Sentencia Contencioso-Administrativo 436/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Décima, Rec. 675/2024 de 08 de mayo del 2025

PRIMERO:La representación procesal del nacional venezolana Zaira formula el presente recurso de apelación contra la sentencia de fecha 28 de mayo de 2024 dictada por la Ilma. Sra. Magistrada-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 24 de los de Madrid en los autos de Procedimiento Abreviado nº 533-2022 seguidos ante dicho Juzgado, y, por cuya virtud se desestimó el recurso contra la resolución de fecha 4 de julio de 2022 de la Delegación del Gobierno de Madrid por la que se denegó la expedición de la autorización permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea en el expediente NUM000.

SEGUNDO:La sentencia de instancia tras reseñar las posiciones y pretensiones de las partes procesales, señala como la causa de la denegación de la autorización de residencia solicitada por la apelante el hecho que la misma se había divorciado del nacional español que le daba derecho a la autorización en fecha 6 de julio de 2018, con lo que al no existir vínculo con un nacional español, y por ello no es posible aplicar, como pretende el apelante el instituto del silencio positivo, citando para apoyo de su posición la sentencia de esta Sala y Sección de fecha 20 de enero de 2020 dictada en el Rec. 864/2019.

El apelante sostiene, por el contrario, sostiene que la jurisprudencia invocada por la sentencia de instancia está superada por varias resoluciones del Tribunal Supremo en concreto la de fecha 2 de febrero de 2022 ( RCAs 5916/2020) y la de 19 de enero del mismo año (RCAs 3501/2020).

La Abogacía del Estado interesa la confirmación del acto recurrido por sus mismos fundamentos, ya que no es controvertido la disolución del vínculo con el nacional español Juan Ramón, aun cuando se haya sobrepasado el plazo de resolver.

TERCERO:Si examinamos el expediente es indiscutible que han transcurrido tres meses entre la solicitud el 1 de abril de 2022 y la fecha de resolución el 4 de julio de 2022. El tema a tratar es si es posible aplicar el silencio positivo a la autorización permanente de familiar de la UE, y, sobre esta cuestión se ha dictado el 19 de enero de 2022,sentencia por la Sección 5ª del Tribunal Supremo en el Recurso de Casación nº 3501-2020 ,sentando el principio de que la autorización permanente de familiar de la Unión se puede adquirir por silencio positivo.

En el referido recurso de casación nº 3501-2020 se planteó en el auto de admisión de fecha 10 de junio de 2021 la cuestión considerada con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia a responder de "cuál es el sentido del silencio administrativo en las solicitudes de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo."

Esta cuestión se responde en el fundamento segundo de la Sentencia de 19 de enero de 2022 en los siguientes términos:

«SEGUNDO: La resolución del recurso, en los términos que viene planteado, supone responder, esencialmente, a dos cuestiones: primera, la determinación de las fuentes legales aplicables al silencio administrativo en los procedimientos seguidos conforme al Real Decreto 240/ 2007; y segunda, la interpretación o alcance de los preceptos que resulten aplicables.

La primera cuestión ya ha sido examinada por esta Sala en la sentencia de 24 de junio de 2019 (rec. 1307/2018 ), citada por ambas partes, en la cual se llega a la consideración de la aplicación, en lo no previsto por el RD 240/2007, de lo establecido en la legislación sectorial de extranjería, Ley Orgánica 4/2000 y su Reglamento y, solo en su defecto, la legislación general en materia de procedimiento administrativo, todo ello en interpretación y de acuerdo con la Disposición Adicional Segunda del propio RD 240/2007 y las previsiones de la Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000 .

Así se razona en dicha sentencia que: "Para responder a la cuestión planteada en el auto de admisión es obligado tener en cuenta que el artículo 8 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero , sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, prevé en su apartado 4 que «La expedición de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión deberá realizarse en el plazo de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud» y en su disposición adicional segunda que «En lo no previsto en materia de procedimientos en el presente real decreto , se estará a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y en su normativa de desarrollo, con carácter supletorio y en la medida en que no se oponga a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y el derecho derivado de los mismos».

Puede observarse con la lectura de la indicada disposición adicional segunda que a efectos procedimentales se establece en ella un orden respecto a la normativa aplicable, al prevenir que en primer lugar ha de estarse a la normativa del propio Real Decreto; en su defecto, y en segundo lugar, a la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , y a su reglamento; y, en tercer lugar, a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Pues bien, siendo de aplicación a las solicitudes de tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la Unión Europea el citado artículo 8 del reseñado Real Decreto 240/2007 , en el que ni en dicho precepto ni en otro de su articulado se regulan los efectos de no dictarse resolución en el plazo de los tres meses siguientes a la formulación de la solicitud, la respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión no puede ser otra, en aplicación de la disposición adicional primera, apartado 1, de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que el régimen aplicable al silencio administrativo en los expedientes de solicitud de residencia temporal de familiar de ciudadano europeo, es el previsto en el apartado 1 de la indicada disposición adicional en el que se previene que «El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas». Esto es, que trascurridos los tres meses de la solicitud sin notificar de la resolución el silencio opera de forma negativa, pudiendo el interesado recurrir.

Y es que el régimen general que sobre el silencio positivo establece el artículo 43.1 de la Ley 30/92 al prevenir que: «En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario», cede ante el régimen especial."

Pues bien, ninguna alegación de las formuladas por las partes en este proceso viene a desvirtuar de manera fundada los razonamientos de dicha sentencia, cuyo criterio compartimos y confirmamos por las mismas razones.

Otra cuestión es, como ya hemos indicado, la interpretación o el alcance de la referida Disposición Adicional Primera de la LO 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, relativa al plazo máximo para la resolución de expedientes, según la cual:

"1.El plazo general máximo para notificar las resoluciones de las solicitudes de autorizaciones que formulen los interesados a tenor de lo previsto en esta Ley será de tres meses, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas; ello, sin perjuicio del plazo máximo de 15 días naturales establecido por la normativa comunitaria en relación con procedimientos de solicitud de visado de tránsito o estancia (así como de las excepciones previstas en la misma para su posible ampliación). Transcurrido el plazo para notificar las resoluciones de las solicitudes, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, éstas podrán entenderse desestimadas.

2.Las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración que se formulen por los interesados a tenor de lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se resolverán y notificarán en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día siguiente al de la fecha en que hayan tenido entrada en el registro del órgano competente para tramitarlas. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la prórroga o renovación han sido concedidas.

3.Las solicitudes de modificación de la limitación territorial o de ocupación de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo se resolverán y notificarán por la administración autonómica o estatal competente en el plazo máximo de un mes. Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya dado respuesta expresa, se entenderá que la solicitud ha sido concedida."

Se desprende de dicho precepto, sin ninguna dificultad, que en el apartado primero se regula el régimen general de las solicitudes de autorizaciones formuladas al amparo de dicha normativa, estableciendo el silencio negativo para las mismas, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente, salvedad que nos sitúa ante las solicitudes de prórroga de las autorizaciones, y autorizaciones de residencia de larga duración, en cuyo caso se establece la regla del silencio positivo. Con ello se está distinguiendo claramente entre el acceso inicial a las autorizaciones correspondientes y la prórroga o renovación de las mismas, lo que tiene su justificación lógico jurídica en el hecho de que, en esta situación, el interesado ya ha acreditado el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos y ha disfrutado de la pertinente autorización y consiguiente regularización de su situación en España, de manera que la prórroga o renovación es consecuencia de la previa declaración administrativa y sujeta, únicamente, a la solicitud de renovación en las condiciones legalmente establecidas, por lo que no resultaría conforme a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima una denegación presunta, en virtud del silencio administrativo, por el incumplimiento del deber de la Administración de resolver sobre la petición de prórroga o renovación en el plazo establecido al efecto. Más aun teniendo en cuenta que la Administración dispone de las facultades que la normativa le reconoce para adoptar las resoluciones pertinentes sobre el mantenimiento de las autorizaciones concedidas e, incluso, la aplicación de un régimen de infracciones y sanciones.

Este planteamiento justifica la expresa referencia, en este apartado segundo del precepto, a la autorización de residencia de larga duración, ya que la misma responde y tiene como presupuesto el haber disfrutado de residencia temporal durante cinco años, es decir, de un considerable periodo de residencia legal (art. 32 LOEX) .

Por otra parte, que la justificación de este distinto régimen del silencio administrativo, negativo o positivo, se encuentra en el hecho de que se trate de solicitudes de autorización iniciales o renovadas, resulta del apartado tercero de la propia Disposición Adicional Primera, cuando se refiere expresamente a las modificaciones de la autorizaciones iniciales de residencia y trabajo y las sujeta al régimen de silencio administrativo positivo, a diferencia de la previsión general del apartado primero.

Pues bien, siendo esta la interpretación que se entiende procedente de la Disposición Adicional Primera de la LOEX, sobre el régimen del silencio administrativo en relación con las solicitudes de autorización de residencia, y siendo aplicable a las que se formulan al amparo del RD 240/2007 sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, habrá de tenerse en cuenta, también en este caso de los ciudadanos de la Unión y sus familiares, la distinta previsión según se trate del acceso inicial a la autorización (silencio negativo) o de las renovaciones o autorizaciones que traigan causa de una situación de residencia legal previa (silencio positivo).

Y este el caso de la autorización de residencia de carácter permanente de los ciudadanos de un Estado de la Unión y de los miembros de su familia, a que se refiere el art. 10 del RD 240/2007 , a la que tienen derecho quienes hayan residido legalmente en España durante un periodo continuado de cinco años, derecho que no está sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III (sobre estancia y residencia), debiéndose expedir la correspondiente tarjeta de residencia permanente, a petición del interesado, en el plazo de tres meses desde la fecha de la solicitud (art. 11). Situación y autorización equiparable, en estos aspectos, a la residencia de larga duración del régimen general de la LOEX. Por ello ha de entenderse que, en este caso de la residencia permanente (a diferencia de la residencia temporal a que se refería la sentencia de 24 de junio de 2019 ), la falta de resolución de la solicitud en plazo determina su concesión por silencio positivo.

Dicha interpretación no supone contradicción con la doctrina del TJUE sentada en la sentencia dictada en el caso I.D. contra el Estado belga, asunto C.246/17 , a que se refiere el Abogado del Estado, pues, según resulta de los propios párrafos que antes se han reproducido, dicha sentencia se está refiriendo al acceso inicial a la correspondiente autorización de residencia y en tal sentido considera contrario al Derecho de la Unión la expedición "de oficio una tarjeta de residencia de miembro de la familia de un ciudadano de la Unión al interesado, si se sobrepasa el plazo de seis meses establecido en el artículo 10, apartado 1 , de la Directiva 2004/38 , sin comprobar previamente si el interesado reúne efectivamente los requisitos para residir en el Estado miembro de acogida de conformidad con el Derecho de la Unión".

Y por otra parte, queda a salvo el ejercicio por la Administración de las facultades que el ordenamiento jurídico sectorial le atribuye sobre el control de la regularidad y mantenimiento se la situación de residencia legal del interesado.»

Dándose respuesta a la cuestión suscitada en el auto de admisión en el Fundamento tercero en los siguientes términos:

«TERCERO: Por todo ello y en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada en el auto de admisión, ha de entenderse que: a falta de resolución en plazo de las solicitudes de tarjeta de residencia permanente de familiar de ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo formulada al amparo del Real Decreto 240/2007, opera el silencio administrativo positivo y, en consecuencia, han de entenderse concedidas.»

Esta orientación jurisprudencial es acogida, entre otras, por las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 19 de enero de 2022 ( RCAs 3501/2020), 2 de febrero de 2022 ( RCAs 5916/2020) y 13 de julio de 2022 (RCAs 946/2021) y por las sentencias de esta Sala y Sección de fechas 6 de febrero de 2024 (Rec, 814/2023), 26 de enero de 2024 (Rec. 729/2023), 5 de diciembre de 2023 (Rec. 378/2023), 10 de julio de 2023 (Rec. 269/2023), 27 de abril de 2023 (Rec. 959/2022). 22 de septiembre de 2022 (Rec. 423/2022) y 25 de abril de 2024 (Rec. 202/ 2024) por solo citar las más recientes.

CUARTO:Pues bien, examinado el expediente del mismo resulta que como hemos dicho, y sostiene acertadamente la apelante, se había excedido el plazo de tres meses establecido en el art. 11 del RD 240/2007.

Por ello, procede estimar el presente recurso de apelación, y ello dejando a salvo lo que ya declaramos en nuestra sentencia 63/2018, de 30 de enero (Rec. 320/2017) y 21 de abril de 2022 (Rec. 875/2021) "sin perjuicio del eventual ejercicio por la Administración de sus potestades de revisión, nuestro enjuiciamiento debe detenerse en la constatación de la existencia de un acto producido por silencio administrativo y en la declaración de los efectos inherentes a dicha situación".

Por lo expuesto, sin analizar los restantes motivos aducidos por la apelante, procede estimar el recurso formulado por la representación procesal de Zaira contra la sentencia de fecha 28 de mayo de 2024 , que revocamos por no ser ajustada a derecho, declarando que la autorización de residencia permanente de familiar de la Unión solicitada por el mismo se ha obtenido por silencio administrativo positivo. Dicha declaración se realiza sin perjuicio del eventual ejercicio por la Administración de sus potestades de revisión.

y QUINTO:Tratándose de un asunto dudoso no se hace pronunciamiento en orden a las costas causadas en ninguna de las dos instancias, conforme al art. 139 de la LJC-A. La representación del apelante nos pide, en lo que suponemos es un error material, que impongamos las costas de ambas instancias a la parte actora, lo cual no parece posible. En cualquier caso, como decimos el tema resulta dudoso, pues el TJUE en su sentencia de 27 de junio de 2018 (Asunto C-246/2017) expresó su criterio contrario a la obtención por silencio de la autorización ahora discutida, interpretación que no sostiene nuestro Tribunal Supremo en las sentencias que citamos en el fundamento 3º de esta sentencia. Por otro lado, procede la devolución al apelante del depósito constituido para la interposición del recurso, despachándose por la Sra. Letrado de la Administración de Justicia del Juzgado de instancia los mandamientos oportunos a tal fin.

V I S T O Slos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre del Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,