tribunal Supremo pudiendo ser citados el auto dictado por la Sección 3ª de dicho Tribunal en fecha 06 de abril de 2017 en el recurso 202/2017, y la STS, de la misma Sección 3 de 18 de abril de 2016 en Recurso nº 2966/2015 , cuando señalan que:

"Entre otros muchos aspectos de la jurisdicción y del proceso contencioso-administrativo que experimentaron el influjo directo de la Constitución se encuentra el de las medidas cautelares, a través de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce en el artículo 24.1 de dicha Norma Fundamental, de tal manera que la suspensión cautelar de la ejecutividad de la disposición o del acto administrativo deja de tener carácter excepcional y se convierte en instrumento de la tutela judicial ordinaria. De esta forma, sin producirse una modificación formal del artículo 122 Ley de la Jurisdicción de 1956, cristaliza una evolución jurisprudencial que acoge la doctrina del llamado fumus bonis iuris o apariencia del buen derecho respecto de la que resulta obligada la cita del ATS de 20 de diciembre de 1990. Esta resolución proclama lo que llama derecho a la tutela cautelar inserto en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, lo que, visto por su envés, significa el deber que tienen tanto la Administración como los Tribunales de acordar la medida cautelar que sea necesaria para asegurar la plena efectividad del acto terminal (resolución administrativa o, en su caso, judicial) Y esta fuerza expansiva del artículo 24.1 CE ( RCL 1978, 2836 ) viene también impuesta por el principio de Derecho Comunitario europeo recogido en la Sentencia Factortame del Tribunal de Justicia de Luxemburgo, de 19 de junio de 1990, principio que hace suyo nuestro Tribunal Supremo y que se resume en que la necesidad del proceso para obtener la razón no debe convertirse en un daño para el que tiene la razón."

Por otro lado, la decisión sobre la procedencia de acordar la suspensión cautelar de la resolución impugnada exige fundamentalmente, ponderar los perjuicios irreversibles o de difícil reparación que supondría la inmediata ejecución el acto impugnado.

Así resulta de la dicción literal del art 135 de la LJCA y de la jurisprudencia emanada del Tribunal Supremo, pudiendo a tal efecto citarse el auto de 8 de mayo de 2012 dictado en la pieza de medidas cautelarse 313/2012, que señala:

"Procede significar, en primer término, que, conforme a una consolidada jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, advertida en la sentencia de 22 de julio de 2002 (RC 3507/1998 ), que se transcribe en el Auto de 16 de julio de 2004 (R 46/2004), la razón de ser de la justicia cautelar en el proceso en general, se encuentra en la necesidad de evitar que el lapso de tiempo que transcurre hasta que recae un pronunciamiento judicial firme suponga la perdida de la finalidad del proceso. Con las medidas cautelares se trata de asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando la producción de un perjuicio de imposible o difícil reparación, como señalaba el articulo 122 L.J. como dice expresivamente el artículo 129 de la actual Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, asegurando la efectividad de la sentencia-. Por ello el periculum in mora forma parte de la esencia de la medida cautelar, pues, en definitiva, con ella se intenta asegurar que la futura sentencia pueda llevarse a la práctica de modo útil."

SEXTO.- Aplicación de la doctrina jurisprudencial al supuesto de autos.

En el análisis de las alegaciones debemos indicar en primer lugar que asiste la razón a la parte apelante en relación a que la ejecución de los actos administrativos, también las sanciones, resulta posible una vez que los mismos resulten definitivos en vía administrativa, es decir que hayan causado estado en dicha vía. Así lo disponen el artículo 90.3 de la ley 39/2015, al señalar:

"3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado.

Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:

a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso-administrativo.

b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:

1.º No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.

2.º El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella."

No cabe sostener, tal y como sostiene la apelante, que la mera interposición del recurso en vía jurisdiccional impide la ejecución de las sanciones pues, precisamente para ello la LJCA articula en sus artículos 129 y siguientes el régimen de medidas cautelares, del cual, desde luego, no resultan excluidos los actos sancionadores. Ahora bien, cuestión distinta es que, en la adecuada ponderación de los intereses en conflicto exigida por el artículo 130 de la LJCA y tratándose de procedimientos sancionadores deba actuarse con prudencia, dando una especial prevalencia a los perjuicios que pudiera acreditar el recurrente, en el caso de que por su parte la Administración no justificase razones de interés público que específicamente aconsejen ejecución inmediata del acto administrativo sancionador.

Como no puede ser de otra forma, el expuesto es el criterio sostenido por esta Sala en las sentencias invocadas por la apelante, que en modo alguno sostienen la inejecutividad de las sanciones ante la pendencia de un proceso jurisdiccional en el que se solicite su anulación. Valga de ejemplo lo señalado por la Sala en la sentencia 3800/2021 dictada en fecha 22 de septiembre de 2021 en el recurso 740/2020, al indicar:

"Analizadas las alegaciones de las partes, ya se adelanta que de conformidad con lo que se argumentará en el presente razonamiento y en el siguiente debe de ser adoptada la medida cautelar y por tanto decretar la suspensión de la ejecución provisional de las dos sanciones, en unidad de criterio con sentencia dictada en autos 120/19 ( sentencia nº 502/19), puesto que como ya hemos señalado en aquella, ante un tema que puede afectar tanto a la vida personal como profesional del afectado, la Administración no aporta ningún argumento que haga pensar en que por el hecho de que el Policía-Mossos d' Esquadra no sea suspendido de forma inmediata se pueden originar graves consecuencias para la sociedad.

Ello porque en el derecho sancionador disciplinario, la ejecutividad del acto administrativo debe ceder en favor del derecho fundamental de toda persona a ser considerada inocente en tanto una decisión administrativa o judicial firme no declare lo contrario. A salvo circunstancias que pudieran aconsejar en el caso concreto su ejecución.

Teniendo en cuenta que el valor de prevención general y especial que toda sanción debe producir se cumplirá perfectamente una vez que el acto administrativo haya alcanzado firmeza."

Como puede observarse sin mayor dificultad la Sala, en la indicada sentencia, procede a la ponderación de intereses aludida señalando que en el ejercicio de la misma "la ejecutividad del acto administrativo debe ceder en favor del derecho fundamental de toda persona a ser considerada inocente en tanto una decisión administrativa o judicial firme no declare lo contrario", para continuar diciendo "A salvo circunstancias que pudieran aconsejar en el caso concreto su ejecución."Ello completa lo anteriormente señalado al reprochar a la Administración que "la Administración no aporta ningún argumento que haga pensar en que por el hecho de que el Policía-Mossos d' Esquadra no sea suspendido de forma immediata se pueden originar graves consecuencias para la sociedad."

Por tanto, una vez acreditado que en el momento de dictarse los decretos de cuya suspensión se trata no existía solicitud de medida cautelar en vigor (mucho menos por tanto comunicada la solicitud a la Administración), los Decretos de cuya suspensión se trata, no resultaban contrarios a derecho, como podría haberse deducido en otro caso. Si a ello añadimos que el Juzgado procede a la anulación parcial de los Decretos cuando la parte actora solicito únicamente la medida de suspensión, podremos concluir en la extralimitación en que incurre la resolución de instancia, al proceder a la anulación parcial de los Decretos en lugar de a la mera suspensión del calendario de ejecución propuesto en los mismos.

Es por ello que, en el sentido expuesto, debe procederse a la estimación del recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento demandado, si bien, conforme veremos, la estimación debe ser parcial.

SÉPTIMO.-Según hemos visto, la suspensión solicitada se refiere a sanciones de separación del servicio que se prolongan, en los términos incorporados a la sentencia número 208/2022, en fecha 20 de julio de 2022, dictada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo número 15 de Barcelona, durante un tiempo de más de 7 años años.

La resolución de instancia procede a la ponderación de los intereses en conflicto atendiendo a la irreparabilidad del perjuicio personal derivado de la ejecución inmediata de la sanción, considerando que no existen razones de interés público que sirvan de contrapeso respecto del perjuicio invocado por el particular.

El recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento demandado que, tan acertadamente expone sus tesis en orden a ala ejecutividad del acto administrativo sancionador, nada dice sin embargo respecto del indicado juicio de irreparabilidad o respecto de la ponderación global de los intereses en conflicto realizada por el Juzgado de instancia. En cualquier caso, resulta razonable la valoración realizada por la resolución de instancia en orden a la constatación de la irrogación de perjuicios irreparables por la ejecución de la sanción impuesta en atención tanto a la duración de la suspensión de funciones, como a la acreditada condición de la actora como madre soltera de una hija de corta edad, siendo sus retribuciones funcionariales las que proveen es sustento de la unidad familiar. Finalmente y según hemos indicado, tampoco la Administración demandada ha procedido a justificar la necesidad, para el interés publico de la ejecución inmediata de la sanción, tomando en consideración que, por si misma, la mera imposición de la sanción por la Administración recurrida resulta suficiente para justificar la finalidad de prevención general y especial asociada a los procedimientos punitivos.

Ahora bien, el desarrollo argumentativo expuesto, conforme a la finalidad y objeto del proceso cautelar, conduce a la suspensión de los Decretos que disponían el calendario de ejecución y, por tanto, de ésta misma, sin que resulte posible declarar la nulidad de tales resoluciones. Todo ello claro esta sin perjuicio de su pérdida de objeto en cuanto a los plazos de suspensión en su caso transcurrido si llegase a resultar procedente la ejecución.

OCTAVO.- Sobre la tramitación de la medida cautelar "inaudita parte".

Resta aun por pronunciarse sobre la aludida vulneración del derecho a la contradicción y en concreto del artículo 135, en la medida de que, adoptada la medida cautelar inaudita parte no se procedió por el Juzgado a conceder audiencia a la administración autora del acto.

Dispone así el art 135 de la LJCA:

"1. Cuando los interesados alegaran la concurrencia de circunstancias de especial urgencia en el caso, el juez o tribunal sin oír a la parte contraria, en el plazo de dos días podrá mediante auto:

a) Apreciar las circunstancias de especial urgencia y adoptar o denegar la medida, conforme al artículo 130. Contra este auto no se dará recurso alguno. En la misma resolución el órgano judicial dará audiencia a la parte contraria para que en el plazo de tres días alegue lo que estime procedente o bien convocará a las partes a una comparecencia que habrá de celebrarse dentro de los tres días siguientes a la adopción de la medida. Recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo en su caso o bien celebrada la comparecencia, el juez o tribunal dictará auto sobre el levantamiento, mantenimiento o modificación de la medida adoptada, el cual será recurrible conforme a las reglas generales."

Sostiene la apelante en este punto que en la instancia resultaban justificadas las razones de urgencia que determinaban la tramitación inaudita parte. Dicha circunstancia no resulta controvertida, ahora bien, siendo esto así asiste la razón a la parte apelante en el sentido de que, a fin de salvaguardar el derecho de audiencia y contradicción de la parte demandada, adoptada la medida cautelar inaudita parte debe procederse a conceder audiencia por término de 3 días a la Administración demandada, no teniendo justificación alguna la omisión de dicho trámite.

Sin embargo, razones de economía procesal determinan que, habiendo tenido la Administración autora del acto la ocasión de formular las alegaciones que hubiera tenido por conveniente, debe tenerse por subsanada la violación de su derecho de audiencia y contradicción a través de la posibilidad de alegación y prueba, con plenitud, en esta segunda instancia (que de ordinario no cabe en el caso de las medidas adoptadas "inaudita parte", sino que se prevé legalmente el indicado trámite de audiencia). Desde este punto de vista, razones de evidente economía procesal impiden en este momento a la Sala devolver las actuaciones a la instancia para evacuar el indicado trámite de audiencia y posteriormente dictar auto que, poniendo fin a la pieza de medida cautelar, resultase susceptible de apelación, cuando, tal última posibilidad ha sido materializada en el presente momento.

Por las razones expuestas, la Sala resuelve.