Sentencia Contencioso-Administrativo 369/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 827/2024 de 18 de julio del 2025

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Arcadio contra la Resolución nº 1551/2022, de 27 de abril de 2022, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Resolución de fecha 8 de diciembre de 2020, de la misma Dirección Gerencia citada, denegatoria de la solicitud de regularización de la vivienda sita en Torrejón de Ardoz, DIRECCION000.

Para fundamento de su decisión, la Juzgadora de instancia expuso los antecedentes que consideró de interés, dejó centrado el objeto del recurso sintetizando además las posiciones y argumentos expuestos por ambas partes, pasando a continuación a detallar el contenido de los preceptos legales y jurisprudencia aplicables al caso.

Entró a continuación a resolver la cuestión de fondo suscitada en el recurso valorando la prueba practicada, consistente en los documentos que identifica en detalle, y mencionando que la falta de aportación de un documento de empadronamiento histórico por parte del solicitante de regularización no puede ser determinante de la denegación de la regularización habida cuenta de la imposibilidad de empadronarse en el domicilio al carecer de título alguno para la ocupación de la vivienda y a la vista del resto de documentos que sí fueron aportados al expediente.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación la Letrada de la Comunidad de Madrid, por la Agencia de Vivienda Social, y, mencionando que el requisito de la residencia en la vivienda por el plazo normativamente exigido para la regularización debe cumplirse de modo continuado e ininterrumpido, se basa en que la valoración de los documentos aportados no es correcta puesto que los mismos sólo acreditarían dicho requisito de modo "puntual".

Sobre la posible situación de vulnerabilidad de la unidad familiar del recurrente, recuerda la Administración apelante lo razonado y resuelto por esta Sala y Sección en Sentencia 116/2024, de 19 de febrero (Rec. Apel. 1090/2023), reproduciéndola. Todo ello para concluir afirmando que la vivienda pública está destinada a satisfacer necesidades habitacionales de las personas que se encuentran en situaciones desfavorecidas, lo que hace exigible un mayor rigor en la acreditación del cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, su representación procesal se remite a los fundamentos de la Sentencia apelada complementándolos con los argumentos que expresó y en los que desataca, además de la reiterada doctrina de esta Sala sobre los motivos de impugnación vertidos en apelación, que la solicitud cumple los requisitos exigibles para la regularización solicitada.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se hizo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

En aplicación de tal jurisprudencia pueden traerse a colación, entre otras, nuestra Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019) y 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020)- en las que dijimos que

"No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

Junto a lo anterior, no estará de más dejar expuesto desde ahora lo que esta misma Sala y Sección tiene reiteradamente declarado respecto a la revisión en esta segunda instancia de la valoración de la prueba que hizo el Juzgador a quo. Y para ello conviene tener presente el principio de inmediación que rige la práctica de la prueba propuesta y admitida lo que hace que dicha valoración corresponda tan sólo al órgano sentenciador. Por tanto, la revisión de su actuación en tal sentido sólo puede llevarse a cabo cuando se denuncia en la apelación la infracción de las reglas sobre la carga de la prueba o bien cuando el juicio valorativo se revela de modo patente o manifiesto como erróneo, ilógico, arbitrario o irrazonable, o cuando conduce en su conjunto a resultados inverosímiles, pero no cuando del escrito de apelación se desprende el mero propósito de la parte apelante de sustituir con su propia valoración de la prueba la realizada por el Juzgador de instancia.

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

1.- Para entrar a resolver los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación convendrá que comencemos recordando que el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, estableció un régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes, sin título suficiente, anteriores al 1 de enero de 2016. Ello porque, conforme a la Exposición de Motivos, "[l]a situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida".

Siendo de aplicación en este caso lo dispuesto en el artículo 14.Cinco.1 de la mencionada Ley 9/2015, de 28 de diciembre, entendemos necesario reproducir ahora su contenido:

"Artículo 14.

Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016.

(...)

Cinco. Condiciones generales

1. Para formalizar los contratos de arrendamiento, será condición inexcusable que el ocupante acredite, por cualquier medio válido en derecho, que la vivienda constituye su domicilio familiar permanente desde antes del 1 de enero de 2016. Asimismo, deberá acreditar que ha residido en dicho domicilio familiar permanente de manera continuada e ininterrumpida con anterioridad a la fecha citada por un plazo no inferior a un año.

En todo caso la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid realizará la correspondiente comprobación destinada a confirmar que la vivienda constituye el domicilio familiar permanente de la persona con quien se haya de suscribir el contrato".

La medida prevista en el artículo reproducido tiene, pues, un carácter excepcional para quienes acrediten, entre otros requisitos, el residir en la vivienda en cuestión desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida por un plazo no inferior a un año anterior a dicha fecha, y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

De igual modo, cabe destacar cómo el precepto legal reproducido otorga a la Comunidad de Madrid, ejercida a través de su Agencia de Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional, para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y, además, que no se incurra en causa de denegación.

Esta regularización excepcional se estableció por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económica había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas, la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad.

Esta Sala ya ha expresado en diversas sentencias relativas al proceso de regularización de viviendas sociales ocupadas sin título, que la Comunidad de Madrid ha normativizado en varias ocasiones algunos procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título; entre ellos, los previstos en el Decreto 25/1995, de 16 de marzo, o a nivel legislativo, en la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y en la que aquí y ahora nos ocupa, la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Y es que, como se dijo también en la Sentencia de esta Sala, de 16 de junio de 2016 (Rec. Apel. 201/2016) "El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales".

2.- Dicho lo anterior, en lo que se refiere a la valoración probatoria realizada en la Sentencia apelada, la misma, lejos de ser incorrecta ni de haber dado lugar, de modo patente o manifiesto a un resultado erróneo, ilógico, arbitrario o irrazonable, resulta ser todo lo contrario en cuanto a los documentos mencionados en ella.

Debe recordarse que esta Sala tiene reiteradamente dicho [entre otras muchas, las Sentencias de 16 de diciembre de 2020 (Rec. Apel. 873/2020), 24 de noviembre de 2023 (Rec. Apel. 157/2023) y 20 de junio de 2025 (Rec. Apel. 377/2024), con cita de otras anteriores desde 2008], y correctamente recoge esta doctrina la Sentencia apelada, que la residencia de una persona en una determinada vivienda deja un rastro de la misma, tanto en organismos públicos como en entidades privadas o entre particulares; y así, la permanencia en un determinado domicilio se puede deducir, por ejemplo, de la existencia de cuentas bancarias, de la contratación de obras, de los contratos de suministro de la vivienda (electricidad, teléfono, gas, etc.), de la pertenencia a asociaciones civiles y religiosas, de la domiciliación de recibos, de la utilización de centros de enseñanzas, de la realización de reparaciones o adquisición de enseres y mobiliario para el hogar, etc.

Lo anterior hace, de entrada, que la falta de constancia de un documento de empadronamiento histórico no sea determinante de la denegación de la regularización pues, a la postre, aun habiéndose aportado el mismo y no sirviendo a acreditar el cumplimiento del requisito del que aquí se trata, la residencia continuada e ininterrumpida podría haberse acreditado mediante otros documentos como los que se acaban de mencionar.

En cuanto a los documentos considerados en la Sentencia de instancia (contrato bancario del año 2014, contrato de seguro de automóvil con PELAYO, S.A. de fecha 20 de septiembre de 2014 y cartas de pago al Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz del Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica, ejercicios 2009 a 2018) en los que consta sin lugar a dudas como domicilio el de la vivienda de cuya regularización trata, la valoración realizada por la Magistrada a quo aparece razonada y razonable con arreglo al requisito exigido normativamente, alcanzando con dicha valoración probatoria una conclusión que resulta además ajustada a la doctrina de esta Sala.

En consecuencia, lo hasta aquí expuesto y razonado debe conducir a la desestimación del recurso de apelación interpuesto por la Agencia de Vivienda Social y, por ello, a la confirmación de la Sentencia impugnada.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este recurso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la Sala considera procedente limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de ochocientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo