Sentencia Contencioso-Administrativo 851/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Décima, Rec. 1207/2024 de 25 de septiembre del 2025

PRIMERO:La representación procesal del nacional dominicano Sebastián formula el presente recurso contra la sentencia de fecha 20 de mayo de 2024 dictada por la Ilma. Sra. Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 10 de los de Madrid en el Procedimiento Abreviado nº 552-2023 por la cual se estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el nacional dominicano Sebastián contra la resolución del Delegado del Gobierno en Madrid de fecha 28 de septiembre de 2023 por la que se denegó la solicitud de primera renovación de la autorización de la autorización excepcional de residencia y trabajo por cuenta ajena.

SEGUNDO:La sentencia apelada destaca como el interesado presentó el 24 de marzo de 2023 la solicitud de renovación, aportando copia del pasaporte, la tarjeta de residencia emitida el 14 de julio de 2022 con vigencia hasta el 24 de mayo de 2023 y delegación de representación; el 22 de septiembre de 2023 interesó la certificación de los efectos del silencio. La resolución administrativa denegatoria de 28 de septiembre de 2023 fue notificada el 2 de octubre de 2023. En la motivación administrativa se indicó que no se aportó contrato de trabajo, que el solicitante figuraba de baja en la Seguridad Social, que no se acreditó búsqueda activa de empleo mediante inscripción como demandante y que no constaba el abono de tasas; además, no se verificaba la concurrencia de otros supuestos del art. 71 del RD 557/2011.

A su vez, reproduce la Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000: las solicitudes de prórroga de residencia, renovación de trabajo y residencia de larga duración deben resolverse y notificarse en tres meses desde la entrada en el órgano competente y, transcurrido ese plazo sin respuesta, se entienden concedidas; diferencia, además, el régimen de silencio negativo para solicitudes iniciales. A la vista de las fechas del expediente, se considera cumplido el plazo de tres meses a los efectos temporales, pero se precisa el examen de los requisitos de fondo para la renovación pretendida.

Seguidamente se transcribe y aplica el art. 71 del RD 557/2011 sobre renovación por cuenta ajena: plazos de solicitud y prórroga de la validez; supuestos habilitantes (continuidad en la relación laboral; actividad mínima de tres meses por año con determinadas circunstancias; supuestos del art. 38.6 LOEx) ; exigencia de acompañar a la solicitud la documentación acreditativa, así como otras valoraciones como la escolarización de menores y el esfuerzo de integración; y previsión de silencio estimatorio a los tres meses en renovaciones.

Con base en ese marco, el órgano judicial constata que la Administración apreció la falta de acreditación documental de los requisitos habilitantes y del pago de tasas; a su vez, la sentencia toma en consideración que el procedimiento permite la subsanación de deficiencias conforme al art. 22.1.a) de la LPAC y al art. 128 del Reglamento de Extranjería, práctica que en extranjería suele instrumentarse mediante requerimiento para completar la documentación necesaria.

La parte dispositiva acuerda estimar en parte el recurso y ordenar la retroacción de actuaciones del expediente a la fase de instrucción para que el recurrente pueda aportar la documentación acreditativa del derecho pretendido, debiendo dictarse después la resolución que proceda en Derecho.

TERCERO:Por su parte, la representación del apelante discrepa de la conclusión alcanzada por la sentencia apelada, iniciando su razonamiento con la transcripción parcial de nuestra sentencia de fecha 2 de octubre de 2023 (Rec 203/2023), señalando como, a la luz del expediente y de las alegaciones de las partes, la fundamentación jurídica se ordena en torno a la calificación de la solicitud presentada y al régimen jurídico del silencio administrativo aplicable, con expresa referencia a los preceptos de la Ley Orgánica 4/2000, del Reglamento de Extranjería (RD 557/2011) y de la Ley 39/2015.

En primer término, se delimita el objeto de lo pedido por el interesado. El órgano judicial constata que el impreso normalizado obrante en el expediente refleja una "primera renovación de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena ( artículo 71 del Reglamento de Extranjería) ", y que en la tarjeta de identidad de extranjero consta una autorización de residencia temporal que autoriza a trabajar. Sobre esa base, y atendiendo al artículo 129 del RD 557/2011, se razona que caben dos hipótesis: o bien se trataba de la renovación de una autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta ajena regulada en los artículos 62 y siguientes, o bien -si lo anterior fuera una residencia por circunstancias excepcionales- la petición tenía la naturaleza de prórroga conforme al artículo 130, dado que esas autorizaciones no son "renovables" sino "prorrogables". En ambos escenarios, el régimen aplicable al cómputo del plazo para resolver y al sentido del silencio se ancla en la Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000.

Analiza el apelante el marco normativo del silencio. La Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000, en sus apartados 1 y 2, establece un plazo máximo de tres meses para resolver y notificar, y dispone que, en las solicitudes de prórroga de residencia, renovación de autorización de trabajo y autorizaciones de larga duración, el transcurso de dicho plazo sin respuesta determina que la prórroga o renovación se entiendan concedidas. Se incorpora también el artículo 24 de la Ley 39/2015, que atribuye a la estimación por silencio la condición de acto administrativo finalizador del procedimiento, con efectos desde el vencimiento del plazo, y limita la posibilidad de dictar resolución expresa posterior a una decisión confirmatoria. Este encuadre se completa con la precisión de que el plazo pudo verse suspendido por el tiempo de un requerimiento de subsanación, pero retomado ese cómputo, la resolución tardía carece de aptitud para desvirtuar los efectos ya producidos.

Sobre esa base normativa, la sentencia aborda el iter procedimental del caso tomado como referencia: la solicitud se presentó el 16 de noviembre de 2020; mediando un requerimiento, su efecto suspensivo se limitó a los diez días siguientes a la notificación; la resolución denegatoria se dictó el 30 de marzo de 2021. De esta secuencia se concluye que, cuando se dictó la resolución, el plazo máximo de tres meses ya había transcurrido con exceso. Desde ese momento, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 39/2015, la estimación presunta se reputa acto finalizador con efectos propios.

La fundamentación incorpora, además, la doctrina jurisprudencial sobre la eficacia del silencio estimatorio. Se cita la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2007 -referida a un supuesto de renovación de autorización de residencia y trabajo- para remarcar que, una vez nacido el acto presunto estimatorio, la Administración no puede dictar válidamente una resolución tardía de signo denegatorio; su cauce, si estima que el acto es contrario a Derecho, es el procedimiento de revisión de oficio en los términos legales, incluida la causa del entonces artículo 62.1.f). Este recordatorio jurisprudencial se utiliza para cerrar el razonamiento: producido el silencio positivo en tiempo, la respuesta extemporánea no altera la situación jurídica adquirida por el interesado.

Junto a lo anterior, la sentencia constata determinadas incidencias formales del procedimiento administrativo que, por no haber sido objeto de debate efectivo en la instancia o en apelación, quedan fuera del pronunciamiento de fondo: en particular, la incongruencia de una resolución que, pese a invocar la falta de pago de tasas y un requerimiento de subsanación, no tuvo por desistido al solicitante ex artículo 68.1 de la Ley 39/2015; y la eventual cuestión temporal sobre la vigencia de la autorización anterior, que tampoco se entra a valorar. Finalmente, con ese armazón normativo y fáctico, la fundamentación concluye que, tratándose de una solicitud encuadrable bien como renovación en el sentido del artículo 71 del RD 557/2011, bien como prórroga de una autorización por circunstancias excepcionales, resulta de aplicación el régimen de silencio estimatorio de la Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000; verificado el transcurso del plazo máximo sin notificación válida, la producción del acto presunto estimatorio impide revisar en sede de la misma vía procedimental los requisitos materiales de la solicitud, quedando -en su caso- expedita únicamente la revisión de oficio. A partir de ahí, no se considera necesario entrar a analizar los motivos de fondo relativos a la concurrencia de los requisitos sustantivos previstos en el artículo 71.2 del Reglamento de Extranjería.

CUARTO:Por su parte, la Abogacía del Estado, impugna el recurso de apelación formulado por la representación de Sebastián, señalando que los "vicios" denunciados por la parte apelante no constituirían, a su juicio, tachas formales propiamente dichas de la sentencia, sino manifestaciones de desacuerdo con el razonamiento seguido por el órgano de instancia. A partir de esa delimitación, el escrito indica que se acepta el relato fáctico y el fundamento jurídico recogidos en la sentencia apelada y que, conforme a esa base, el Juzgado acordó la retroacción de las actuaciones a fase de instrucción con la finalidad de que el interesado pudiera aportar la documentación acreditativa del derecho pretendido.

En el desarrollo de los motivos, la Abogacía del Estado enuncia, bajo el epígrafe "Conformidad a Derecho de la resolución recurrida", las cuestiones que atribuye al recurso de apelación y focaliza la controversia en la cita que el apelante realiza de una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Se expone que esa resolución judicial versaba sobre un supuesto distinto: una modificación de una autorización por circunstancias excepcionales a una autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena del Régimen General, de acuerdo con el artículo 130.4 del Real Decreto 557/2011, en relación con el artículo 202.2 del mismo texto, que otorga a la autorización resultante la consideración de "inicial"; por ello, se afirma que le resultaría aplicable lo previsto en el apartado 1 de la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica 4/2000, diferenciándose así del objeto del presente litigio. Sobre esta base, el escrito considera que el recurso se limita a reproducir aquella sentencia y omite una crítica concreta de la resolución apelada.

Con ese hilo, el escrito precisa que la segunda instancia tiene por finalidad la revisión de la resolución dictada en la primera, lo que -según se expone- exige que el apelante formule una crítica de contenido o de forma referida a los pronunciamientos efectivamente adoptados por el Juzgado y en relación con las posiciones ya defendidas en la instancia. A partir de esa premisa, la Abogacía del Estado sostiene que la ausencia de una impugnación específica de los fundamentos de la sentencia impugnada determina, por insuficiencia argumentativa, la inviabilidad del recurso.

En un apartado identificado como "2.2.a)", la Abogacía del Estado añade que del escrito de apelación no se desprende error alguno en la aplicación de la normativa, ni defecto en la valoración de los hechos, ni otro vicio que, de existir, pudiera justificar la revocación de la sentencia. Se apunta que la resolución judicial se apoya en los elementos de hecho y de Derecho obrantes, y se destaca la ausencia -según se afirma- de alegaciones o pruebas sólidas instadas por el interesado en el expediente administrativo.

En relación con el silencio administrativo, bajo el ordinal "TERCERO", se expone que no procedería admitir la existencia de silencio positivo porque no habría quedado acreditado que el interesado reuniera los requisitos necesarios para la adquisición del derecho pretendido. En ese mismo marco, el escrito afirma que el criterio sostenido por el Juzgado no habría resultado desvirtuado por las alegaciones del apelante y que, en consecuencia, la conclusión sería la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la resolución recurrida.

QUINTO:Adelantamos ya que no cabe acoger el motivo de oposición a la apelación deducido por la Abogacía del Estado consistente en la falta de contenido impugnatorio del recurso porque, aun cuando se reproduzcan formalmente los motivos de impugnación planteados en la primera instancia, al haber sido rechazados en la sentencia se argumentan en este recurso las razones que asisten al apelante para demostrar la improcedencia del fallo y permitir que este tribunal pueda examinar la litis dentro de los límites y en congruencia con los términos de la apelación y de la oposición.

En efecto, si bien la parte apelada hace referencia a la posible falta de contenido impugnatorio del recurso formulado, la Sala, tras su detenido examen, entiende en cambio que en él se contiene una crítica, quizás algo reiterativa y exigua pero suficiente, de la resolución recaída en primera instancia (al aportar a la Sala los motivos por los que la sentencia de instancia infringe el ordenamiento jurídico), lo que nos permite considerar cumplidos los requisitos establecidos en el art. 777 .1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria en este orden jurisdiccional a tenor de la Disposición Final Primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y, en consecuencia, debemos entrar a conocer el fondo del mismo. Es sabido que el recurso de apelación no puede considerarse como una reiteración de la primera instancia, cuyo objeto sea el acto administrativo impugnado en el proceso, sino como un proceso especial de impugnación cuyo objeto es la sentencia (Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 1998). No se trata de reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo impugnado sino de revisar la sentencia que se pronuncia sobre ello, es decir, depurar el resultado procesal ya obtenido ( sentencia de 15 de noviembre de 1999).

Hemos de recordar que la doctrina tradicional del Tribunal Supremo acerca del R.Ap se ha venido pronunciando sobre la necesidad de que el mismo incorpore una crítica suficiente de la resolución apelada. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1997 (recurso nº 210/1992, FJ 1º), expresa:

"El recurso de apelación tiene por finalidad depurar un resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones del apelante - artículo 100.5 de la Ley Jurisdiccional- ha de consistir, precisamente, en una crítica de la sentencia impugnada que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución de sus fundamentos por otros distintos. Por ello, este Tribunal Supremo tiene declarado en numerosas Sentencias -7 y 24 noviembre y 21 diciembre 1987, 5 diciembre 1988, 20 diciembre 1989 , 24 septiembre 1991, 15 diciembre 1992 , etc.: que aunque con la apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencias para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en primera instancia, aquél no puede revisar de oficio los razonamientos y fallos de la sentencia apelada como fundamento de su pretensión revocatoria, que como todas las procesales requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada."

En el supuesto examinado aun cuando el apelante viene a reiterar alguno de los motivos en los cuales basó su solicitud pretensión en la instancia, no por ello se ha limitado a realizar dicha reiteración sino también a expresar de modo suficiente- aunque es verdad que de un modo un tanto deslavazado- los motivos por los cuales discrepa de la valoración jurisdiccional y en virtud de los cuales reitera su disconformidad con la sentencia. Lo cual nos conduce a estimar que no resulta la concurrencia de dicha causa de desestimación del recurso y procede entrar a valorar las alegaciones formuladas por el recurrente tendentes a desvirtuar el razonamiento de la instancia y que justificarían, en su caso, la estimación de su recurso.

SEXTO:Como vemos se examina en esta alzada la corrección jurídica de la sentencia apelada que, estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo formulado frente a la resolución administrativa denegatoria de la renovación de una autorización de residencia y trabajo, acordó la retroacción de las actuaciones a la fase de instrucción para que el interesado completara la documentación y se dictara la resolución que procediera en Derecho. Consta en autos que el solicitante presentó en tiempo su petición de "primera renovación de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena (artículo 71 del Reglamento de Extranjería) ", acompañando, entre otros, copia del pasaporte, tarjeta de identificación en vigor en aquel momento y delegación de representación; que, transcurrido el lapso legal, interesó la certificación de los efectos del silencio; y que la resolución denegatoria se dictó y notificó una vez superado el plazo máximo de tres meses, habiéndose fundado la Administración en la ausencia de contrato, la baja en Seguridad Social, la falta de acreditación de búsqueda activa de empleo y el impago de tasas, así como en la inexistencia de otros supuestos del artículo 71 del RD 557/ 2011. Todo ello fue recogido por la sentencia apelada como presupuesto fáctico de su decisión retroactora.

SÉPTIMO:Ha de notarse que el impreso normalizado obrante en el expediente y la TIE entonces vigente permiten encuadrar la petición, bien como renovación de una autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta ajena -arts. 62 y ss. del Reglamento de Extranjería-, bien, si la autorización de origen traía causa de circunstancias excepcionales, como prórroga en los términos del artículo 130 del propio Reglamento. En cualquiera de los dos escenarios, el régimen de silencio administrativo aplicable viene fijado por la Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000, que establece el sentido estimatorio para las solicitudes de prórroga de residencia, renovación de autorización de trabajo y autorizaciones de larga duración, con un plazo máximo de tres meses para resolver y notificar. Esta es, además, la misma premisa jurídica de la que parte la propia sentencia de instancia al diferenciar el silencio negativo de las solicitudes iniciales respecto del silencio positivo en renovaciones y prórrogas.

OCTAVO:La Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000, en lo que aquí interesa, impone a la Administración el deber de resolver y notificar en el plazo de tres meses las solicitudes de prórroga o renovación; vencido dicho término sin respuesta, la prórroga o renovación "se entenderán concedidas".El artículo 24 de la Ley 39/2015 otorga a la estimación por silencio la condición de acto administrativo que finaliza el procedimiento, con efectos desde la fecha de vencimiento del plazo máximo para resolver, limitando la resolución expresa posterior a un pronunciamiento meramente confirmatorio. Esta construcción positiva -silencio como técnica de tutela del ciudadano frente a la inactividad- no es una novedad exótica, sino una pieza asentada de nuestro Derecho, pensada para proteger el interés legítimo que late en los procedimientos de conservación o continuación de situaciones habilitantes ya concedidas, y así se ha entendido de forma constante por nuestra jurisprudencia. En particular, la doctrina del Tribunal Supremo ha resaltado, en supuestos de renovación de autorizaciones de residencia y trabajo, que la resolución denegatoria extemporánea carece de virtualidad para deshacer el acto presunto estimatorio, quedando a salvo, si se reputa contrario a Derecho, el cauce excepcional de la revisión de oficio en los estrictos términos legales.

Esta es, por lo demás, la tesis que desarrolla el recurso de apelación citando expresamente la secuencia procedimental de otro asunto análogo resuelto por este Tribunal, con idéntico encuadre normativo, en concreto nuestra sentencia de fecha 2 de octubre de 2023 (Rec. 203-2023).

También hay que notar que la eventual suspensión del plazo máximo para resolver, cuando proceda, solo operaría durante el tiempo estrictamente indispensable para la subsanación, de ordinario los diez días otorgados al efecto, reanudándose de inmediato el cómputo. Así lo reconoce, con carácter general, nuestro sistema procedimental y así lo asume también la sentencia apelada al recordar que, en materia de extranjería, las eventuales carencias documentales se articulan mediante requerimiento de subsanación, sin que tal trámite desfigure la consecuencia natural del transcurso del plazo una vez reanudado. No se ha acreditado en autos una cadena de suspensiones hábil para convertir lo que es excepcional en regla, ni un iter de diligencias imputable al interesado que, por su entidad o reiteración, justificara extender el plazo más allá de lo legalmente previsto. Consta, por el contrario, que la Administración dictó resolución una vez expirado el término, lo que, por aplicación directa de los preceptos citados, determina la producción del acto presunto estimatorio y la consiguiente inidoneidad de la resolución tardía para desvirtuarlo.

Si examinamos el expediente administrativo, lo primero que vemos es que el ahora apelante era titular de una autorización de residencia por arraigo inicial con validez hasta el 18 de octubre de 2023, presentando la solicitud de autorización renovación el día 20 de octubre de 2023, Significa esto, que, a tenor del art. 71 del RLOEx, el ahora apelante estaba dentro del plazo para pedir la renovación de su autorización, y, por lo tanto no se encontraba en situación irregular, con lo cual, el 28 de septiembre de 2023, ya se había consumido el plazo de la DA 1ª de la LOEx, y mucho más el 2 de octubre de 2023, fecha en que se notifica válidamente la resolución al representante del ahora apelante.

Para abordar la cuestión conviene recordar, en primer lugar, que el apartado primero de la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social es del siguiente tenor literal:

"1. El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas."

Por su parte, el apartado segundo del citado precepto señala que:

"2. Las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la prórroga o renovación han sido concedidas."

Hemos dicho muchas veces, y se lo hemos dicho en varias ocasiones al Letrado que firmó el recurso que para que el silencio positivo opere en los supuestos de renovación , hay que tener una previa autorización de residencia en vigor que pueda ser objeto de renovación.

Este criterio lo hemos sostenido en nuestra sentencia de fecha 9 de junio de 2022,dictada en el recurso de apelación 642/2021 ,así como en la sentencia de fecha 21 de julio de 2022dictada el recurso de apelación 290/2021 y en finalmente en la sentencia de fecha 16 de mayo de 2025 dictada en el recurso de apelación 665-2025 ,donde expresábamos que para que el silencio positivo opere, es necesario que el solicitante tenga una autorización de residencia previa que renovar o prorrogar, lo que en nuestro caso no ocurría, pues la autorización preexistente del apelante todavía estaba en vigor.

En antiguas sentencias hemos mantenido que no cabía considerar concedida por silencio administrativo positivo la autorización de residencia de larga duración en régimen ordinario, con una argumentación parecida a la que se vierte en la sentencia de instancia. Sin embargo, hemos rectificado dicha posición interpretativa en pronunciamientos más recientes. Entre ellos, en la sentencia núm. 774/2017, de 19 de diciembre (Rec. nº 335/2017) declaramos que, "a tenor del apartado 1 del precepto legal transcrito, el silencio administrativo en los expedientes de los que trata será, con carácter general, negativo, salvo en los casos que, detalladamente y de modo enumerativo, recoge en su apartado 2, esto es, para las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, de renovación de la autorización de trabajo y de autorización de residencia de larga duración".

En nuestra sentencia de 30 de enero (Rec.320/2017) mantuvimos el mismo criterio, todo ello en la línea seguida por sentencias de otras Secciones de esta misma Sala, entre las que citamos a título de ejemplo, la sentencia de 20 de septiembre de 2013 (Rec. 1035/2013) de la Sección Primera, la sentencia de 22 de diciembre de 2015 (Rec. 177/ 2015) de la Sección Novena y la sentencia de 16 de noviembre de 2015 (Rec. 709/2015) de la Sección Sexta.

Este criterio lo hemos recogido en sentencias bien recientes como la de fecha 22 de diciembre de 2021 (Rec. 624/2021) y 17 de febrero de 2022 (Rec. 257/2021).

En lo que interesa al caso, el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, relativo al silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, dispone:

"1.En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.

2.La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso- administrativo que resulte procedente.

3.La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

4.Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver".

Según la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en dicha Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas.

NOVENO:Pues bien, son hechos no controvertidos, y en cualquier caso acreditados en el expediente administrativo, que la solicitud de autorización de residencia de larga duración, a que este proceso se refiere, tuvo entrada en el Registro General de la Delegación del Gobierno en Madrid el día 24 de octubre de 2023;que la resolución denegatoria de la solicitud se dictó el 28 de septiembre de 2023, pero el primer intento de notificación se realizó el 2 de octubre de 2023,ya transcurrido el plazo de tres meses.

Atendido lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y en el apartado 2 de la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, procede entender estimada, por silencio administrativo positivo, la petición de autorización de residencia de larga duración, al haber vencido el plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa al interesado.

El citado artículo 24 de la Ley 39/2015 establece que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento y que, en cualquier caso, la resolución expresa que se dicte posteriormente habrá de ser confirmatoria del silencio administrativo positivo.

De otra parte, las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2011 (Sec. 4ª, RCAs 3347/2009) y de 17 de julio de 2012 (Sec. 4ª, RCAs 5627/2010), entre otras, han declarado que, una vez operado el silencio positivo, no es dable efectuar un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto pues

"si bien es cierto, que según el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 son nulos de pleno derecho los actos presuntos "contrarios" al Ordenamiento Jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, no es menos cierto, según declaramos, entre otras, en nuestra sentencia de uno de abril de dos mil cuatro, recaída en el recurso de casación 1602/2000 , que para revisar y dejar sin efecto un acto presunto (nulo) o anulable la Administración debe seguir los procedimientos de revisión establecido por el artículo 102, o instar la declaración de lesividad".

Por consiguiente, al haberse desvirtuado en esta instancia el fundamento de la sentencia impugnada referida al silencio resulta procedente estimar el presente recurso de apelación, y ello dejando a salvo lo que ya declaramos en nuestra sentencia 63/2018, de 30 de enero (Rec. 320/2017) "sin perjuicio del eventual ejercicio por la Administración de sus potestades de revisión, nuestro enjuiciamiento debe detenerse en la constatación de la existencia de un acto producido por silencio administrativo y en la declaración de los efectos inherentes a dicha situación".

DÉCIMO:A juicio de la Sala, la retroacción de actuaciones no puede convertirse en un sucedáneo para neutralizar los efectos de un silencio positivo ya perfeccionado. El expediente podrá, en su caso, completarse para las finalidades ejecutivas o instrumentales que exige la eficacia del acto presunto (expedición de nuevos documentos, actualización de soportes, práctica de altas o bajas en los registros correspondientes), pero no para reabrir la instrucción con la mira de someter a un nuevo juicio de oportunidad o legalidad material lo que, por previsión legal expresa, se entiende concedido si la Administración -por la razón que fuere- no actuó dentro del plazo. La sentencia de instancia, al ordenar la retroacción para que el interesado aportara documentación "acreditativa del derecho pretendido" y se dictara luego "la resolución que proceda en Derecho", despoja al silencio estimatorio de su función tuitiva y traslada indebidamente al administrado las consecuencias de la inactividad administrativa, volviendo de facto a una suerte de "procedimiento inicial" que la Ley descarta en estos supuestos. Tal solución, aunque inspirada en una loable prudencia instructora, no se compadece con el mandato conjunto de la Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000 y del artículo 24 de la Ley 39/2015.

DÉCIMOPRIMERO:No puede compartirse la tesis de la Abogacía del Estado según la cual el silencio positivo exigiría acreditar previamente aquellos requisitos. La figura del silencio estimatorio en renovaciones y prórrogas no es una presunción "iuris tantum" sujeta a prueba posterior del interesado en sede del mismo procedimiento; es un verdadero acto administrativo finalizador, con eficacia ex lege desde el vencimiento del plazo, que solo puede verse cuestionado mediante los resortes extraordinarios previstos por el ordenamiento (revisión de oficio), sin perjuicio de que la Administración, al ejecutarlo, verifique y documente lo que legalmente corresponda. Finalmente, la invocada diferencia con otros pronunciamientos jurisdiccionales de contexto cercano no modifica este entendimiento, porque aquí no se trata de una "solicitud inicial", sino de una pretensión insertable -en cualquiera de las alternativas antes descritas- en el elenco de supuestos a los que el legislador ha querido asignar silencio positivo, tal como ya reconoce la propia sentencia apelada.

De todo lo expuesto se sigue que la apelación ha de prosperar. La decisión adecuada, conforme al sistema legal y a la jurisprudencia consolidada, es la revocación de la sentencia apelada en lo relativo a la retroacción, el reconocimiento de que ha operado silencio administrativo estimatorio respecto de la solicitud de renovación (o prórroga, en su caso) formulada por el interesado, y la declaración del derecho del recurrente a que se le reconozca la situación jurídica individualizada derivada de tal acto presunto, con las actuaciones de ejecución que correspondan (expedición del documento habilitante y demás trámites instrumentales), sin perjuicio de las potestades de revisión de oficio en los estrictos términos legales.

y DUODÉCIMO:Tratándose de un asunto dudoso no se hace pronunciamiento en orden a las costas causadas en ninguna de las dos instancias, conforme al art. 139 de la LJCA.

V I S T O Slos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre del Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,