Sentencia Contencioso-Administrativo 566/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Novena, Rec. 790/2024 de 11 de julio del 2025

PRIMERO.-Se impugnaba la resolución 205/2021/52375 de 5.6.2023 de la Subdirectora General de Servicios Jurídicos Tributarios del Ayuntamiento de Madrid, por la que se inadmitía a trámite la solicitud deducida el 19.9.2022 por la sociedad limitada apelante, dedicada a la construcción, para que se revocasen tres resoluciones administrativas, las dos últimas de 3.4.2018, y todas relativas al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, ICIO. Concretamente, el impuesto devengado por la construcción de unas viviendas en el Desarrollo del Este del Cañaveral, sobre cuyo importe se cuestiona una parte, concretamente el importe principal de 163.769,30 euros, más intereses.

En la sentencia apelada se ha declarado inadmisible el recurso contencioso administrativo, sin condena en costas. El motivo de la inadmisibilidad ha sido por no existir el acto administrativo impugnado, que sería la desestimación presunta de la reclamación económico administrativa interpuesta por la demandante contra la citada resolución 205/2021/52375 de 5.6.2023. Dicho acto administrativo no existiría, por que en la fecha de dictarse la sentencia, todavía no había transcurrido el plazo legal de un año, para producirse dicha desestimación presunta.

Apela la demandante y SOLICITA.- que dejando sin efecto la sentencia apelada, y considerando admisible su recurso contencioso administrativo, entremos a resolverlo, estimando la demanda y ordenando al Ayuntamiento revocar las tres resoluciones administrativas antes aludidas, con condena en costas a la parte apelada.

SEGUNDO.-Son antecedentes los siguientes:

El 25.7.2017, el Ayuntamiento concedió a la constructora licencia de obras para el edificio de viviendas, dándole plazo de un mes para abonar el ICIO y acreditándolo, retirar la licencia para poder construir.

La constructora presentó autoliquidación el 21.8.2017, dentro del citado plazo de un mes. En dicha autoliquidación se aplicó una bonificación del 40 % por ser viviendas de protección pública básica.

El 3.4.2018, el Jefe de Servicio del ICIO emitió propuesta de resolución denegando a la constructora la citada bonificación por solicitada fuera de plazo. El 8.3.2019, el Director de la Agencia Tributaria Madrid, ATM, conformó dicha propuesta, emitiendo resolución en ese sentido. En la misma fecha, el mismo Director aprobó liquidación tributaria por ICIO, por el importe de la bonificación que consideró indebidamente aplicada, importe de 163.769,30 euros, más intereses devengados hasta esa fecha. Propuesta y resoluciones notificadas, según certificado postal en el expediente administrativo, no cuestionado, el mismo día 20.3.2019.

En el mes de octubre de 2021, la constructora presentó solicitud de rectificación de error material en relación con dicha propuesta y las resoluciones. La Directora de la ATM la desestimó.

En respuesta a esta resolución desestimatoria, la constructora presentó un solo escrito de 19.11.2022, en el que interponía recurso de reposición, aludiendo también a la procedencia de acordarse la revocación administrativa de la propuesta y resoluciones sobre el ICIO, y a sus defectos constitutivos de nulidad de pleno derecho.

En respuesta a este escrito, se ha dictado el acto administrativo aquí impugnado, la resolución 205/2021/52375 de 5.6.2023.

Contra esta resolución, la constructora interpuso reclamación económico administrativa para ante el Tribunal Económico Administrativo del Ayuntamiento de Madrid, TEAMM, el 17.7.2023. A criterio del Ayuntamiento y la sentencia apelada, el presente recurso contencioso administrativo se sostiene contra la desestimación presunta de esta reclamación.

En primera instancia, la demandante alegó que no sostiene este recurso contencioso administrativo contra dicha desestimación presunta. En cambio, lo sostiene directamente contra la resolución 205/2021/52375 de 5.6.2023. Contra dicha resolución habría interpuesto dos recursos simultáneos y distintos:

Un recurso contencioso administrativo que es el presente, contra la inadmisión de la solicitud de revocación administrativa, regulada en el art. 219 de la Ley 58/2003 de 17.12, Ley General Tributaria. Inadmisión que pone fin a la vía administrativa;

y la reclamación económico administrativa, contra la desestimación del recurso de reposición, que no puso fin a la vía administrativa.

En cuanto a la solicitud de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho, ni siquiera sería objeto de esta resolución 205/2021/52375, por que el Ayuntamiento la tramitaría en procedimiento aparte.

En la sentencia apelada, el Ilmo. Sr. magistrado ha entendido que esta demandante presentó un solo escrito de 19.11.2022, en el que interpuso recurso de reposición, solicitando que se estimase dejando sin efecto las resoluciones relativas al ICIO. Si bien fundamentó dicho recurso también, en que el Ayuntamiento debía acordar revocación administrativa de dichas resoluciones, y en que adolecían de defectos de nulidad de pleno derecho. Siendo una sola solicitud, cuando se desestimó el recurso de reposición y conforme a la instrucción de recursos, solo cabía reclamación económico administrativa, y solo se podía interponer recurso contencioso administrativo una vez resuelta dicha reclamación, sea de forma expresa o por silencio administrativo. Dado que en la fecha de la sentencia aún no estaba resuelta, es por lo que ha considerado inadmisible el recurso contencioso administrativo.

TERCERO.-Insiste la apelante en que interpuso dos recursos separados, remitiéndose:

Al escrito de interposición de la reclamación económico administrativa, en el cual solo se aludía a la solicitud de rectificación de error material y su confirmación en el recurso de reposición. Siendo impugnada, por tanto, la decisión de no rectificar el error material.

Al escrito de interposición del presente recurso contencioso administrativo, en el que solo se alude a la inadmisión de la solicitud de revocación administrativa. Siendo impugnadas por tanto las decisiones de denegar la bonificación y aprobar la liquidación.

Alega la demandante que podía interponer recursos separados, por que la resolución 205/2021/52375 contenía dos actos administrativos distintos, cada uno con su propio régimen de recursos administrativos. Una sola resolución puede contener varias decisiones administrativas, por autorizarlo el art. 36 de la Ley 39/2015, de 1 octubre de 2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, LPAC. Pero nunca habría sido correcto causando indefensión, como lo haría si el interesado viera reducidas sus posibilidades de recurso.

Contra la inadmisión de revocación administrativa, no cabía recurso, por poner fin a la vía administrativa, conforme al art. 219 y 226 de la Ley General Tributaria, Ley 58/2003 de 17.12, LGT. En el mismo sentido, arts. 2 y 18 del Reglamento Orgánico del TEAMM. Conforme a los cuales solo es admisible la reclamación económico administrativa contra los actos de aplicación de tributos o de imposición de sanciones tributarias, lo que excluiría los actos administrativos en procedimientos de revisión tributaria, como este sobre revocación administrativa. Estando regulados los actos de aplicación de tributos y sanción, en los títulos III y IV de la LGT; y los de revisión en vía administrativa, en el título V.

Precisa que, aunque la apelante hubiese interpuesto recurso de reposición contra la inadmisión de revocación, esto no habría variado el régimen de recursos por estar regulado en norma imperativas.

Por todo lo cual solicita que, estimando su recurso de apelación, dejemos sin efecto la sentencia apelada, para admitir a trámite su recurso contencioso administrativo en relación con la inadmisión de la revocación administrativa.

Opone el Ayuntamiento, los mismos argumentos de la sentencia apelada, y en concreto, que la apelante va contra sus propios actos, puesto que alega que no era necesario interponer reclamación económico administrativa, pero sí lo ha hecho. Que el Ayuntamiento dictó una sola resolución 205/2021/52375, y claramente indicó que no agotaba la vía administrativa y solo cabía reclamación económico administrativa.

CUARTO.-Examinado el expediente administrativo, podemos comprobar que, denegada la rectificación de error material, la demandante interpuso un solo escrito que llamó recurso de reposición, en el cual solicitaba que, estimando el recurso, se rectificasen las resoluciones sobre bonificación y liquidación; o supletoriamente, si no se estimaba, se revocasen por manifiesta infracción del ordenamiento; o supletoriamente, se declarasen nulos de pleno derecho por prescindir totalmente del procedimiento establecido. La demandante presentó hasta seis solicitudes de ampliar el recurso, en las cuales reiteró que interponía recurso de reposición, o subsidiariamente, solicitaba revocación administrativa y nulidad de pleno derecho.

La ATM dictó la resolución 205/2021/52375, en la cual desestimaba el recurso de reposición. Sobre la revocación administrativa, indicó que acusaba recibo de la solicitud y no iniciaba procedimiento de oficio. Y sobre la nulidad de pleno derecho, se remitió a otro procedimiento. En el cual procedimiento se dictó resolución de 4.7.2023, denegando dicha nulidad.

