Sentencia Contencioso-Administrativo 833/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Décima, Rec. 1256/2024 de 22 de septiembre del 2025

PRIMERO. - Objeto del recurso de apelación.

Se recurre en apelación la Sentencia DESESTIMATORIA número 168/2024 de 28 de octubre de 2024 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 8 de Madrid y su provincia en el marco del Procedimiento Abreviado 798/2022.

El Fallo de la sentencia es del siguiente tenor literal:

"F A L L O

1°.-Desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DON Maximiliano, en relación con la Resolución de la Subdelegación del Gobierno de Cádiz, de fecha 20 de octubre de 2021 por la que se decreta la Expulsión del territorio nacional del recurrente, con prohibición de entrada en España y resto de territorio Schengen por un periodo de 3 años, desde su salida efectiva del territorio español, como autor responsable de una infracción prevista en el artículo 53.1 a) de la Ley Orgánica 4/2000 , Resolución administrativa que confirmo por considerarla adecuada a derecho.

2°.-Se imponen las costas a la parte recurrente, con el límite y condición señaladas en el último de los fundamentos de derecho."

El recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la Resolución de la Subdelegación del Gobierno en Cádiz, de 20 de octubre de 2021, por la que se decreta la expulsión de D. Maximiliano del territorio nacional, con la consiguiente prohibición de entrada en España por un periodo de 3 años, a contar desde la fecha en que se lleve a efecto al amparo de lo previsto en el artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

La ratio decidendide la sentencia apelada se contiene en el Fundamento de derecho segundo en los siguientes términos:

"No habiéndolo hecho así la parte actora y habiendo desaprovechado, también, la oportunidad que le brindaba al efecto el trámite de prueba en el acto de la vista, no hay duda que, incumbiéndole la prueba de la caducidad alegada y no habiéndola acreditado en absoluto, la caducidad no puede ser apreciada.

Por lo mismo, tampoco puede apreciarse la vulneración procedimental que denuncia, en cuanto al recurso al procedimiento preferente, máxime cuando tampoco ahora le consta un domicilio fijo y conocido pues, efectivamente, como también opone expresamente el Abogado del Estado, el que ha señalado , en el "Samur Social de Madrid, concretamente en C/ Carrera de San Francisco n° 10 de 28005 Madrid no es evidentemente su domicilio - no se acredita tal dato por medio alguno - y mucho menos podía serlo durante la tramitación del procedimiento sancionador por la Subdelegación del Gobierno en Cádiz, no constando tampoco comunicación de cambio de domicilio, todo lo cual es más que suficiente para justificar la procedencia del procedimiento preferente, atendido lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley Orgánica 4/ 2000 .

Por tanto, de nuevo incumbía al actor la prueba de lo que alega, sin que nada haya acreditado al respecto, debiendo estimar tramitado el procedimiento sancionador de conformidad con lo legalmente previsto.

Finalmente y aunque el rechazo de la caducidad por falta de prueba, en realidad obligaría a concluir que el presente recurso se ha interpuesto extemporáneamente , no se va a resolver en tal sentido -al no haber considerado expresamente tal posibilidad las partes en el acto de la vista- debiendo rechazar también las alegaciones relativas al fondo del asunto , en concreto al supuesto arraigo del recurrente que, como opone el Abogado del Estado, con criterio que plenamente comparto, no se acredita en modo alguno ya que, las circunstancias que alega- llevar un año en España , trabajar en nuestro país y no tener vínculos con su país de origen - no acreditan arraigo relevante alguno con virtualidad enervatoria de la opción por la expulsión que estimo suficientemente motivada y proporcionada atendido que al recurrente le constan elementos negativos adicionales innegables- como el hecho que espontáneamente confiesa de estar trabajando en España, sin permiso al respecto o el hecho de no haber acreditado en absoluto su entrada en España por puesto habilitado- en la conceptuación que de los mismos resulta de la Sentencia número 1140/2023, dictada por la Sección quinta de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, en fecha 18 de septiembre de 2023, en el Recurso de Casación 2251/2021 , en cuanto declara lo siguiente:

(...)

Todo ello obliga a concluir que la Resolución de expulsión que es objeto de la presente impugnación, no sólo está suficientemente motivada, sino que además es proporcionada a las circunstancias del caso, al concurrir elementos negativos adicionales a la mera estancia irregular, no siendo procedente, ni posible tampoco, la sustitución de la expulsión por multa- menos aun cuando consta en el propio expediente que el recurrente carece de medios económicos, razón por la que se le ha reconocido el beneficio de Justicia Gratuita, siendo obligada la desestimación del recurso interpuesto por su carencia manifiesta de fundamento, también en cuanto al arraigo alegado ya que, como se ha razonado, no cabe reconocer al recurrente arraigo alguno en España de entidad suficiente para enervar la expulsión.

Se impone, por tanto, la desestimación del recurso interpuesto y la confirmación de la Resolución recurrida."

SEGUNDO. - Pretensiones de las partes.

La parte apelantesolicita que se proceda a dictar sentencia por la que, revocando la de instancia, se declare la caducidad del expediente de expulsión, subsidiariamente la nulidad de la resolución administrativa, y subsidiariamente, de acuerdo con el principio de proporcionalidad, le sea impuesta la sanción de multa pecuniaria en su grado mínimo.

Alega respecto de la caducidad, en síntesis, que consta acreditado que el acuerdo de inicio del procedimiento sancionador de expulsión fue dictado y notificado al interesado el día 19 de septiembre de 2021.Por su parte, la Resolución que acuerda la expulsión se dictó en fecha 20 de octubre de 2021. Señala que el Sr. Maximiliano tuvo conocimiento por primera vez de dicha Resolución el día 22 de septiembre de 2022,cuando fue detenido por la Policía y se le informó de la existencia de dicha resolución. Indica que en el expediente administrativo no consta notificación alguna de dicha Resolución al interesado(ni personalmente ni por edictos). Considera que equivocadamente, se viene a decir en la Sentencia que el expediente administrativo remitido es el expediente de la Delegación del Gobierno de Madrid, y que, si esta parte recurrente pretendía alegar la caducidad debió oponerla cuando le fue dado traslado del expediente administrativo para que, dicha Delegación (de Madrid) hubiera podido reclamar el expediente tramitado por la Subdelegación del Gobierno en Cádiz, que es la que dictó el Decreto y la que debió notificarlo o intentar notificarlo. Considera que el error en que incurre la Juzgadora es incuestionable toda vez que el expediente administrativo que fue remitido y que obra en autos es el propio expediente de la Subdelegación de Cádiz(y no el de la Delegación del Gobierno de Madrid como erróneamente dice la Sentencia). Desde que dicho expediente fue remitido al Juzgado en febrero de 2024 la Administración demandada ha tenido acceso al mismo, por lo que ninguna indefensión le ha sido causada con la alegación de la caducidad en la vista, dado que dicho expediente se encuentra debidamente aportado al procedimiento y en el mismo consta todo lo actuado por la Administración. Y en el trámite de prueba del acto de la vista, esta parte recurrente propuso como prueba dicho expediente administrativo (también lo hizo el Abogado del Estado) acreditando con ello la ausencia de notificación del Decreto de expulsión.

Defiende la improcedencia de la imposición de una sanción de expulsión. Señala que en el presente caso nos encontramos ante una simple estancia irregular, no existiendoen el expediente administrativo, contrariamente a lo que se dice en la Sentencia, acreditación de ningún otro dato negativo sobre su conducta que justifique su expulsión.Considera que concurren en el interesado una serie de circunstancias personales que debieron ser tenidas en cuenta a la hora de dictarse una resolución en el expediente de expulsión. Dichas circunstancias son las siguientes: Es nacional de Marruecos y lleva residiendo en España desde octubre de 2021 (tres años); Tiene domicilio fijo y conocido en el Samur Social de Madrid, concretamente en C/ Carrera de San Francisco nº 10 de 28005 Madrid; n el momento de serle notificado el Decreto de expulsión trabajaba en Tres Cantos, estando a la espera de regularizar su situación para hacerlo con contrato de trabajo; Tiene por tanto un cierto arraigo social y laboral, domicilio fijo y conocido (se ha aportado en la vista volante de empadronamiento en Madrid desde noviembre de 2022) y medios lícitos de vida; carece de antecedentes penales y nunca ha sido detenido (salvo para la notificación e internamiento del procedimiento de expulsión); Concurre también una circunstancia muy importante a tener en cuenta, y es que el recurrente ya no tiene ningún familiar ni vínculo alguno en su país de origen, teniendo su vida en España.

En definitiva, considera que procede declarar la nulidad de la resolución sancionadora o, subsidiariamente, de acuerdo con el principio de proporcionalidad, le sea impuesta la sanción de multa pecuniaria en su grado mínimo.

La Administración General del Estado,parte apelada, solicita que se desestime la apelación y confirme la sentencia apelada, con imposición de costas a la parte apelante. Defiende que no existe caducidad porque la resolución se dictó y notificó en plazo, aun cuando fuera por edictos conforme a las previsiones legales.

Sobre el fondo del asunto, considera que el recurso no puede prosperar, puesto que las alegaciones que en el mismo se realizan suponen desconocer el pronunciamiento realizado por el TJUE en la Sentencia de 23 de abril de 2015, Zaizoune (C-38/14), entre otras.

Afirma que, en el presente caso, no nos encontramos ante ninguna excepción prevista en la directiva, sin que ni en vía administrativa ni junto con la demanda se haya aportado ninguna prueba relativa a arraigo.

Señala que la expulsión por situación irregular no debe confundirse con la expulsión prevista para el caso de amenaza a la sociedad, por lo que no es preciso que existan antecedentes penales. Su existencia constituye elemento agravante de la situación, pero no integrante en sí del tipo de la infracción. Tampoco puede entenderse vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva ni a la presunción de inocencia, toda vez que tales derechos no impiden la aplicación de la correspondiente sanción administrativa o penal si se acredita, como es el caso, la infracción. Por lo demás, afirma que el recurso de apelación se limita a ofrecer consideraciones genéricas y no justifica en qué medida pueda haber errado la sentencia de instancia, ni justifica, a nuestro juicio, especiales circunstancias que se opongan a la expulsión. Es por ello que el recurso debe ser desestimado, como así hace la sentencia recurrida

TERCERO. - Caducidad del procedimiento.

En el recurso de apelación se alega, como primera cuestión, la caducidad del procedimiento.

Para enjuiciar la caducidad alegada, deben tenerse en cuenta todas las circunstancias del caso pues, como se ha destacado por la jurisprudencia, "La notificación administrativa es una materia que se mueve en un terreno en el que suelen tensionar dos principios contrapuestos; por un lado, el derecho a la defensa del ciudadano, cuya finalidad inmediata es la de garantizar que el administrado conozca, sin obstáculos, el contenido de los actos administrativos que le afectan; y, por otra parte, el principio de eficacia en la actuación administrativa. La búsqueda del punto de equilibrio entre ambos principios es lo que debe servir de orientación para interpretar y aplicar la normativa relativa a las notificaciones administrativas» ( STS, Sala Tercera, de 25 de septiembre de 2009 (rec. núm. 3545/2003 )").

El Art. 225 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, establece que:

"1. El plazo máximo en que debe dictarse y notificarse la resolución que resuelva el procedimiento será de seis meses desde que se acordó su iniciación, sin perjuicio de lo dispuesto para el procedimiento simplificado en el artículo 238.

Transcurrido dicho plazo sin haberse resuelto y notificado la expresada resolución se producirá la caducidad del procedimiento y se procederá al archivo de las actuaciones a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el órgano competente para dictar la resolución, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable a los interesados o en aquellos supuestos en que se hubiese acordado su suspensión..."

Por otro lado, el Art. 50 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por LO 8/2000, 22 diciembre, establece que "El ejercicio de la potestad sancionadora por la comisión de las infracciones administrativas previstas en la presente Ley Orgánica, se ajustará a lo dispuesto en la misma y en sus disposiciones de desarrollo, y en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común."

Por su parte, el art. 42 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ("Ley 39/2015"), señala:

"1. Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.

2. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44."

Por su parte, el artículo 44 de la Ley 39/2015, dispone:

"Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado».

Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».

Es cierto que el artículo 40.4 de la Ley 39/2015 establece lo siguiente:

"Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado".

Es conocida por esta Sala la reiterada doctrina del Tribunal Supremo que culmina, entre los pronunciamientos más recientes, en la sentencia de 6 de febrero de 2019 (Sec. 4, recurso nº 2837/2016, ponente D. Antonio Jesús Fonseca Herrero Raimundo, Roj STS 323/2019, FJ 3), de la que se desprende que el intento de notificación efectuado en legal forma y debidamente acreditado es suficiente para "entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos".

Ahora bien, el intento de notificación debe realizarse en legal forma, esto es, siempre que éste sea regular y se atempere a las exigencias legales y reglamentarias en cuanto al lugar, día y hora procedentes.

Requisitos que han de interpretarse en relación con las exigencias legales y reglamentarias en cuanto a lo que se refiere a los demás aspectos de la notificación. No sería válido, pues, el intento de notificación realizado sin la observancia de las exigencias previstas en tales normas, como sería la tentativa de notificación en un domicilio inválido por ser manifiestamente irregular o erróneo.

Por otra parte, hemos de recordar el carácter eminentemente casuístico de las cuestiones que se suscitan en torno a la eficacia de las notificaciones, y que como hemos indicado de manera reiterada, habrán de ponderarse las distintas circunstancias concurrentes para determinar la validez de la notificación realizada.

Aplicando los anteriores razonamientos al presente supuesto, y contrariamente a lo concluido en la Sentencia apelada, debe apreciarse la caducidad del procedimiento de expulsión incoado frente a D. Maximiliano. Y ello de conformidad con la información que obra en el expediente administrativo, en cuya virtud, con fecha 19 de septiembre de 2021, se dictó y notificó acuerdo de iniciación de expediente de expulsión del territorio nacional con tramitación preferente contra D. Maximiliano, nacional de Marruecos por la causa la prevista como infracción grave en el artículo 53.1.a) de la LO 4/2000, de 11 de enero. En el acuerdo de inicio se indica los siguiente:

El ciudadano extranjero indocumentado que dice ser de nacionalidad marroquí y llamarse Maximiliano, nacido el día NUM000/1996 en Kalat- Sragna (Marruecos), ha sido detenido por funcionarios con carnés profesionales n.° NUM001 y NUM002 adscritos a la Brigada Local de Seguridad Ciudadana de esta Comisaría, con indicativo Plata, el día 19/09/2021 a las 09:20 horas en la Avda. Gesto por la Paz de esta ciudad ya que, solicitada su documentación, se ha podido comprobar que no portaba ningún tipo de documentación personal, careciendo del preceptivo visado exigible a los nacionales de su país y de sello de entrada, imposibilitando conocer cómo y cuándo efectuó su entrada en territorio nacional. Asimismo, consultado el Registro Central de Extranjeros, no le consta ningún trámite tendente a regularizar su situación. Por todo ello, es evidente que esta persona carece de autorización de residencia, encontrándose irregularmente en territorio español y habiendo vulnerado toda normativa española relacionada con la estancia de extranjeros en España y reside en España sin tener autorización de residencia para ello.

Asimismo, existe riesgo de incomparecencia de esta persona en el expediente ya que carece de domicilio y se unen las circunstancias de que carece de arraigo alguno y lazos familiares. No le consta, además, ningún trámite tendente a regularizar su situación en España. Además, existen actuaciones tendentes a dificultar o evitar la expulsión, como es el hecho de encontrarse indocumentado, circunstancia que dificulta la expulsión a su país de origen.

Con fecha 7 de octubre de 2021, se dictó diligencia en la que se constata que no presentó alegaciones al acuerdo de inicio.

Con fecha de 20 de octubre de 2021, se dicta la Resolución de la Subdelegación del Gobierno en Cádiz, por la que se decreta la expulsión de D. Maximiliano del territorio nacional, con la consiguiente prohibición de entrada en España por un periodo de 3 años, a contar desde la fecha en que se lleve a efecto al amparo de lo previsto en el artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. En la resolución e indica lo siguiente:

Detenido el día 19/09/2021 por funcionarios de la Policía Nacional en ALGECIRAS, careciendo de la documentación y de los requisitos exigibles para su estancia en nuestro país. No le consta ningún tipo de trámite tendente a regularizar su situación en España. No constando documentación alguna que acredite su personalidad, careciendo de pasaporte y por lo tanto de sello de entrada y del preceptivo visado que se les exige a los nacionales de su país, imposibilitando saber cómo y cuándo efectúo su entrada en territorio nacional.

(...)

No parece desproporcionada la sanción de expulsión cuando son hechos que constan en el expediente que cuando fue identificado no portaba documentación alguna que demostrara su identidad y el hecho de hallarse en España, por lo que su estancia siempre ha sido irregular. Por último, se ha comprobado que Vd. no figura como residente legal en nuestro país. Es evidente la reiteración, por parte del extranjero, de su intención de residir ilegalmente en España puesto que, ni siquiera al iniciársele el expediente y a pesar del tiempo transcurrido, ha manifestado su voluntad de abandonar nuestro país.

Procede imponer la sanción de expulsión, prevista en el artº 57.1 de la citada Ley, al haberse constatado la estancia irregular en España y, además, por los siguientes motivos que constan debidamente acreditados en el expediente:

- Encontrarse indocumentado, sin poseer pasaporte.

- No acreditar identificación o filiación.

- Carecer de arraigo en nuestro país por no tener familia, ni domicilio conocido, ni recursos económicos.

- No haber intentado su regularización o, habiéndolo intentado, haberle sido denegada.

- El hecho de su entrada irregular, en el sentido de efectuarlo por lugar no habilitado y desprovisto del

preceptivo visado.

Vista la gravedad de lo anterior, RESUELVO la expulsión del territorio nacional del mencionado extranjero, siempre que no exista causa judicial que lo impida según establece el art. 57.7 de la citada Ley Orgánica, con prohibición de entrada en España por un período de tres años. Se informa al interesado que la prohibición de entrada, que se establece como consecuencia de la medida de expulsión, se extiende no sólo al territorio español sino también a los territorios Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Islandia, Italia, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Luxemburgo, Malta, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, República Checa, República Eslovaca, Rumanía, Suecia y Suiza en virtud de lo previsto en el artículo 96 del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen .

No consta la notificación de la resolución al interesado.

Contra la anterior resolución, se interpuso recurso contencioso-administrativo que fue desestimado por la sentencia aquí apelada.

En el recurso se indica, entre otras cuestiones, que el decreto de expulsión que se recurre fue notificado al actor en el momento en el que fue detenido el 22 de septiembre de 2022.

Aplicando los anteriores razonamientos al presente supuesto, debemos concluir que, en este caso, en el que no consta la notificación de la resolución de expulsión, procede apreciar la caducidad por cuanto que no consta la notificación de la resolución de expulsión de modo alguno al actor dentro del plazo de seis meses desde la incoación del procedimiento sancionador el 19 de septiembre de 2021, ni su conocimiento por parte del actor o de su representante hasta el 22 de septiembre de 2022, momento de su detención, por lo que debe concluirse que, como defiende en su recurso, el procedimiento había caducado.

Esta circunstancia determina que, sin necesidad de enjuiciar el resto de alegaciones formuladas, procede apreciar la caducidad del procedimiento de expulsión incoado frente a D. Maximiliano y, en consecuencia, ANULAR la Resolución de la Subdelegación del Gobierno en Cádiz, de 20 de octubre de 2021, por la que se decreta la expulsión de D. Maximiliano del territorio nacional, con la consiguiente prohibición de entrada en España por un periodo de 3 años, a contar desde la fecha en que se lleve a efecto al amparo de lo previsto en el artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

CUARTO.- Costas procesales.

De conformidad con lo preceptuado en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede la imposición de las costas procesales a ninguna de las partes.

Fallo