Sentencia Contencioso-Administrativo 372/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 446/2024 de 18 de julio del 2025

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Benito contra la Resolución de 10 de marzo de 2023, de la Consejería de Empleo, Economía y Competitividad de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra la Resolución de 1 de febrero de 2023, de la Dirección General de Comercio, por la que se impuso una sanción por importe de 30.051 euros por la comisión de una infracción tipificada en el artículo 56.1 de la Ley 5/2002, de 27 de junio, de Drogodependencias y otros Trastornos Adictivos de Madrid, en relación con el artículo 30.4 de la misma, por la venta de bebidas alcohólicas en horario nocturno.

El Juzgador de instancia comenzó por exponer los antecedentes que consideró de interés, detallando a continuación la normativa que resultaba aplicable para la decisión del recurso.

Relacionó acto seguido los motivos de impugnación esgrimidos por la parte recurrente en su demanda y pasó a resolverlos separadamente con base en los razonamientos que expuso tras la interpretación de la normativa aplicable y considerando también la jurisprudencia pertinente al caso. Así, descartó la alegada falta de competencia de la Dirección General para la imposición de la sanción de la que aquí se trata; valorando la prueba obrante en el expediente rechazó la posible vulneración del principio de presunción de inocencia y resolvió que no concurría tampoco la infracción del derecho a la utilización de medios de prueba. Finalmente, razonó sobre la inaplicación al caso de las sanciones previstas en los artículos 45 a 47 de la Ley de Comercio Interior de la Comunidad de Madrid.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación Dª Benito quien, a través de su representación procesal, articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:

1.- Vulneración del artículo 30.4, en relación el artículo 4.1º.a) de la Ley 5/2002, de 27 de junio, de Drogodependencias y otros Trastornos Adictivos de Madrid, del derecho a la presunción de inocencia y del principio in dubio pro reo.

2.- Vulneración de los principios de culpabilidad y de responsabilidad personal.

Sostiene la apelante que el día de autos, ella, que es titular del local, no se encontraba trabajando y que la persona que habría realizado la venta es su dependiente, quien tiene prohibido, dice, realizar venta alguna de bebidas alcohólicas más tarde de las 22:00 horas.

3.- Vulneración del artículo 47.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por falta de competencia de la Dirección General para resolver, conforme a la Ley de Comercio Interior de la Comunidad de Madrid.

4.- Vulneración de los artículos 2 y 50.2 de la Ley 16/1999, de 29 de abril, de Comercio Interior de la Comunidad de Madrid.

Sostiene que la sanción no podrá suponer más del 5% de la facturación del comerciante afectado por la infracción en el caso se sanciones leves, el 50% en el caso de sanciones graves y el 100% en el caso de sanciones muy graves. Y en este caso, sostiene la apelante, considerando la cifra de rendimiento neto anual de la actividad, la sanción no podría haber superado la cifra de 12.401,01 euros.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite a los fundamentos de la Sentencia apelada, complementados con los que expuso y ampliamente desarrolló la Letrada de la Comunidad de Madrid en su escrito de oposición al recurso de apelación, escrito que ahora tendremos por reproducido en cuanto a las alegaciones contenidas en él.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras, muchas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En aplicación de tal jurisprudencia pueden traerse a colación, entre otras, nuestra Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019) y 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020) lo siguiente - en la que dijimos que

"No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

Con carácter previo es necesario resaltar que idénticos motivos impugnatorios a los esgrimidos en esta apelación han sido ya suscitadas ante la Sala por la misma representación procesal de la persona aquí apelante y resueltas en diversas Sentencias de entre las cuales y a título ilustrativo de lo anterior puede citarse la de fecha 27 de septiembre de 2024 (Rec. Apel 939/2023). En aplicación del principio de unidad de criterio y en aras de la necesaria seguridad jurídica el pronunciamiento hecho en aquéllas habrá de reiterarse ahora con los razonamientos que se pasa a exponer.

1.- El objeto del presente recurso de apelación nos sitúa en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador por lo que desde ahora será útil que recordemos que, conforme a una consolidada línea jurisprudencial elaborada sobre la base de la doctrina reiteradamente pronunciada por el Tribunal Constitucional, los principios del Derecho penal son de aplicación aquí, con ciertos matices, siendo muy ilustrativa en este sentido la STC 243/2007, de 10 de diciembre, en la que el Tribunal Constitucional dice lo siguiente: "desde la STC 18/1981, de 8 de junio (FJ 2), hemos declarado la aplicabilidad a las sanciones administrativas, no sólo de los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE (considerando que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ius puniendi del Estado), sino que también hemos proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el art. 24.2 CE; no mediante su aplicación literal, sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 CE. En particular, respecto del derecho a la presunción de inocencia, este Tribunal ha declarado con reiteración que "rige sin excepciones en el ordenamiento administrativo sancionador, garantizando el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad" (por todas, STC 341/1993, de 18 de diciembre).

Junto a lo anterior tampoco estará de más recordar que la conexión de la presunción de inocencia con el principio de culpabilidad es indiscutible en el ámbito sancionador, traduciéndose, de un lado, en el derecho a desarrollar la oportuna actividad probatoria en descargo, así como el derecho a que sean efectivamente probados, para declarar la culpabilidad de su autor, los hechos imputados al inculpado en el expediente.

En este sentido cabe traer a colación la sentencia del Tribunal Constitucional 45/1997, de 11 de marzo, que señala que "Por lo que se refiere en concreto al derecho a la presunción de inocencia, hechos declarado en STC 120/1994 que "la presunción de inocencia sólo se destruye cuando un Tribunal independiente, imparcial y establecido por la Ley declara la culpabilidad de una persona tras un proceso celebrado con todas las garantías ( art. 6.1 y 2 del Convenio Europeo de 1950), al cual se aporte una suficiente prueba de cargo", de suerte que la presunción de inocencia es un principio esencial en materia de procedimiento que opera también en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora ( SSTS 73/1985 y 1/1987), añadiéndose en la citada STC 120/1994, que "entre las múltiples facetas de este concepto poliédrico en que consiste la presunción de inocencia hay una procesal, que consiste en desplazar el "onus probandi" con otros efectos añadidos. En tal sentido hechos dicho ya (...) que presunción de inocencia comporta en el orden penal "stricto sensu" cuatro exigencias que enumera nuestra STC 76/1990 y recoge la 138/1992, de las cuales sólo dos, la primera y la última, son útiles aquí y ahora, con las necesarias adaptaciones "mutatis mutandis" por la distinta titularidad de la potestad sancionadora. Efectivamente, en ella la carga de probar los hechos constitutivos de cada infracción corresponde ineludiblemente a la Administración Pública actuante, sin que sea exigible al inculpado una "probatio diabolica" de los hechos negativos". En suma, para que la presunción constitucional quede desvirtuada será necesario la concurrencia de una prueba suficiente y razonablemente concluyente de la culpabilidad del imputado, habiéndose declarado por esa misma doctrina que la prueba de presunciones puede considerarse suficiente para desvirtuar la exigencia constitucional siempre que los hechos de que se extraiga la conclusión que la presunción comporta queden plenamente acreditados y la conclusión resulte razonable.

Debe asimismo reseñarse que el procedimiento sancionador ha de descansar en una actividad probatoria de cargo, en el sentido de que de ella pueda deducirse tanto la realidad del hecho infractor como la culpabilidad de la persona a quien le es imputable, al ser aplicables al ámbito administrativo sancionador los principios inspiradores del orden penal ( SSTC núm. 89/96, 76/90 y SSTS de 28 de abril de 1995 y 27 de abril de 1998, entre otras).

