Sentencia Contencioso-Administrativo 187/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 317/2024 de 13 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugna en el presente recurso la Orden de 16 de noviembre de 2023, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, recaída en el expediente FCP/2018/4638, por la que se declara la obligación de la ahora recurrente de reintegrar parcialmente la subvención concedida para la financiación de acciones de formación dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad par el empleo en el ámbito laboral para los años 2018 y 2019.

La cuantía de la subvención concedida en su día a la actora asciende a la cifra de 43.920,00 euros, para la realización de la acción formativa "Representación de Proyectos de Edificación".

La resolución recurrida declara la obligación de reintegro parcial de la subvención por un importe total de 10.729,25 euros, siendo 9.525,46 euros correspondientes al principal y 1.203,79 euros a intereses de demora.

SEGUNDO.- Pretensiones y argumentos de las partes

1.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla.

En concreto, solicitó en su demanda que se declare nula o se anule la resolución recurrida, se condene a la Administración demandada a estar y pasar por dicha declaración, así como a devolver la cantidad que hubiese sigo ingresada para hacer pago del acto recurrido, más los correspondientes intereses de demora devengados; todo ello con imposición de costas a la demandada.

Tras exponer los antecedentes que consideró de interés, en apoyo de tales pretensiones articuló la actora los motivos impugnatorios que ahora se recogen, como síntesis, en su enunciado:

(1.-1) Extemporaneidad de la actuación de "comprobación de subvenciones" consistente en la comprobación de la justificación

(1.-2) Imposibilidad material de cumplimiento del requerimiento de subsanación de la documentación justificativa presentada

(1.-3) Nulidad de la resolución impugnada por falta de motivación

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello apoyándose en los hechos y fundamentos que su representante procesal expuso ampliamente en el escrito de contestación a la demanda que aquí se tiene por reproducido con el contenido íntegro con el que obra en las actuaciones.

TERCERO.- Delimitación de la controversia y hechos relevantes

La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la resolución que declaró la obligación de reintegro parcial de la subvención concedida a la ahora recurrente con la finalidad y por el importe que ya constan por su mención en el Fundamento de Derecho Primero de esta Sentencia.

Concretado lo anterior, son hechos relevantes para la resolución del recurso los siguientes:

1º) Por Orden de 26 de diciembre de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, se concedió a la recurrente una subvención por importe 60.336,00 euros, para la realización de la acción formativa nº 18/4636 "Diseño de Productos Gráficos", al amparo de lo dispuesto en la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, y en la Orden de 28 de agosto de 2018 de la Consejera de Economía, Empleo y Hacienda por la que se convocan subvenciones para la financiación de acciones de formación, dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad del Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral para los años 2018 y 2019.

3º) En el referido expediente le fue entregado a la actora un anticipo por importe de 26.352,00 euros.

4º) En fecha 6 de octubre de 2023 se dicta Acuerdo de inicio del expediente de reintegro.

5º) Por escrito de fecha 24 de octubre ero de 2023 la ahora recurrente formuló alegaciones en relación con las incidencias destacadas por la Administración demandada.

6º) Por Orden de 16 de noviembre de 2023, la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo declara la obligación de reintegro parcial en la cuantía y por los conceptos que ya constan y han sido recurridos en este proceso.

CUARTO.- Normativa y jurisprudencia de aplicación

Establece el artículo 32.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, lo siguiente:

"Artículo 32. Comprobación de subvenciones.

1. El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención".

Por su parte, el artículo 97.2 del Real Decreto 887/2006 de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones, dispone lo siguiente:

"Artículo 97. Trámite de alegaciones.

(...)

2. No se tendrán en cuenta en el procedimiento hechos, documentos o alegaciones presentados por el sujeto controlado cuando, habiendo podido aportarlos en el control financiero, no lo haya hecho".

Expuesto lo anterior, al situarnos este recurso en el ámbito de la actividad de fomento, comenzaremos recordando que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como "toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública".

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales.

En esta línea, el Tribunal Supremo en STS de 25 de mayo de 2021 (Rec. Cas. 7295/2018) razonaba lo siguiente:

"Resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (RC núm. 158/2000 ), 11 de mayo de 2017 ( 1824/2015 ) respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión. Cabe reiterar lo declarado en la sentencia de 7 de abril de 2003 , acerca de que "el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica".

Dijimos también en las Sentencias reseñadas "que la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ad exemplum).

El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente. El instituto jurídico subvencional se inscribe en la actividad de fomento de la Administración, y tiene como fin impulsar u orientar comportamientos para la consecución de objetivos dignos de protección y estímulo, siempre sobre la inexcusable premisa que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales ( art. 103.1 CE ) y a satisfacer las necesidades públicas. Partiendo de la búsqueda de un interés público concreto y determinado, al servicio del cual se concibe el instrumento subvencional, y siempre dentro del marco competencial propio de la Administración concedente, es de todo punto inconcebible una subvención ayuna de causa que la justifique y de procedimiento que asegure la tutela de los fines perseguidos.

En este orden de ideas, no puede olvidarse que el art. 31.2 de la CE dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía; mandato constitucional que difícilmente puede separarse del deber de todos de contribuir al sostenimiento de tales gastos públicos de acuerdo con los principios mencionados en el apartado 1 del mismo artículo".

En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una Orden que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonaba al respecto que

"... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...», estamos ante una figura análoga a la donación modal porque «...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento de-termina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.»"

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar también con la Sentencia de 22 de julio de 2004, de la Sección 9ª de esta misma Sala, que

"... todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997 , «la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo»"

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

Expuesto lo anterior, procede ya que entremos a resolver los motivos impugnatorios en que se basa el presente recurso lo que haremos siguiendo el orden establecido en la demanda por la referencia a las incidencias que fueron detectadas por la Administración y que determinaron la orden de reintegro parcial de la subvención.

Debe advertirse que, sobre idénticas cuestiones a las suscitadas por la parte actora en este proceso, ya fueron objeto de análisis y decisión por esta Sala en Sentencias de fecha 11 de noviembre de 2025, dictadas en los recursos PO 318/2024 y 319/2024, seguidos a instancias de la misma mercantil aquí recurrente. Ello implica que, por necesaria observancia del principio de seguridad jurídica y en aras de una imprescindible unidad de criterio, aunque referidas a otra acción formativa diferente en este caso, la Sala haya debido atenerse a lo razonado y resuelto en aquellas dos Sentencias mencionadas.

1.- Sobre la aducida extemporaneidad de la actuación de "comprobación de subvenciones" consistente en la comprobación de la justificación

Sostiene, en esencia, la parte actora que entro de la «comprobación de subvenciones» se diferencian dos actuaciones, sometidas a plazos distintos: una de carácter formal, consistente en la comprobación de la justificación (verificándose que se ha aportado la documentación justificativa en los términos exigidos por las bases); otra de carácter material, sometida a un plazo máximo de cuatro años, consistente en el estudio de la documentación justificativa y, en su caso, de otras actuaciones complementarias (a fin de verificar que se ha realizado la actividad y/o cumplido la finalidad de la concesión luego de la autorización del pago). Añade a lo anterior que, aunque la «comprobación de subvenciones» no constituye un procedimiento autónomo, está sometida a un plazo preclusivo, esto es, el establecido en las bases o, en su defecto, a un «plazo breve». Lo concreta en seis meses, con base en la cancelación de las garantías que se prevé en tal plazo desde que tuviera entrada la justificación presentada por el beneficiario [ artículos 25.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y 52.2 Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la citada Ley].

Junto a lo expuesto, afirma la demandante que ni las normas por las que se convocó y otorgó la subvención ni las al que la doctrina legal se refiere y que sería el de seis meses que invoca. Abunda en que sí que se prevé plazo de tres meses para que el beneficiario aporte la documentación justificativa ( artículo 15.2 de la Orden TAS/718/2008), estableciéndose un plazo de quince días para que, si la documentación no se hubiere aportado, el órgano competente requiera al beneficiario para su aportación. Subraya que en este caso el requerimiento tuvo lugar más de veinte meses después de la presentación de la documentación justificativa de la subvención.

Considera la actora que el tiempo transcurrido excede con mucho del «plazo breve» al que se refiere la doctrina legal que cita. Postula, como se ha apuntado ya, la aplicación de un plazo de seis meses, por analogía a lo previsto en los artículos 25.4 Ley General de Subvenciones y 52.2 del Reglamento de dicha Ley en relación con la cancelación de las garantías.

Como quedó advertido más arriba, la misma cuestión que ahora nos ocupa quedó resuelta en la Sentencia de 11 de noviembre de 2025 (PO 318/2024). Dijimos allí y es ahora de reiterar que

7. La Sala Tercera [por todas, sentencia (Sección 3ª) Nº 1245/2023, de 11 de octubre (rec. 6636/2021 )] ha declarado reiteradamente que las comprobaciones efectuadas por la Administración concedente de una subvención para verificar el cumplimiento de las condiciones por parte del beneficiario, tanto antes de proceder a la liquidación y pago de una subvención como posteriormente o en el curso de un procedimiento de reintegro, no constituyen en sí mismas un procedimiento que pueda ser objeto de impugnación autónoma.

Asimismo, ha sentado que la actividad de comprobación no está sometida al plazo de prescripción de la acción de reintegro o de la pérdida del derecho a la subvención [ sentencia (Sección 3ª) de 8 de febrero de 2022 (rec. 1960/2022 )]. Y también afirma que el acto del beneficiario por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a la que estaba obligado no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución [ sentencia (Sección 3ª) de 23 de mayo de 2019 (rec. 4350/2017 )].

La consecuencia que a lo anterior ha de anudarse es que las actuaciones de comprobación no están sometidas al plazo de prescripción del artículo 39 LGS , el cual sí que opera para el inicio del procedimiento de reintegro o de pérdida del derecho al cobro de la subvención a partir de cualquiera de los momentos que especifica el artículo 39.2 LGS .

8. Lo que la recurrente suscita en este caso es qué sucede cuando media un extenso lapso temporal entre la presentación de la documentación justificativa y se produce un requerimiento de documentación complementaria. La propia actora admite que no existe norma que disponga la existencia de plazo. Acude por ello a la analogía o invoca las continuas referencias a la brevedad del plazo que se han venido efectuando por la Sala Tercera.

Pues bien, esta Sala y Sección descarta el que, ante la ausencia de previsión normativa en torno a un plazo para efectuar la comprobación, pueda acudirse a cualquier otro de forma analógica. También ha de rechazarse la posibilidad de fijar plazo al albur de tales referencias jurisprudenciales.

La única consecuencia que cabría anudar al transcurso de un extenso período de tiempo sería la que afectase al derecho de la Administración a iniciar el procedimiento de reintegro. Con arreglo al artículo 30.1 a) LGS , el plazo para iniciar el procedimiento de reintegro es el de cuatro años tras la justificación presentada por la empresa beneficiaria.

Huelga decir que tal plazo, en atención a las fechas antedichas, no se ha visto superado en este caso. Pero aun más. Incluso en supuestos en que tal plazo se viera rebasado, la Sala Tercera avala la interrupción del cómputo de la prescripción ( artículo 39.3 a) LGS ) cuando se actúan potestades de comprobación de la efectiva realización de la actividad, siempre que las mismas no fueran ficticias o carentes de contenido, ni que estuvieran dirigidas a dilatar artificialmente la actuación.

2.- Sobre la aducida imposibilidad material de cumplimiento del requerimiento de subsanación de la documentación justificativa presentada

En esencia, la parte demandante apoya este motivo en el hecho de que haber sufrido una sustracción de documentación por un ataque de random softwareque habría encriptado la mayor parte de los archivos de sus servidores, dado lugar finalmente al cese su actividad y al despido de su plantilla.

Respecto a la fuerza mayor, cabe recordar lo que dispone el artículo 1105 del Código civil al decir que "fuera de los casos expresamente mencionados en la ley, y de los en que así lo declare la obligación, nadie responderá de aquellos sucesos que no hubieran podido preverse o, que, previstos, fueran inevitables". Por ello, puede afirmarse que la fuerza mayor consiste en una fuerza superior a todo control, siendo preciso para concluir su concurrencia el estar a la normal y razonable previsión que las circunstancias exijan adoptar en cada supuesto concreto, o inevitabilidad en una posibilidad de orden práctico.

Dicho esto, debemos, de nuevo, remitirnos a lo razonado y resuelto respecto a este motivo impugnatorio (articulado de modo idéntico en el PO 318/2024) en nuestra ya citada Sentencia de 11 de noviembre de 2025, donde decíamos lo siguiente:

"11. Se ha desplegado por la demandante prueba tendente a acreditar el que, en efecto, denunció tanto la sustracción de documentos (atribuida a la responsable del Área de la Comunidad de Madrid de la actora, departamento encargado de los certificados de profesionalidad y cursos de formación profesional para el empleo que impartía) como un ataque informático que se habría traducido en la encriptación de datos y la consiguiente imposibilidad de acceder a la práctica totalidad de los recursos compartidos de la empresa.

La Sala no desprecia la actividad probatoria enderezada a justificar tales denuncias si bien también cabe observar que se desconoce el resultado procesal de las mismas. En todo caso, el haber sido objeto de las presuntas infracciones penales que han sido descritas no exime a la recurrente de la obligación que como beneficiaria le corresponde de conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control ( artículo 14 g) LGS ).

No se está ante eventos no susceptibles de ser previstos o que, previstos, resultaran imposibles de evitar. Es responsabilidad de la demandante, en tanto que beneficiaria de la subvención, el desplegar la diligencia debida en la contratación o gestión de su personal.

También lo es la adopción de medidas de protección adecuadas en orden a esquivar posibles ciberataques o a reducir a la mínima expresión las consecuencias de los sufridos. El no hacerlo o la falta de efectividad en la precaución no le exonera de tal responsabilidad".

3.- Sobre la aducida falta de motivación de la Orden impugnada

Para comenzar el examen de este argumento impugnatorio convendrá que recordemos que la motivación de los actos administrativos constituye la exteriorización de las razones que la Administración ha tenido en cuenta para adoptar una decisión por lo que no podrá consistir en una mera declaración de conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad ( STC nº 77/2000). Esta exigencia es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos ( STC nº 73/2000) y supone no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos ( STC nº 26/1981). La motivación del acto administrativo cumple además diversas funciones: en primer lugar, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración Pública, y, en segundo lugar, garantiza que el administrado podrá impugnar, en su caso, el acto administrativo, con posibilidad real de criticar la bases en las que se fundamenta, haciendo posible, finalmente, el control jurisdiccional del acto administrativo recurrido - artículo 106.1 CE- ( SSTS de 18 de abril de 1990 y de 4 de junio de 1991). En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se impide el control jurisdiccional que viene constitucionalmente impuesto, pues se impide comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad ( STC nº 77/2000).

La motivación de los actos administrativos constituye, de este modo, la exteriorización de las razones que la Administración ha tenido en cuenta para adoptar una decisión por lo que no podrá consistir en una mera declaración de conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad (STC nº 77/2000). Esta exigencia es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos ( STC nº 73/2000) y supone no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos ( STC nº 26/1981). La motivación del acto administrativo cumple además diversas funciones: en primer lugar, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración Pública, y, en segundo lugar, garantiza que el administrado podrá impugnar, en su caso, el acto administrativo, con posibilidad real de criticar la bases en las que se fundamenta, haciendo posible, finalmente, el control jurisdiccional del acto administrativo recurrido - artículo 106.1 CE- ( SSTS de 18 de abril de 1990 y de 4 de junio de 1991). En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se impide el control jurisdiccional que viene constitucionalmente impuesto, pues se impide comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad ( STC nº 77/2000).

La motivación del acto administrativo es, en definitiva, una consecuencia derivada de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución, pudiendo considerarse, desde otra perspectiva, como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE sino por el principio de legalidad en la actuación administrativa que también surge del artículo 106.1 CE.

Por último, deberá añadirse que el "Derecho a una buena Administración", incluye dentro del mismo, en particular, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones". Así lo había venido declarando el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, entre otras, en SSTJCE, de 29 de febrero de 1996, (Bélgica/Comisión, C-56/93), 7 de marzo de 2002 (Italia/Comisión, C-310/99) y 12 de diciembre de 2002. Ya el citado Tribunal, en STJUE de 2 de abril de 1998 (Comisión/Sytraval y Brink's France, C-367/95) declaró que la motivación "debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución del que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes";el requisito que aquí nos concierne debe, finalmente, "apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate".

En relación con lo anterior, será también útil traer colación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional (entre otras muchas, en SSTC núm. 145/1986; 102/1987; 155/1988 y 35/1989) en relación con la proscripción del efecto de indefensión, que sostiene que, para que sea posible su apreciación, es preciso en primer lugar una adecuada valoración de las circunstancias concurrentes en cada caso; en segundo, la idea base de que la indefensión constitucionalmente prohibida no nace de la mera infracción formal de las normas procedimentales de modo que la ruptura con la legalidad no siempre habrá provocado la supresión de los derechos que corresponden a la parte que alega haberla padecido sino sólo en aquellos casos en que dicha privación sea real y efectiva, y no sólo formal. Por lo que no puede sostenerse válidamente que el artículo 24.1 CE tutele situaciones de mera indefensión formal sino tan sólo supuestos de indefensión calificable como tal desde un punto de vista material, siendo claro el perjuicio que se haya derivado para quien la haya sufrido efectivamente.

En fechas más recientes, el Tribunal Supremo, recogiendo en su jurisprudencia también la doctrina del Tribunal Constitucional, razonaba así en STS de 17 de noviembre de 2020 (Rec. 382/2018):

"La motivación de los actos administrativos precisa, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este Tribunal Supremo dictada en la aplicación del artículo 54.1 de la vieja Ley 30/1992 , ahora artículo 35.1 de la vigente Ley 39/2015 , cuya reiteración excusa cita, de una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada asequible al destinatario de los mismos, poniendo de manifiesto las razones por las que se adopta la resolución administrativa adoptada. Este conocimiento constituye la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 CE .

El cumplimiento de esta elemental exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado. Ahora bien, esta ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o bien una mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa".

En este caso concreto, los extensos razonamientos vertidos en el escrito de demanda, apoyados en los datos fácticos que ya hemos considerado y el resto de motivos impugnatorios que ya han quedado descartados en esta Sentencia, todo ello pone de manifiesto que la demandante conocía con exactitud las razones por las que se le exigía el reintegro parcial de la subvención de la que aquí se trata. La consecuencia de lo anterior no es otra que la que conduce al rechazo de la posibilidad de que se hubiese producido en este caso el proscrito efecto de indefensión invocado en la demanda por una inexistente falta de motivación.

En conclusión, la imposibilidad de acoger alguno de los motivos impugnatorios en que basan las pretensiones ejercitadas en la demanda debe dar lugar a la íntegra desestimación del presente recurso.

SÉPTIMO.- Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima"y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de ochocientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO.- Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugna en el presente recurso la Orden de 16 de noviembre de 2023, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, recaída en el expediente FCP/2018/4638, por la que se declara la obligación de la ahora recurrente de reintegrar parcialmente la subvención concedida para la financiación de acciones de formación dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad par el empleo en el ámbito laboral para los años 2018 y 2019.

La cuantía de la subvención concedida en su día a la actora asciende a la cifra de 43.920,00 euros, para la realización de la acción formativa "Representación de Proyectos de Edificación".

La resolución recurrida declara la obligación de reintegro parcial de la subvención por un importe total de 10.729,25 euros, siendo 9.525,46 euros correspondientes al principal y 1.203,79 euros a intereses de demora.

SEGUNDO.- Pretensiones y argumentos de las partes

1.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla.

En concreto, solicitó en su demanda que se declare nula o se anule la resolución recurrida, se condene a la Administración demandada a estar y pasar por dicha declaración, así como a devolver la cantidad que hubiese sigo ingresada para hacer pago del acto recurrido, más los correspondientes intereses de demora devengados; todo ello con imposición de costas a la demandada.

Tras exponer los antecedentes que consideró de interés, en apoyo de tales pretensiones articuló la actora los motivos impugnatorios que ahora se recogen, como síntesis, en su enunciado:

(1.-1) Extemporaneidad de la actuación de "comprobación de subvenciones" consistente en la comprobación de la justificación

(1.-2) Imposibilidad material de cumplimiento del requerimiento de subsanación de la documentación justificativa presentada

(1.-3) Nulidad de la resolución impugnada por falta de motivación

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello apoyándose en los hechos y fundamentos que su representante procesal expuso ampliamente en el escrito de contestación a la demanda que aquí se tiene por reproducido con el contenido íntegro con el que obra en las actuaciones.

TERCERO.- Delimitación de la controversia y hechos relevantes

La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la resolución que declaró la obligación de reintegro parcial de la subvención concedida a la ahora recurrente con la finalidad y por el importe que ya constan por su mención en el Fundamento de Derecho Primero de esta Sentencia.

Concretado lo anterior, son hechos relevantes para la resolución del recurso los siguientes:

1º) Por Orden de 26 de diciembre de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, se concedió a la recurrente una subvención por importe 60.336,00 euros, para la realización de la acción formativa nº 18/4636 "Diseño de Productos Gráficos", al amparo de lo dispuesto en la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, y en la Orden de 28 de agosto de 2018 de la Consejera de Economía, Empleo y Hacienda por la que se convocan subvenciones para la financiación de acciones de formación, dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad del Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral para los años 2018 y 2019.

3º) En el referido expediente le fue entregado a la actora un anticipo por importe de 26.352,00 euros.

4º) En fecha 6 de octubre de 2023 se dicta Acuerdo de inicio del expediente de reintegro.

5º) Por escrito de fecha 24 de octubre ero de 2023 la ahora recurrente formuló alegaciones en relación con las incidencias destacadas por la Administración demandada.

6º) Por Orden de 16 de noviembre de 2023, la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo declara la obligación de reintegro parcial en la cuantía y por los conceptos que ya constan y han sido recurridos en este proceso.

CUARTO.- Normativa y jurisprudencia de aplicación

Establece el artículo 32.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, lo siguiente:

"Artículo 32. Comprobación de subvenciones.

1. El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención".

Por su parte, el artículo 97.2 del Real Decreto 887/2006 de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones, dispone lo siguiente:

"Artículo 97. Trámite de alegaciones.

(...)

2. No se tendrán en cuenta en el procedimiento hechos, documentos o alegaciones presentados por el sujeto controlado cuando, habiendo podido aportarlos en el control financiero, no lo haya hecho".

Expuesto lo anterior, al situarnos este recurso en el ámbito de la actividad de fomento, comenzaremos recordando que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como "toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública".

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales.

En esta línea, el Tribunal Supremo en STS de 25 de mayo de 2021 (Rec. Cas. 7295/2018) razonaba lo siguiente:

"Resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (RC núm. 158/2000 ), 11 de mayo de 2017 ( 1824/2015 ) respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión. Cabe reiterar lo declarado en la sentencia de 7 de abril de 2003 , acerca de que "el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica".

Dijimos también en las Sentencias reseñadas "que la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ad exemplum).

El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente. El instituto jurídico subvencional se inscribe en la actividad de fomento de la Administración, y tiene como fin impulsar u orientar comportamientos para la consecución de objetivos dignos de protección y estímulo, siempre sobre la inexcusable premisa que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales ( art. 103.1 CE ) y a satisfacer las necesidades públicas. Partiendo de la búsqueda de un interés público concreto y determinado, al servicio del cual se concibe el instrumento subvencional, y siempre dentro del marco competencial propio de la Administración concedente, es de todo punto inconcebible una subvención ayuna de causa que la justifique y de procedimiento que asegure la tutela de los fines perseguidos.

En este orden de ideas, no puede olvidarse que el art. 31.2 de la CE dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía; mandato constitucional que difícilmente puede separarse del deber de todos de contribuir al sostenimiento de tales gastos públicos de acuerdo con los principios mencionados en el apartado 1 del mismo artículo".

En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una Orden que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonaba al respecto que

"... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...», estamos ante una figura análoga a la donación modal porque «...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento de-termina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.»"

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar también con la Sentencia de 22 de julio de 2004, de la Sección 9ª de esta misma Sala, que

"... todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997 , «la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo»"

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

Expuesto lo anterior, procede ya que entremos a resolver los motivos impugnatorios en que se basa el presente recurso lo que haremos siguiendo el orden establecido en la demanda por la referencia a las incidencias que fueron detectadas por la Administración y que determinaron la orden de reintegro parcial de la subvención.

Debe advertirse que, sobre idénticas cuestiones a las suscitadas por la parte actora en este proceso, ya fueron objeto de análisis y decisión por esta Sala en Sentencias de fecha 11 de noviembre de 2025, dictadas en los recursos PO 318/2024 y 319/2024, seguidos a instancias de la misma mercantil aquí recurrente. Ello implica que, por necesaria observancia del principio de seguridad jurídica y en aras de una imprescindible unidad de criterio, aunque referidas a otra acción formativa diferente en este caso, la Sala haya debido atenerse a lo razonado y resuelto en aquellas dos Sentencias mencionadas.

1.- Sobre la aducida extemporaneidad de la actuación de "comprobación de subvenciones" consistente en la comprobación de la justificación

Sostiene, en esencia, la parte actora que entro de la «comprobación de subvenciones» se diferencian dos actuaciones, sometidas a plazos distintos: una de carácter formal, consistente en la comprobación de la justificación (verificándose que se ha aportado la documentación justificativa en los términos exigidos por las bases); otra de carácter material, sometida a un plazo máximo de cuatro años, consistente en el estudio de la documentación justificativa y, en su caso, de otras actuaciones complementarias (a fin de verificar que se ha realizado la actividad y/o cumplido la finalidad de la concesión luego de la autorización del pago). Añade a lo anterior que, aunque la «comprobación de subvenciones» no constituye un procedimiento autónomo, está sometida a un plazo preclusivo, esto es, el establecido en las bases o, en su defecto, a un «plazo breve». Lo concreta en seis meses, con base en la cancelación de las garantías que se prevé en tal plazo desde que tuviera entrada la justificación presentada por el beneficiario [ artículos 25.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y 52.2 Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la citada Ley].

Junto a lo expuesto, afirma la demandante que ni las normas por las que se convocó y otorgó la subvención ni las al que la doctrina legal se refiere y que sería el de seis meses que invoca. Abunda en que sí que se prevé plazo de tres meses para que el beneficiario aporte la documentación justificativa ( artículo 15.2 de la Orden TAS/718/2008), estableciéndose un plazo de quince días para que, si la documentación no se hubiere aportado, el órgano competente requiera al beneficiario para su aportación. Subraya que en este caso el requerimiento tuvo lugar más de veinte meses después de la presentación de la documentación justificativa de la subvención.

Considera la actora que el tiempo transcurrido excede con mucho del «plazo breve» al que se refiere la doctrina legal que cita. Postula, como se ha apuntado ya, la aplicación de un plazo de seis meses, por analogía a lo previsto en los artículos 25.4 Ley General de Subvenciones y 52.2 del Reglamento de dicha Ley en relación con la cancelación de las garantías.

Como quedó advertido más arriba, la misma cuestión que ahora nos ocupa quedó resuelta en la Sentencia de 11 de noviembre de 2025 (PO 318/2024). Dijimos allí y es ahora de reiterar que

7. La Sala Tercera [por todas, sentencia (Sección 3ª) Nº 1245/2023, de 11 de octubre (rec. 6636/2021 )] ha declarado reiteradamente que las comprobaciones efectuadas por la Administración concedente de una subvención para verificar el cumplimiento de las condiciones por parte del beneficiario, tanto antes de proceder a la liquidación y pago de una subvención como posteriormente o en el curso de un procedimiento de reintegro, no constituyen en sí mismas un procedimiento que pueda ser objeto de impugnación autónoma.

Asimismo, ha sentado que la actividad de comprobación no está sometida al plazo de prescripción de la acción de reintegro o de la pérdida del derecho a la subvención [ sentencia (Sección 3ª) de 8 de febrero de 2022 (rec. 1960/2022 )]. Y también afirma que el acto del beneficiario por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a la que estaba obligado no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución [ sentencia (Sección 3ª) de 23 de mayo de 2019 (rec. 4350/2017 )].

La consecuencia que a lo anterior ha de anudarse es que las actuaciones de comprobación no están sometidas al plazo de prescripción del artículo 39 LGS , el cual sí que opera para el inicio del procedimiento de reintegro o de pérdida del derecho al cobro de la subvención a partir de cualquiera de los momentos que especifica el artículo 39.2 LGS .

8. Lo que la recurrente suscita en este caso es qué sucede cuando media un extenso lapso temporal entre la presentación de la documentación justificativa y se produce un requerimiento de documentación complementaria. La propia actora admite que no existe norma que disponga la existencia de plazo. Acude por ello a la analogía o invoca las continuas referencias a la brevedad del plazo que se han venido efectuando por la Sala Tercera.

Pues bien, esta Sala y Sección descarta el que, ante la ausencia de previsión normativa en torno a un plazo para efectuar la comprobación, pueda acudirse a cualquier otro de forma analógica. También ha de rechazarse la posibilidad de fijar plazo al albur de tales referencias jurisprudenciales.

La única consecuencia que cabría anudar al transcurso de un extenso período de tiempo sería la que afectase al derecho de la Administración a iniciar el procedimiento de reintegro. Con arreglo al artículo 30.1 a) LGS , el plazo para iniciar el procedimiento de reintegro es el de cuatro años tras la justificación presentada por la empresa beneficiaria.

Huelga decir que tal plazo, en atención a las fechas antedichas, no se ha visto superado en este caso. Pero aun más. Incluso en supuestos en que tal plazo se viera rebasado, la Sala Tercera avala la interrupción del cómputo de la prescripción ( artículo 39.3 a) LGS ) cuando se actúan potestades de comprobación de la efectiva realización de la actividad, siempre que las mismas no fueran ficticias o carentes de contenido, ni que estuvieran dirigidas a dilatar artificialmente la actuación.

2.- Sobre la aducida imposibilidad material de cumplimiento del requerimiento de subsanación de la documentación justificativa presentada

En esencia, la parte demandante apoya este motivo en el hecho de que haber sufrido una sustracción de documentación por un ataque de random softwareque habría encriptado la mayor parte de los archivos de sus servidores, dado lugar finalmente al cese su actividad y al despido de su plantilla.

Respecto a la fuerza mayor, cabe recordar lo que dispone el artículo 1105 del Código civil al decir que "fuera de los casos expresamente mencionados en la ley, y de los en que así lo declare la obligación, nadie responderá de aquellos sucesos que no hubieran podido preverse o, que, previstos, fueran inevitables". Por ello, puede afirmarse que la fuerza mayor consiste en una fuerza superior a todo control, siendo preciso para concluir su concurrencia el estar a la normal y razonable previsión que las circunstancias exijan adoptar en cada supuesto concreto, o inevitabilidad en una posibilidad de orden práctico.

Dicho esto, debemos, de nuevo, remitirnos a lo razonado y resuelto respecto a este motivo impugnatorio (articulado de modo idéntico en el PO 318/2024) en nuestra ya citada Sentencia de 11 de noviembre de 2025, donde decíamos lo siguiente:

"11. Se ha desplegado por la demandante prueba tendente a acreditar el que, en efecto, denunció tanto la sustracción de documentos (atribuida a la responsable del Área de la Comunidad de Madrid de la actora, departamento encargado de los certificados de profesionalidad y cursos de formación profesional para el empleo que impartía) como un ataque informático que se habría traducido en la encriptación de datos y la consiguiente imposibilidad de acceder a la práctica totalidad de los recursos compartidos de la empresa.

La Sala no desprecia la actividad probatoria enderezada a justificar tales denuncias si bien también cabe observar que se desconoce el resultado procesal de las mismas. En todo caso, el haber sido objeto de las presuntas infracciones penales que han sido descritas no exime a la recurrente de la obligación que como beneficiaria le corresponde de conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control ( artículo 14 g) LGS ).

No se está ante eventos no susceptibles de ser previstos o que, previstos, resultaran imposibles de evitar. Es responsabilidad de la demandante, en tanto que beneficiaria de la subvención, el desplegar la diligencia debida en la contratación o gestión de su personal.

También lo es la adopción de medidas de protección adecuadas en orden a esquivar posibles ciberataques o a reducir a la mínima expresión las consecuencias de los sufridos. El no hacerlo o la falta de efectividad en la precaución no le exonera de tal responsabilidad".

3.- Sobre la aducida falta de motivación de la Orden impugnada

Para comenzar el examen de este argumento impugnatorio convendrá que recordemos que la motivación de los actos administrativos constituye la exteriorización de las razones que la Administración ha tenido en cuenta para adoptar una decisión por lo que no podrá consistir en una mera declaración de conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad ( STC nº 77/2000). Esta exigencia es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos ( STC nº 73/2000) y supone no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos ( STC nº 26/1981). La motivación del acto administrativo cumple además diversas funciones: en primer lugar, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración Pública, y, en segundo lugar, garantiza que el administrado podrá impugnar, en su caso, el acto administrativo, con posibilidad real de criticar la bases en las que se fundamenta, haciendo posible, finalmente, el control jurisdiccional del acto administrativo recurrido - artículo 106.1 CE- ( SSTS de 18 de abril de 1990 y de 4 de junio de 1991). En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se impide el control jurisdiccional que viene constitucionalmente impuesto, pues se impide comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad ( STC nº 77/2000).

La motivación de los actos administrativos constituye, de este modo, la exteriorización de las razones que la Administración ha tenido en cuenta para adoptar una decisión por lo que no podrá consistir en una mera declaración de conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad (STC nº 77/2000). Esta exigencia es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos ( STC nº 73/2000) y supone no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos ( STC nº 26/1981). La motivación del acto administrativo cumple además diversas funciones: en primer lugar, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración Pública, y, en segundo lugar, garantiza que el administrado podrá impugnar, en su caso, el acto administrativo, con posibilidad real de criticar la bases en las que se fundamenta, haciendo posible, finalmente, el control jurisdiccional del acto administrativo recurrido - artículo 106.1 CE- ( SSTS de 18 de abril de 1990 y de 4 de junio de 1991). En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se impide el control jurisdiccional que viene constitucionalmente impuesto, pues se impide comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad ( STC nº 77/2000).

La motivación del acto administrativo es, en definitiva, una consecuencia derivada de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución, pudiendo considerarse, desde otra perspectiva, como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE sino por el principio de legalidad en la actuación administrativa que también surge del artículo 106.1 CE.

Por último, deberá añadirse que el "Derecho a una buena Administración", incluye dentro del mismo, en particular, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones". Así lo había venido declarando el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, entre otras, en SSTJCE, de 29 de febrero de 1996, (Bélgica/Comisión, C-56/93), 7 de marzo de 2002 (Italia/Comisión, C-310/99) y 12 de diciembre de 2002. Ya el citado Tribunal, en STJUE de 2 de abril de 1998 (Comisión/Sytraval y Brink's France, C-367/95) declaró que la motivación "debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución del que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes";el requisito que aquí nos concierne debe, finalmente, "apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate".

