Sentencia Contencioso-Administrativo 66/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1057/2023 de 14 de febrero del 2025

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª María contra la Resolución nº 4/2022, de 18 de enero de 2022, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la anterior Resolución nº 2654/2019, de 8 de julio, de la misma Dirección Gerencia citada, por la que se denegó la solicitud de regularización de la vivienda sita en Madrid, DIRECCION000.

Para fundamento de su decisión, la Juzgadora de instancia comenzó por exponer la normativa aplicable por lo que, en concreto, transcribió el contenido del artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid, relativo al régimen excepcional de alquiler de viviendas a favor de ocupantes sin título suficiente, anterior al 1 de enero de 2016.

A continuación, tras referir los criterios que, uniforme y continuadamente, han venido apoyando las decisiones de esta Sala sobre la cuestión debatida en la instancia, pasó a resolver si la recurrente reúne o no los requisitos exigidos por la normativa aplicable para dar lugar a la regularización de su situación en la vivienda de titularidad pública que ocupa.

Para ello, la Magistrada a quo procede a valorar la prueba practicada en la instancia, especialmente dirigida a acreditar el requisito de la residencia continuada e ininterrumpida durante el periodo de tiempo exigido por aquella normativa, y constata que el certificado de empadronamiento (que consta realizado el 12 de marzo de 2019) no puede justificar el cumplimiento de tal requisito.

Valorando el resto del acervo probatorio obrante en los autos, la Juzgadora de instancia resuelve que, tal como afirmó la Administración demandada, los informes obrantes en el expediente no eran documentos suficientes para acreditar la residencia pues un Informe de Trabajador Social del Ayuntamiento no especificaba la vivienda a la que se refiere y el atestado policial considerado, de 28 de marzo de 2017, hace referencia al mismo inmueble pero al piso DIRECCION001, el mismo que consta en el DNI de la actora, y no al DIRECCION000 en el que pretendía la regularización.

Recoge igualmente la Sentencia apelada la valoración probatoria de la prueba testifical que se practicó a instancias de la parte demandante, concluyendo que el testimonio prestado era insuficiente a los efectos pretendidos puesto que las declarantes no pudieron concretar la fecha desde la cual la actora vendría residiendo en la vivienda, afirmando que, en todo caso, ello se habría reflejado en las actas de las reuniones de la Comunidad de Propietarios; una circunstancia que la Sentencia rechaza tras el examen de las aportadas y por no haberse podido localizar referencia alguna a tales hechos.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación Dª María quien, a través de su representación procesal, formaliza su recurso argumentando de modo opuesto a la valoración probatoria realizada en la Sentencia, manifestando no haberse podido empadronar antes en la vivienda al carecer de contrato alguno de arrendamiento.

Propone una valoración distinta a la realizada por la Magistrada a quo respecto a la testifical practicada refiriendo que las vecinas declarantes no recordaban con precisión las fechas al haber transcurrido tanto tiempo desde el año 2014.

En cuanto al resto de sus alegaciones, destaca la apelante que no es aceptable que se le deniegue la regularización pues, dice, lleva viviendo en el inmueble desde 2014, que deben considerarse las medidas "fiscales y de administración dirigidas a familias vulnerables"a fin de comprobar la certeza de los documentos aportados y a los que la demandada no dio valor, y concluye, en fin, invocando el derecho a una vivienda digna y a la existencia de dos menores de edad, sus hijos, que podrían quedar en situación de desamparo. Solicita, por ello, que esta Sala realice una nueva valoración de la prueba practicada en el proceso de instancia.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite a los fundamentos de la Sentencia apelada, añadiendo que el recurso formulado carece en realidad de cualquier crítica jurídica hacia la resolución impugnada en la instancia. Insta, por ello y por las demás razones que expone y desarrolla ampliamente su representante procesal, y que ahora tenemos por reproducidas, la desestimación del recurso de apelación.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

El detenido examen del recurso de apelación y del motivo impugnatorio en que se basa, debe conducir, ya se anuncia, a su desestimación por las razones que expondremos a continuación.

1.- De entrada, hay que señalar que la mera lectura de los motivos impugnatorios en que se basa el recurso pone de manifiesto que esta apelación carece, en realidad, de una verdadera crítica jurídica de la decisión explicada y razonada por la Magistrada a quo, lo que, de por sí, ya debe conducir a la desestimación de esta apelación. Al respecto dijimos, entre otras muchas, en Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019), 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020) y 26 de enero de 2024 (Rec. Apel. 166/2023) lo siguiente

"No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

2.- Sin perjuicio de lo anterior, y entrando, no obstante, a resolver las alegaciones vertidas en el presente recurso de apelación, convendrá recordar el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, (vigente a la fecha a la que se contraen estas actuaciones) estableció un régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes, sin título suficiente, anteriores al 1 de enero de 2016. Ello porque, conforme a la Exposición de Motivos, "[l]a situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida".

En concreto, el artículo 14 de la citada Ley 9/2015, establecía lo siguiente, en lo que resulta de aplicación en este caso:

"Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016

Uno. Objeto.

1. Es objeto del presente artículo establecer las reglas en virtud de las cuales la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid podrá otorgar, con carácter excepcional, contratos de arrendamiento, en favor de ocupantes sin título suficiente, que acrediten entre otros requisitos, residir desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

2. Las normas previstas en este artículo serán aplicables a las viviendas o grupos de viviendas cuyos derechos de propiedad o cualesquiera otros correspondan a la Agencia de Vivienda Social.

(...)

Cinco. Condiciones generales.

1. Para formalizar los contratos de arrendamiento, será condición inexcusable que el ocupante acredite, por cualquier medio válido en derecho, que la vivienda constituye su domicilio familiar permanente desde antes del 1 de enero de 2016. Asimismo, deberá acreditar que ha residido en dicho domicilio familiar permanente de manera continuada e ininterrumpida con anterioridad a la fecha citada por un plazo no inferior a un año.

La medida prevista en el artículo reproducido tiene un carácter excepcional para quienes acrediten, entre otros requisitos, el relativo a la residencia en la vivienda en cuestión desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida por un plazo no inferior a un año anterior a dicha fecha, y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

De igual modo, cabe destacar cómo el precepto legal reproducido otorga a la Comunidad de Madrid, ejercida a través de su Agencia de Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional, para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y, además, que no se incurra en causa de denegación.

Esta regularización excepcional se estableció por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económica había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas, la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad.

Esta Sala ya ha expresado en diversas sentencias relativas al proceso de regularización de viviendas sin título que la Comunidad de Madrid había normativizado en varias ocasiones algunos procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título; entre ellos, los previstos en el Decreto 25/1995, de 16 de marzo, o a nivel legislativo, en la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y en la que aquí y ahora nos ocupa, la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Y es que, como se dijo también en la Sentencia de esta Sala, de 16 de junio de 2016 (Rec. Apel. 201/2016) "El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales".

En la medida, pues, en que nos encontramos ante una potestad discrecional, partimos de la consideración de que pueden existir situaciones en las cuales, aun concurriendo todos los requisitos legales, la Administración opte motivadamente por denegar una regularización, de modo que, con más razón, la Administración podrá denegar en los supuestos en que concurra una causa legal para ello.

3.- Dicho lo anterior, a la vista de los motivos impugnatorios en que se basa el presente recurso de apelación, basándose, entre otros motivos, en que la Sentencia apelada no ha dado prioridad al interés superior del menor que convive con su madre, y a la situación de vulnerabilidad de la unidad familiar, convendrá ahora recordar que esta Sala tiene reiteradamente declarado [entre otras, en nuestras Sentencias de 3 de mayo de 2023 (Rec. Apel. 1329/2022) y 27 de septiembre de 2024 (Rec. Apel. 1188/2023)] que la presencia de menores -incluso de otras personas vulnerables- que pudieran quedar en situación de desamparo en cuanto a la vivienda, como consecuencia de la ejecución de una resolución administrativa relativa al abandono de la que ilegalmente ocupan, ha de ser ciertamente contemplada pero para la adopción, en su momento, de las cautelas y prevenciones necesarias, dirigidas garantizar la debida atención de estas situaciones por los órganos de la Administración autonómica que tienen competencia directa en la materia. Sin embargo, lo que nunca ha dicho esta Sección es que tal presencia de menores en la vivienda ocupada sin título alguno pueda ser una circunstancia que lleve a la Administración, menos aún, si cabe, a los órganos jurisdiccionales, a desconocer la obligada observancia de la normativa sobre protección y defensa de los bienes de titularidad pública ni a dar lugar, en cualquier caso, a la regularización prescindiendo de los requisitos legalmente exigibles u obviando los obstáculos que, normativamente establecidos, lo impidieran.

Como ya se ha dicho y ahora reiteramos, la presencia de un menor de edad, esté o no en acreditada situación de riesgo de exclusión social, se habrá de tener en cuenta ineludiblemente por los órganos administrativos competentes para el preciso momento en que se vaya a proceder, si fuera necesario, a la ejecución de la resolución de desalojo pero lo que no puede es servir, per se,para garantizar al ocupante ilegal un resultado favorable en un expediente administrativo de recuperación posesoria, de regularización en la vivienda en cuestión; tampoco, en fin, el de un proceso jurisdiccional seguido para impugnar la resolución administrativa que eventualmente las acordase o denegase respectivamente.

Una conclusión, la ya expresada, que es trasladable al otro motivo de impugnación relativo a la alegada situación vulnerable la unidad familiar pues, siendo eventualmente atendible en su momento y por los Servicios Sociales competentes, la misma no puede hacer pasar por alto el cumplimiento de la normativa vigente en materia de vivienda, en particular sobre la exigencia de los requisitos necesarios para dar lugar a la regularización solicitada pues, recordemos, el reconocimiento de un título apto para la ocupación de una vivienda social tiene su base en el ejercicio por la Administración demandada de las potestades que el ordenamiento jurídico le concede a tal efecto, en tanto que ha de perseguir con eficacia pero con objetividad el cumplimiento del artículo 47 de la Constitución; lo que implica su total sujeción al principio de legalidad. Habiendo actuado así en este caso, y habiéndolo resuelto así la Sentencia apelada, la misma habrá de ser confirmada íntegramente.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la estimación del recurso de apelación hace improcedente un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en esta segunda instancia.

Respecto a las costas del procedimiento de instancia, procede su imposición a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones. No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la Sala considera procedente limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo