Sentencia Contencioso-Administrativo 317/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1059/2024 de 16 de junio del 2025

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Felicisima contra la Orden 1600/2022, de 21 de septiembre, de la Consejería de Cultura, Turismo y Deporte de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Orden 756/2022, de la misma Consejería citada, por la que se acordó su cese como funcionaria interina en el puesto NUM000, "Ayudante de Biblioteca" adscrito al Cuerpo de Técnicos y Diplomados Especialistas, Escala de Ayudantes de Archivos, Bibliotecas y Museos, Especialidad Bibliotecas, en situación de vacante vinculada a la Oferta de Empleo Público convocada. De hecho, la causa del cese fue expresada así: "Finalización del proceso selectivo".

Para fundamento de su decisión, la Juzgadora de instancia expuso los antecedentes que entendió necesarios, recogió los argumentos de impugnación y oposición que esgrimieron las partes en apoyo de sus respectivas posiciones y tras reproducir la normativa que consideraba de aplicación, entró a resolver la cuestión de fondo debatida.

Razona la Sentencia apelada el cese de la actora como funcionaria interina se produjo como consecuencia de la finalización de un proceso selectivo convocado para la cobertura, entre otras, de la plaza que ella ocupaba temporalmente, desapareciendo entonces la urgencia y necesidad en que se sustentó su nombramiento y permanencia en el puesto de trabajo vinculado a la Oferta de Empleo Público a la que estaba adscrito. Todo ello considerando que a la finalización del mencionado proceso selectivo la plaza ocupada temporalmente por la actora no fue efectivamente cubierta.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación Dª Zaida quien, a través de su representación procesal, articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:

1.- Infracción del artículo 10 del EBEP en relación con el art.22.9,párrafo tercero, de la Ley 5/2013 de 23 de diciembre de Presupuestos de la Comunidad de Madrid, al no haber considerado la Sentencia apelada que la finalización del proceso selectivo conllevaba la desaparición de la urgencia y necesidad que motivaron su nombramiento.

Sostiene la representación procesal de la Administración apelante que la Sentencia de instancia yerra al achacar a la convocatoria la no inclusión de los puestos convocados. Y ello porque mezcla dos conceptos distintos (puesto y plaza) de modo que los procesos selectivos no tienen por qué hacer referencia concretos puestos de trabajo sino a plazas, en abstracto, de un determinado Cuerpo, Escala o Especialidad, siendo luego, cuando termina el proceso selectivo, cuando se ofrecen a los aspirantes los concretos puestos que la Administración estime necesario cubrir.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite a los razonamientos expresados en la Sentencia apelada insistiendo en el hecho de que, una vez finalizado el proceso selectivo, el puesto que ella ocupaba temporalmente no fue cubierto, pudiendo, por ello, continuar en su desempeño, conforme a lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2019.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

En aplicación de tal jurisprudencia pueden traerse a colación, entre otras, nuestra Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019) y 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020)- en las que dijimos que

"No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

Con carácter previo al análisis que proceda hacer de las cuestiones suscitadas en esta apelación, debe advertirse que esta Sala ha tenido ya ocasión de pronunciarse en los Recursos de Apelación núm. 957/2023 y 1056/2023 ( Sentencias de 14 y 26 de febrero de 2025, respectivamente) y 36/2024 ( Sentencia de 23 de mayo de 2025) resolviendo muy similares cuestiones a las suscitadas en este recurso por lo que, habremos de considerar lo en ellas razonado en aplicación de un elemental principio de unidad de criterio y en aras de la necesaria seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la Ley.

Expuesto lo anterior, procede que entremos ya a exponer nuestros razonamientos respecto a los motivos impugnatorios en que se basa este recurso. Y para ello resulta necesario partir de lo dispuesto en el artículo 22.12 de la Ley 4/2021, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 2022. Dice así el precepto citado:

"Artículo 22. Oferta de Empleo Público.

(...)

12. Durante el año 2022, no se procederá a la contratación de personal temporal, ni al nombramiento de personal estatutario temporal o de funcionarios interinos, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables en los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales, de acuerdo con lo que establezca la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo.

El personal funcionario interino, excluido el de cuerpos al servicio de la Administración de Justicia, que se regirá por su normativa específica, y el personal laboral temporal, nombrado o contratado en puestos de trabajo que no hayan resultado cubiertos definitivamente una vez finalizados los procedimientos de cobertura normativamente previstos, o bien hayan dejado de estar reservados a sus titulares, podrán continuar en el desempeño de los mismos, vinculando sus plazas a la siguiente Oferta de Empleo Público, o proceso de provisión que, en su caso, corresponda".

Con la misma relevancia que después se dirá, hemos también de partir de la regulación que contiene el artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público, pudiendo así distinguir entre causas de cese de funcionarios interinos que son comunes con las de los funcionarios de carrera (pues el régimen general les es aplicable en todo lo que no resulte incompatible con la temporalidad de su nombramiento) y de otras causas específicas que estarán relacionadas con la causa que motivó su nombramiento.

En cuanto a estas últimas, el Tribunal Supremo en STS de 20 de enero de 2020 (Rec. Cas. 2677/2017) razona que el cese de un funcionario interino debe vincularse necesariamente a alguna de las circunstancias expresamente contempladas en la norma de aplicación y, rememorando lo que expresaba en su anterior STS de 21 de noviembre de 2017 (Rec. Cas. 2996/2016), se expresa del modo en que ahora entendemos necesario reproducir:

"... la doctrina del Tribunal Constitucional es inequívoca al proclamar, en su sentencia 20/2001, de 29 de enero de 2001 (FJ 6) que "[...] el nombramiento como funcionario interino confiere al nombrado unos derechos de los que no puede ser privado sino por las causas legalmente establecidas y no por causas no previstas al efecto. Por ello, como con claridad se deducía del art. 11 de la Orden del Ministerio de Justicia de 15 de noviembre de 1991, sobre selección, propuesta y nombramiento de personal interino para cubrir plazas vacantes de los Cuerpos de Médicos Forenses, Oficiales, Auxiliares y Agentes y de los específicos del Instituto Nacional de Toxicología, como ahora del vigente art. 10 de la Orden del citado Ministerio de 1 de marzo de 1996, el cese del funcionario interino debe vincularse a alguna de las circunstancias expresamente contempladas. La resolución del vínculo no supone, en modo alguno, una absoluta y libérrima facultad de cese, sino que, antes al contrario, tal facultad es sólo parcialmente discrecional, ya que aquélla sólo puede dictar dicha resolución mediando las causas que reglan su posible actuación es este terreno, debiendo, asimismo, comunicar la revocación indicando los motivos de ella. Resulta claro, pues, que los motivos que justifiquen el acto administrativo de cese deberán resultar subsumibles en alguna de las causas de cese normativamente previstas; derecho éste que emana del propio acto de nombramiento. Es evidente, por ello, que habrá de producirse el referido cese de sobrevenir cualquiera de tales causas, pero tal eventualidad no ha de entenderse en términos absolutos; tal posibilidad no resultará amparada cuando la misma sea ejercida con motivación torpe -como la que pudiera derivar de una posible desviación de poder-, o se hubiera realizado con abierta vulneración de derechos fundamentales [...]".

En este caso, de los datos derivados del expediente administrativo no resulta controvertido que la ahora apelante había sido nombrada funcionaria interina por la Orden de 6 de mayo de 2019, para el desempeño del puesto nº NUM000 "Ayudante de Biblioteca", adscrito al Grupo A2, del Cuerpo de Técnicos y Diplomados Especialistas, Escala de Ayudantes de Archivos, Bibliotecas y Museos, Especialidad Bibliotecas. Y tampoco lo es, por la misma razón de su constancia en el expediente, que el puesto estaba vacante, que fue nombrada la apelante por gestión de la bolsa de funcionarios interinos del citado Cuerpo, y, finalmente pero no menos relevante, que la situación en que se hallaba el puesto en cuestión era la de "VACANTE",vinculada, pues, a una Oferta de Empleo Público, como así se hizo constar también expresamente en la Orden de nombramiento.

El proceso selectivo al que se vinculó esta vacante se convocó mediante Orden 1112/2019, de 5 de abril. En concreto, se convocaron en esta Orden dos procesos selectivos (por el turno libre y por promoción interna) al amparo de lo previsto en los Decretos 41/2016, de 3 de mayo; 144/2017, de 12 de diciembre; 170/2018, de 18 de diciembre y Decreto 15/2019, de 26 de marzo, que, respectivamente, aprobaron las Ofertas de Empleo Público de la Comunidad de Madrid para los años 2016, 2017, 2018 y 2019.

Examinando la Orden de cese recurrida en la instancia comprobamos que la causa expresada es la de "Finalización del proceso selectivo".

Con tales bases, tampoco es objeto de discusión el que el puesto que en concreto desempeñaba la actora en la instancia como funcionaria interina no fue cubierto por la toma de posesión de un funcionario de carrera que hubiese obtenido la titularidad del mismo como resultado del proceso selectivo convocado para su cobertura. Se plantea, por ello, la duda de si ante la no cobertura del puesto por un funcionario de carrera a partir del repetido proceso selectivo, debía o no producirse el cese de la apelada y si el mismo, una vez acordado, estaba o no suficientemente motivado al haber desaparecido la causa considerada para su nombramiento.

La respuesta de esta Sala es que sí, por las siguientes razones:

En primer lugar, la cobertura mediante nombramiento de interinidad de la apelada no respondía a la vacante del puesto en cuestión por la desocupación transitoria de un titular sino por su falta de titular pues estaba vinculado a una Oferta de Empleo Público, tal como se hizo constar como causa de nombramiento de la actora para su desempeño interino.

La vacante cubierta en este caso carecía de titular funcionario de carrera siendo necesaria su cobertura por razones, se entiende, de necesidad y urgencia en la prestación de las funciones propias del puesto. Ahora bien, una cosa son las razones de urgencia y necesidad que motivasen su cobertura -que podrían o no permanecer si el puesto no es cubierto en el proceso selectivo- y otra distinta es que por la persistencia de tales razones la demandada deba desconocer que la causa de motivó el nombramiento había desaparecido. Es, precisamente, dicho desconocimiento el que podría haber hecho surgir, eventualmente, una situación equivalente a la de fraude y abuso en el caso concreto de esta funcionaria interina.

La causa que motivó el nombramiento de la interesada era la vinculación del puesto a una Oferta de Empleo Público (OEP), lo que conduce desde luego a considerar que para la cobertura del puesto debía actuar la Administración dentro de los márgenes que prevé la normativa aplicable; esto es, debía proceder a su convocatoria dentro del plazo de tres años siguientes a la aprobación de la OEP a la que finalmente estaba vinculada. Sobre esta circunstancia nada se ha puesto en duda en la instancia, lo que debe llevar a considerar que los plazos fueron respetados y que la convocatoria del puesto se llevó a cabo conforme a estas previsiones normativas. Recordemos a estos efectos que el proceso selectivo convocado en 2019 lo era para cubrir plazas vinculadas a las OEP desde 2016 a 2019.

Ahora bien, no puede entenderse que la vinculación del puesto a una concreta OEP determine de modo correlativo la transformación de la causa del cese en otra distinta que la desaparición de la que determinó el nombramiento, de manera que éste sólo pueda producirse cuando, tras la debida convocatoria, el puesto sea cubierto por un funcionario de carrera, aspirante que haya superado el proceso selectivo en cuestión. De ser así, la Administración estaría obligada no sólo a convocar el proceso selectivo para la cobertura de la plaza vinculada a la OEP sino, más aún, a cubrir todas las convocadas aun cuando no hubiese un número de aspirantes suficientemente preparados para superar el proceso selectivo. Y ello no es ni una obligación ni, es notorio, es siempre una realidad. Es por esto por lo que debe descartarse la automaticidad en la consideración de la inexistencia de una causa de cese cuando el puesto vinculado a una OEP, como es el caso, no ha sido cubierto tras haberse celebrado el proceso selectivo de modo conforme, y dentro de los plazos, que prevé la normativa de aplicación. Y es por esto, también, por lo que entendemos que la mera convocatoria del puesto vinculado a una OEP, sin perjuicio del resultado de dicha convocatoria (es decir, que se cubra o no por un aspirante seleccionado en ella como funcionario de carrera), puede y debe actuar como causa legítima del cese. Hay que recordar que el artículo 10.3 del Estatuto Básico del Empleado Público lo que prevé de modo expreso en su apartado d) no es la obligación (repárese en el imperativo utilizado en la expresión "formalizará de oficio") de cesar al funcionario interino por la cobertura de una plaza vacante derivada de la toma de posesión de un titular de carrera, sino por "la finalización de la causa de que dio lugar a su nombramiento". Y que la finalización de esta causa coincida, de modo común, con la toma de posesión de un aspirante seleccionado y nombrado funcionario de carrera, ello no permite desconocer la circunstancia ya descrita, y no poco habitual, de que el proceso selectivo finalice sin la cobertura de todas las plazas incluidas en la convocatoria, quedando, así, plazas vacantes que, ahora sí, o son amortizadas o habrán de ser vinculadas a una nueva OEP. Es aquí, además, donde entrarían de nuevo la urgencia y necesidad de prestación de las funciones propias de los puestos no cubiertos; urgencia y necesidad que podría determinar, o bien el nombramiento de nuevos interinos o bien la posibilidad de decidir, con un nuevo nombramiento, la continuación de los que ya los estuviesen desempeñando, siempre en relación con los puestos que, como es el caso, "no hayan resultado cubiertos definitivamente una vez finalizados los procedimientos de cobertura normativamente previstos".

A partir de aquí sólo restaría mencionar que esta última posibilidad se prevé -como tal, como mera posibilidad ("podrán continuaren el desempeño de los mismos")- en el artículo 22.12 de la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 2022; una posibilidad cuya decisión se atribuye por la norma legal citada a la Administración como una potestad inserta dentro de la suya de autoorganización de su personal, pudiendo, pues, elegir si realizar otro nombramiento para el mismo interino en la plaza ahora vacante, convocada y no cubierta, o bien nombrar a un interino distinto por razones de urgencia y necesidad que podrían verse renovadas, objetivamente consideradas, pero no de modo necesario la continuidad del interino anterior que, por lo expuesto, pudo ser cesado de modo conforme a Derecho por haber desaparecido la causa que determinó su nombramiento.

Junto a lo expuesto y a modo de precedente, es oportuno también mencionar que los razonamientos que aquí hemos hecho son en su esencia coherentes con el criterio expresado en asunto similar (cese de funcionario interino) por la Sección Séptima de esta Sala que, en concreto, en Sentencia de 4 de noviembre de 2019 (PO 1320/2017), dijo lo siguiente:

"Tal y como ya hemos señalado en Sentencia dictada con fecha 2 de Julio de 2018 una Oferta de Empleo Público tan sólo determina las " plazas" vacantes que podrán ser objeto de cobertura en el ejercicio anual a que está referida, no se refiere a "puestos" de trabajo, sino a plazas de los distintos cuerpos, escalas o clases y no da inicio al correspondiente proceso administrativo destinado a seleccionar y nombrar las concretas personas que habrán de ocupar dichas plazas; esto corresponde a la ulterior convocatoria que ha de realizarse con esta finalidad. (...)

Es decir, el derecho de los aspirantes aprobados que han obtenido plaza se concreta, finalmente, en un puesto de trabajo determinado, pero esta determinación, aunque necesaria para culminar el proceso selectivo, en realidad es parte separada del mismo.

La Administración en ejercicio de su potestad de autoorganización puede determinar cuáles son los puestos vacantes cuya cobertura por funcionario de carrera es más urgente, sin que ello suponga pérdida de derechos para los interinos afectados pues el nombramiento de interino no conlleva la expectativa de una duración determinada. Y desde otro punto de vista, si existen criterios de prelación en los ceses de interinos (cuando haya varios puestos vacantes afectados, en el mismo órgano) estos serán los establecidos en la correspondiente bolsa o en la normativa sobre empleo temporal de la Administración".

En consecuencia, debiendo acogerse, por lo hasta aquí expuesto y razonado, los motivos impugnatorios vertidos por la representación procesal de la Administración apelante, procede la estimación del presente recurso de apelación revocando la Sentencia apelada y desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto en la instancia.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la estimación del presente recurso de apelación hace improcedente un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas en esta segunda instancia. Una decisión que extenderemos a las costas procesales de la primera instancia a la vista de los razonamientos que, en aplicación de normas, ha sido preciso realizar para resolver la cuestión de fondo controvertida.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,