En relación con lo anterior, será también útil traer colación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional (entre otras muchas, en SSTC núm. 145/1986; 102/1987; 155/1988 y 35/1989) en relación con la proscripción del efecto de indefensión, que sostiene que, para que sea posible su apreciación, es preciso en primer lugar una adecuada valoración de las circunstancias concurrentes en cada caso; en segundo, la idea base de que la indefensión constitucionalmente prohibida no nace de la mera infracción formal de las normas procedimentales de modo que la ruptura con la legalidad no siempre habrá provocado la supresión de los derechos que corresponden a la parte que alega haberla padecido sino sólo en aquellos casos en que dicha privación sea real y efectiva, y no sólo formal. Por lo que no puede sostenerse válidamente que el artículo 24.1 CE tutele situaciones de mera indefensión formal sino tan sólo supuestos de indefensión calificable como tal desde un punto de vista material, siendo claro el perjuicio que se haya derivado para quien la haya sufrido efectivamente.

En fechas más recientes, el Tribunal Supremo, recogiendo en su jurisprudencia también la doctrina del Tribunal Constitucional, razonaba así en STS de 17 de noviembre de 2020 (Rec. 382/2018):

"La motivación de los actos administrativos precisa, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este Tribunal Supremo dictada en la aplicación del artículo 54.1 de la vieja Ley 30/1992 , ahora artículo 35.1 de la vigente Ley 39/2015 , cuya reiteración excusa cita, de una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada asequible al destinatario de los mismos, poniendo de manifiesto las razones por las que se adopta la resolución administrativa adoptada. Este conocimiento constituye la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 CE .

El cumplimiento de esta elemental exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado. Ahora bien, esta ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o bien una mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa".

En este caso concreto, los extensos razonamientos vertidos en el escrito de demanda, apoyados en los datos fácticos que ya hemos considerado y el resto de motivos impugnatorios que ya han quedado descartados en esta Sentencia, todo ello pone de manifiesto que la demandante conocía con exactitud las razones por las que se le exigía el reintegro parcial de la subvención de la que aquí se trata. La consecuencia de lo anterior no es otra que la que conduce al rechazo de la posibilidad de que se hubiese producido en este caso el proscrito efecto de indefensión invocado en la demanda por una inexistente falta de motivación.

En conclusión, la imposibilidad de acoger alguno de los motivos impugnatorios en que basan las pretensiones ejercitadas en la demanda debe dar lugar a la íntegra desestimación del presente recurso.

SÉPTIMO.- Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima"y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de ochocientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO.- Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugna en el presente recurso la Orden de 16 de noviembre de 2023, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, recaída en el expediente FCP/2018/4638, por la que se declara la obligación de la ahora recurrente de reintegrar parcialmente la subvención concedida para la financiación de acciones de formación dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad par el empleo en el ámbito laboral para los años 2018 y 2019.

La cuantía de la subvención concedida en su día a la actora asciende a la cifra de 43.920,00 euros, para la realización de la acción formativa "Representación de Proyectos de Edificación".

La resolución recurrida declara la obligación de reintegro parcial de la subvención por un importe total de 10.729,25 euros, siendo 9.525,46 euros correspondientes al principal y 1.203,79 euros a intereses de demora.

SEGUNDO.- Pretensiones y argumentos de las partes

1.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla.

En concreto, solicitó en su demanda que se declare nula o se anule la resolución recurrida, se condene a la Administración demandada a estar y pasar por dicha declaración, así como a devolver la cantidad que hubiese sigo ingresada para hacer pago del acto recurrido, más los correspondientes intereses de demora devengados; todo ello con imposición de costas a la demandada.

Tras exponer los antecedentes que consideró de interés, en apoyo de tales pretensiones articuló la actora los motivos impugnatorios que ahora se recogen, como síntesis, en su enunciado:

(1.-1) Extemporaneidad de la actuación de "comprobación de subvenciones" consistente en la comprobación de la justificación

(1.-2) Imposibilidad material de cumplimiento del requerimiento de subsanación de la documentación justificativa presentada

(1.-3) Nulidad de la resolución impugnada por falta de motivación

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello apoyándose en los hechos y fundamentos que su representante procesal expuso ampliamente en el escrito de contestación a la demanda que aquí se tiene por reproducido con el contenido íntegro con el que obra en las actuaciones.

TERCERO.- Delimitación de la controversia y hechos relevantes

La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la resolución que declaró la obligación de reintegro parcial de la subvención concedida a la ahora recurrente con la finalidad y por el importe que ya constan por su mención en el Fundamento de Derecho Primero de esta Sentencia.

Concretado lo anterior, son hechos relevantes para la resolución del recurso los siguientes:

1º) Por Orden de 26 de diciembre de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, se concedió a la recurrente una subvención por importe 60.336,00 euros, para la realización de la acción formativa nº 18/4636 "Diseño de Productos Gráficos", al amparo de lo dispuesto en la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, y en la Orden de 28 de agosto de 2018 de la Consejera de Economía, Empleo y Hacienda por la que se convocan subvenciones para la financiación de acciones de formación, dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad del Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral para los años 2018 y 2019.

3º) En el referido expediente le fue entregado a la actora un anticipo por importe de 26.352,00 euros.

4º) En fecha 6 de octubre de 2023 se dicta Acuerdo de inicio del expediente de reintegro.

5º) Por escrito de fecha 24 de octubre ero de 2023 la ahora recurrente formuló alegaciones en relación con las incidencias destacadas por la Administración demandada.

6º) Por Orden de 16 de noviembre de 2023, la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo declara la obligación de reintegro parcial en la cuantía y por los conceptos que ya constan y han sido recurridos en este proceso.

CUARTO.- Normativa y jurisprudencia de aplicación

Establece el artículo 32.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, lo siguiente:

"Artículo 32. Comprobación de subvenciones.

1. El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención".

Por su parte, el artículo 97.2 del Real Decreto 887/2006 de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones, dispone lo siguiente:

"Artículo 97. Trámite de alegaciones.

(...)

2. No se tendrán en cuenta en el procedimiento hechos, documentos o alegaciones presentados por el sujeto controlado cuando, habiendo podido aportarlos en el control financiero, no lo haya hecho".

Expuesto lo anterior, al situarnos este recurso en el ámbito de la actividad de fomento, comenzaremos recordando que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como "toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública".

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales.

En esta línea, el Tribunal Supremo en STS de 25 de mayo de 2021 (Rec. Cas. 7295/2018) razonaba lo siguiente:

"Resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (RC núm. 158/2000 ), 11 de mayo de 2017 ( 1824/2015 ) respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión. Cabe reiterar lo declarado en la sentencia de 7 de abril de 2003 , acerca de que "el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica".

Dijimos también en las Sentencias reseñadas "que la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ad exemplum).

El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente. El instituto jurídico subvencional se inscribe en la actividad de fomento de la Administración, y tiene como fin impulsar u orientar comportamientos para la consecución de objetivos dignos de protección y estímulo, siempre sobre la inexcusable premisa que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales ( art. 103.1 CE ) y a satisfacer las necesidades públicas. Partiendo de la búsqueda de un interés público concreto y determinado, al servicio del cual se concibe el instrumento subvencional, y siempre dentro del marco competencial propio de la Administración concedente, es de todo punto inconcebible una subvención ayuna de causa que la justifique y de procedimiento que asegure la tutela de los fines perseguidos.

En este orden de ideas, no puede olvidarse que el art. 31.2 de la CE dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía; mandato constitucional que difícilmente puede separarse del deber de todos de contribuir al sostenimiento de tales gastos públicos de acuerdo con los principios mencionados en el apartado 1 del mismo artículo".

En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una Orden que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonaba al respecto que

"... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...», estamos ante una figura análoga a la donación modal porque «...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento de-termina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.»"

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar también con la Sentencia de 22 de julio de 2004, de la Sección 9ª de esta misma Sala, que

"... todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997 , «la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo»"

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

Expuesto lo anterior, procede ya que entremos a resolver los motivos impugnatorios en que se basa el presente recurso lo que haremos siguiendo el orden establecido en la demanda por la referencia a las incidencias que fueron detectadas por la Administración y que determinaron la orden de reintegro parcial de la subvención.

Debe advertirse que, sobre idénticas cuestiones a las suscitadas por la parte actora en este proceso, ya fueron objeto de análisis y decisión por esta Sala en Sentencias de fecha 11 de noviembre de 2025, dictadas en los recursos PO 318/2024 y 319/2024, seguidos a instancias de la misma mercantil aquí recurrente. Ello implica que, por necesaria observancia del principio de seguridad jurídica y en aras de una imprescindible unidad de criterio, aunque referidas a otra acción formativa diferente en este caso, la Sala haya debido atenerse a lo razonado y resuelto en aquellas dos Sentencias mencionadas.

1.- Sobre la aducida extemporaneidad de la actuación de "comprobación de subvenciones" consistente en la comprobación de la justificación

Sostiene, en esencia, la parte actora que entro de la «comprobación de subvenciones» se diferencian dos actuaciones, sometidas a plazos distintos: una de carácter formal, consistente en la comprobación de la justificación (verificándose que se ha aportado la documentación justificativa en los términos exigidos por las bases); otra de carácter material, sometida a un plazo máximo de cuatro años, consistente en el estudio de la documentación justificativa y, en su caso, de otras actuaciones complementarias (a fin de verificar que se ha realizado la actividad y/o cumplido la finalidad de la concesión luego de la autorización del pago). Añade a lo anterior que, aunque la «comprobación de subvenciones» no constituye un procedimiento autónomo, está sometida a un plazo preclusivo, esto es, el establecido en las bases o, en su defecto, a un «plazo breve». Lo concreta en seis meses, con base en la cancelación de las garantías que se prevé en tal plazo desde que tuviera entrada la justificación presentada por el beneficiario [ artículos 25.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y 52.2 Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la citada Ley].

Junto a lo expuesto, afirma la demandante que ni las normas por las que se convocó y otorgó la subvención ni las al que la doctrina legal se refiere y que sería el de seis meses que invoca. Abunda en que sí que se prevé plazo de tres meses para que el beneficiario aporte la documentación justificativa ( artículo 15.2 de la Orden TAS/718/2008), estableciéndose un plazo de quince días para que, si la documentación no se hubiere aportado, el órgano competente requiera al beneficiario para su aportación. Subraya que en este caso el requerimiento tuvo lugar más de veinte meses después de la presentación de la documentación justificativa de la subvención.

Considera la actora que el tiempo transcurrido excede con mucho del «plazo breve» al que se refiere la doctrina legal que cita. Postula, como se ha apuntado ya, la aplicación de un plazo de seis meses, por analogía a lo previsto en los artículos 25.4 Ley General de Subvenciones y 52.2 del Reglamento de dicha Ley en relación con la cancelación de las garantías.

Como quedó advertido más arriba, la misma cuestión que ahora nos ocupa quedó resuelta en la Sentencia de 11 de noviembre de 2025 (PO 318/2024). Dijimos allí y es ahora de reiterar que

7. La Sala Tercera [por todas, sentencia (Sección 3ª) Nº 1245/2023, de 11 de octubre (rec. 6636/2021 )] ha declarado reiteradamente que las comprobaciones efectuadas por la Administración concedente de una subvención para verificar el cumplimiento de las condiciones por parte del beneficiario, tanto antes de proceder a la liquidación y pago de una subvención como posteriormente o en el curso de un procedimiento de reintegro, no constituyen en sí mismas un procedimiento que pueda ser objeto de impugnación autónoma.

Asimismo, ha sentado que la actividad de comprobación no está sometida al plazo de prescripción de la acción de reintegro o de la pérdida del derecho a la subvención [ sentencia (Sección 3ª) de 8 de febrero de 2022 (rec. 1960/2022 )]. Y también afirma que el acto del beneficiario por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a la que estaba obligado no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución [ sentencia (Sección 3ª) de 23 de mayo de 2019 (rec. 4350/2017 )].

La consecuencia que a lo anterior ha de anudarse es que las actuaciones de comprobación no están sometidas al plazo de prescripción del artículo 39 LGS , el cual sí que opera para el inicio del procedimiento de reintegro o de pérdida del derecho al cobro de la subvención a partir de cualquiera de los momentos que especifica el artículo 39.2 LGS .

8. Lo que la recurrente suscita en este caso es qué sucede cuando media un extenso lapso temporal entre la presentación de la documentación justificativa y se produce un requerimiento de documentación complementaria. La propia actora admite que no existe norma que disponga la existencia de plazo. Acude por ello a la analogía o invoca las continuas referencias a la brevedad del plazo que se han venido efectuando por la Sala Tercera.

Pues bien, esta Sala y Sección descarta el que, ante la ausencia de previsión normativa en torno a un plazo para efectuar la comprobación, pueda acudirse a cualquier otro de forma analógica. También ha de rechazarse la posibilidad de fijar plazo al albur de tales referencias jurisprudenciales.

La única consecuencia que cabría anudar al transcurso de un extenso período de tiempo sería la que afectase al derecho de la Administración a iniciar el procedimiento de reintegro. Con arreglo al artículo 30.1 a) LGS , el plazo para iniciar el procedimiento de reintegro es el de cuatro años tras la justificación presentada por la empresa beneficiaria.

Huelga decir que tal plazo, en atención a las fechas antedichas, no se ha visto superado en este caso. Pero aun más. Incluso en supuestos en que tal plazo se viera rebasado, la Sala Tercera avala la interrupción del cómputo de la prescripción ( artículo 39.3 a) LGS ) cuando se actúan potestades de comprobación de la efectiva realización de la actividad, siempre que las mismas no fueran ficticias o carentes de contenido, ni que estuvieran dirigidas a dilatar artificialmente la actuación.

2.- Sobre la aducida imposibilidad material de cumplimiento del requerimiento de subsanación de la documentación justificativa presentada

En esencia, la parte demandante apoya este motivo en el hecho de que haber sufrido una sustracción de documentación por un ataque de random softwareque habría encriptado la mayor parte de los archivos de sus servidores, dado lugar finalmente al cese su actividad y al despido de su plantilla.

Respecto a la fuerza mayor, cabe recordar lo que dispone el artículo 1105 del Código civil al decir que "fuera de los casos expresamente mencionados en la ley, y de los en que así lo declare la obligación, nadie responderá de aquellos sucesos que no hubieran podido preverse o, que, previstos, fueran inevitables". Por ello, puede afirmarse que la fuerza mayor consiste en una fuerza superior a todo control, siendo preciso para concluir su concurrencia el estar a la normal y razonable previsión que las circunstancias exijan adoptar en cada supuesto concreto, o inevitabilidad en una posibilidad de orden práctico.

Dicho esto, debemos, de nuevo, remitirnos a lo razonado y resuelto respecto a este motivo impugnatorio (articulado de modo idéntico en el PO 318/2024) en nuestra ya citada Sentencia de 11 de noviembre de 2025, donde decíamos lo siguiente:

"11. Se ha desplegado por la demandante prueba tendente a acreditar el que, en efecto, denunció tanto la sustracción de documentos (atribuida a la responsable del Área de la Comunidad de Madrid de la actora, departamento encargado de los certificados de profesionalidad y cursos de formación profesional para el empleo que impartía) como un ataque informático que se habría traducido en la encriptación de datos y la consiguiente imposibilidad de acceder a la práctica totalidad de los recursos compartidos de la empresa.

La Sala no desprecia la actividad probatoria enderezada a justificar tales denuncias si bien también cabe observar que se desconoce el resultado procesal de las mismas. En todo caso, el haber sido objeto de las presuntas infracciones penales que han sido descritas no exime a la recurrente de la obligación que como beneficiaria le corresponde de conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control ( artículo 14 g) LGS ).

No se está ante eventos no susceptibles de ser previstos o que, previstos, resultaran imposibles de evitar. Es responsabilidad de la demandante, en tanto que beneficiaria de la subvención, el desplegar la diligencia debida en la contratación o gestión de su personal.

También lo es la adopción de medidas de protección adecuadas en orden a esquivar posibles ciberataques o a reducir a la mínima expresión las consecuencias de los sufridos. El no hacerlo o la falta de efectividad en la precaución no le exonera de tal responsabilidad".

3.- Sobre la aducida falta de motivación de la Orden impugnada

Para comenzar el examen de este argumento impugnatorio convendrá que recordemos que la motivación de los actos administrativos constituye la exteriorización de las razones que la Administración ha tenido en cuenta para adoptar una decisión por lo que no podrá consistir en una mera declaración de conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad ( STC nº 77/2000). Esta exigencia es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos ( STC nº 73/2000) y supone no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos ( STC nº 26/1981). La motivación del acto administrativo cumple además diversas funciones: en primer lugar, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración Pública, y, en segundo lugar, garantiza que el administrado podrá impugnar, en su caso, el acto administrativo, con posibilidad real de criticar la bases en las que se fundamenta, haciendo posible, finalmente, el control jurisdiccional del acto administrativo recurrido - artículo 106.1 CE- ( SSTS de 18 de abril de 1990 y de 4 de junio de 1991). En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se impide el control jurisdiccional que viene constitucionalmente impuesto, pues se impide comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad ( STC nº 77/2000).

La motivación de los actos administrativos constituye, de este modo, la exteriorización de las razones que la Administración ha tenido en cuenta para adoptar una decisión por lo que no podrá consistir en una mera declaración de conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad (STC nº 77/2000). Esta exigencia es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos ( STC nº 73/2000) y supone no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos ( STC nº 26/1981). La motivación del acto administrativo cumple además diversas funciones: en primer lugar, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración Pública, y, en segundo lugar, garantiza que el administrado podrá impugnar, en su caso, el acto administrativo, con posibilidad real de criticar la bases en las que se fundamenta, haciendo posible, finalmente, el control jurisdiccional del acto administrativo recurrido - artículo 106.1 CE- ( SSTS de 18 de abril de 1990 y de 4 de junio de 1991). En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se impide el control jurisdiccional que viene constitucionalmente impuesto, pues se impide comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad ( STC nº 77/2000).

La motivación del acto administrativo es, en definitiva, una consecuencia derivada de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución, pudiendo considerarse, desde otra perspectiva, como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE sino por el principio de legalidad en la actuación administrativa que también surge del artículo 106.1 CE.

Por último, deberá añadirse que el "Derecho a una buena Administración", incluye dentro del mismo, en particular, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones". Así lo había venido declarando el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, entre otras, en SSTJCE, de 29 de febrero de 1996, (Bélgica/Comisión, C-56/93), 7 de marzo de 2002 (Italia/Comisión, C-310/99) y 12 de diciembre de 2002. Ya el citado Tribunal, en STJUE de 2 de abril de 1998 (Comisión/Sytraval y Brink's France, C-367/95) declaró que la motivación "debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución del que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes";el requisito que aquí nos concierne debe, finalmente, "apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate".

En relación con lo anterior, será también útil traer colación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional (entre otras muchas, en SSTC núm. 145/1986; 102/1987; 155/1988 y 35/1989) en relación con la proscripción del efecto de indefensión, que sostiene que, para que sea posible su apreciación, es preciso en primer lugar una adecuada valoración de las circunstancias concurrentes en cada caso; en segundo, la idea base de que la indefensión constitucionalmente prohibida no nace de la mera infracción formal de las normas procedimentales de modo que la ruptura con la legalidad no siempre habrá provocado la supresión de los derechos que corresponden a la parte que alega haberla padecido sino sólo en aquellos casos en que dicha privación sea real y efectiva, y no sólo formal. Por lo que no puede sostenerse válidamente que el artículo 24.1 CE tutele situaciones de mera indefensión formal sino tan sólo supuestos de indefensión calificable como tal desde un punto de vista material, siendo claro el perjuicio que se haya derivado para quien la haya sufrido efectivamente.

En fechas más recientes, el Tribunal Supremo, recogiendo en su jurisprudencia también la doctrina del Tribunal Constitucional, razonaba así en STS de 17 de noviembre de 2020 (Rec. 382/2018):

"La motivación de los actos administrativos precisa, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este Tribunal Supremo dictada en la aplicación del artículo 54.1 de la vieja Ley 30/1992 , ahora artículo 35.1 de la vigente Ley 39/2015 , cuya reiteración excusa cita, de una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada asequible al destinatario de los mismos, poniendo de manifiesto las razones por las que se adopta la resolución administrativa adoptada. Este conocimiento constituye la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 CE .

El cumplimiento de esta elemental exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado. Ahora bien, esta ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o bien una mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa".

En este caso concreto, los extensos razonamientos vertidos en el escrito de demanda, apoyados en los datos fácticos que ya hemos considerado y el resto de motivos impugnatorios que ya han quedado descartados en esta Sentencia, todo ello pone de manifiesto que la demandante conocía con exactitud las razones por las que se le exigía el reintegro parcial de la subvención de la que aquí se trata. La consecuencia de lo anterior no es otra que la que conduce al rechazo de la posibilidad de que se hubiese producido en este caso el proscrito efecto de indefensión invocado en la demanda por una inexistente falta de motivación.

En conclusión, la imposibilidad de acoger alguno de los motivos impugnatorios en que basan las pretensiones ejercitadas en la demanda debe dar lugar a la íntegra desestimación del presente recurso.

SÉPTIMO.- Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima"y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de ochocientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,