Sentencia Contencioso-Administrativo 718/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Décima, Rec. 147/2023 de 16 de julio del 2025

PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Lina, se dirige contra la resolución desestimatoria presunta, por silencio administrativo, de su reclamacion de responsabilidad patrimonial formulada a la Comunidad de Madrid el día 8 de agosto de 2019, a fin de ser indemnizada por los daños y perjuicios que considera le ha causado la inactividad de la administración, que determina en la cantidad de 53.640,82 €, más los intereses correspondientes, por el quebranto económico derivado de la desidia y el negligente actuar de la misma.

Alega en su demanda que el día 10 de mayo de 2005, así como otros vecinos del conjunto residencial denominado LAS FLORES IV, denunció el cobro de sobreprecios por la empresa SESIA, S.A., y su filial CYCO, S.A., que dio lugar al expediente sancionador NUM000, que concluyó con la resolución del Director General de Arquitectura y Vivienda de la Comunidad de Madrid de 28 de marzo de 2007, sancionando a SESIA, S.A. y, CYCO, S.A., al abono de la cantidad de 39.042,12 euros, concediéndoles, conforme al artículo 155 del párrafo último del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial, un plazo de 30 días para hacerlo efectivo.

Que desde la presentación de la denuncia solicitó de la Comunidad de Madrid se adoptaran medidas cautelares para asegurar el resultado de las resoluciones dictadas; que en la denuncia puso de manifiesto la posibilidad de que SESIA, S.A. y CYCOSA, S.A. se pudieran desprender de sus bienes y patrimonio; que lo reiteró en diversas ocasiones entre los años 2005 y 2013 acompañando informes económicos; quee en el escrito de oposición a los recursos de alzada presentados por SESIA y CYCOSA, reiteró su solicitud de ejecucion de la resolución sancionadora y que no se concediese medida cautelar a las denunciadas, pero la Administración, sin embargo, concedió la medida cautelar a SESIA y CYCOSA.

A pesar de su reiterada solicitud de socorro de la administración para la adopción de medidas que pudieran evitar perjudicar su derecho mediante la insolvencia de dichas empresas, la administración no hizo nada.

En definitiva, a pesar de haber presentado presentado cientos de escritos durante años, la administración permaneció impasible, y no hizo absolutamente nada para ejecutar la resolución de 28 de marzo de 2007.

El 26 de marzo de 2008 el Defensor del Pueblo, requirió a la Consejera de Vivienda de la Comunidad de Madrid, para explicar las razones por las que no se ejecutaba la resolución de 28 de marzo de 2007, contestando que se había interpuesto recurso de alzada por SESIA y CYCOSA, y que ambas estaban en plazo de interponer recurso contencioso administrativo.

El 14 de julio de 2008, fue dictado Auto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid, por el que se suspendió la ejecución del reintegro de las cantidades por importe de 1.463.420 euros, de los que 39.042,12 euros correspondientes a la actora previa aportación de un aval por dicha cantidad, aval que no fue prestado, y el 13 de enero de 2009 el Defensor del Pueblo, se dirigió de nuevo a la administración, quien no contestó.

El 1 de septiembre de 2009 la Comunidad de Madrid concedió un plazo de 30 días a SESIA y CYCOSA, para el abono de 1.463.420 euros, que fueron recogidos por los interesados el 8 de septiembre de 2009, según consta en los acuses de recibo.

El 20 de septiembre de 2009 fue solicitado de la Comunidad de Madrid, de conformidad con el artículo 96 de la Ley 30/1992, se ejecutara conforme a los medios de ejecución forzosa en ella determinados. Sin embargo, el 1 de febrero de 2010 la Comunidad de Madrid lo que hizo en su lugar fue imponer multas coercitivas por importe de 141.207,14 euros; que las propias empresas ponían de manifiesto que las multas coercitivas dificultaban la devolucion de las cantidades debidas o la consecución de un aval bancario.

El 20 de julio de 2010, puso en conocimiento de la Comunidad de Madrid que SESIA y CYCOSA estaban enajenando su patrimonio.

El 5 de junio de 2008 interpuso recurso jurisdiccional contra la administración, por inacción, que dio lugar al procedimiento abreviado 712/08, tramitado en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n° 22 de Madrid, quien dictó sentencia el17 de diciembre de 2010 en la que se señalaba que la Sección de Régimen Jurídico había permanecido inactiva durante más de dos años y la condenaba a ejecutar la resolución en sus propios términos, acudiendo a la vía de apremio, ya que la imposición de multas coercitivas resultaba inadecuada y contraproducente para los fines de la ejecución que se perseguía. Dicha sentencia fue confirmada por la de 30 de septiembre de 2011, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Firme la sentencia, el 8 de noviembre de 2011 se dictó requerimiento de ejecución de la resolución de 28 de marzo de 2007, sin que hasta el mes de marzo de 2013 se llevara a efecto la misma, mediante un procedimiento de apremio iniciado por la Dirección General De Tributos, que también se vio paralizado durante meses sin motivo y que se denuncia como retraso coadyuvante de las pérdidas sufridas.

Que la Administración continuó actuando de forma negligente e impasible, no desarrollando actuación alguna hasta que fue instada ejecución de sentencia con la referencia procedimiento de ejecución nº 14/2012, que dio lugar al auto de 5 de septiembre de 2012 que exigía cumplir la sentencia y la resolución de 28 de marzo de 2007.

Pero no fue hasta marzo de 2013, cuando después de 8 años y más de 100 escritos, la Comunidad de Madrid comenzó a ejecutar los bienes de SESIA S.A., sin hacer nada respecto de su filial CYCO S.A. El 8 de enero de 2013 se embargan 80.808,33 euros en una cuenta del Banco Popular Español; el 10 de enero de 2013, se embargan 33.773,43 euros en una cuenta del Banco Popular Español y con fecha de 6 de febrero de 2013 se embargan 316.529,06 euros, en una cuenta de CAIXABANK, además de otras pequeñas cantidades. Resulta sorprendente que no se intente el embargo de cuenta bancaria alguna de CYCOSA, S.A. La Comunidad de Madrid consiguió embargar una vivienda, libre de cargas, sita en la DIRECCION000, de Madrid, con una plaza de garaje con un valor catastral de más de 300.000 euros.

Concluidos los Concursos de Acreedores y una vez conocido el montante total de las cantidades recuperadas por la Comunidad de Madrid, el 2 de agosto de 2019 formuló reclamación de responsabilidad patrimonial. Descontando las cantidades recuperadas se le adeuda, en concepto de principal, la cantidad de 27.191,80 euros, correspondientes al expediente NUM000, una vez restados los 11.644,84 y 205,48 euros recuperados.

Considera la actora que la responsabilidad en la que ha incurrido la administración demandada es evidente habida cuenta de que ha sido declarada judicialmente, reconocida por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 22 de Madrid, en sentencia de 27 de diciembre de 2010, así cómo por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Sentencia de 30 de septiembre de 2011, que señalan que la medida adecuada para la ejecución de las resoluciones sancionadoras era la vía de apremio y nunca las multas coercitivas que, además, resultaban contraproducentes, y que a administración se mantuvo absolutamente inactiva durante el dilatado plazo de 2 años.

Considera que concurren los requisitos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial de la administración pues ha sufrido un daño y perjuicios, real y efectivo, evaluable económicamente, y que es consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa efecto.

A fin de acreditar la relación de causa a efecto pone de relieve que la Comunidad de Madrid tramitó de forma sorprendente lenta el procedimiento por denuncia de 10 de mayo de 2015, que no fue resuelto hasta el 28 de marzo de 2007; que la administración se negó a aplicar las medidas cautelares solicitadas durante el procedimiento, que era el adecuado pues las empresas deudoras contaban con numerosos bienes inmuebles a su nombre; que la administración se negó a adoptar medidas para garantizar la ejecución de la resolución; que se negó a ejecutar un acto administrativo ejecutivo desde el día 14 de julio de 2008; que demoró la ejecución dos años más, utilizando como excusa el recurso interpuesto por ella, sin tomar en consideración el auto del TSJ de 14 de julio de 2018; que cuando la administración quiso ejecutar lo hizo imponiendo absurdas multas coercitivas; que la inactividad de la administración le obligó a interponer una demanda ante el Juzgado nº 22 de Madrid, que dictó una sentencia el día 27 de diciembre de 2010, que falló a su favor y frente a la cual fue interpuesto recurso de apelación, que concluyó con una sentencia desestimatoria; que la administración no acató las sentencias dictadas por el Juzgado y el TSJ, y le obligó a iniciar un trámite de ejecución que finalizó con el auto de 5 de septiembre de 2012, que exigía que se cumpliera la sentencia y se hiciera efectiva la resolución de 28 de marzo de 2007, a pesar de lo cual no inició la actividad ejecutiva hasta noviembre de 2012; que únicamente se inició procedimiento de apremio frente a SESIA, S.A., olvidándose de CYCOSA, sin dirigir frente a la misma providencia de apremio; que la administración nunca se ha ocupado de los posibles créditos de CYCOSA.

Considera que no concurren circunstancias de fuerza mayor y que no tiene obligación alguna de soportar el daño.

Considera vulnerado lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de régimen Jurídico del sector público, en relación con los artículos 94, 96, 97, 136 y 138 de la Ley 30/1992, el artículo 58 del reglamento de viviendas de protección oficial, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, citando las sentencias de 22 de febrero de 2000 (RJ/2000/789), dictada en unificación de doctrina y las SSTS de 23 de marzo de 2000 (RJ 2000/1564) y 1 de abril de 2003 (RJ 2003/3120).

Reitera en la demanda que la resolución sancionadora que obligaba al reintegro de las cantidades fue ejecutiva desde el día 3 de abril de 2008, sin que la administración haya hecho nada para ejecutarla, y que la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid, dictó un auto de 14 de julio de 2008, por el que se exigía la aportación de un AVAL para suspender la ejecución, sin que por parte de SESIA y CYCOSA se hiciera; que la resolución de 3 de abril de 2008 tampoco adoptó disposición para garantizar la eficacia de la resolución de 28 de marzo de 2007, que no comenzó a ejecutarse hasta que se dictó la Providencia de Apremio de 5 de noviembre de 2012.

En su escrito de conclusiones ha mantenido la actora las consideraciones fácticas y jurídicas expresadas en su escrito de demanda.

SEGUNDO.- La Comunidad de Madrid, por su parte, ha presentado escrito de oposición, así como de conclusiones, en virtud de los cuales se opone a la pretensión formulada por la actora pues considera que no se ha producido impasibilidad ni negligencia de la Comunidad de Madrid en orden a la ejecución de la resolución sancionadora de 28 de marzo de 2007.

Señala que no hay que perder de vista que el daño se origina por la actuación de las mercantiles perceptoras del sobreprecio, por lo que es necesario tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 9/2003, de 26 de marzo, de régimen sancionador en materia de viviendas protegidas de la Comunidad de Madrid.

Dice la comunidad de Madrid en su escrito de contestación que de la lectura del citado precepto se deriva claramente "cuál debe ser el método de ejecución forzosa a aplicar por la Dirección General que ostente las atribuciones en materia de vivienda "cuando la resolución del expediente sancionador imponga al infractor una obligación de hacer o la obligación de reintegrar al adquirente o arrendatario las cantidades indebidamente percibidas y el sancionado no cumplimente dicha obligación en el plazo concedido al efecto"(como es el caso de la Resolución de 28 de marzo de 2007). Y es que la consecuencia anudada a la situación anterior se revela como imperativa y "Procederá la imposición de multas coercitivas sucesivas".

El fundamento de la diferencia sería que el apremio sobre el patrimonio se aplica sobre la multa, porque es un crédito de derecho público; la multa coercitiva se aplica sobre la obligación accesoria porque no lo es, como veremos y bien sabe la Sala."

Lo cual califica de coherente con el artículo 28 y 29 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid.

Considera que la postura que mantiene en su escrito de contestación no es incompatible con los pronunciamientos jurisdiccionales en relación con la inactividad administrativa, especialmente cuando la STSJ Madrid de 30 de septiembre de 2011, recurso nº 179/2011, declara que "nos hallamos ante la imposición de una sanción por el incumplimiento de la normativa de las viviendas de protección oficial, sino ante una medida de ejecución forzosa, por lo que puede imponerse al actor aun cuando la sanción impuesta e incumplida lo hubiera sido con anterioridad a su entrada en vigor,... Por otra parte no se plantea problema alguno de retroactividad desfavorable al sancionado pues la multa coercitiva se impondría como consecuencia de un hecho, el incumplimiento de la obligación establecida en la resolución sancionadora, acaecido una vez estaba en vigor la ley de 2003 que la prevé, pues iniciado el procedimiento de ejecución forzosa el interesado puede evitar cualquier medida coercitiva con el simple cumplimiento de su obligación."

Considera la Comunidad de Madrid que la sentencia dictada por la Sala analiza la aplicabilidad al caso de la Ley 9/2003, concluyendo en sentido afirmativo, y, por ello, estima que matiza la conclusión de la SJCA Nº 22 de Madrid de 17 de diciembre de 2010, recurso nº 712/2008, de la procedencia, cuasi exclusiva, de la vía de apremio. Por ello concluye que no es posible calificar de absoluta inadecuación la imposición de las multas coercitivas.

También pone de relieve la Comunidad de Madrid que la resolución de 28 de marzo de 2007 fue recurrida por todos los afectados, tanto empresas como propietarios, citando la STSJ Madrid de 3 de julio de 2013, recurso nº 554/2007; y que la imposición de multas coercitivas por no haberse dado cumplimiento a las resoluciones por las que se le imponía la obligación de reintegrar las cantidades indebidamente percibidas por la venta de viviendas, fueron declaradas ajustadas a derecho por la STSJ Madrid de 30 de octubre de 2012, recurso nº 1086/2010.

Pone de relieve que una misma actuación administrativa (la imposición de multas coercitivas), ha sido declarada judicialmente como inadecuada y como ajustada a la legalidad, por lo que resulta difícil calificar esas actuaciones administrativas como un sinsentido (escrito de demanda).

Considera que la Administración no se ha desenvuelto en su ámbito de actuación fuera de los márgenes admisibles de adecuación del ordenamiento jurídico. Dice que se condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación razonables y razonados. La conocida doctrina del margen de tolerancia en la actuación administrativa. Cita la STS de 17 de marzo de 2015, recurso n° 1228/2012, y la STS de 16 de octubre de 2015, recurso n° 112/2014.

Trae a colación, dice que a mayor abundamiento, lo acontecido en relación con la actuación administrativa desenvuelta en los mismos términos en el otro expediente sancionador (VPM-17/2008) en tiempos similares en el desarrollo de la actuación administrativa, habiendo sido dictada sentencia por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 26 de los de Madrid, con fecha 20 de junio de 2014, recurso nº 461/2010, que desestimó el recurso interpuso por los propietarios afectados contra la inactividad de la Comunidad de Madrid consistente en la falta de ejecución de la resolución sancionadora 11 de noviembre de 2008, confirmada por STSJ Madrid de 18 de diciembre de 2014, recurso nº 1138/2014, lo que refuerza la idea de que la actuación administrativa que se dice generadora del daño se ha desplegado en términos razonables y ajustados al marco normativo de referencia.

Bajo la consideración de que la obligación de devolución de las cantidades indebidamente percibidas recogida en el artículo 11 de la Ley 9/2003, es una consecuencia complementaría o accesoria, pone de relieve que ese carácter reparatorio o meramente civil de la obligación de devolver las cantidades indebidamente percibidas ha sido reconocido por la jurisprudencia, pudiendo citar como ejemplo la STSJ Madrid 11 de diciembre de 2012, recurso 442/2014, o la STSJ Madrid 3 de julio de 2013, recurso 554/2007, que a su vez hace suya la conocida STS 22 de febrero de 2000, recurso 4226/1996. Siendo esa obligación directamente exigible por los particulares afectados frente a las empresas responsables ante la jurisdicción civil. Cita el ATSJ Madrid de 16 de febrero de 2015, dictado en el incidente de aclaración y rectificación de la STSJ Madrid de 18 de diciembre de 2014, recurso 1138/2014, instado por los propietarios.

Concluye que la Comunidad de Madrid no ha incurrido en responsabilidad patrimonial pues ha existido actividad administrativa tendente a tutelar los intereses de los afectados y a cumplir con la normativa en materia de vivienda protegida; que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas no convierte a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquel en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

Se opone a la valoración del daño en los términos en los que ha sido hecho en la demanda ("...se solicita una cantidad total de 53.640,82 euros, que corresponde a la suma de 39.042,19 euros, como cantidad pagada en concepto de sobreprecio, e intereses de 26.449,02 euros..."), pues considera que la exigencia de intereses en los términos expuestos resulta absolutamente improcedente,... desde el momento en la Comunidad de Madrid no es... responsable de la infracción."

TERCERO.- Según el artículo 106.1 de nuestra Constitución, los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

La previsión constitucional se desarrollaba en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, conforme al cual:

"Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas".

El artículo 32.1 y 2, y, el artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, vigente al tiempo de la reclamación a que este proceso se refiere, disponen:

"Artículo 32. Principios de la responsabilidad.

1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

.../...

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas".

"Artículo 34. Indemnización.

1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

.../...

2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.

3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas.

4. La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado".

La doctrina jurisprudencial consolidada en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración exige, para que la misma se produzca que concurran los siguientes requisitos:

1º.- Un hecho imputable a la Administración, bastando con acreditar que el daño se ha producido en el desarrollo de una actividad cuya titularidad corresponde a un ente público.

Pero es de señalar que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización ( artículo 142 de la Ley 30/1992 y artículo 32 de la Ley 40/2015)

2º.- Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento patrimonial injustificado, o lo que es igual, que el que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportar.

El daño o perjuicio patrimonial ha de ser real, no basado en meras esperanzas o conjeturas, evaluable económicamente, efectivo e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.

La Sentencia del Tribunal Supremo, de 15 de marzo de 2011, con cita de la de 1 de julio de 2009, declara que "no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa".

Y añade que, conforme a la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2007, "la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido". Finalmente, insiste en que "es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público ( Sentencias, entre otras, de 21 de marzo , 23 de mayo , 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995 , 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996 , 16 de noviembre de 1998 , 20 de febrero , 13 de marzo y 29 de marzo de 1999 )".

3º.- Relación de causalidad entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido.

Se ha de señalar que el concepto de relación causal se reduce a fijar qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final, como presupuesto o conditio sine qua non, esto es, como acto o hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del anterior, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar aquel evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso, hasta alcanzar la categoría de causa adecuada, eficiente y verdadera del daño ( sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 y de 16 de febrero de 1999, entre otras).

4º.- Ausencia de fuerza mayor, como causa extraña a la organización y distinta del caso fortuito, supuesto este que sí impone la obligación de indemnizar.

5º.- Que el derecho a reclamar no haya prescrito, lo que acontece al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, si bien, en caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, dicho plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

Ahora bien, en caso de anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva ( artículo 142.4 de la Ley 30/1992 y artículo 67 de la Ley 39/2015)

Se añade a lo anterior que es doctrina jurisprudencial consolidada -que ya se declaraba en las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1996, 31 de mayo y 4 de noviembre de 1997, 28 de junio de 1999, 1 de octubre de 2000 y 12 de julio de 2001, entre otras- que las consecuencias lesivas derivadas de la anulación jurisdiccional de una disposición o acto administrativo sólo da derecho a indemnización cuando concurran los requisitos exigidos con carácter general para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, es decir, que se haya producido un daño efectivo, económicamente evaluable y conectado causalmente con la actividad administrativa que, por su carácter antijurídico, el perjudicado no tiene el deber de soportar, lo que acontece cuando la actuación de la Administración no se ha mantenido en unos márgenes de apreciación razonables y razonados.

Abundando en lo anterior, según las sentencias del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 1999 y de 9 de diciembre de 2015, y las que en ellas se citan, dado el sometimiento de la Administración al principio de legalidad y a la satisfacción de los intereses generales, así como las dificultades que entraña la aplicación de las normas al caso concreto, cuando la responsabilidad patrimonial se haya vinculado a la anulación de actos administrativos, tanto en vía jurisdiccional como en vía administrativa, se ha de atender a las peculiaridades del caso concreto, considerándose, en principio, que el administrado tiene el deber jurídico de soportar el daño ocasionado si la decisión administrativa se ha adoptado al amparo de una norma habilitante de potestades discrecionales, "conforme a las cuales puede optar por varias soluciones, porque todas ellas son admisible en Derecho, al ser jurídicamente indiferentes"pero siempre y cuando se haya cumplido la exigencia de respetar los aspectos reglados que puedan existir pues, en caso contrario, la actuación administrativa se convertiría en una conducta arbitraria rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución.

Similar conclusión resulta de la citada doctrina jurisprudencial cuando la norma aplicada establezca criterios reglados, pero acuda a conceptos jurídicos indeterminados, pues entonces habrán de valorarse las circunstancias de cada caso para determinar si la actuación administrativa se ha mantenido dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir.

Por último, en los supuestos en que la norma aplicada sea de carácter absolutamente reglado, la posterior anulación de la actividad administrativa excluye la responsabilidad patrimonial cuando la decisión adoptada aparezca como fundada, es decir, razonablemente motivada, sin perjuicio de que la decisión última en vía administrativa o jurisdiccional haya sido contraria a lo decidido.

CUARTO.- Sostiene la actora, en esencia, que la resolución de 28 de marzo de 2007 dictada por la Dirección General de Arquitectura y Vivienda de la Comunidad de Madrid, que acordó la obligación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas por la venta de vivienda protegida, fue firme y ejecutiva el día 3 de abril de 2008, y que ese día las empresas ejecutadas contaban con patrimonio suficiente para hacer frente al pago de lo debido. Cita la STSJ de Madrid de 30 de septiembre de 2011, recurso 179/2011, y, la STSJ de Madrid de 3 de julio de 2013, recurso 554/2007. La CAM permaneció inactiva, sin hacer nada, sin ejecutar la resolución de 28 de marzo de 2007. Las multas coercitivas no eran la vía adecuada y resultaron contraproducentes. Sostiene que el 16 de mayo de 2013, cuando finalmente se apremió el patrimonio de las empresas, se recuperaron 11.644,84 euros, restando de abono 53.640,82 euros. El 21 de febrero y 21 de marzo de 2013, se publicaron en el BOE autos de declaración de Concurso de Acreedores de SESIA y CYCOSA, en los que la CAM se personó como acreedora para reclamar las cantidades correspondientes a los sobreprecios, y el 21 de septiembre y 12 de septiembre de 2018 se publicaron en el BOE los Autos de conclusión de los Concursos de Acreedores, notificando la CAM el día 31 de mayo de 2019 que el importe finalmente recuperado, consecuencia de la Providencia de Apremio 2012-DGVV00000002, ascendía a 7.738,46 euros. Sostiene que no tiene la obligación de iniciar un procedimiento en vía civil y otro en vía administrativa, porque es contrario a la doctrina del Tribunal Supremo (cita la STS de 22 de febrero de 2000, de 23 de marzo de 2000 y de 1 de abril de 2003), siendo responsabilidad de la CAM adoptar las medidas necesarias para que el reintegro de dichas cantidades y para hacer cumplir su propia resolución. No puede discutirse de nuevo en este procedimiento cuestiones que han sido resueltas con anterioridad pues ya se ha resuelto que las multas coercitivas fueron contraproducentes y que hubiera procedido el apremio sobre el patrimonio de SESIA y CYCOSA; y que lo que haya dicho el TSJ en otros procesos no afectan al presente. En definitiva que se ha reconocido sentencia que la CAM ha actuado negligentemente, que no ha recuperado las cantidades adeudadas, iniciando tardíamente los trámites para imponer multas coercitivas pues no hizo nada hasta el día 1 de febrero de 2010. En definitiva, bajo la premisa de inactividad de la administración, incluso, en expresion literal de la demanda, de negligenciade la administración, la actora considera que la administración es responsable del perjuicio económico por ella sufrido (integrado no solamente por las cantidades que se le adeudan al haber pagado en exceso, sino también por los intereses de dichas cantidades), inactividad que estima que acredita singularmente la sentencia de 17 de diciembre de 2010, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 22 de los de Madrid, recurso 712/2008, y confirmada por sentencia de 30 de septiembre de 2011, dictada por la Sección Octava de esta Sala en el recurso de apelación número 179/2011.

La existencia del daño real y efectivo, y evaluable económicamente sufrido por la actora no se pone en cuestión por la administración demandada, quien se opone a la pretensión formulada en la demanda al considerar, en esencia, que no es responsable de la indemnización por el daño reclamado pues la CAM no se ha desenvuelto en su ámbito de actuación fuera de los márgenes admisibles de adecuación del ordenamiento jurídico, porque ha existido actividad administrativa tendente a tutelar los intereses de los afectados y a cumplir la normativa en materia de vivienda protegida, y porque la CAM no es responsable objetivamente de un resultado lesivo que no estaba obligada a evitar, y, en ultimo caso porque las omisiones administrativas denunciadas no serían causa adecuada o eficiente del daño reclamado.

Sin perjuicio de reconocer que la cuestión debatida no admite una fácil solución, consideramos procedente desestimar la demanda pues no cabe apreciar que la administración se haya mantenido impasible o inactiva, o haya actuado negligentemente, ni que su proceder ante los recursos administrativos y jurisdiccionales planteados por las partes en conflicto, pueda ser calificado de impasible o inactivo, o no razonable, ni que la decisión de imponer a las empresas deudoras las multas coercitivas como consecuencia del incumplimiento de la obligación de devolución, pueda ser calificado improcedente, absurdo o ineficiente (evitando la prohibición de regreso lógico). Así lo estimamos en atención a las siguientes consideraciones.

En relación con las multas coercitivas impuestas a las empresas deudoras a las que reiteradamente se han referido a las partes en sus respectivos escritos de demanda y contestación, se pone de relieve por la administración demandada que, efectivamente, la resolución que impuso las multas fue recurrida inicialmente en vía administrativa, y, posteriormente, jurisdiccionalmente, habiendo dictado sentencia este tribunal declarando la conformidad a derecho de las resoluciones sancionadoras que impusieron las multas coercitivas.

Así lo ha puesto de relieve la administración demandada en su escrito de contestación a la demanda cuando se refiere a la STSJ Madrid de 30 de octubre de 2012, recurso 1086/2010, se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por todos los afectados contra la desestimación presunta de los recursos de alzada. En concreto, el día 1 de febrero de 2010 se dictó resolución por la Dirección General de Vivienda y Rehabilitación, imponiendo multa coercitiva al no haberse dado cumplimiento a las resoluciones por las que se le imponía la obligación de reintegrar las cantidades indebidamente percibidas por la venta de viviendas (expediente administrativo NUM001: página 1179 de 2305), y mediante resolución de 26 de julio de 2010 de la Dirección General de Vivienda y Rehabilitación, (expediente administrativo NUM001: página 1299 de 2305). Bien es cierto que el recurso jurisdiccional fue interpuesto, como reconoce la administración demandada, contra desestimación presunta del recurso de alzada.

En el año 2008 la actora, Dª. Lina, interpuso recurso por inactividad de la Comunidad de Madrid, por falta de ejecución de la resolución de 28 de marzo de 2007, resolución que acordó la obligación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas, que dio lugar a la tramitación del recurso 712/2008, del que conoció el JCA n° 22 de los de Madrid, que dictó sentencia de fecha 17 de diciembre de 2010, confirmada por la sentencia del TSJ Madrid de 30 de septiembre de 2011, dictada en el recurso 179/2011.

La sentencia de 17 de diciembre de 2010, confirmada por la de 30 de septiembre de 2011, resultó favorable a la aquí actora habida cuenta de que su pretensión fue reconocida.

Pone de relieve la Comunidad de Madrid que el JCA n° 22 de Madrid, sin embargo, desestimó la adopción de medidas cautelares en el incidente de ejecución de sentencia, como 17 se deriva del auto de 17 de diciembre de 2022.

Ha habido otros recursos administrativos y jurisdiccionales, según se nos informa por las partes en conflicto, que, planteados sobre cuestiones sustancialmente idénticas, merecieron una respuesta diferente. A pesar de que dichos sucesos estimamos que carece de relevancia en el análisis del presente asunto, resultan ilustrativos en la medida en la que habiendo declarado la administración la obligación de determinadas empresas de reintegrar las cantidades indebidamente percibidas por la venta de vivienda protegida a otros propietarios afectados, éstos vieron desestimado su recurso jurisdiccional contra la inactividad de la Comunidad de Madrid (por falta de ejecución de la resolución sancionadora 11 de noviembre de 2008), como es el caso la sentencia dictada por el JCA nº 26 de los de Madrid, de 20 de junio de 2014, recurso 461/2010, confirmada por la STSJ Madrid, de 18 de diciembre de 2014, recurso 1138/2014.