La resolución 205/2021/52375 se notificó el 22.6.2023, indicando que solo cabía reclamación económico administrativa, en el plazo de un mes.

La apelante interpuso reclamación económico administrativa contra dicha resolución, el día 19.7.2023, describiéndola como "RESOLUCIÓN RECURSO REPOSICIÓN. RECTIFICACIÓN ERROR MATERIAL". Adjuntaba escrito de interposición, en el que se aludía solamente a la rectificación de error material, sin mención alguna a la revocación administrativa ni a la declaración de nulidad de pleno derecho.

La apelante también interpuso el presente recurso contencioso administrativo, por escrito firmado el 8.9.2023, que designa como resolución impugnada:

"la Resolución con nº de referencia 205/2021/52375, por la que no se admite a trámite nuestra solicitud de revocación y devolución de ingresos indebidos de los siguientes actos dictados por el Ayuntamiento de Madrid ...".

En consecuencia, es cierto que en la reclamación económico administrativa, la demandante no impugnó la decisión de no incoar procedimiento de revocación de oficio; y sí en cambio, lo ha hecho en el presente recurso contencioso administrativo. Habiendo por tanto litispendencia desde septiembre del año 2023, la contribuyente ya no podría alegar ante el TEAMM cuestiones relativas a dicha revocación administrativa.

En consecuencia, la decisión sobre revocación administrativa de la resolución 205/2021/52375 no es objeto de la tan citada reclamación económico administrativa. Por tanto, no resulta relevante que dicha reclamación estuviese o esté sin resolver. Siendo por ello que no consideramos acertado el motivo de inadmisión aplicado en la sentencia apelada; desacierto justificado por la complejidad de estos procedimientos tributarios.

Por todo lo cual debemos dejar sin efecto dicha inadmisión, y entrar a resolver sobre el recurso contencioso administrativo.

QUINTO.-En cuanto a la revocación administrativa, alega la demandante que concurren dos motivos del art. 219.1 de la LGT, por ilegalidad manifiesta y haberse causado indefensión; lo cual a su juicio debe declarar esta Sala, no debiendo limitarse a ordenar que se admita la solicitud de revocación. En los términos de la sentencia del Tribunal Supremo de 4.3.2022, recurso 7052/2019. Haciendo constar que, por la cuantía del asunto, esta Sala debe entrar en el fondo del asunto, no pudiendo limitarse tampoco a ordenar al juzgado a quoque admita el recurso contencioso administrativo; a tenor del art. 85 de la Ley 29/1998 de 13.7 reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa.

Al respecto, en la resolución impugnada se razona que no concurre motivo de revocación, por no existir infracción jurídica manifiesta, en los términos de la sentencia del Tribunal Supremo de 28.2.2017, rº 1058/2016, por los mismos motivos que no se concedió la rectificación de error material. En dicha resolución denegando la rectificación, la Directora de la Agencia Tributaria Madrid indicaba que, según la Ordenanza reguladora, en todo caso esta bonificación era rogada y debía solicitarse en el plazo reglamentario, fuese mediante una solicitud especial, o fuese presentando autoliquidación del ICIO con la bonificación. Como consecuencia de entender que no concurría motivo de revocación, se acusa recibo de la solicitud, única decisión que el Ayuntamiento se consideraba obligado a adoptar, en los términos del art. 10.1 del Real Decreto 520/2005 de 13.5.2005, Reglamento de la LGT en materia de revisión en vía administrativa.

SEXTO.-Según sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, TS, de 9.2.2022, rº 126/2019, queda precisada la doctrina sobre la naturaleza jurídica de la decisión de iniciar o no procedimiento de revocación de acto administrativo. Siempre se había considerado una facultad discrecional de la Administración, sometida a control jurisdiccional, en los términos en que es revisable el ejercicio de facultades discrecionales. Pero, se considera supuesto especial, cuando el interesado solicita la revocación como procedimiento para obtener la devolución de un ingreso indebido; supuesto en el cual la Administración tributaria queda obligada a iniciar procedimiento y resolver fundadamente, si concurre alguno de los motivos de revocación legalmente previstos. Lo mismo determinó en sentencia de 4.3.2022, rº 7052/2019 y en otras sentencias posteriores.

Haciendo aplicación al presente caso, podemos comprobar que la demandante y apelante, desde que solicitó la revocación de la resolución denegando la bonificación y la liquidación por el importe adicional, solicitó también la devolución de su importe como ingreso indebido.

En consecuencia, no ha sido acertada la decisión de la Subdirectora General de Servicios Jurídicos Tributarios, por la que solamente ha acusado recibo de la solicitud de revocación, no iniciando procedimiento. No es cuestionado que se trataba de revocación para obtener devolución de un ingreso indebido, y en consecuencia, el Ayuntamiento quedaba obligado a iniciar procedimiento y dictar resolución concediendo o denegando la revocación.

La decisión correcta habría sido iniciar procedimiento de revocación, estudiando los motivos de revocación alegados, manifiesta ilegalidad e indefensión de la obligada tributaria.

En consecuencia, debemos estimar al menos parcialmente este recurso contencioso administrativo, para entrar a resolver sobre dichos motivos de revocación, como correspondía que hubiese hecho el Ayuntamiento.

SÉPTIMO.-En cuanto a haberse producido indefensión de la obligada tributaria, ella lo fundamenta en que el procedimiento de revisión de su autoliquidación caducó, circunstancia en la cual no debió haberse dictado resolución denegando la bonificación, ni la liquidación en consecuencia. Puesto que el procedimiento 711/2018/01415 se inició por propuesta informe de 3.4.2018; y se dictó resolución definitiva el 8.3.2019, en la que se denegaba la bonificación y como consecuencia de esta, la liquidación por la cuota adicional debida. Y ello sin haber mediado un trámite de audiencia a la demandante, con infracción del art. 99.8 de la LGT.

El límite de duración de los procedimientos, art. 104 de la LGT, seis meses como regla general, es una norma para la seguridad jurídica y no para la estricta defensa. En cuanto a la falta de audiencia de la demandante, en este caso particular, entendemos que no ha causado indefensión, puesto que la demandante ha tenido la oportunidad de defender sus intereses. Efectivamente, ella admite que en su día recibió la notificación de la resolución definitiva, denegando la bonificación, y la liquidación por cuota adicional, con instrucción de los recursos procedentes, ocasión en la cual ha podido defenderse. También recibió la propuesta de resolución en que se fundaban las anteriores, pero, al ser ésta un acto de trámite, no se considera relevante.

En consecuencia, entendemos que no concurre este motivo de revocación.

OCTAVO.-También alega la demandante que la resolución incurría en motivo de revocación, por ser manifiestamente ilegal, al privar a la demandante de la bonificación, sin una mínima apariencia de fundamento legal.

A tenor del art. 16 de la Ordenanza reguladora del ICIO, vigente en la fecha de devengarse este impuesto:

"Artículo 16. Procedimiento. 1. Carácter rogado. Para gozar de las bonificaciones, será necesario que se solicite por el sujeto pasivo, lo que deberá efectuarse en el plazo de dos meses desde la solicitud de la licencia o la presentación de la declaración responsable o comunicación previa. La solicitud se entenderá, en todo caso, realizada cuando el sujeto pasivo practique la autoliquidación del impuesto deduciéndose el importe de la bonificación.".

Como no es cuestionado, en el presente supuesto, la obligada tributaria no presentó una solicitud de bonificación en el plazo de dos meses desde la fecha de solicitar la licencia de obras. El motivo por que ella considera que su solicitud no es extemporánea, es por que a su juicio, cuando el obligado presenta autoliquidación deduciéndose la bonificación, ésta constituye solicitud en forma, en todo caso como dice el segundo párrafo, y en consecuencia, tanto si es dentro de este plazo de dos meses como si no.

En cambio, el Ayuntamiento entiende que el párrafo segundo de esta norma solamente quiere decir que la autoliquidación con bonificación exime de solicitar aparte la bonificación, pero no de hacerlo en plazo.

Entendemos que ésta es una cuestión de interpretación de este artículo, que admite varias posibilidades y tal vez en otras circunstancias habríamos de determinar cuál es la correcta. Pero, cualquiera de las posibilidades no constituye ilegalidad manifiesta, de gravedad suficiente para constituir causa de revocación.

En consecuencia, entendemos que tampoco concurre este motivo de revocación por ilegalidad manifiesta.

Por todo lo cual no resulta procedente estimar las demás solicitudes deducidas por la apelante, antes demandante. En consecuencia, corresponde estimar solo parcialmente este recurso contencioso administrativo.

NOVENO.-Estimándose parcialmente este recurso de apelación y este recurso contencioso administrativo, no procede la condena en costas en ninguna de las instancias. Art. 139.2 a contrario de la Ley 29/1998 de 13.7 reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación