Sentencia Contencioso-Administrativo 188/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 366/2024 de 11 de abril del 2025

PRIMERO.- Auto apelado

El Auto apelado denegó la autorización solicitada por la Agencia de Vivienda Social de Madrid para la entrada en el domicilio más arriba identificado en orden a la ejecución forzosa de la Resolución nº 527/2021, de 24 de febrero, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, que acordó tener a Dª Irene por desistida de su solicitud de regularización de la vivienda sita en Madrid, DIRECCION000.

Para fundamento de su decisión, la Magistrada a quo expuso los antecedentes que consideró de interés así como la normativa y jurisprudencia aplicables en materia de autorizaciones de entrada en domicilio.

Tras recoger los datos que ponen de manifiesto la existencia, en el pasado, de varios litigios en relación con la vivienda en cuestión, la Juzgadora de instancia expresa que lo relevante en este caso es que los presupuestos sobre los que se solicitó la autorización de entrada no eran correctos al haberse afirmado por la Administración que no existía ninguna litigiosidad sobre la repetida vivienda.

Sin perjuicio de lo anterior, el Auto apelado pone énfasis en el hecho de que la Resolución administrativa de cuya ejecución forzosa se trataría no entró a resolver la petición de la interesada al haber declarado meramente su desistimiento por considerar que no había aportado aquélla suficiente documentación para apoyar su solicitud de regularización. Dado que dicha resolución no entra a resolver el fondo del asunto, razona la Magistrada a quo, ni existe certeza acerca de la posibilidad de regularización con base en documentación suficiente a tal efecto, n puede entenderse que la resolución de cuya ejecución forzosa se trataría reúna los requisitos necesarios para considerarla a tal efecto, siendo una decisión de mera inadmisión que no analiza en ningún momento la solicitud formulada.

Preservando el derecho fundamental concernido en este caso, el Auto apelado deniega la autorización de entrada solicitada.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a este Auto se alza en este recurso de apelación la Comunidad de Madrid, Agencia de la Vivienda Social, que a través de su representación procesal articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:

En primer lugar, recuerda la normativa de aplicación en materia de ejecución forzosa de los actos administrativos tras lo cual, centrándose en los hechos que determinan la acción ejercitada, recuerda que la vivienda en cuestión es de titularidad de la Agencia de Vivienda Social, que está ocupada por la aquí apelada y otras personas y que, dictada la resolución de la que aquí se trata, de desistimiento de la solicitud de regularización, consta la negativa de los ocupantes al desalojo voluntario del inmueble.

Con cita, a continuación, de algunas resoluciones de esta Sala y Sección, recuerda el Letrado de la Comunidad de Madrid que en el caso de autorizaciones de entrada se trata de analizar, sin valoración alguna de fondo, la regularidad formal de procedimiento del que dimana la autorización y la competencia del órgano que dicta la resolución. Requisitos que, añade, se dan en este caso.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

Por su parte, la representación procesal de la apelada se ha opuesto al recurso interpuesto, solicitando que se mantenga la protección sobre el domicilio hasta la resolución de esta apelación.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

En aplicación de tal jurisprudencia pueden traerse a colación, entre otras, nuestra Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019) y 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020)- en las que dijimos que

"No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

QUINTO.- Normativa y jurisprudencia aplicables

Centrado el objeto del presente recurso de apelación, por razón de la materia sobre la que recae, nuestro examen y decisión de las cuestiones suscitadas en el mismo debe comenzar recordando que el artículo 18.2 de la Constitución Española (CE) garantiza el derecho a la inviolabilidad del domicilio, conteniendo una rigurosa protección de ese derecho fundamental al establecer exclusivamente tres supuestos taxativos en los que procederá la entrada o registro del domicilio: 1.- la existencia de consentimiento del titular; 2.- la presencia de flagrante delito y 3.- la mediación de una resolución judicial (Sentencia del Tribunal Constitucional - STC- nº 160/1991, de 18-07-91).

En este último caso -existencia de resolución judicial-, la garantía judicial se configura como un mecanismo que la Ley establece para proteger el derecho pero no para reparar su posible vulneración. El órgano jurisdiccional actuará, por tanto, no en su condición de Juez de la legalidad y ejecutividad de la actuación administrativa en cuestión sino exclusivamente como garante de tales derechos fundamentales. A estos efectos, no estará de más reproducir el pronunciamiento contenido en la STC 139/2004, de 13 de septiembre, que, recordando la doctrina sentada por dicho Tribunal en la materia que nos ocupa, recoge lo siguiente: "como ha señalado este Tribunal (SSTC 160/1991, de 18 de julio, FJ 8 ; 136/2000, de 29 de mayo , FJ 3), en estos supuestos la intervención judicial no tiene como finalidad reparar una supuesta lesión de un derecho o interés legítimo, como ocurre en otros, sino que constituye una garantía y, como tal, está destinada a prevenir la vulneración del derecho".Por ello, la decisión adoptada deberá llevar a cabo una ponderación de todos los intereses en conflicto, previa a la resolución que, en su caso, autorice la entrada; resolución sin la cual tal entrada no será constitucionalmente admisible en ausencia del consentimiento del titular del domicilio en el que hubiera de practicarse.

Junto a lo anterior, también será útil recordar que el Tribunal Constitucional en la misma STC 139/2004 ya citada declara que "el Juez debe comprobar, por una parte, que el interesado es el titular del domicilio en el que se autoriza la entrada, que el acto cuya ejecución se pretende tiene una apariencia de legalidad, que la entrada en el domicilio es necesaria para aquélla y que, en su caso, la misma se lleve a cabo de tal modo que no se produzcan más limitaciones al derecho que consagra el art. 18.2 CE que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto ( SSTC 76/1992, de 14 de mayo , FJ 3.a ; 50/1995, de 23 de febrero , FJ 5 ; 171/1997, de 14 de octubre , FJ 3 ; 69/1999, de 26 de abril ; 136/2000, de 29 de mayo , FFJJ 3 y 4 ). Junto a estas exigencias, este Tribunal ha señalado también que han de precisarse los aspectos temporales de la entrada, pues no puede quedar a la discrecionalidad unilateral de la Administración el tiempo de su duración ( STC 50/1995, de 23 de febrero , FJ 7). Tales cautelas tienen como finalidad asegurar que no se restringe de modo innecesario el derecho a la inviolabilidad del domicilio, evitando un sacrificio desproporcionado de este derecho ( SSTC 50/1995, de 23 de febrero, FJ 7 ; 69/1999, de 26 de abril , FJ 4 ). Por ello, las exigencias en cada supuesto dependerán de las circunstancias que concurran, pues, como se señala en la STC 69/1999, de 29 de abril , FJ 4, los requisitos de detalle formulados a propósito de casos concretos pueden no resultar precisos en otros supuestos en los que las circunstancias sean diferentes"

En definitiva, ha de concluirse que, desde la perspectiva constitucional, la resolución judicial por la que se autoriza la entrada en un domicilio se encontrará debidamente motivada y, consecuentemente, cumplirá la función de garantía de la inviolabilidad del domicilio que le corresponde, si a través de ella puede comprobarse que se ha autorizado la entrada tras efectuar una ponderación de los distintos derechos e intereses que pueden verse afectados y adoptando las cautelas precisas para que la limitación del derecho fundamental que la misma implica se efectúe del modo menos restrictivo posible.

De igual manera, pero desde la perspectiva de la legalidad ordinaria, el artículo 99 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone, como manifestación de la ejecutoriedad de los actos administrativos y dentro de la potestad de autotutela que deriva de la necesidad de la actuación con arreglo al principio de eficacia ( artículo 103 CE) , que "Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial".

Junto a lo anterior, el artículo 100.3 del mismo texto legal citado establece que si para la ejecución forzosa "fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial", precepto que se pronuncia en coherencia, no sólo con lo dispuesto en el precepto constitucional más arriba citado, sino también con lo que establece al respecto el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.

En síntesis, los presupuestos o requisitos cuya concurrencia debe examinar el Juez competente para el otorgamiento de una autorización de entrada en domicilio se pueden resumir en los siguientes:

1.- Individualización e identificación del sujeto pasivo, al objeto de controlar que el interesado que ha de soportar la ejecución forzosa del acto administrativo sea efectivamente el titular del derecho al domicilio afectado ( SSTC 137/1985, 160/1991, 76/1992 y 50/1995, FJ5, entre otras). Exigiéndose la individualización del sujeto ( SSTC 137/1985).

2.- Existencia de título ejecutivo idóneo dictado en el procedimiento administrativo: Para la procedencia de la autorización de entrada es preciso, como se dejó dicho más arriba, la existencia de un título ejecutivo, del que puede encontrarse una definición en la STC nº 137/1985, de 17 de noviembre. Así, "... acepta la doctrina que toda ejecución supone la realización de derecho previamente declarado en un acto, el cual a su vez ha de tener constancia formal inequívoca, certeza de su contenido y de destinatario, que dispense de la necesidad de una previa interpretación de su alcance y de su extensión y que permita su realización inmediata, integrando lo que en suma se conoce como un "título ejecutivo".

Debe diferenciarse, como hace la STC 22/1984, entre el acto que ordena y el acto que ejecuta:

"En estos términos, se hace preciso separar el doble objeto del ataque que "prima facie" se produce en el presente proceso, de manera que por un lado se sitúen los acuerdos municipales, que ordenaban la demolición de un edificio, y, por otro, los actos concretos de ejecución de aquellos acuerdos. De este modo, queda claro que los acuerdos municipales, que ordenaron la demolición, no violaron en modo alguno el art. 18 CE. El agravio que se esgrime respecto de ellos es que se dictaron sin prever la eventual solicitud de autorización judicial, que sería necesaria en su caso para la entrada en la vivienda de una persona si se producía la oposición de ésta. Mas sin examinar por ahora el problema relativo a si la autorización judicial era o no necesaria en el caso de especie, no es discutible que los acuerdos municipales, que ordenaban la demolición, no tenían por qué prever la totalidad de los pormenores necesarios para su propia ejecución, que sólo debían ir quedando resueltos a medida que la ejecución avanzara, y que esta omisión no se les puede imputar como vicio constitutivo de lesión de derechos fundamentales."

3.- Notificación previa al interesado, realizada en el procedimiento administrativo: El Juez debe comprobar si se ha producido la notificación previa al interesado, dentro del procedimiento administrativo, no sólo del acto que ordena, sino también del acto que ejecuta. Obligatoriedad de la notificación que nuestro ordenamiento jurídico recoge en el artículo 97.2 y de la Ley 39/2015 ya citada, y cuya necesidad ratifica la STC 137/1985, con las excepciones, no obstante, a que hace referencia el ATC 129/1990, en los supuestos en que, por la índole del asunto o por la propia naturaleza del acto o función la previa notificación pudiera frustrar la finalidad del acto.

4.- Apariencia de legalidad de la actuación administrativa y competencia del órgano: Corresponde al Juez comprobar la apariencia de legalidad del acto administrativo y la competencia del órgano que lo dictó a fin de evitar que se produzcan entradas arbitrarias.

5.- Necesariedad y proporcionalidad de la medida, consecuencia de la obligación de ponderar los intereses, público y privado, para decidir en definitiva es constitucionalmente aceptable el sacrificio de éste último.

SEXTO.- Examen de las cuestiones controvertidas

El detenido examen de los motivos de impugnación en que se basa la apelación, a la luz de lo actuado en la instancia y en vía administrativa, todo ello conduce a la desestimación del presente recurso por las siguientes razones:

1..- En primer lugar, debe destacarse el hecho de que en el recurso de apelación no se contiene crítica jurídica a la verdadera razón decidir del Auto impugnado. Ello es así porque, habiendo razonado la Magistrada a quo que la resolución para cuya ejecución forzosa se solicitó la autorización de entrada no había resuelto el fondo del asunto sino que se había limitado a tener a la interesada por desistida, ni siquiera existe certeza de que la regularización solicitada fuese o no posible. Además, añadió el Auto apelado, por la razón expuesta no podía considerarse que la repetida resolución administrativa no reunía los requisitos necesarios sobre ejecutividad para que se pudiera acordar por el Juzgado tan grave medida como la solicitada.

Por esta razón, de entrada, el presente recurso de apelación tendría que ser desestimado.

2.- Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que sobre un asunto prácticamente idéntico al planteado en esta apelación la Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse en Sentencia de 10 de junio de 2024 (Rec. Apel. 583/2023); resolución que devino firme al no haber sido oportunamente recurrida por la Comunidad de Madrid. En aquel caso, el Juzgado de instancia también había denegado la autorización de entrada solicitada, como aquí, para la ejecución forzosa de una resolución que acordaba el desistimiento del interesado respecto de una solicitud de regularización de vivienda, dirigida a la misma Administración autonómica.

Dada la identidad en los presupuestos de hecho contemplados en aquel caso y en el que ahora nos ocupa, la necesaria observancia del principio de seguridad jurídica nos habrá de llevar a reproducir los razonamientos vertidos en la citada Sentencia por ser de plena aplicación en esta apelación. Dijimos entonces lo siguiente:

"26. Según lo expresado en el fundamento jurídico cuarto, la ratio decidendidel auto apelado consiste en que "no puede esta Juzgadora aceptar que el acto que motiva la petición de autorización de entrada en el domicilio del interesado goce de los requisitos de ejecutividad necesarios para acordar tan grave medida".

27. Por tanto, la denegación no se fundamenta en un juicio de ilegalidad de la Resolución n.º 2137/2021, sino de suficiencia.

28. En concreto, según la resolución de instancia, la Resolución n.º 2137/2021 resulta insuficiente para acordar la autorización de entrada solicitada al limitarse a acordar el desistimiento de una solicitud de regularización posesoria y el archivo de las actuaciones y carecer, por tal razón, de los requisitos de ejecutividad necesarios para acordar tan grave medida.

29. Examinado el motivo desde este punto de vista, apreciamos que el recurso de apelación no combate la verdadera ratio decidendique fundamenta la denegación de la autorización de entrada en domicilio, pues nada dice acerca de la suficiencia o insuficiencia de la Resolución n.º 2137/2021 para acordar tal medida.

30. A mayor abundamiento, coincidimos con la posición expresada por el auto apelado en cuanto a la insuficiencia de la Resolución n.º 2137/2021 para acordar una autorización de entrada.

31. Como recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 2019 (recurso 2818/2017 , FJ 2, 4.2 ), "la autorización judicial habrá de considerar, como presupuesto propio, la existencia de un acto administrativo que ha da ejecutarse que, en principio, habrá de ser un acto definitivo o resolutorio, aunque son igualmente susceptibles de ejecución otros actos de trámite cualificados o no (como las inspecciones administrativas o tributarias u otros), cuando la naturaleza y la efectividad de los mismos así lo impongan y concurran, además, el resto de los requisitos ( sentencia del Tribunal Constitucional número 50/1995, de 23 de febrero )".

32. En nuestro caso, la Resolución n.º 2137/2021 es la que se pretende ejecutar forzosamente (como resulta de los puntos 3º y 4º de la Resolución n.º 3929/2022, de 11 de octubre, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social de Madrid) y en ella se acuerda literalmente lo siguiente:

"Tener a D. Teodosio por desistido de su petición de regularización en la vivienda sita en la DIRECCION001 de Madrid, declarando, en consecuencia, el archivo de las actuaciones.

Asimismo, se requiere al ocupante para que dentro del mes siguiente a la notificación de la presente resolución, abandone la vivienda dejándola libre de enseres y ocupantes, poniéndola a disposición de la Agencia de Vivienda Social mediante el acto de entrega de las llaves. En su defecto, la Agencia de Vivienda Social iniciará las acciones legales encaminadas a la recuperación posesoria del inmueble y desalojo de sus ocupantes".

33. Coincidimos con la conclusión alcanzada en la instancia de que el contenido dispositivo de la Resolución n.º 2137/2021 no incorpora ningún pronunciamiento susceptible de ser ejecutado forzosamente para el que pueda concederse una autorización de entrada en domicilio.

34. No lo es, desde luego, el desistimiento de la solicitud ni el archivo de las actuaciones.

35. Pero tampoco el requerimiento de abandono voluntario de la vivienda, por cuanto la propia resolución prevé que en caso de incumplimiento del mismo "la Agencia de Vivienda Social iniciará las acciones legales encaminadas a la recuperación posesoria del inmueble y desalojo de sus ocupantes".

36. La anterior previsión, por tanto, tampoco resulta susceptible de ser ejecutada forzosamente en la medida en que queda supeditada al ejercicio de esas otras acciones legales y a su correspondiente resultado.

37. A la luz de la jurisprudencia citada anteriormente, si el acto resolutorio o de trámite que legitima el dictado de una autorización de entrada en domicilio debe ser susceptible de ejecución, en atención a su naturaleza y finalidad, la Resolución n.º 2137/2021 no supera ese test".

Siendo, pues, conforme con la expresada doctrina el Auto apelado, procede la anunciada desestimación del presente recurso de apelación y la confirmación del repetido Auto.

SÉPTIMO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, considerando las dudas que ha sido preciso solventar para dictar esta Sentencia, no procede hacer un especial pronunciamiento de las costas causadas en esta instancia.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,