Sentencia Contencioso-Administrativo 613/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 319/2024 de 11 de noviembre del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso, motivos en que se funda y pretensión actuada.

1. Se interpone por la representación de la mercantil CICE, S.A. recurso contra la Orden de la Consejera de Economía, Hacienda y Empleo de 16 de noviembre de 2023 por la que se declara la obligación de reintegrar la cantidad de 15.259,36 euros (de los que 13.269,60 euros corresponden a la subvención a reintegrar y 1.989,76 euros a intereses de demora) ante la justificación insuficiente de la subvención concedida en el importe de 49.272,00 euros para la realización de la acción formativa Nº 18/4645, denominada «Gestión de sistemas informáticos»y convocada por Orden de 28 de agosto de 2018, de la Consejera de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se convocan subvenciones para la financiación de acciones de formación, dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad del Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral para los años 2018 y 2019.

2. En disconformidad con la actuación impugnada, el Suplico se dirige a su anulación y, en consecuencia, a que se condene a la demandada a «devolver la cantidad que hubiera sido ingresada para hacer pago del acto recurrido, más los intereses de demora legalmente devengados».

3. Trayendo a colación los extremos que entiende relevantes en torno al procedimiento de concesión de la subvención concernida, señala que el mismo se rigió tanto por la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación (Orden TAS/718/2008), como por la Orden de 31 de mayo de 2018, de la Consejera de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se establecen las disposiciones generales reguladoras de la concesión de subvenciones para la financiación de acciones de Formación Profesional para Empleo en el Ámbito Laboral. Sobre tal base, articula los motivos de impugnación que siguen:

a) En primer lugar, califica de extemporánea la «comprobación de subvenciones»consistente en la comprobación de la justificación. Razona que dentro de la «comprobación de subvenciones»se diferencian dos actuaciones, sometidas a plazos distintos: una de carácter formal, consistente en la comprobación de la justificación (verificándose que se ha aportado la documentación justificativa en los términos exigidos por las bases); otra de carácter material, sometida a un plazo máximo de cuatro años, consistente en el estudio de la documentación justificativa y, en su caso, de otras actuaciones complementarias (a fin de verificar que se ha realizado la actividad y/o cumplido la finalidad de la concesión luego de la autorización del pago).

Con cita de la doctrina legal que entiende de aplicación, afirma que, aunque la «comprobación de subvenciones»no constituye un procedimiento autónomo, está sometida a un plazo preclusivo, esto es, el establecido en las bases o, en su defecto, a un «plazo breve».Lo concreta en seis meses, con base en la cancelación de las garantías que se prevé en tal plazo desde que tuviera entrada la justificación presentada por el beneficiario [ artículos 25.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) y 52.2 Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la LGS (RGS)].

Razona que ni las normas por las que se convocó y otorgó la subvención ni las rectoras del procedimiento para su concesión establecían el plazo para llevar a cabo la «comprobación de subvenciones».Consiguientemente, hubo de realizarse en el plazo breve al que la doctrina legal se refiere y que sería el de seis meses que invoca. Abunda en que sí que se prevé plazo de tres meses para que el beneficiario aporte la documentación justificativa ( artículo 15.2 de la Orden TAS/718/2008), estableciéndose un plazo de quince días para que, si la documentación no se hubiere aportado, el órgano competente requiera al beneficiario para su aportación. Subraya que en este caso el requerimiento tuvo lugar mas de veinte meses después de la presentación de la documentación justificativa de la subvención. Así:

-Terminada la actividad formativa objeto de subvención, presentó en fechas 4 y 5 de noviembre de 2021 la documentación justificativa correspondiente.

-Se le requirió la aportación de documentación complementaria correspondiente a la solicitud de liquidación de la subvención el 7 de julio de 2023 (notificado el 12 de julio de 2023).

b) En segundo término, aduce la imposibilidad material de atender el requerimiento de subsanación al haber sufrido, tras la justificación de la subvención, la denunciada sustracción de documentación y un ataque de randomsoftware que habría encriptado la mayor parte de los archivos de sus servidores, además de provocar el cese de la actividad y el despido de su plantilla. Esgrime la aplicación de los artículos 1.156, 1.182 y 1.184 del Código civil, en relación con el artículo 1.105. Alude a lo acaecido en fechas 20 de diciembre de 2020, 25 de mayo de 2022 y 28 de diciembre de 2022:

-En fecha 20 de diciembre de 2020 se habría producido la denunciada sustracción de documentos por parte de Dª. María Dolores, responsable del Área de la Comunidad de Madrid de la actora, departamento encargado de los certificados de profesionalidad y cursos de formación profesional para el empleo que impartía. Señala que se trataba de documentación económica y administrativa relativa a los cursos concedidos e impartidos entre 2015 y 2020 y que la misma no devolvió cuando cesó, sin previo aviso, en su vínculo laboral con la recurrente.

-Respecto al 25 de mayo de 2022, señala que se percataron de que había tenido lugar un ataque informático, también denunciado en sede policial, y consistente en la imposibilidad de acceder a los recursos compartidos de la empresa, siendo así que se le exigieron, para poder desencriptar los datos, el pago mediante Bitcoins. Señala que contrató entonces a D. Romulo, consultor externo, a fin de que comprobara la accesibilidad a cada archivo y revisara la documentación que conservaba físicamente en soporte papel con el fin de obtener un duplicado del contenido de los archivos encriptados.

-En cuanto al 28 de diciembre de 2022, reseña que, por mor de la deuda arrastrada, hubo la actora que cesar en su actividad y efectuar un despido colectivo de sus empleados.

Con tales premisas, esgrime que fue precisamente entre la aportación de documentación justificativa y la notificación del requerimiento para su subsanación cuando tuvo lugar la sustracción de documentación económica y administrativa así como el ataque informático que hizo que resultara imposible atender el requerimiento en cuestión.

c) Finalmente, postula la falta de motivación de la resolución impugnada, a lo que anuda como consecuencia su nulidad de pleno derecho ex artículo 35.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). Resalta que se señala que la actora «habría justificado insuficientemente la subvención concedida, en los términos establecidos en el artículo 30 de la Ley General de Subvenciones y en las normas reguladores de la subvención»pero sin pronunciarse sobre la imposibilidad de atención del requerimiento de subsanación que le fue comunicada tras su notificación, ni valorar los documentos aportados ni el porqué estos se consideran insuficientes. Observa asimismo el amplio lapso temporal transcurrido entre la aportación de la documentación justificativa y la notificación del requerimiento. Y argumenta que se habría preterido la documentación aportada tras el mismo.

SEGUNDO.- Oposición al recurso de la demandada.

4. Oponiéndose a la demanda, rebate el primero de los motivos impugnatorios razonando que las actuaciones de comprobación no están sujetas a plazo. Esgrime al efecto diversas resoluciones de la Sala Tercera que se refieren a que el mismo ha de ser necesariamente breve si bien no se concreta en qué ha de traducirse tal brevedad. Advierte que es el propio Tribunal Supremo el que ha descartado que tales actuaciones de comprobación estén sujetas a caducidad. Rechaza, en definitiva, que pueda hablarse de extemporaneidad de la comprobación.

En segundo lugar, a propósito de la imposibilidad de aportar la documentación, argumenta que, más allá de la imposibilidad de cumplimiento de la obligación, ya se le requirió en fecha 15 de junio de 2023, no habiéndose aportado contestación de la entidad a tal requerimiento. De esta forma, con base en el artículo 97.2 RGS, y con independencia de que le fuera imposible o no cumplir la obligación, no pueden tenerse en cuenta en el trámite de alegaciones documentos cuando, habiendo podido aportarlos en el control financiero, no lo haya hecho.

Finalmente, rechaza la alegada falta de motivación toda vez que, al margen de que la misma no sería causante de nulidad, se darían a conocer los motivos del reintegro en la resolución.

TERCERO.- Contenido de la actuación objeto de impugnación.

5. La Orden de la Consejera de Economía, Hacienda y Empleo de 16 de noviembre de 2023 declara la obligación de reintegrar la cantidad de 15.259,36 euros (de los que 13.269,60 euros corresponden a la subvención a reintegrar y 1.989,76 euros a intereses de demora) ante la justificación insuficiente de la subvención concedida en el importe de 49.272,00 euros para la realización de la acción formativa Nº 18/4645, denominada «Gestión de sistemas informáticos»y convocada por Orden de 28 de agosto de 2018, de la Consejera de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se convocan subvenciones para la financiación de acciones de formación, dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad del Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral para los años 2018 y 2019.

-Se expresa que «la entidad beneficiaria recibió 1 anticipo por un importe de 29.563,20€. Una vez finalizada la acción formativa, la entidad beneficiaria presentó la documentación justificativa de los gastos junto con la solicitud de liquidación. Examinada la justificación documental, la Dirección General de Formación ha elaborado la liquidación de oficio que se adjunta, resultando que la subvención anticipada es superior a la subvención a percibir, por lo que procede reintegrar la cantidad de 13.269,60 €. Con fecha 11/09/2023 se acordó el inicio del procedimiento de reintegro, acuerdo que fue notificado al beneficiario, el cual con fecha 06/10/2023 presentó las alegaciones que estimó pertinentes y que se dan aquí por reproducidas en aras del principio de economía procesal».

-Concluye que, «una vez examinada la documentación aportada por la entidad se comprueba que la misma ya fue requerida mediante requerimiento notificado el 12/07/2023, no habiéndose aportado en la contestación de la entidad a dicho requerimiento. De acuerdo con lo establecido en el art. 97.2 del Real Decreto 887/2006 de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la ley 3/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, no se tendrán en cuenta en el trámite de alegaciones documentos cuando, habiendo podido aportarlos en el control financiero, no lo haya hecho».

CUARTO.- Alegada extemporánea de la «comprobación de subvenciones»consistente en la comprobación de la justificación.

6. Sintetizados en la forma que antecede tanto los hechos esenciales para la comprensión de la controversia como las respectivas posiciones de las partes y el contenido de la resolución impugnada, procede el examen individualizado de los motivos impugnatorios que se articulan.

Con el primero de ellos se plantea por la actora la extemporaneidad en la comprobación efectuada. Parte para ello de dos fechas: de un lado, la presentación en los días 4 y 5 de noviembre de 2021 de la documentación justificativa correspondiente a la actividad formativa, una vez concluida la misma. De otro, el requerimiento de documentación complementaria correspondiente a la solicitud de liquidación de la subvención de 7 de julio de 2023, notificado el 12 de julio de 2023. Considera que el tiempo transcurrido excede con mucho del «plazo breve»al que se refiere la doctrina legal que cita. Postula la aplicación de un plazo de seis meses, por analogía a lo previsto en los artículos 25.4 LGS y 52.2 RGS en relación con la cancelación de las garantías.

7. La Sala Tercera [por todas, sentencia (Sección 3ª) Nº 1245/2023, de 11 de octubre (rec. 6636/2021)] ha declarado reiteradamente que las comprobaciones efectuadas por la Administración concedente de una subvención para verificar el cumplimiento de las condiciones por parte del beneficiario, tanto antes de proceder a la liquidación y pago de una subvención como posteriormente o en el curso de un procedimiento de reintegro, no constituyen en sí mismas un procedimiento que pueda ser objeto de impugnación autónoma. Asimismo, ha sentado que la actividad de comprobación no está sometida al plazo de prescripción de la acción de reintegro o de la pérdida del derecho a la subvención [ sentencia (Sección 3ª) de 8 de febrero de 2022 (rec. 1960/2022)]. Y también afirma que el acto del beneficiario por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a la que estaba obligado no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución [ sentencia (Sección 3ª) de 23 de mayo de 2019 (rec. 4350/2017)].

La consecuencia que a lo anterior ha de anudarse es que las actuaciones de comprobación no están sometidas al plazo de prescripción del artículo 39 LGS, el cual sí que opera para el inicio del procedimiento de reintegro o de pérdida del derecho al cobro de la subvención a partir de cualquiera de los momentos que especifica el artículo 39.2 LGS.

8. Lo que la recurrente suscita en este caso es qué sucede cuando media un extenso lapso temporal entre la presentación de la documentación justificativa y se produce un requerimiento de documentación complementaria. La propia actora admite que no existe norma que disponga la existencia de plazo. Acude por ello a la analogía o invoca las continuas referencias a la brevedad del plazo que se han venido efectuando por la Sala Tercera.

Pues bien, esta Sala y Sección descarta el que, ante la ausencia de previsión normativa en torno a un plazo para efectuar la comprobación, pueda acudirse a cualquier otro de forma analógica. También ha de rechazarse la posibilidad de fijar plazo al albur de tales referencias jurisprudenciales.

La única consecuencia que cabría anudar al transcurso de un extenso período de tiempo sería la que afectase al derecho de la Administración a iniciar el procedimiento de reintegro. Con arreglo al artículo 30.1 a) LGS, el plazo para iniciar el procedimiento de reintegro es el de cuatro años tras la justificación presentada por la empresa beneficiaria. Huelga decir que tal plazo, en atención a las fechas antedichas, no se ha visto superado en este caso. Pero aun más. Incluso en supuestos en que tal plazo se viera rebasado, la Sala Tercera avala la interrupción del cómputo de la prescripción ( artículo 39.3 a) LGS) cuando se actúan potestades de comprobación de la efectiva realización de la actividad, siempre que las mismas no fueran ficticias o carentes de contenido, ni que estuvieran dirigidas a dilatar artificialmente la actuación.

QUINTO.- Pretendida imposibilidad material de atender el requerimiento de subsanación. Alegada aplicación de los artículos 1.156 , 1.182 y 1.184, en relación con el artículo 1.105 del Código civil .

9. Con el segundo motivo impugnatorio aduce la actora la imposibilidad material de atender el requerimiento de subsanación al haber sufrido, una vez presentada la documentación justificativa de la subvención, tanto la denunciada sustracción de documentación como un ataque de randomsoftware que habría encriptado la mayor parte de los archivos de sus servidores, además de provocar el cese de la actividad y el consiguiente despido de su plantilla.

10. En relación con la fuerza mayor, el artículo 1.105 del Código civil establece que, «fuera de los casos expresamente mencionados en la ley, y de los en que así lo declare la obligación, nadie responderá de aquellos sucesos que no hubieran podido preverse o, que, previstos, fueran inevitables».La fuerza mayor consiste en una fuerza superior a todo control, siendo preciso para concluir su concurrencia el estar a la normal y razonable previsión que las circunstancias exijan adoptar en cada supuesto concreto, o inevitabilidad en una posibilidad de orden práctico.

11. Se ha desplegado por la demandante prueba tendente a acreditar el que, en efecto, denunció tanto la sustracción de documentos (atribuida a la responsable del Área de la Comunidad de Madrid de la actora, departamento encargado de los certificados de profesionalidad y cursos de formación profesional para el empleo que impartía) como un ataque informático que se habría traducido en la encriptación de datos y la consiguiente imposibilidad de acceder a la práctica totalidad de los recursos compartidos de la empresa.

La Sala no desprecia la actividad probatoria enderezada a justificar tales denuncias si bien también cabe observar que se desconoce el resultado procesal de las mismas. En todo caso, el haber sido objeto de las presuntas infracciones penales que han sido descritas no exime a la recurrente de la obligación que como beneficiaria le corresponde de conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control ( artículo 14 g) LGS).

No se está ante eventos no susceptibles de ser previstos o que, previstos, resultaran imposibles de evitar. Es responsabilidad de la demandante, en tanto que beneficiaria de la subvención, el desplegar la diligencia debida en la contratación o gestión de su personal. También lo es la adopción de medidas de protección adecuadas en orden a esquivar posibles ciberataques o a reducir a la mínima expresión las consecuencias de los sufridos. El no hacerlo o la falta de efectividad en la precaución no le exonera de tal responsabilidad.

SEXTO.- Invocada falta de motivación de la Orden impugnada.

12. Con el último motivo de impugnación se aduce la falta de motivación de la resolución que se combate, circunstancia a la que se pretende anular nulidad de pleno derecho. Sostiene la recurrente que la demandada habría prescindido de valorar los documentos aportados tras el requerimiento, no aportando tampoco razón alguna a propósito de la insuficiencia de los mismos.

13. En los términos expuestos en el Fundamento de Derecho 3º de esta sentencia, el reintegro se fundamenta en que la subvención anticipada es superior a la que resulta a percibir tras el examen de la justificación documental. Se apunta asimismo a que, pese a que fue requerida de aportar documentación complementaria en fecha 12 de julio de 2023, no contestó a dicho requerimiento, pretendiendo hacerlo ya con la substanciación del trámite de alegaciones del procedimiento de reintegro, circunstancia expresamente vedada por el artículo 97.2 RGS.

14. Basta la lectura de la Orden recurrida para concluir que la demandada ha cumplido con la obligación de motivación que el artículo 35.1 LPACAP le impone. Repárese, en todo caso, en que el incumplimiento de tal obligación en ningún caso conllevaría, como sostiene la recurrente, a la nulidad del acto sino que determinaría su anulabilidad solo cuando generase indefensión.

Sea como fuere, se observa en la Orden una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada y que esta resulte asequible a la destinataria de la misma, poniendo de manifiesto los motivos, concretos y precisos aunque no exhaustivos, de la resolución administrativa. Este conocimiento constituye la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y éstos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican conforme al artículo 106.1 de la Constitución.

El cumplimiento de esta elemental exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento y tal y como acaba de señalarse, la consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado conforme al artículo 48,2 LPACAP. Esta ausencia de motivación puede ser ya un vicio invalidante, ya una mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Así las cosas, ha de acudirse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido o no la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa.

15. Proyectando cuanto antecede al supuesto que nos ocupa, puede apreciarse que ninguna indefensión real se ha originado a la parte recurrente y, por tanto, el motivo de impugnación debe ser rechazado. Del propio relato que la demandante realiza se desprende no solo que conocía el porqué de la decisión administrativa adoptada (cuestión distinta es que no la compartiera) sino que no se ha visto imposibilitada para ejercer los medios legales en defensa de sus intereses.

Por otra parte, no resulta controvertido el que el requerimiento de documentación efectuado no fue atendido en plazo, siendo así que la documentación que pudo recabarse por la demandante fue aportada ya en fechas 19 y 27 de octubre de 2023, con ocasión del mentado trámite de alegaciones en el seno del procedimiento de reintegro, lo cual, conforme al artículo 97.2 RGS, ha de reputarse, en efecto, extemporáneo. Se sigue de lo anterior la desestimación del recurso.

SÉPTIMO.- Costas procesales.

16. El artículo 139,1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), establece que «en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho».Y el apartado 4º del mismo precepto indica que «en primera o única instancia, la parte condenada en costas estará obligada a pagar una cantidad total que no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los favorecidos por esa condena; a estos solos efectos, las pretensiones de cuantía indeterminada se valorarán en 18.000 euros, salvo que, por razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga razonadamente otra cosa».

En atención tanto al sentido del Fallo como a la entidad y complejidad del asunto y, por ende, la actuación profesional desarrollada en esta instancia, se entiende procedente imponer las costas a la parte actora si bien limitando la cantidad que en concepto de honorarios de Abogado y derechos de Procurador ha de satisfacer a la parte contraria hasta una cifra máxima total de 800 euros más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada. La posibilidad de establecer tal limitación ha sido avalada, tras la reforma del artículo 139.4 LJCA, por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, en el Auto de la Sala Tercera (Sección 4ª) de 9 de julio de 2024 (rec. 317/2024).

Viendo los preceptos citados y demás de general aplicación,