Sentencia Contencioso-Administrativo 698/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Décima, Rec. 865/2024 de 10 de julio del 2025

PRIMERO:Es objeto del presente recurso de apelación interpuesto por la Abogacía del Estado la Sentencia de fecha 14 de junio de 2024 dictada por el Ilmo. Sr. Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 11 de los de Madrid en el Procedimiento Abreviado nº 20-2024 por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid de fecha 3 de enero de 2024 por la que se denegó al solicitante, el nacional dominicano Teodoro la expedición de la autorización permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea en el expediente nº NUM000.

SEGUNDO:La sentencia apelada parte del análisis de la resolución administrativa impugnada, dictada por la Delegación del Gobierno en Madrid el 3 de enero de 2024. En dicha resolución se acordó denegar la tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea, alegando que, pese a que dicha tarjeta tiene carácter declarativo y debe expedirse dentro de los tres meses desde la solicitud si se cumplen los requisitos legales, no procede su concesión si el solicitante no cumple tales requisitos, aunque el plazo para resolver haya sido superado. Esta interpretación se apoya en la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), especialmente en su sentencia de 27 de junio de 2018, que interpretó el artículo 10.1 de la Directiva 2004/38/CE en el sentido de que no es obligatorio emitir una resolución favorable si el interesado no acredita reunir los requisitos exigidos, aun cuando haya transcurrido el plazo para resolver.

Asimismo, la Administración fundamentó la denegación en lo dispuesto en el artículo 15 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, que regula las limitaciones a la concesión de tarjetas de residencia por razones de orden público, seguridad o salud pública. Según este precepto y la jurisprudencia del TJUE (especialmente la sentencia de 10 de julio de 2008 y la de la Gran Sala de 22 de mayo de 2012), para denegar la tarjeta por estas razones debe apreciarse una amenaza real, actual y suficientemente grave basada en la conducta personal del solicitante, evaluada mediante informes de las autoridades policiales, fiscales o judiciales. El Tribunal Supremo español, en sentencias como las de 17 de julio y 27 de noviembre de 2000, y 20 de julio de 2001, también ha avalado esta doctrina.

Frente a esta postura, el recurrente solicitó la anulación de la resolución y el reconocimiento de su derecho a la renovación de la tarjeta de residencia como familiar de ciudadano de la Unión Europea por diez años. Alegó haber residido legalmente en España con una autorización concedida por ser pareja de hecho registrada de una ciudadana española, autorización que vencía el 5 de julio de 2023. Tras la cancelación de dicha unión de hecho el 6 de febrero de 2023 (notificada a Extranjería el 20 de febrero), el recurrente solicitó la renovación el 8 de mayo de 2023, lo que fue denegado por la resolución aquí impugnada.

Uno de los pilares fundamentales de la demanda fue la alegación de haber adquirido la renovación por silencio administrativo positivo, al no haber resuelto la Administración en el plazo de tres meses desde la solicitud, como exige el artículo 8.4 del Real Decreto 240/2007. Esta disposición establece que la tarjeta debe expedirse en un plazo máximo de tres meses, y la resolución favorable tendrá efectos retroactivos desde la entrada en España del solicitante como familiar de ciudadano de la UE.

A este respecto, el Juzgado aborda la cuestión del régimen jurídico aplicable al silencio administrativo en los procedimientos relativos a autorizaciones de residencia. Analiza, en primer lugar, la disposición adicional segunda del propio Real Decreto 240/2007, que remite supletoriamente, en lo no previsto en materia de procedimiento, a la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España (LOEX), su reglamento y la Ley 30/1992 (hoy Ley 39/2015).

Sobre esa base, el Juzgado trae a colación la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, especialmente la Sentencia nº 872/2019, que abordó precisamente esta cuestión. En ella se establece que, al no prever el Real Decreto 240/2007 qué ocurre si no se resuelve en plazo una solicitud de tarjeta de residencia, debe aplicarse el régimen previsto en la disposición adicional primera de la LOEX, cuyo apartado primero establece como regla general el silencio negativo, pero cuyo apartado segundo prevé silencio positivo para las solicitudes de renovación de residencia, prórroga o residencia de larga duración.

En aplicación de esta doctrina, la sentencia apelada constata que el recurrente ya había disfrutado de una autorización previa como familiar de ciudadana de la Unión, y lo que solicitó fue su renovación o su transformación en tarjeta de residencia permanente, por lo que se encontraba en una situación jurídica consolidada. La jurisprudencia del Tribunal Supremo distingue entre solicitudes iniciales (donde se aplica el silencio negativo) y solicitudes de renovación o prórroga (a las que se aplica el silencio positivo), sobre la base del principio de seguridad jurídica y la confianza legítima.

El Juzgado refuerza su argumentación con la Sentencia 32/2022 del Tribunal Supremo (RCAs 3501/2020), que interpretó de forma inequívoca que en los casos de solicitud de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea, el silencio administrativo opera de forma positiva si no se resuelve dentro del plazo legal. Según esta doctrina, la renovación se entiende concedida si la Administración no notifica resolución expresa en el plazo de tres meses.

Asimismo, el Juzgado resalta que dicha interpretación se encuentra en consonancia con la normativa comunitaria y no entra en contradicción con la sentencia del TJUE en el asunto C-246/17 (I.D. contra el Estado belga), en la medida en que este fallo se refiere al acceso inicial al derecho de residencia, y no a su renovación o consolidación como residencia permanente.

La fundamentación culmina con una referencia al artículo 43.1 de la Ley 30/1992 (y su correlativo en la Ley 39/2015), que reconoce el acto presunto positivo como verdadero acto administrativo, lo cual impide a la Administración dictar una resolución desfavorable una vez transcurrido el plazo, salvo revisión de oficio conforme a Derecho.

En conclusión, el Juzgado considera que, habiendo transcurrido más de tres meses desde la solicitud de la tarjeta sin resolución expresa, y siendo esta una solicitud de renovación de residencia basada en una situación jurídica previa y consolidada, la solicitud debe entenderse concedida por silencio administrativo positivo. De esta forma, la actuación administrativa impugnada resulta contraria a Derecho y debe ser, por lo tanto, anulada.

TERCERO:Disconforme con el razonamiento del Juzgado, la Abogacía del Estado formula el presente recurso de apelación.

En primer lugar, sostiene que la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión no constituye un acto constitutivo de derecho, sino que tiene naturaleza puramente declarativa. Según esta concepción, la expedición de dicha tarjeta no otorga un derecho sustantivo, sino que se limita a reconocer una situación jurídica preexistente en la que ya concurren los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico de la Unión Europea y por la normativa nacional que lo desarrolla.

Con base en esta idea, la Administración arguye que el hecho de que se haya superado el plazo de resolución de tres meses previsto en la normativa no habilita por sí solo la expedición de la tarjeta si no se han verificado los presupuestos materiales para su concesión. Esta afirmación se apoya en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en particular, en la sentencia de 27 de junio de 2018, en la que se analiza el artículo 10.1 de la Directiva 2004/38/CE, y se concluye que no cabe entender que el mero transcurso del plazo para resolver conlleve automáticamente la obligación de conceder la tarjeta de residencia. Para el TJUE, la expedición de este tipo de documentos ha de estar supeditada a la previa comprobación de que el solicitante efectivamente cumple con los requisitos legales establecidos para residir en el Estado miembro de acogida.

En segundo término, la fundamentación jurídica de la Administración introduce como motivo adicional de denegación lo dispuesto en el artículo 15 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, que regula los supuestos en los que puede limitarse el derecho de residencia y denegarse la expedición de la tarjeta por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. El citado precepto prevé que tales decisiones deben fundarse exclusivamente en la conducta personal del solicitante, y que sólo serán admisibles si dicha conducta representa una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad.

En apoyo de esta normativa, la Administración invoca jurisprudencia consolidada del TJUE, en particular la sentencia de 10 de julio de 2008 y la sentencia de la Gran Sala de 22 de mayo de 2012, en las que se señala que las autoridades nacionales pueden considerar que determinadas infracciones penales o comportamientos del solicitante constituyen un perjuicio suficientemente grave al orden público como para justificar la denegación del derecho de residencia. De igual modo, se citan sentencias del Tribunal Supremo español -como las de 17 de julio de 2000, 27 de noviembre de 2000 y 20 de julio de 2001- en las que se admite que la Administración puede restringir la residencia de ciudadanos de terceros países cuando exista una amenaza actual derivada de un comportamiento personal incompatible con el orden público.

En este marco jurídico, la Administración razona que el expediente contiene informes policiales, fiscales o judiciales relativos al solicitante, y que tales informes, correctamente valorados, evidencian una situación de amenaza que justificaría, en aplicación del artículo 15 citado, la denegación de la tarjeta. Se alude también a la previsión de que las decisiones adoptadas sobre esta base deben cumplir el estándar jurisprudencial de proporcionalidad, pero sin renunciar al poder discrecional que corresponde a la Administración en la apreciación del riesgo para el interés público.

En tercer lugar, la fundamentación jurídica de la Administración incorpora un razonamiento dirigido a negar la operatividad del silencio administrativo positivo. Se reconoce que el artículo 8.4 del Real Decreto 240/2007 impone a la Administración el deber de resolver y expedir la tarjeta en un plazo máximo de tres meses desde la solicitud, y que la redacción de dicho precepto, modificada por el Real Decreto 1710/2011, introduce la regla de retroactividad en caso de resolución favorable. No obstante, se aduce que el citado artículo no establece expresamente los efectos jurídicos del silencio una vez transcurrido dicho plazo sin resolución expresa.

Frente a esta laguna, la Administración invoca lo dispuesto en la disposición adicional segunda del propio Real Decreto 240/2007, que establece un orden jerárquico de aplicación normativa en materia de procedimiento, remitiendo, en lo no previsto expresamente, primero a la Ley Orgánica 4/2000 (LOEX), y, en su defecto, a la Ley 30/1992 (actualmente, Ley 39/ 2015). En este punto, la fundamentación jurídica de la apelación se apoya en la disposición adicional primera de la LOEX, cuyo apartado primero establece que, como regla general, las solicitudes de autorización que no sean resueltas en el plazo de tres meses se entienden desestimadas por silencio administrativo negativo.

La Administración subraya que esta regla sólo se exceptúa en los casos previstos en el apartado segundo de la misma disposición adicional, que reconoce el silencio positivo únicamente en procedimientos de prórroga de autorizaciones de residencia, renovación de autorizaciones de trabajo o solicitudes de residencia de larga duración. En consecuencia, sostiene que las solicitudes de acceso inicial a una autorización de residencia -o, eventualmente, aquellas que no puedan considerarse una prórroga en sentido estricto- están sometidas a la regla general del silencio negativo. Esta tesis sería, según la Administración, coherente con la necesidad de controlar el cumplimiento efectivo de los requisitos legales antes de reconocer el derecho de residencia y evitar automatismos que impidan una valoración sustancial de las circunstancias del solicitante.

En apoyo de esta interpretación, la apelación de la Administración se remite a la ya mencionada sentencia del TJUE de 27 de junio de 2018, que prohíbe la expedición "de oficio" de una tarjeta de residencia sin verificación del cumplimiento de los requisitos materiales, incluso cuando el plazo para resolver haya vencido. Asimismo, se sostiene que, aun en el caso de que el silencio positivo resultara aplicable, ello no impediría a la Administración ejercer sus potestades de revisión de oficio, con base en los principios de legalidad y autotutela.

Finalmente, como elemento complementario de la fundamentación jurídica, la Administración recuerda que la solicitud presentada por el recurrente se formula tras la extinción del vínculo familiar con la ciudadana española que constituía el fundamento del derecho invocado. La cancelación de la unión de hecho fue formalizada el 6 de febrero de 2023 y comunicada a la Comisaría General de Extranjería el 20 de febrero del mismo año, es decir, con anterioridad a la fecha de la solicitud, formulada el 8 de mayo de 2023. A juicio de la Administración, esta circunstancia priva al solicitante de la condición de familiar de ciudadano de la Unión, y, por tanto, de la base jurídica que habilitaría la concesión de la tarjeta, ya fuera por resolución expresa o por acto presunto.

Desde esta perspectiva, la Administración entiende que la solicitud debe considerarse carente de objeto legal al no subsistir la relación jurídica que daba origen al derecho. Se destaca que, conforme al artículo 9 del RD 240/2007, la validez de la residencia como familiar de ciudadano de la Unión está condicionada a la continuidad del vínculo familiar, salvo que concurran determinadas circunstancias que, en este caso, no se han alegado ni acreditado.

CUARTO:Si examinamos el expediente es indiscutible que han transcurrido tres meses entre la solicitud por Teodoro el 8 de mayo de 2023 y la fecha de resolución el 3 de enero de 2024. El tema a tratar es si es posible aplicar el silencio positivo a la autorización permanente de familiar de la UE, y, sobre esta cuestión se ha dictado el 19 de enero de 2022,sentencia por la Sección 5ª del Tribunal Supremo en el Recurso de Casación nº 3501-2020 ,sentando el principio de que la autorización permanente de familiar de la Unión se puede adquirir por silencio positivo.

En el referido recurso de casación nº 3501-2020 se planteó en el auto de admisión de fecha 10 de junio de 2021 la cuestión considerada con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia a responder de "cuál es el sentido del silencio administrativo en las solicitudes de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo."

Esta cuestión se responde en el fundamento segundo de la Sentencia de 19 de enero de 2022 en los siguientes términos:

«SEGUNDO:La resolución del recurso, en los términos que viene planteado, supone responder, esencialmente, a dos cuestiones: primera, la determinación de las fuentes legales aplicables al silencio administrativo en los procedimientos seguidos conforme al Real Decreto 240/ 2007; y segunda, la interpretación o alcance de los preceptos que resulten aplicables.

La primera cuestión ya ha sido examinada por esta Sala en la sentencia de 24 de junio de 2019 (rec. 1307/2018), citada por ambas partes, en la cual se llega a la consideración de la aplicación, en lo no previsto por el RD 240/2007, de lo establecido en la legislación sectorial de extranjería, Ley Orgánica 4/2000 y su Reglamento y, solo en su defecto, la legislación general en materia de procedimiento administrativo, todo ello en interpretación y de acuerdo con la Disposición Adicional Segunda del propio RD 240/2007 y las previsiones de la Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000 .

Así se razona en dicha sentencia que: "Para responder a la cuestión planteada en el auto de admisión es obligado tener en cuenta que el artículo 8 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero , sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, prevé en su apartado 4 que «La expedición de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá realizarse en el plazo de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud» y en su disposición adicional segunda que «En lo no previsto en materia de procedimientos en el presente real decreto , se estará a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y en su normativa de desarrollo, con carácter supletorio y en la medida en que no se oponga a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y el derecho derivado de los mismos».

Puede observarse con la lectura de la indicada disposición adicional segunda que a efectos procedimentales se establece en ella un orden respecto a la normativa aplicable, al prevenir que en primer lugar ha de estarse a la normativa del propio Real Decreto; en su defecto, y en segundo lugar, a la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y a su reglamento; y, en tercer lugar, a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Pues bien, siendo de aplicación a las solicitudes de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la Unión Europea el citado artículo 8 del reseñado Real Decreto 240/2007 , en el que ni en dicho precepto ni en otro de su articulado se regulan los efectos de no dictarse resolución en el plazo de los tres meses siguientes a la formulación de la solicitud, la respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión no puede ser otra, en aplicación de la disposición adicional primera, apartado 1, de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que el régimen aplicable al silencio administrativo en los expedientes de solicitud de residencia temporal de familiar de ciudadano europeo, es el previsto en el apartado 1 de la indicada disposición adicional en el que se previene que «El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas». Esto es, que trascurridos los tres meses de la solicitud sin notificar de la resolución el silencio opera de forma negativa, pudiendo el interesado recurrir.

Y es que el régimen general que sobre el silencio positivo establece el artículo 43.1 de la Ley 30/92 al prevenir que: «En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario», cede ante el régimen especial."

Pues bien, ninguna alegación de las formuladas por las partes en este proceso viene a desvirtuar de manera fundada los razonamientos de dicha sentencia, cuyo criterio compartimos y confirmamos por las mismas razones.

Otra cuestión es, como ya hemos indicado, la interpretación o el alcance de la referida Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, relativa al plazo máximo para la resolución de expedientes, según la cual:

"1.El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas.

2.Las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la prórroga o renovación han sido concedidas.

3.Las solicitudes de modificación de la limitación territorial o de ocupación de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo se resolverán y notificarán por la administración autonómica o estatal competente en el plazo máximo de un mes. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la solicitud ha sido concedida."

Se desprende de dicho precepto, sin ninguna dificultad, que en el apartado primero se regula el régimen general de las solicitudes de autorizaciones formuladas al amparo de dicha normativa, estableciendo el silencio negativo para las mismas, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, salvedad que nos sitúa ante las solicitudes de prórroga de las autorizaciones, y autorizaciones de residencia de larga duración, en cuyo caso se establece la regla del silencio positivo. Con ello se está distinguiendo claramente entre el acceso inicial a las autorizaciones correspondientes y la prórroga o renovación de las mismas, lo que tiene su justificación lógico jurídica en el hecho de que, en esta situación, el interesado ya ha acreditado el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos y ha disfrutado de la pertinente autorización y consiguiente regularización de su situación en España, de manera que la prórroga o renovación es consecuencia de la previa declaración administrativa y sujeta, únicamente, a la solicitud de renovación en las condiciones legalmente establecidas, por lo que no resultaría conforme a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima una denegación presunta, en virtud del silencio administrativo, por el incumplimiento del deber de la Administración de resolver sobre la petición de prórroga o renovación en el plazo establecido al efecto. Más aun teniendo en cuenta que la Administración dispone de las facultades que la normativa le reconoce para adoptar las resoluciones pertinentes sobre el mantenimiento de las autorizaciones concedidas e, incluso, la aplicación de un régimen de infracciones y sanciones.

Este planteamiento justifica la expresa referencia, en este apartado segundo del precepto, a la autorización de residencia de larga duración, ya que la misma responde y tiene como presupuesto el haber disfrutado de residencia temporal durante cinco años, es decir, de un considerable periodo de residencia legal (art. 32 LOEX) .

Por otra parte, que la justificación de este distinto régimen del silencio administrativo, negativo o positivo, se encuentra en el hecho de que se trate de solicitudes de autorización iniciales o renovadas, resulta del apartado tercero de la propia Disposición Adicional Primera, cuando se refiere expresamente a las modificaciones de la autorizaciones iniciales de residencia y trabajo y las sujeta al régimen de silencio administrativo positivo, a diferencia de la previsión general del apartado primero.

Pues bien, siendo esta la interpretación que se entiende procedente de la Disposición Adicional Primera de la LOEX, sobre el régimen del silencio administrativo en relación con las solicitudes de autorización de residencia, y siendo aplicable a las que se formulan al amparo del RD 240/2007 sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, habrá de tenerse en cuenta, también en este caso de los ciudadanos de la Unión y sus familiares, la distinta previsión según se trate del acceso inicial a la autorización (silencio negativo) o de las renovaciones o autorizaciones que traigan causa de una situación de residencia legal previa (silencio positivo).

Y este el caso de la autorización de residencia de carácter permanente de los ciudadanos de un Estado de la Unión y de los miembros de su familia, a que se refiere el art. 10 del RD 240/2007 , a la que tienen derecho quienes hayan residido legalmente en España durante un periodo continuado de cinco años, derecho que no está sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III (sobre estancia y residencia), debiéndose expedir la correspondiente tarjeta de residencia permanente, a petición del interesado, en el plazo de tres meses desde la fecha de la solicitud (art. 11). Situación y autorización equiparable, en estos aspectos, a la residencia de larga duración del régimen general de la LOEX. Por ello ha de entenderse que, en este caso de la residencia permanente (a diferencia de la residencia temporal a que se refería la sentencia de 24 de junio de 2019 ), la falta de resolución de la solicitud en plazo determina su concesión por silencio positivo.

Dicha interpretación no supone contradicción con la doctrina del TJUE sentada en la sentencia dictada en el caso I.D. contra el Estado belga, asunto C.246/17 , a que se refiere el Abogado del Estado, pues, según resulta de los propios párrafos que antes se han reproducido, dicha sentencia se está refiriendo al acceso inicial a la correspondiente autorización de residencia y en tal sentido considera contrario al Derecho de la Unión la expedición "de oficio una tarjeta de residencia de miembro de la familia de un ciudadano de la Unión al interesado, si se sobrepasa el plazo de seis meses establecido en el artículo 10, apartado 1 , de la Directiva 2004/38 , sin comprobar previamente si el interesado reúne efectivamente los requisitos para residir en el Estado miembro de acogida de conformidad con el Derecho de la Unión".

Y por otra parte, queda a salvo el ejercicio por la Administración de las facultades que el ordenamiento jurídico sectorial le atribuye sobre el control de la regularidad y mantenimiento se la situación de residencia legal del interesado.»

Dándose respuesta a la cuestión suscitada en el auto de admisión en el Fundamento tercero en los siguientes términos:

«TERCERO: Por todo ello y en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada en el auto de admisión, ha de entenderse que: a falta de resolución en plazo de las solicitudes de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo formulada al amparo del Real Decreto 240/2007, opera el silencio administrativo positivo y, en consecuencia, han de entenderse concedidas.»

Esta orientación jurisprudencial es acogida, entre otras, por las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 19 de enero de 2022 ( RCAs 3501/2020), 2 de febrero de 2022 ( RCAs 5916/2020) y 13 de julio de 2022 (RCAs 946/2021) y por las sentencias de esta Sala y Sección de fechas 6 de febrero de 2024 (Rec, 814/2023), 26 de enero de 2024 (Rec. 729/2023), 5 de diciembre de 2023 (Rec. 378/2023), 10 de julio de 2023 (Rec. 269/2023), 27 de abril de 2023 (Rec. 959/2022). 22 de septiembre de 2022 (Rec. 423/2022) y 25 de abril de 2024 (Rec. 202/ 2024) por solo citar las más recientes.

QUINTO:Pues bien, examinado el expediente del mismo resulta que como hemos dicho, y sostiene acertadamente la sentencia apelada se había excedido el plazo de tres meses establecido en el art. 11 del RD 240/2007.

Por ello, procede desestimar el presente recurso de apelación, y ello dejando a salvo lo que ya declaramos en nuestra sentencia 63/2018, de 30 de enero (Rec. 320/2017) y 21 de abril de 2022 (Rec. 875/2021) "sin perjuicio del eventual ejercicio por la Administración de sus potestades de revisión, nuestro enjuiciamiento debe detenerse en la constatación de la existencia de un acto producido por silencio administrativo y en la declaración de los efectos inherentes a dicha situación", extremo este que también reconoce la sentencia apelada.

SEXTO:Queda por último la cuestión suscitada por la Abogacía del Estado sobre el planteamiento de una cuestión ante el TJUE.

Pues bien, este Tribunal, como ya ha tenido ocasión de señalar en Sentencia 29/2025 de esta misma Sala y Sección, de 16 de enero de 2025 (rec. 1136/2024) y en la Sentencia 631/2025 de fecha 19 de junio de 2025 (rec. 856/2024) no comparte las dudas que plantea la Abogacía del Estado sobre el régimen del silencio, por lo que no procede ni la estimación del recurso ni el planteamiento de la cuestión prejudicial como solicita la Administración apelante.

El artículo 267 (antiguo artículo 234 TCE) del Tratado de Funcionamiento de la Unión

Europea, dispone sobre el planteamiento de mencionada cuestión prejudicial, lo siguiente:

"El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial:

a) sobre la interpretación de los Tratados;

b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión;

Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la

misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano

jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de

Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano

jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad, el Tribunal de

Justicia de la Unión Europea se pronunciará con la mayor brevedad".

La Sala rechaza plantear dicha cuestión ante el TJUE, además de por lo razonado y argumentado en la sentencia apelada que quedó firme, y que no ha sido debidamente rebatido en el recurso de apelación, por lo dispuesto en el citado art. 267.

Y ello por cuanto que no se aprecia la existencia de contradicción alguna entre la normativa comunitaria y la jurisprudencia del TJUE, por un lado, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo español que se ha pronunciado sobre la cuestión.

Deben recordarse las sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2022, 2 de febrero de 2022 y 13 de julio de 2022, a los efectos de declarar procedente el silencio positivo, al haber rebasado la Administración el plazo máximo de tres meses para resolver y notificar la resolución a que se refiere el artículo 11 del RD 240/2007, en las que el Tribunal Supremo entiende que en tanto que el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, no regula los efectos de no dictarse resolución en plazo debe tenerse en cuenta lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sin que sea de aplicación el régimen general previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre que cede ante el régimen especial.

El Alto Tribunal se pronuncia sobre el caso de las solicitudes relativas a residencia permanente de familiar de ciudadano comunitario deduciendo que, de conformidad con la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/2000, de 1 de enero, a falta de resolución en plazo opera el silencio administrativo positivo. En consecuencia, de las mencionadas sentencias del Tribunal Supremo se desprende, aplicando del régimen previsto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, que el sentido del silencio es negativo en el caso de las tarjetas de residencia temporal de familiar de ciudadano de la UE y positivo en el caso de las relativas a la residencia permanente.

Frente a dicho criterio jurisprudencial no pueden acogerse los argumentos esgrimidos por la Abogacía del Estado, pues como ha razonado el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en su Sentencia de 7 de mayo de 2024 346/2024 (rec. 137/2024):

"(...) la doctrina emanada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea no sustenta el criterio que el apelante sostiene, porque la STJUE de 27 de junio de 2018 se refiere a las tarjetas de residencia temporales o iniciales, no a las de carácter permanente, y de la STJUE de 18 de junio de 2020, que sí decide en relación con una tarjeta permanente, no cabe deducir que impide la producción del silencio positivo en ese caso, y de hecho argumenta que ni siquiera tiene razón de ser una comprobación, respecto al solicitante, de la concurrencia de la condición de miembro de la familia del ciudadano de la Unión.

Incidiendo en ello, la sentencia TJUE de 27 de junio de 2018 se refiere al acceso inicial a la correspondiente autorización de residencia y en tal sentido considera contrario al Derecho de la Unión la expedición " de oficio de una tarjeta de residencia de miembro de la familia de un ciudadano de la Unión al interesado, si se sobrepasa el plazo de seis meses establecido en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38 , sin comprobar previamente si el interesado reúne efectivamente los requisitos para residir en el Estado miembro de acogida de conformidad con el Derecho de la Unión".

Del mismo modo, la STJUE de 12 de marzo de 2014 (asunto C-456-12) sólo se refiere a la tarjeta de residencia del artículo 10 de la Directiva, es decir, a la inicial. Pero ni una ni otra sentencia del TJUE aluden a la tarjeta de residencia permanente, que se recoge en el artículo 20 de la propia Directiva. En este precepto sólo se establece la expedición de dicha tarjeta en un plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud, siendo renovable automáticamente cada diez años (apartado 1), se exige la presentación antes de que expire la primera tarjeta de residencia, pudiendo conllevar sanciones proporcionadas y no discriminatorias el incumplimiento de la obligación de presentación en plazo (apartado 2), y se dispone que las interrupciones de la residencia no superiores a dos años consecutivos no afectarán a la validez de la tarjeta de residencia permanente (apartado 3), pero no se menciona el efecto de la ausencia de resolución y notificación fuera de plazo, lo cual se deja en manos de la regulación que establezcan los Estados miembros.

Tampoco respalda la tesis del apelante la STJUE de 18 de junio de 2020, pues en ella se declara (apartado 31) que la tarjeta de residencia permanente del artículo 20 de la Directiva es un documento expedido por los Estados miembros en caso de que los interesados tengan un derecho de residencia permanente, como el previsto en el artículo 16, apartado 2, de la propia Directiva, y en este precepto se reconoce el derecho de residencia permanente a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro y que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años consecutivos con el ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida. Aun, es más, en los apartados 49 y 50 de la propia SJUE se destaca que la expedición de la tarjeta permanente presupone la previa comprobación de la condición de miembro de la familia del ciudadano de la Unión respecto al beneficiario, sin alusión a otros requisitos.

En definitiva, de la interpretación que el TJUE hace de la Directiva 2004/38 no se desprende que resulte imposibilitada una legislación nacional para establecer el sentido positivo del silencio en caso de que se rebase el plazo establecido legalmente para resolver y notificar la decisión sobre la solicitud deducida. Aun, es más, las propias sentencias del TJUE reconocen que corresponde a los Estados miembros el establecimiento del régimen del silencio, con lo cual se está dejando abierta la senda para una regulación como la que se recoge en la normativa española y propugna la jurisprudencia nacional. En el fundamento de derecho tercero de la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2022 se traza la diferencia, a efectos de silencio administrativo, entre las solicitudes iniciales de autorización de residencia y las renovaciones, prórrogas y autorizaciones de residencia de larga duración, justificando la equiparación a estas últimas del régimen de las autorizaciones de residencia permanente en el régimen comunitario. Se argumenta en dicha STS.

" Se desprende de dicho precepto (se refiere a la disposición adicional 1ª de la LO 4/2000 ), sin ninguna dificultad, que en el apartado primero se regula el régimen general de las solicitudes de autorizaciones formuladas al amparo de dicha normativa, estableciendo el silencio negativo para las mismas, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, salvedad que nos sitúa ante las solicitudes de prórroga de las autorizaciones, y autorizaciones de residencia de larga duración, en cuyo caso se establece la regla del silencio positivo. Con ello se está distinguiendo claramente entre el acceso inicial a las autorizaciones correspondientes y la prórroga o renovación de las mismas, lo que tiene su justificación lógico jurídica en el hecho de que, en esta situación, el interesado ya ha acreditado el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos y ha disfrutado de la pertinente autorización y consiguiente regularización de su situación en España, de manera que la prórroga o renovación es consecuencia de la previa declaración administrativa y sujeta, únicamente, a la solicitud de renovación en las condiciones legalmente establecidas, por lo que no resultaría conforme a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima una denegación presunta, en virtud del silencio administrativo, por el incumplimiento del deber de la Administración de resolver sobre la petición de prórroga o renovación en el plazo establecido al efecto. Más aun teniendo en cuenta que la Administración dispone de las facultades que la normativa le reconoce para adoptar las resoluciones pertinentes sobre el mantenimiento de las autorizaciones concedidas e, incluso, la aplicación de un régimen de infracciones y sanciones.

Este planteamiento justifica la expresa referencia, en este apartado segundo del precepto, a la autorización de residencia de larga duración, ya que la misma responde y tiene como presupuesto el haber disfrutado de residencia temporal durante cinco años, es decir, de un considerable periodo de residencia legal (art. 32 LOEX) .

Por otra parte, que la justificación de este distinto régimen del silencio administrativo, negativo o positivo, se encuentra en el hecho de que se trate de solicitudes de autorización iniciales o renovadas, resulta del apartado tercero de la propia Disposición Adicional

Primera, cuando se refiere expresamente a las modificaciones de la autorizaciones iniciales de residencia y trabajo y las sujeta al régimen de silencio administrativo positivo, a diferencia de la previsión general del apartado primero.

Pues bien, siendo esta la interpretación que se entiende procedente de la Disposición Adicional Primera de la LOEX, sobre el régimen del silencio administrativo en relación con las solicitudes de autorización de residencia, y siendo aplicable a las que se formulan al amparo del RD 240/2007 sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, habrá de tenerse en cuenta, también en este caso de los ciudadanos de la Unión y sus familiares, la distinta previsión según se trate del acceso inicial a la autorización (silencio negativo) o de las renovaciones o autorizaciones que traigan causa de una situación de residencia legal previa ( silencio positivo).

Y este es el caso de la autorización de residencia de carácter permanente de los ciudadanos de un Estado de la Unión y de los miembros de su familia, a que se refiere el art. 10 del RD 240/2007 , a la que tienen derecho quienes hayan residido legalmente en España durante un periodo continuado de cinco años, derecho que no está sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III (sobre estancia y residencia), debiéndose expedir la correspondiente tarjeta de residencia permanente, a petición del interesado, en el plazo de tres meses desde la fecha de la solicitud (art. 11). Situación y autorización equiparable, en estos aspectos, a la residencia de larga duración del régimen general de la LOEX. Por ello ha de entenderse que, en este caso de la residencia permanente (a diferencia de la residencia temporal a que se refería la sentencia de 24 de junio de 2019), la falta de resolución de la solicitud en plazo determina su concesión por silencio positivo".

Por idénticos motivos, deben desestimarse las alegaciones formuladas por la Abogacía del Estado respecto del régimen del silencio y descartar la necesidad de plantear la cuestión prejudicial suscitada pues la sentencia STJUE que se invoca sólo se refiere a la autorización de residencia inicial y no impide el establecimiento del régimen del silencio positivo para la autorización de residencia permanente, como se razona por el Alto Tribunal.

Como se ha indicado, el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea declara que la cuestión prejudicial se plantea para pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo, y en el caso presente, esta Sala no la estima necesaria al no apreciar la concurrencia de la contradicción que se alega por el apelante.

A lo que se añade que el penúltimo párrafo del artículo 267 del TFUE establece que "Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal", de modo que es facultativo el planteamiento si la decisión del Tribunal es susceptible de recurso judicial, que es lo que ahora ocurre, porque frente a esta sentencia cabe interponer recurso de casación ( artículo 86 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa).

Por todo lo cual, procede la desestimación del recurso de apelación sin plantear la cuestión prejudicial solicitada.

y SEPTIMO:No procede hacer pronunciamiento en orden a las costas de esta instancia, habida cuenta que la representación del inicial recurrente no se ha personado en esta apelación.

V I S T O Slos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre del Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,