Sentencia Contencioso-Administrativo 312/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 350/2023 de 16 de junio del 2025

PRIMERO.- Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugna en el presente recurso la Orden nº 93/2023, de 23 de enero de 2023, de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra la Resolución de 28 de noviembre de 2022, de la Dirección General de Inspección, Ordenación y Estrategia Sanitaria, por la que se hacen públicas las zonas farmacéuticas de la Comunidad de Madrid y el número de nuevas oficinas de farmacia cuya apertura procede autorizar en cada una de las zonas farmacéuticas referidas y se abre el período de concurrencia pública en el procedimiento de autorización de apertura de nuevas oficinas de farmacia en base a solicitudes formuladas a instancia de parte.

SEGUNDO.- Pretensiones y argumentos de las partes

1.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda que se

1. Declare la NULIDAD DE PLENO DERECHO de la Resolución de 28 de noviembre de 2022 por:

a. haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en el Decreto 115/1997 y ley 19/1998, de conformidad con el art. 47.1.e ) LPACAP y,

b. haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en Ley 13/2019 de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información y la ley 2/1016, de identidad y expresión de género e igualdad.

c. haberse dictado lesionando derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (derecho de tutela judicial efectiva) de conformidad con el art. 47.1.a) LPACAP.

2. Subsidiariamente, para el caso que no se acuerde la nulidad de pleno derecho de la Resolución acuerde su anulabilidad:

a. Por infracción del procedimiento, retrotrayéndose las actuaciones a la fecha en la que se debió solicitar la subsanación de las peticiones individuales según art. 9 Decreto 115/1997 y acordándose, en las que proceda, la denegación por silencio administrativo negativo por haber transcurrido más de 9 meses sin resolución.

b. Por infracción del procedimiento al haberse incurrido en errores en la determinación de la fecha de referencia para el cómputo de los habitantes a fin de fijar el número de farmacias que deben salir a concurso, que debe ser la fecha de la petición y no la fecha que discrecionalmente ha querido la Consejería de Sanidad o el ayuntamiento al que se haya requerido, debiendo requerirse nuevos certificados con fechas correctas.

c. Por haberse acordado la incoación del procedimiento de concurso de farmacias con desviación de poder, debiéndose retrotraer las actuaciones a la fecha de las peticiones de los solicitantes.

d. Por infracción del procedimiento al no cumplir con los requisitos legales establecidos en la Ley 13/2019 de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información, la ley 2/1016, de identidad y expresión de género e igualdad, la ley 40/2019 del sector público, retrotrayéndose las actuaciones a la fecha de las peticiones de los solicitantes y debiéndose cumplimentar lo previsto en ambas normativas.

3. Se acuerde la expresa imposición de las costas devengadas en este proceso a la Administración recurrida".

La parte recurrente pasó a continuación a exponer los antecedentes que consideró de interés destacando, entre ellos, que nueva la Ley 13/2022, de 21 de diciembre, de Ordenación y Atención Farmacéutica de la Comunidad de Madrid, modificó el régimen de apertura de nuevas oficinas de farmacia, incrementando el módulo poblacional de 2.800 habitantes a 3.000 habitantes, así como el sistema de acceso a la titularidad de la oficina de farmacia y el procedimiento, que deja desde entonces de ser a instancia de parte, e introduciendo la figura del traslado en el concurso a fin de que farmacias en zonas sin población puedan moverse. En palabras de la actora, "Se trata de un cambio de gran envergadura que, por un lado, determina que se puedan abrir menos farmacias y, por otro, que, antes de abrir una nueva, se pueda trasladar una farmacia que esté en zonas con poca población o sea VEC"(viabilidad económica comprometida).

Sobre tales bases, y considerando que la Resolución impugnada se dictó un mes antes de la entrada en vigor de la nueva Ley citada, la representación de la parte demandante apunta al fraude de ley para describir lo actuado en este caso por la demandada, considerando que "debería haberse esperado dos semanas e iniciar un procedimiento con la nueva ley"y añadiendo que el expediente que dio lugar a la Resolución recurrida se inició a instancia de parte, farmacéuticos, pero que no se ha seguido por los trámites que debía haberlo sido.

Dicho lo anterior, en apoyo de sus pretensiones, articuló la parte actora los motivos impugnatorios que ahora se recogen en síntesis:

(1.-1) Nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Cita y reproduce la parte demandante el artículo 8.1 de Decreto 115/1997, de 18 de septiembre, por el que se establecen la planificación farmacéutica, los criterios de valoración de conocimientos académicos y experiencia profesional, los horarios y turnos de guardia y el procedimiento en materia de autorizaciones de oficinas de farmacia en la Comunidad de Madrid, para mencionar que, de las dos posibles formas de iniciar el expediente, la Administración demandada decidió hacerlo a solicitud de uno o más farmacéuticos.

Sin embargo, añade que las solicitudes, conforme al artículo 9 del citado Decreto 115/1997, debían ir acompañadas de la documentación que allí se menciona y que, tras la solicitud de ampliación del expediente administrativo, dichos documentos ya fueron incorporados deduciéndose de su examen que todas las peticiones formuladas están incompletas.

Con carácter subsidiario, en este mismo motivo sostiene la parte recurrente que, de no ser procedente la nulidad, lo sería la anulabilidad de la resolución impugnada por infracción del ordenamiento jurídico.

(1.-2) Nulidad de pleno derecho por falsedad de la motivación para el concurso: los antecedentes de hecho son falsos. Falta de responsabilidad de la Administración y, subsidiariamente, desviación de poder.

Niega la parte recurrente la veracidad de algunas afirmaciones relativas, en particular, a la aportación de documentos por los solicitantes y a la verificación de los requisitos de habitantes censados y población de derecho, porque, dice la demanda, tales datos no se han aportado.

Igualmente, sostiene de modo subsidiario que de no apreciarse la nulidad aducida sí concurriría un motivo de anulabilidad por concurrir desviación de poder.

(1.-3) Nulidad por vulneración del procedimiento: continuación del expediente con peticiones desestimadas por silencio administrativo.

Se refiere la parte actora a la existencia de otras solicitudes de 2021 que, dice, deberían ser examinadas para determinar si habían sido ya desestimadas por silencio administrativo. Concluye la demanda que sí puesto que el plazo para resolverlas, conforme al artículo 13 del Decreto 115/1997, de 18 de septiembre, era de nueve meses.

(1.-4) Subsidiariamente a la nulidad de pleno derecho, anulabilidad por infracción del procedimiento: las fechas de las peticiones particulares como referencia para la existencia de los requisitos de apertura.

Con previa reproducción del artículo 32.7 de la Ley 19/1998, de 25 de noviembre, de ordenación y atención farmacéutica de la Comunidad de Madrid, sostiene la parte actora que la fecha de referencia para el Padrón debe ser la de inicio del expediente. Considerando, añade, que el expediente se inicia a instancia de parte, dicho dato, mediante el oportuno certificado de habitantes, debió ser aportado por los solicitantes, lo que no consta en este caso. Sin embargo, añade, la demandada ha solicitado de oficio los certificados "con las fechas que ha querido".

Sostiene, por ello, la parte demandante que la Administración incurre en desviación de poder porque abre el concurso con base en peticiones incompletas para evitar los trámites de un expediente de oficio.

(1.-5) Nulidad de los certificados de habitantes incluidos en el procedimiento aportados por la Administración (no la parte). El diferente criterio por parte de la Administración a la hora de fijar habitantes.

La irregularidad que denuncia aquí la parte recurrente se traduce, dice, en que, en los casos en que los solicitantes han aportado datos de habitantes a fecha de la instancia o último padrón y señalan las farmacias a abrir, la Consejería pide nuevo padrón a fecha posterior (agosto 2022), con lo que el número de farmacias que pueden salir a concurso es diferente, por la discrecionalidad de la fecha que maneja la administración y que, además, difiere según Ayuntamiento, que también certifica a la fecha que quiere de forma discrecional. Refiere esta supuesta irregularidad, en particular, a los casos de Collado Villalba, Rivas Vaciamadrid, Villanueva de la Cañada y San Agustín de Guadalix.

(1.-6) Fraude de ley y desviación de poder por evitar la aplicación de la Ley 13/2022 (nueva Ley de Farmacia).

En el motivo que titula así la parte actora, su representación procesal insiste en la desviación de poder en que habría incurrido la Consejería de Sanidad "al sacar el concurso de farmacia deprisa y sin que estuviera instruido (...) para evitar que entrara en vigor la nueva normativa. Ni siquiera podría haber optado por la convocatoria de nuevas farmacias de oficio, ya que en este caso también hubiera(sic) que cumplir trámites para los que no tenía tiempo".

(1.-7) Nulidad de pleno derecho por vulneración de la Ley 13/2019, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

En este motivo impugnatorio, la parte actora sostiene que la Consejería de Sanidad no ha facilitado los contenidos y documentos que supuestamente existe para poder convocar las 48 oficinas de farmacia nuevas y afirma, además, que la Administración no ha sido transparente al no haber informado de que iba a abrir un nuevo concurso para evitar que se pudieran hacer alegaciones por los interesados.

(1.-8) Nulidad por vulneración de la Ley 2/2016, de 29 de marzo, de Identidad y Expresión de Género e Igualdad Social y no Discriminación de la Comunidad de Madrid, al no haberse realizado evaluación alguna sobre impacto de género.

(1.-9) "Nulidad por vulneración de la Ley 40/2019, del Sector Público. Si el acto administrativo que se impugna es una resolución y como tal no tiene rango normativo, entendemos que es de aplicación el art. 26 de la Ley 40/2019 del Sector Público al concurso de farmacias".

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos que su representación procesal expuso y desarrolló ampliamente en el escrito de contestación a la demanda que ahora tendremos por reproducido con el contenido que obra íntegramente en las actuaciones.

TERCERO.- Delimitación de la controversia y hechos relevantes

La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la Orden de la Consejería de Sanidad que confirma en alzada la Resolución de la Dirección General de Inspección, Ordenación y Estrategia Sanitaria, por la que se hacen públicas las zonas farmacéuticas de la Comunidad de Madrid y el número de nuevas oficinas de farmacia cuya apertura procede autorizar en cada una de las zonas farmacéuticas referidas y se abre el período de concurrencia pública en el procedimiento de autorización de apertura de nuevas oficinas de farmacia en base a solicitudes formuladas a instancia de parte.

Conviene señalar ante todo que, sobre similar cuestión a la ahora planteada se ha pronunciado ya esta Sala y Sección en múltiples procedimientos de los que son exponente, entre otras, las Sentencias nº 142/25 de fecha 26/3/25, 143/25 de la misma fecha y 164/25 de fecha 3 de abril de 2025 dictadas en los recursos números 346/2023, 347/2023 y 356/2023, respectivamente.

En atención al principio de unidad de doctrina se reproducen a continuación los fundamentos jurídicos de dichas resoluciones que son plenamente aplicables al presente supuesto y que la Sala asume en su integridad.

CUARTO.- Normativa de aplicación

Como punto de partida de nuestro examen de la cuestión de fondo y sin perjuicio de los preceptos, normas y jurisprudencia que, eventualmente, pudieran citarse más adelante al exponer nuestros razonamientos, convendrá dejar expuesto ahora el contenido de los preceptos que a continuación citamos.

Así, establece el artículo 32 de la ley 19/1998, de 25 de noviembre, de Ordenación y Atención Farmacéutica de la Comunidad de Madrid, aplicable al caso de autos por razones temporales, lo siguiente sobre "Criterios de planificación":

"1. La autorización de apertura de nuevas oficinas de farmacia estará sujeta a criterios de planificación, con el objeto de ofrecer una asistencia farmacéutica adecuada a la población.

2. La planificación farmacéutica se realizará a través de las zonas farmacéuticas. En tal sentido, se define como zona farmacéutica la demarcación territorial y poblacional, con límites bien definidos, que, atendiendo a criterios geográficos, poblacionales, socioeconómicos y culturales, tales como la densidad geográfica o la dispersión de la población, posibilite la distribución de recursos, planificación y coordinación más eficaz, con el fin de garantizar a la población una asistencia farmacéutica adecuada.

3. Para la delimitación de las zonas farmacéuticas se tendrá como referencia las zonas básicas de salud, distritos sanitarios y arcas sanitarias de la Comunidad de Madrid. No obstante, al objeto de garantizar un tratamiento homogéneo desde el punto de vista de la planificación y atención farmacéutica, las zonas farmacéuticas podrán agrupar o segregar todo o parte de las zonas básicas de salud en función de los municipios que la constituyan y características de éstos, y delimitación o situación geográfica y poblacional.

4. Reglamentariamente se establecerán las zonas farmacéuticas de la Comunidad de Madrid, así como su consideración de urbanas y rurales.

5. El número máximo de oficinas de farmacia en las zonas farmacéuticas urbanas corresponderá al módulo de 2.800 habitantes por oficina de farmacia. Una vez superada esta proporción, se podrá establecer una nueva oficina de farmacia por fracción superior a 2.000 habitantes.

6. El número máximo de oficinas de farmacia en las zonas rurales corresponderá al módulo de 2.000 habitantes por oficina de farmacia.

7. El cómputo de habitantes de cada zona farmacéutica se efectuará con base en el padrón municipal vigente al inicio del procedimiento correspondiente a la misma y, en su caso, a la población de hecho que resida y pernocte en dicha zona farmacéutica sin hallarse censada".

Regulando el "Procedimiento de autorización de oficina de farmacia", el artículo 34 de la misma Ley 19/1998 citada, establece lo siguiente:

Artículo 34. Procedimiento de autorización de oficina de farmacia.

1. El procedimiento para la autorización de oficinas de farmacia se ajustará a los principios de publicidad y transparencia, y se regirá por lo dispuesto en la presente Ley, en las normas de desarrollo reglamentario establecidas al efecto y por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

2. La competencia para tramitar y resolver los procedimientos en materia de autorizaciones de oficinas de farmacia, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, corresponderá a la Dirección General de Sanidad de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales.

3. El procedimiento para la autorización de una nueva oficina de farmacia se podrá iniciar:

a) A petición de uno o más Farmacéuticos.

b) De oficio por la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales.

4. Autorizada una nueva oficina de farmacia, se iniciará un nuevo procedimiento para su instalación, en el que, a efectos de asegurar el normal desarrollo de las actuaciones administrativas, se podrá prever la fijación de una garantía a constituir por el o los Farmacéuticos autorizados.

Por su parte, y de forma coherente con el anterior precepto legal reproducido, el artículo 3.1 del Decreto 115/1997, de 18 de septiembre, por el que se establecen la planificación farmacéutica, los criterios de valoración de conocimientos académicos y experiencia profesional, los horarios y turnos de guardia y el procedimiento en materia de autorizaciones de oficinas de farmacia en la Comunidad de Madrid, dispone, en lo que aquí interesa, respecto a los módulos de población, lo siguiente:

"1. El módulo de población mínimo para la apertura de Oficinas de Farmacia será de 2.800 habitantes por establecimiento. Una vez superada esta proporción, podrá establecerse una nueva oficina de farmacia por fracción superior a 2.000 habitantes".

Junto a lo anterior y con la relevancia que posteriormente se dirá, convendrá que dejemos expuesto desde este momento que la Ley 19/1998, de 25 de noviembre, quedó sin vigencia por aplicación de la Disposición Derogatoria Única de la Ley 13/2022, de 21 de diciembre de Ordenación y Atención Farmacéutica de la Comunidad de Madrid; norma legal, ésta última, que entró en vigor el día 23 de diciembre de 2022, de conformidad con lo previsto en su Disposición Final Tercera, al haberse publicado el día 22 de diciembre de 2022, en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid nº 304.

Con la misma relevancia deberá tenerse presente también que la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 13/2022, de 21 de diciembre, prevé lo siguiente:

"(...) Procedimientos administrativos en tramitación

1. Las solicitudes de autorización de instalación, funcionamiento, cierre o modificación de establecimientos y servicios farmacéuticos pendientes de resolución a la entrada en vigor de la presente ley se regirán por la normativa vigente en el momento de inicio del procedimiento.

2. A los procedimientos sancionadores que se encontrasen en tramitación en la fecha de entrada en vigor de la presente ley les serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producción de los hechos que constituyan infracción administrativa. Las disposiciones sancionadoras contempladas en la presente ley tendrán efecto retroactivo en cuanto favoreciesen al presunto infractor o a la persona infractora, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso con respecto a las sanciones pendientes de cumplimiento en la fecha de entrada en vigor de la presente ley".

Finalmente, para su consideración posterior, será útil dejar constancia ahora del contenido de los artículos 8.1 y 9 del Decreto 115/1997, de 18 de septiembre, por el que se establecen la planificación farmacéutica, los criterios de valoración de conocimientos académicos y experiencia profesional, los horarios y turnos de guardia y el procedimiento en materia de autorizaciones de oficinas de farmacia en la Comunidad de Madrid. Dicen así los preceptos citados:

"Artículo 8. De la iniciación del procedimiento.

1. El procedimiento para la autorización de las nuevas oficinas de farmacia podrá iniciarse:

a) A solicitud de uno o más farmacéuticos.

b) De oficio por la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales"

(...)

Artículo 9. A solicitud de uno o más farmacéuticos.

1. El farmacéutico o farmacéuticos que pretendan obtener autorización de apertura de nueva farmacia en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, deberán presentar solicitud por escrito, en la que se indique claramente la zona farmacéutica para la que se solicita la nueva oficina de farmacia.

2. Dicha solicitud debe ir acompañada necesariamente, de la siguiente documentación.

a) Título de Licenciado en Farmacia o resguardo acreditativo del mismo.

b) Certificado que acredite la Colegiación del interesado en el Colegio Oficial de Farmacéuticos correspondiente, o compromiso formal de estar colegiado una vez autorizada la farmacia.

c) Documentación acreditativa de la experiencia profesional y conocimientos académicos alegados mediante Certificaciones oficiales de la autoridad o responsables correspondientes, no siendo válido cualquier otro justificante que se aporte, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de este Decreto.

Cuando la solicitud se formule conjuntamente por dos o más farmacéuticos, se aportará la documentación relativa a los méritos de cada uno de ellos.

d) Declaración jurada de si es o no titular o cotitular de oficina de farmacia en la fecha de su solicitud.

e) Justificante de abono de la tasa.

f) Certificado del número de habitantes censados en la zona farmacéutica de que se trate, según la última revisión del Padrón Municipal o Padrones Municipales, en el caso de que ésta englobe más de un municipio, vigente en la fecha de la solicitud, o justificante de haberlo solicitado.

En caso de que fuera necesario completar el número de habitantes que consten en los Padrones Municipales, los solicitantes de apertura podrán acreditar, mediante cualquier medio de prueba admisible en derecho, de forma objetiva y contrastada, la existencia en la zona farmacéutica en la que se pretende instalar la nueva oficina de farmacia de una población de hecho.

g) Cualquier otra documentación que el solicitante considere oportuna.

3. Si la solicitud no reúne los requisitos exigidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y los señalados en el apartado 2 del presente artículo, se requerirá al interesado para que en el plazo de diez días subsane las deficiencias o, en su caso, aporte los documentos preceptivos, con expresa indicación de que, si así no lo hiciere, se le tendrá por desistido de su solicitud. Transcurrido el indicado plazo sin que se subsanen los defectos advertidos, la solicitud será archivada sin más trámite.

4. Si la solicitud presentada reúne los requisitos exigidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y los señalados en el apartado 2 del presente artículo, se dictará por la Dirección General de Salud resolución acordando la continuación de la tramitación del procedimiento de autorización de oficinas de farmacia, en la que se hará constar la zona farmacéutica para la que se solicita la autorización".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

Expuesto todo lo anterior, procede ya que entremos a resolver los motivos impugnatorios en que sustenta la parte actora sus pretensiones.

1.- Sobre la aducida desviación de poder y fraude de ley en el actuar de la Administración demandada al dictar la Resolución impugnada

De modo transversal en varios motivos impugnatorios, y de forma autónoma en uno de ellos, la recurrente sostiene que el Centro Directivo autor de la Resolución de 28 de noviembre de 2022, confirmada en alzada por la aquí recurrida, la Orden 76/2023, de 19 de enero, de la Consejería de Sanidad, estaría viciada con causa de anulabilidad por haber incurrido aquél en desviación de poder y fraude de ley.

1.a.- Comenzando por el último citado, convendrá recordar que, de acuerdo con el artículo 6.4 del Código Civil, se entenderán ejecutados en fraude de ley aquéllos actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, no impidiendo ello la debida aplicación de la norma que se hubiese tratado de eludir.

La propia definición que nos ofrece el citado precepto legal en su literalidad impide per seque podamos considerar siquiera la posibilidad de apreciar un modo de proceder tal, que ocultase por parte de la Administración un fraude de ley.

Ello es así porque la representación procesal de la recurrente sostiene que el fraude de ley se apoyaría aquí en la voluntad de la Administración demandada de eludir la aplicación de la Ley 13/2022, de 21 de diciembre. Y, sin embargo, sin explicar cuál sería, en su caso, el resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, que se habría perseguido, no sería lógico siquiera que éste fuese la referida elusión, en fecha 28 de noviembre de 2022, de los preceptos de una Ley que no sólo no estaba en vigor sino que ni siquiera había sido promulgada. Como consecuencia de lo anterior, y llevando el razonamiento a su extremo, ni siquiera si se hubiese podido comprobar el citado fraude de ley, el resultado previsto por el Código Civil sería posible pues, conforme al artículo 6.4 se habría debido concluir la necesaria aplicación de la norma que se hubiese tratado de eludir; lo que, con evidencia y sin necesidad de mayor argumentación, se revela imposible al no haber comenzado su vigencia en la fecha a la que se contraen estas actuaciones.

1.b.- Descartado el aducido fraude de ley, el examen de la posible concurrencia de la desviación de poder, también alegada en la demanda, conduce al mismo resultado desestimatorio por las razones siguientes:

La parte recurrente sostiene que el motivo por el que la demandada dicta la Resolución de 28 de noviembre de 2022, un mes antes de la entrada en vigor de la Ley 13/2022, de 21 de diciembre, es, de nuevo, eludir su aplicación.

Pues bien, más allá del hecho de que no se explica por la parte actora cuál sería la ventaja, o la eliminación de un perjuicio o dificultad, para la Administración Autonómica, de tramitar un procedimiento regido por una u otra norma legal, lo que le habría llevado, en su tesis, a anticipar el expediente a la entrada en vigor de la Ley 13/2022, lo cierto es que la razón por la que se inicia en su día el expediente para hacer públicas las zonas farmacéuticas y el número de nuevas oficinas de farmacia en cada una de ellas se hace expresa por la propia Administración, basada en la presentación por determinados interesados de "una serie de solicitudes de autorización" de apertura de nuevas oficinas de farmacia en tales zonas farmacéuticas. Motivado, pues, el hecho en sí, la decisión de iniciar tal expediente meses antes y de culminarlo un mes antes de la aprobación y entrada en vigor de la repetida Ley 13/2022, se revela todo esto una consecuencia de la aplicación de un criterio de oportunidad que, en principio, no es susceptible de control jurisdiccional. Recuérdese a estos efectos que, por disposición del artículo 106.1 de la Constitución, lo que los Tribunales controlan no es la oportunidad con que actúa la Administración sino, además del ejercicio de la potestad reglamentaria, "la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican".

Finalmente, en relación con el control de los fines que justifican la actuación aquí recurrida, y en directa relación con la aducida desviación de poder, convendrá que recordemos que dicha figura se define en el artículo 70.2, párrafo segundo, de la Ley Jurisdiccional, como el ejercicio de potestades administrativas para fines -no ya contrarios al ordenamiento jurídico o prohibidos por él, como en el fraude de ley ya tratado- distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.

En este mismo sentido, no puede ser de otro modo, se pronuncia la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando, entre otras muchas, dice así en STS de 3 de diciembre de 2024 (Rec. Ord. 712/2022):

"... la desviación de poder, recogida constitucionalmente en el artículo 106.1, en relación con el artículo 103, de la CE , y definida en el artículo 70.2, párrafo segundo, de la LJCA , comporta la existencia de un acto administrativo que externamente se ajuste a la legalidad, pero inválido por desmentir en su motivación la verdadera finalidad de la actividad administrativa, que debe fundarse, con carácter general, en el interés público y, además, en la propia finalidad que habilita el ejercicio de esa potestad concreta.

Esta apreciación si bien no precisa de una prueba acabada y completa, que lleve al Tribunal a la convicción de que se han ejercitado potestades administrativas para finalidades diferentes de las marcadas por el ordenamiento jurídico, como señala el artículo 70.2 de la LJCA , sin embargo, sí precisa de una justificación suficiente. Y en este caso, insistimos, no sólo no se justifica la finalidad desviada en relación con la prevista en el ordenamiento jurídico, sino que ni siquiera se identifican las dos finalidades enfrentadas.

En fin, la desviación de poder, como señalamos en nuestra Sentencia de 18 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 1643/2007 ), tiene lugar no sólo cuando se acredita que la Administración persigue una finalidad privada o un propósito inconfesable, extraño a cualquier defensa de los intereses generales, sino también puede concurrir esta desviación teleológica cuando se persigue un interés público ajeno y, por tanto, distinto al que prevé el ordenamiento jurídico para el caso. Recordemos que el artículo 70.2 de la Ley Jurisdiccional exige, para que se aprecie la desviación de poder, que el ejercicio de la potestad sirva a " fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico". Basta, por tanto, que el fin sea diferente, de modo que aunque el ejercicio de la potestad administrativa se haya orientado a la defensa de los intereses generales, sin embargo se oponga, lo que no se identifica en este caso, a la finalidad concreta que exige el ordenamiento jurídico".

En este caso, descartada la finalidad elusiva que apunta la recurrente, no sólo por su falta de explicación sobre el resultado último supuestamente perseguido por la Administración, sino también porque ni siquiera es posible atisbarlo a partir de los datos que obran en el expediente administrativo, respetando la Sala el criterio de oportunidad empleado por la Administración, que además encuentra sustento suficiente en la motivación dada a la Resolución recurrida, es por todo ello por lo que las causas de nulidad y anulabilidad que la parte actora anuda, transversalmente, al resto de los motivos impugnatorios por estas dos figuras examinadas han de quedar ya rechazadas.

2.- Sobre los defectos habidos en el procedimiento de elaboración y dictado de la Resolución recurrida

Para dar respuesta a este motivo impugnatorio partiremos del hecho ya explicado, y en realidad no controvertido, de que, por razones temporales, resultan aplicables en este caso los preceptos de la Ley 19/1998, de 25 de noviembre.

Esta norma legal explicaba desde su Exposición de Motivos, en concreto respecto a la planificación de las oficinas de farmacia, que el modelo seguido en la misma persigue, como objetivo principal, el aseguramiento de una mejor asistencia farmacéutica para a la población dentro del marco general establecido en la Ley 16/1997, de 25 de abril, de Regulación de Servicios de las Oficinas de Farmacia. En esta misma línea, el legislador autonómico declaraba cuáles son los criterios de planificación adoptados (asentamientos poblacionales y distribución en ellos de las oficinas de farmacia existentes) y los objetivos concretos a conseguir: - La redistribución de las actuales farmacias y la apertura de otras nuevas de acuerdo con los números módulos que la propia Ley establece. - La coordinación de las farmacias con los Servicios Sanitarios de las Zonas Básicas de Salud. - La adecuación de la cifra de habitantes por farmacia a la realidad media. Y - la garantía de una adecuada asistencia farmacéutica a todos los núcleos de población de la Comunidad de Madrid.

Para ello, se regulaban en el articulado de la Ley de 19/1998 (Título II de la Ordenación farmacéutica en el nivel de atención primaria", Capítulo I "De las oficinas de farmacia", Sección 4ª "De la planificación de las oficinas de farmacia") tanto los criterios de planificación como el procedimiento de autorización de oficinas de farmacia; en concreto y respectivamente, en los artículos 32 y 34, que más arriba dejamos reproducidos para su consideración ahora.

Es por ello posible afirmar que la Ley diferencia con claridad ambas etapas, que son las que, en realidad, se contienen en la Resolución recurrida pues, sin ambages, las diferencia y separa en su propio título: "Resolución por la que se hacen públicas las zonas farmacéuticas de la Comunidad de Madrid y el número de nuevas oficinas de farmacia cuya apertura procede autorizar en cada una de las zonas farmacéuticas referidas(fruto del ejercicio de la potestad de planificación) y se abre el período de concurrencia pública en el procedimiento de autorización de apertura de nuevas oficinas de farmacia en base a solicitudes formuladas a instancia de parte(convocatoria que se lleva a cabo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 mencionado).

La parte recurrente refiere determinados vicios de procedimiento imputándolos, erróneamente, al que, a partir del dictado de la Resolución recurrida se ha de abrir, para la autorización de las oficinas de farmacia ya autorizadas, cuando, en verdad, el único procedimiento, expediente, que ha culminado, y al que podrían en este momento imputarse vicios causantes de nulidad o anulabilidad, es únicamente el que se lleva a cabo para el ejercicio de la potestad planificadora y que sirve tan sólo a definir las zonas farmacéuticas y el número de oficinas de farmacia que en ellas se puede autorizar.

Apoya lo anterior, la propia invocación que la demanda hace, para fundar la nulidad propuesta, de los artículos 8.1 y 9 del Decreto 115/1997, de 18 de septiembre; preceptos cuya aplicación se postula por la parte actora para el enjuiciamiento por la Sala de la regularidad del expediente de planificación de zonas farmacéuticas (el único consumado en la resolución recurrida) cuando, en realidad, dichos preceptos no le resultan aplicables por serlo sólo para el procedimiento que la Resolución recurrida se limita a convocar, mediante concurrencia pública, y que es el de autorización de apertura de nuevas oficinas de farmacia. Un procedimiento que, por ello, no finaliza con la resolución recurrida y que, por tanto, no puede ser objeto de enjuiciamiento en este proceso. Recuérdese, a estos efectos, que los repetidos artículos 8.1 y 9 del Decreto 115/1997 se ubican sistemáticamente dentro de la norma en el Capítulo III ("Procedimiento en materia de autorizaciones de oficinas de farmacia") y, dentro de él, el artículo 8 en la Sección 1ª "Disposiciones Generales" y el artículo 9 en la Sección 2ª titulada específicamente "Del Procedimiento".

Lo hasta aquí expuesto hace que las causas de nulidad y, subsidiaria anulabilidad, aducidas (sobre solicitudes y su alegada falta de documentación, así como sobre el eventual silencio administrativo de otras solicitudes de 2021), estando vinculadas todas ellas al procedimiento de autorización de nuevas oficinas de farmacia pero invocadas en la demanda como si fuesen aplicables al expediente de planificación de las zonas farmacéuticas y aprobación del número de oficinas de farmacia que se pueden autorizar en cada una de tales zonas, debe ser rechazado por carecer en absoluto de fundamento.

Una conclusión, la ya expresada, que resulta extensible al motivo subsidiario de nulidad/anulabilidad que articula la parte actora basado en que las fechas de referencia del Padrón para comprobar la concurrencia de los requisitos de apertura en las solicitudes de autorización de apertura deben venir referidas a la de inicio del expediente. Una vez más recordaremos que, respecto al expediente de autorización de apertura, la Resolución recurrida se limita a iniciarlo para, tramitado como de concurrencia pública, resolver más adelante, a su finalización, sobre la concesión o no de las autorizaciones instadas. Lo que deberá llevarse a efecto en otra resolución posterior que podrá, en su caso, ser recurrida por la actora y en la que, allí sí, sería posible invocar la causa de nulidad examinada y que, por lo expuesto, aquí no es posible considerar y debe descartarse.

3.- Sobre la aducida nulidad de pleno derecho por ausencia de motivación

Sostiene la recurrente que los antecedentes de hecho expuestos en la resolución recurrida son falsos. En particular, sobre la aportación de documentos por los solicitantes y sobre la verificación por la demandada del requisito relativo a los habitantes censados y población de derecho de los municipios en los que se extienden las zonas farmacéuticas publicadas.

El motivo así articulado no puede tener favorable acogida por las razones siguientes:

De nuevo hemos de diferenciar entre la actuación de planificación y el procedimiento meramente convocado para la concesión de autorizaciones de apertura de oficinas de farmacia; ambos incluidos en la misma resolución recurrida.

La Resolución desestimatoria de la alzada menciona en su Antecedente Primero la circunstancia de que en los años 2021 y 2022 distintas solicitudes de autorización de apertura de oficinas de farmacia se presentaron ante la Dirección General de Inspección, Ordenación y Estrategia Sanitaria. Todo ello para justificar el ejercicio de la potestad de planificación que da lugar a la decisión sobre publicación de zonas sanitarias y determinación del número de nuevas oficinas cuya apertura podrá entonces ser autorizada.

En su Antecedente de Hecho Segundo expuso que el 8 de agosto de 2022 solicitó la citada Dirección General al Ayuntamiento concernido en la alzada de la parte ahora demandante los datos de población para valorar las condiciones relativas al número de habitantes en relación con el número de solicitudes de apertura presentadas, lo que fue contestado mediante certificado del padrón municipal a fecha de su expedición.

Siendo así lo anterior, y siendo así que tales actuaciones constan a partir de lo documentado en el expediente, ninguna alegación de "falsedad" puede aceptarse tal como la ha formulado la parte actora en su demanda. Que no esté de acuerdo con que la fecha de expedición del certificado del padrón municipal sea la que haya que considerar en el inicio del expediente de autorización de apertura de oficinas de farmacia es cuestión que no autoriza a calificar la exposición de tales antecedentes como "falsa". Y todo ello recordando, a riesgo de ser reiterativos, que dicho certificado no se pidió por la Administración dentro del procedimiento de autorización abierto por medio de la resolución recurrida sino, meramente, para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 32 de la Ley 19/1998, lo que, una vez más, nos sitúa en el ámbito de la potestad de planificación y no de la de autorización, como hace erróneamente la parte demandante. Una petición de datos poblacionales fidedignos [que sólo se obtiene con un certificado de cada oficina de Padrón municipal ( artículo 16 de la Ley 7/1985, de 2 de abril) que se revela no sólo lógica sino, más aún necesaria, para poder ejercer de modo conforme a Derecho la repetida potestad de planificación, vinculada en su resultado a los módulos de población legalmente establecidos; en concreto, en el citado y ya conocido artículo 32 de la Ley 19/1998.

Se rechaza, por tanto, el motivo impugnatorio examinado.

4.- Sobre la aducida nulidad de pleno derecho de la Resolución impugnada por vulneración de la Ley 13/2019, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno

Se basa la actora en lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley autonómica citada para afirmar que la Administración no ha facilitado los documentos en que se apoya para poder convocar las 48 oficinas de farmacia nuevas. Y para apoyar lo anterior recuerda que tuvo que solicitar de esta Sala el complemento de expediente administrativo enviado inicialmente de modo incompleto -lo que también hizo, dice, en vía administrativa y no consiguió- apuntando por ello a una supuesta "manipulación de los documentos que se han tramitado y que integran el expediente".

Más allá de que la acusación de "manipulación" de los documentos obrantes en el expediente administrativo remitido a la Sala no ha ido acompañada por la parte actora de prueba o indicio alguno sobre tal modo de proceder, menos aún del ejercicio de las acciones correspondientes antes las instancias competentes, lo cierto es que el trámite del complemento del expediente administrativo está previsto por el artículo 55.1 de la Ley Jurisdiccional para evitar cualquier tipo de indefensión a las partes, en particular, a la demandante; una indefensión que ni siquiera aduce la parte actora y que la Sala, a la vista de lo actuado por la Administración al serle requerido el complemento del expediente y aportarlo, tampoco puede apreciar.

Se rechaza, por lo expuesto, el motivo impugnatorio examinado.

5.- Sobre la aducida infracción de la Ley 2/2016, de 29 de marzo, de Identidad y Expresión de Género e Igualdad Social y no Discriminación de la Comunidad de Madrid, al no haberse realizado evaluación alguna sobre impacto de género

Invoca la parte demandante lo dispuesto en el artículo 45.1 de la Ley 2/2016, citada, vigente a la fecha a la que se contraen estas actuaciones (ha sido suprimido por la Ley 17/2023, de 27 de diciembre), a cuyo tenor:

"Artículo 45. Evaluación de impacto normativo sobre la identidad o expresión de género.

1. Las normas y resoluciones de la Comunidad de Madrid incorporarán la evaluación del impacto sobre identidad de género en el desarrollo de sus competencias, para garantizar la integración del principio de igualdad y no discriminación por razón de identidad de género o expresión de género".

Descartando que nos encontremos en este caso ante la impugnación de una disposición general pues lo impugnado, pese a poder ser calificado como acto plúrimo, dirigido a una pluralidad, en principio, indeterminada de destinatarios, que contiene una concreta decisión cuya eficacia se agota una vez ejecutado, debemos acudir a la jurisprudencia para definir correctamente lo que se haya de entender por "impacto de género". Y, así, el Tribunal Supremo en su STS de 27 de octubre de 2016 (Rec. 929/2014), citada en la más reciente de 29 de abril de 2024 (Rec. Ord. 31/2023) nos dice que

"El impacto de género se considera cuando no existiendo desigualdades de partida en relación a la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, no se prevea modificación alguna de esta situación".

Consta a través del expediente administrativo remitido a la Sala que los datos de población requeridos a los distintos municipios cuyo término municipal resulta incluido en las distintas zonas farmacéuticas fueron enviados, desglosados en cada una de las certificaciones del Padrón por Secciones, como había sido solicitado, y diferenciando entre el número de habitantes mujeres y hombres.

Con la misma relevancia que lo anterior, conviene resaltar que en el complemento del expediente administrativo obra un Informe emitido en vía administrativa por la Jefatura de Área de Coordinación Administrativa a instancias del Letrado de la parte aquí demandante en el que se contesta, entre otras, a la siguiente petición: "se requiere que se aporte "Cualquier otro informe que se haya podido emitido por tratarse de una resolución que tiene impacto económico y social".La respuesta dada a dicha cuestión en el repetido Informe fue ésta: "... en la legislación regulatoria del procedimiento no se considera necesario la emisión de ningún informe de impacto económico y social, no habiéndose emitido para la elaboración de la Resolución de 28 de noviembre de 2022 de la Directora General de Inspección, Ordenación y Estrategia Sanitaria, ningún informe en este sentido".

De esta respuesta deduce la parte actora el motivo impugnatorio que ahora tratamos, sobre la ausencia de valoración del impacto de género de la resolución recurrida.

Partiendo de la consideración ya expresada de que la Resolución de 28 de noviembre de 2022 aquí impugnada no es una disposición general, la aducida nulidad de pleno derecho debería, para su estimación, poder quedar encuadrada en lo dispuesto en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por haberse aprobado el acto recurrido prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Una causa de nulidad cuya concurrencia, ya se anuncia, la Sala no aprecia. Y ello por lo siguiente:

Sobre la interpretación y aplicación de esta causa de nulidad, cuando de omisión de procedimiento se trata en la elaboración y aplicación de actos administrativos, la jurisprudencia se ha pronunciado en numerosas ocasiones para mantener [ STS de 5 de diciembre de 2016 (Rec. Cas. 503/2013) que "... la nulidad de pleno derecho sólo afecta, por motivos formales como los que ahora se invocan, a aquellos actos que -como indica el precepto legal al que se acoge la parte recurrente- "se dicten prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido", a los que equipara la jurisprudencia de esta Sala los actos dictados con omisión de un trámite esencial del procedimiento y aquéllos otros en los que se ha observado por la Administración un procedimiento, pero no el concreto procedimiento previsto por la ley para ese supuesto".

En el mismo sentido aunque ampliando su doctrina, la STS de 22 de mayo de 2017 (Rec. Cas. 2042/2016) señala, en relación con la causa de nulidad que ahora examinamos, que

"...para su concurrencia se precisa que la conculcación del procedimiento haya sido de tal magnitud que suponga la concurrencia de anomalías en la tramitación que no consistan en defectos leves.

En este sentido hemos declarado - Sentencia de 4 de octubre de 1986 (RJ 19864)- que es necesario que se prescinda «total y absolutamente» del procedimiento legalmente establecido para que se dé el supuesto, pues no basta que se infrinja alguno de los trámites esenciales del procedimiento, ya que el adverbio o locución adverbial «total y absolutamente» recalca la necesidad de que se haya prescindido por entero o de un modo terminante del procedimiento fijado en la Ley, exigencia que se comprende por la trascendencia que comporta para la seguridad jurídica la invalidez radical del acto. Ahora bien, la inexistencia de nulidad absoluta no impide que pueda incurrirse en nulidad relativa o anulabilidad, conforme al artículo 48.2 de la citada Ley, si el acto carece de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o da lugar a la indefensión del interesado, siempre que en estos casos, por la relatividad del vicio de forma, no sea posible su subsanación a lo largo del procedimiento administrativo, o posteriormente en trámite de recurso en dicha vía o incluso después en la jurisdiccional."

(...) En definitiva, esta causa de nulidad supone una total inaplicación del procedimiento legalmente establecido, sin que sea suficiente advertir omisiones o infracciones de tramitación, debiendo como señaló nuestra Sentencia de 17 de octubre de 1991 , "ponderar, en cada caso, las consecuencias producidas por tal omisión en la parte interesada, la falta de defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido".

En este caso, la Administración demandada justificó, a instancias de la propia parte ahora demandante, que ningún informe de carácter económico y social (en esta categoría genérica podría quizás incluirse el de valoración del impacto de género) fueron emitidos por no ser preceptivo según la normativa sectorial de aplicación. Y así, constatada la existencia de procedimiento y regularidad del seguido para el dictado de la Resolución impugnada, la omisión de este trámite, amén de justificada (con acierto o no, lo veremos a continuación) impide que pueda aplicarse, conforme al criterio jurisprudencial expuesto, esta concreta y restrictiva causa de nulidad de pleno derecho.

Del mismo modo, dado que la parte actora también la ha articulado, con carácter subsidiario, como una causa de anulabilidad, la falta de mención de la indefensión que pudiera haber sufrido su interés particular (que se concreta en la zona farmacéutica sobre la que incide en sus alegaciones en vía administrativa y en su demanda) hace que la anulabilidad instada tampoco pueda acogerse. Ello, hay que insistir, en la medida en que la ausencia del procedimiento legalmente establecido no consiste en la simple omisión de un trámite que dé lugar a una mera formalidad o irregularidad no invalidante sino que ha de resultar relevante por las consecuencias que ello acarree y que se concreten en la esfera de intereses de quien denuncia tal omisión, pues, recuérdese otra vez, la Resolución recurrida carece de la naturaleza de disposición general.

La parte actora construye este motivo impugnatorio sobre la mera denuncia de la ausencia de un trámite; pero lo hace desde una posición errónea (considera que la resolución impugnada tiene carácter normativo cuando afirma "se debería analizar y valorar los resultados que se puedan seguir de la aprobación de la norma...")y desde una perspectiva puramente formal y no de fondo ya que en ningún momento ha explicado la relevancia que habría tenido la evaluación del impacto de género sobre su esfera de intereses en el dictado de un acto administrativo de publicación de zonas farmacéuticas y de convocatoria de un expediente para la autorización de nuevas oficinas de farmacia en estas zonas.

El motivo examinado debe, por todo lo ya dicho, rechazarse.

6.- Sobre la aducida infracción de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

El examen de este motivo impugnatorio pone de manifiesto el error en que incurre la parte actora al mencionar (sic) "el artículo 60 de la Ley 40/2019 del Sector Público "para sostener que la Administración debió haberlo tenido en cuanta para controlar el cumplimiento de los "requisitos que exige" el precepto que cita.

Interpretando el posible alcance del motivo, entiende la Sala que lo que la actora postula es la nulidad del acto recurrido al no haber examinado la Administración la posible concurrencia en los solicitantes de autorización de apertura de alguna de las "Prohibiciones para contratar" reguladas en el artículo 60 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Un precepto que fue modificado, en su día, por la Disposición Final Novena de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Un Texto Refundido que, hay que recordarlo también, quedó sin vigencia en virtud de la Disposición Derogatoria de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público; derogación que, ya de entrada, privaría de fundamento jurídico al motivo impugnatorio examinado

En definitiva, si lo que la parte actora viene a sostener en este, confusamente formulado, motivo de impugnación es que la Administración demandada, para abrir en la Resolución recurrida el concurso de autorización, debió haber aplicado el artículo 71 de la vigente Ley de Contratos del Sector Público, tampoco así articulado podría haberse acogido en esta Sentencia. Ello es así porque, primero, ningún precepto de la normativa sectorial en materia de ordenación farmacéutica autoriza a considerar que el vínculo creado entre el titular de una oficina de farmacia y la Administración concedente de la autorización de apertura sea de naturaleza contractual y, segundo, porque, como su propio nombre indica, una autorización administrativa es producto del ejercicio de una técnica autorizatoria por parte de la Administración competente.

Dicho esto, para ilustrar lo anterior y, al tiempo, cerrar este razonamiento, bastará con recordar lo que, desde antiguo, viene razonando al respecto el Tribunal Supremo; por ejemplo, en STS de 26 de marzo de 2001 (Rec. Cas. 4631/1995):

"La Jurisprudencia utiliza, inicialmente, un concepto de autorización que se ajusta a la noción clásica de acto administrativo que permite a una persona el ejercicio de un derecho o facultad que le corresponde, previa valoración de la legalidad de tal ejercicio en relación con el interés específico que el sujeto autorizante debe tutelar. Y desde este punto de vista tradicional, la autorización administrativa, en cuanto acto de control preventivo y de carácter meramente declarativo que no transfiere facultades sino que remueve límites a su ejercicio, ha de ser otorgada o denegada por la Administración con observancia de la más estricta legalidad. Carácter reglado de la autorización que es predicable no sólo del acto mismo de otorgamiento, sino de todos sus aspectos, como son: su contenido, la competencia del órgano otorgante y el procedimiento a seguir.

Esta visión clásica de las autorizaciones se completa con una técnica autorizatoria que no se reduce ya al simple control negativo del ejercicio de derechos, sino que se extiende a la regulación misma de la actividad, con el propósito decidido de orientar y encauzar positivamente la actividad autorizada en el sentido de unos objetivos previa e implícitamente definidos en las normas aplicables. Y, en este sentido, este Alto Tribunal ha señalado que aunque la licencia o autorización administrativa representa una remoción de límites en el ejercicio de un derecho subjetivo del administrado, ello no implica que, una vez removidos tales límites, la Administración se vea desposeída de sus prerrogativas originarias, sino que las conserva por tratarse de una materia en la que la policía ejercitable por los entes públicos está dirigida a la tutela y defensa de fines de interés general, naturalmente presentes en todo momento".

En conclusión, la imposibilidad de acoger alguno de los numerosos motivos impugnatorios en que se basan las pretensiones ejercitadas en la demanda, conduce directamente a su rechazo y, con ello, a la íntegra desestimación del presente recurso.

SEXTO.- Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima"y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de dos mil quinientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,