A fin de explicar, y de justificar, que el proceder de la Comunidad de Madrid no ha resultado pasivo, ni negligente, se pone de relieve en el escrito de contestación a la demanda, en términos que hemos de calificar de acertados y razonables, los diversos recursos administrativos y jurisdiccionales que se sucedieron, interpuestos por propietarios afectados y empresas constructoras, que se sucedieron a partir del momento en el que fue declarada la obligación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas y a de la imposición de las multas coercitivas a las empresas afectadas; se pone de relieve lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 9/2003, de 26 de marzo, de régimen sancionador en materia de viviendas protegidas de la Comunidad de Madrid, y en los artículos 28 y 29 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid; y, finalmente, se pone de relieve las consideraciones expresadas en la STSJ Madrid de 30 de septiembre de 2011, recurso nº 179/2011, al desestimar el recurso de apelación interpuesto contra la SJCA nº 22 de Madrid de 17 de diciembre de 2010, recurso nº 712/2008.

Traemos a colación en ese momento la citada sentencia de 17 de diciembre de 2010, al confirmar la sentencia de 30 de septiembre de 2011 en la cual se analiza si las multas coercitivas impuestas para impulsar el cumplimiento de la resolución que declaraba la obligación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas, carecian de amparo normativo y si eran un instrumento adecuado. El TSJM consideró que la imposición de la multa coercitiva no carecía de la necesaria cobertura legal (a diferencia de la sentencia apelada) al amparo de lo dispuesto en la Ley 9/2003, no obstante ser de fecha posterior a la la fecha de la resolución que impuso a dicha sanción. La conclusión alcanzada por el TSJM respecto a la cobertura legal de la multa coercitiva impuesta por la Comunidad, al amparo de la Ley 9/2003, fifiere de la de instancia pero dicha sentencia fue confirmada. Resultan importante las apreciaciones realizadas en la sentencia apelada por el TSJM al decir que la Ley 9/2003, del régimen sancionador en materia de viviendas protegidas de la Comunidad de Madrid, "...establece en su disposición transitoria única que A las infracciones cometidas antes de la entrada en vigor de la presente Ley les será de aplicación el derecho vigente en el momento de su comisión, pero en su título III regula el procedimiento para la tramitación de los expedientes sancionadores en materia de vivienda y la ejecución de las sanciones, remitiendo en su artículo 16 al establecido con carácter general en las normas reguladoras del ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración de la Comunidad de Madrid y, cuando en su artículo 19 regula la ejecución forzosa, dispone: "...2. Procederá la imposición de multas coercitivas sucesivas, cuando la resolución del expediente sancionador imponga al infractor una obligación de hacer o la obligación de reintegrar al adquirente o arrendatario las cantidades indebidamente percibidas y el sancionado no cumplimente dicha obligación en el plazo concedido al efecto...".....

Acoge la citada sentencia dictada por la Sala la tesis que mantenía el letrado de la Comunidad, al decir que "por una parte, no nos hallamos ante la imposición de una sanción por el incumplimiento de la normativa de las viviendas de protección oficial, sino ante una medida de ejecución forzosa,por lo que puede imponerse al actor aun cuando la sanción impuesta e incumplida lo hubiera sido con anterioridad a su entrada en vigor, bastando con que el procedimiento de ejecución forzosa se haya incoado estando ya vigente la ley. Por otra parte no se plantea problema alguno de retroactividad desfavorable al sancionado pues la multa coercitiva se impondría como consecuencia de un hecho, el incumplimiento de la obligación establecida en la resolución sancionadora, acaecido una vez estaba en vigor la ley de 2003 que la prevé, pues iniciado el procedimiento de ejecución forzosa el interesado puede evitar cualquier medida coercitiva con el simple cumplimiento de su obligación."

Ciertamente dicha sentencia dictada por la Sala también contiene declaraciones importantes en orden a confirmar las que se califican de acertadas consideraciones de la sentencia de instancia respecto de la falta de adecuación de las multas coercitivas para obtener el cumplimiento de la obligación de pago de cantidades a los adquirentes, citando al efecto lo dispuesto en el artículo 19.1 de la Ley 9/2003, de 26 de marzo, en relación con el apremio sobre el patrimonio de los deudores, medida de ejecución forzosa que se valora que será la que finalmente haya de llevarse a cabo para el caso de que no se abonaran las multas coercitivas, lo que, en definitiva, implica que la medida a través de la cual se intenta obtener la ejecución de la obligación de reintegro, determinaría finalmente la necesidad de poner en marcha la medida de apremio.

Ciertamente, como se pone de relieve, se ha sancionado en vía jurisdiccional la conformidad a derecho de las resoluciones que impusieron multas coercitivas a las empresas que incumplieron la obligación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas, multas que no solamente afectaban a los recursos entablados por la aquí recurrente, sino que afectaban a otros consumidores, pero, por otra parte, y en lo que afecta al presente caso, es claro que las la sentencia de 17 de diciembre de 2010, y la sentencia de 30 de septiembre de 2011, han venido a reconocer que las multas coercitivas no eran el medio adecuado para obtener el cumplimiento de la obligación consistente en el pago de cantidades a los adquirentes, deduciendo de dicha inhabilidad su improcedencia y la existencia de inactividad.

La inadecuación de las multas coercitivas para obtener el cumplimiento de la obligación de reintegro, se ha revelado ineficiente como acicate para que las empresas que adeudaban dichas cantidades se vieran comprendidas a satisfacer la obligación de reintegro.

A los efectos que aquí analizados no es posible concluir que la imposición de multas coercitivas representen dejación, pasividad, inacción por parte de la administración en la actuación administrativa. El dato de que el medio utilizado para conseguir el cumplimiento de la obligación se haya revelado ineficaz no indica, de suyo, que la administración demandada hubiera incurrido en dejación .

El daño que ha sufrido la aquí actora, quien no ha visto satisfecho su crédito al no haber recibido el importe del reintegro declarado, se identifica parcialmente en la demanda con el daño reclamado habida cuenta de que el daño reclamado abarca, a su vez, el importe por los intereses correspondientes aplicados desde el momento en el que la actora considera que debía haber sido resarcirda de su credit. Pero no se puede identificar plenamente con el daño por el cual reclama, referido a la dejación e inactividad de la administración por no haber aplicado otros medios más eficaces que la multa coercitiva para obtener dicho pago.

Pero, como venimos apreciando, la inadecuación de dicho medio no se revela palmaria si tenemos en cuenta que el artículo 19 de la Ley 9/2003, de 26 de marzo, de régimen sancionador en materia de viviendas protegidas de la Comunidad de Madrid, en relación con la "Ejecución forzosa", dispone:

"La Dirección General que ostente las atribuciones en materia de vivienda podrá proceder,previo apercibimiento, a la ejecución forzosade las resoluciones recaídas en los expedientes sancionadores mediante el apremio sobre el patrimonio o la imposición de multas coercitivas, de conformidad con lo dispuesto en los apartados siguientes:

1. Procederá el apremio sobre el patrimonio cuando la resolución del expediente sancionador acuerde la imposición de una o varias multas y éstas no sean abonadas en período voluntario, siguiéndose el procedimiento establecido por las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía de apremio.

2. Procederá la imposición de multas coercitivas sucesivas, cuando la resolución del expediente sancionador imponga al infractor una obligación de hacer o la obligación de reintegrar al adquirente o arrendatario las cantidades indebidamente percibidas y el sancionado no cumplimente dicha obligación en el plazo concedido al efecto. Entre la imposición de las sucesivas multas coercitivas deberá transcurrir el tiempo necesario para cumplir lo ordenado."

A tenor del citado precepto que prevé la posibilidad de imponer multas coercitivas y multas coercitivas sucesivas, no se revela que la Administración haya actuado fuera de los limites admisibles de adecuación al ordenamiento jurídico.

Se pone de relieve por la administración demandada en refuerzo de la idea de adecuación de su actuación administrativa a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, que el apremio sobre el patrimonio se aplica sobre la multa, porque es un crédito de derecho público. Es el artículo 29.4 de la citada Ley 9/1990, el que establece que "El procedimiento de apremio sólo será utilizado para el cobro de las deudas correspondientes a tributos y demás ingresos de derecho público."

Compartimos, pues, la idea de que habiéndose declarado la aplicabilidad de la Ley 9/2003, se ha matizado la consideración de la inadecuación de las multas coercitivas como medio de respuesta administrativa en los casos de incumplimiento de la obligación de reintegro, como es el caso. La actuación administrativa se ha mantenido dentro de unos márgenes razonables lo que condiciona la antijuridicidad del daño por existencia de un deber jurídico de soportarlo.

La STS de 17 de marzo de 2015, recurso 1228/2012, y la STS de 16 de octubre de 2015, recurso 112/2014, citadas en el escrito de contestación a la demanda reconocen que la necesidad de apreciación de un margen de actuación a la administración, razonados yrazonables, con absoluto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Finalmente hemos de recordar que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas no convierte a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquel en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. Ha de señalarse finalmente que La obligación de devolución de las cantidades indebidamente percibidas a las que se refiere el artículo 11 de la citada Ley 9/2003, es carácter reparatorio civil, por lo que el particular perjudicado hubiera podido acudir ante la jurisdicción civil a fin de exigir directamente la reparación del obligado al pago de la cantidad indebidamente percibida.

Procede la desestimación de la demanda.

QUINTO.- A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en la redacción que le dio la Ley 37/2011, "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

No obstante la desestimacion de la demanda, no procede imponer las costas procesales a la parte actora habida cuenta de que el recurso se ha interpuesto contra la desestimación presunta de su reclamación, al no haber obtenido respuesta alguna en vía administrativa la demandante, valorando, a su vez, el esfuerzo argumental realizado en el escrito de demanda.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española;

Fallo