2.- En este caso, la Sala ha examinado detenidamente los motivos impugnatorios en que se basa el recurso de apelación llegando a la conclusión de que el mismo ha de ser desestimado por las razones que a continuación pasamos a desarrollar.

A.- En relación con la prueba del contenido de las bebidas de cuya venta sin autorización, en horario nocturno se trata, debe recordarse que los hechos recogidos en el Boletín de denuncia han de considerarse suficientemente acreditados para constituir la prueba de cargo necesaria que destruya la presunción de inocencia invocada. Ello es así porque tales hechos fueron constatados por Agentes, miembros del Cuerpo de Policía Municipal de Madrid, que llevaron a cabo la inspección y la comprobación de lo actuado durante la venta de bebidas alcohólicas fuera del horario autorizado.

En este punto, es preciso recordar que el artículo 30.4 de la Ley 5/2002, de 27 de junio, sobre Drogodependencias y otros Trastornos Adictivos, de la Comunidad de Madrid, establece que

"No se permitirá la venta, suministro o distribución minorista de bebidas alcohólicas realizada a través de establecimientos de cualquier clase en los que no esté autorizado el consumo, la de carácter ambulante y la efectuada a distancia, cuando tengan lugar durante el horario nocturno que se determine por cada Corporación Local, con excepción de los establecimientos definidos en el artículo 30 de la Ley 16/1999, de 29 de abril, de Comercio Interior de la Comunidad de Madrid. En defecto de normativa local, se entenderá por horario nocturno el comprendido entre las veintidós y las ocho horas del día siguiente"

Ello que hace que, contrariamente a lo manifestado por la parte apelante, la actividad administrativa haya evidenciado los hechos que integran claramente las exigencias derivadas del principio de tipicidad exigible como garantía material del de legalidad sancionadora.

Debe añadirse en este punto que la actuación llevada a cabo por los Agentes, miembros del Cuerpo de Policía Municipal y, en particular, los hechos consignados por los mismos en los Boletines de denuncia, gozan de presunción de veracidad al haber sido constatados por funcionarios públicos y por estar recogidos en un documento público, observando los requisitos legales pertinentes. Tendrán, por tanto, valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios expedientados.

Se rechaza, por tanto, el primer motivo del recurso de apelación.

B.- Sobre la vulneración del principio de culpabilidad, tal motivo impugnatorio tampoco puede tener favorable acogida pues la responsabilidad del titular del establecimiento y de la persona que se encuentra a cargo del mismo, a tenor de lo previsto en el artículo 53 de la Ley 5/2002, es de carácter solidario.

El expediente sancionador se ha dirigido contra la titular del establecimiento y no contra la persona que materialmente realizó la venta de las bebidas a los menores, aun siendo ello posible también, pues a la primera le incumbe la responsabilidad de velar por el cumplimiento de las normas por parte de sus empleados, adoptando las medidas de prevención necesarias para evitar que en su establecimiento pudieran haber adquirido, en este caso, bebidas alcohólicas las personas menores de edad. Directrices que, aun pudiendo haber sido impartidas como ahora sostiene la apelante, no fueron debidamente observadas, como queda acreditado en el correspondiente boletín de denuncia.

Se entiende, pues, integrado el principio de responsabilidad dado que el artículo 53.1 ya citado establece la responsabilidad de la infracción, como autor, de la persona física o jurídica que sea "titular", o gestora, del establecimiento. Y de igual manera, el artículo 30.8 responsabiliza directamente de la venta "al titular del establecimiento". Por tanto, este motivo impugnatorio, como se anunció, debe rechazarse.

C.- Respecto al motivo que la parte apelante anuda a la nulidad de pleno derecho que postula por falta de competencia de la Dirección General de Comercio para imponer la sanción de la que aquí se trata bastará, para rechazarlo, con que recordemos que el artículo 61.2.a) de la Ley autonómica 5/2002, de 27 de junio, sobre drogodependencias y otros trastornos adictivos, establece que la competencia para la incoación, instrucción y resolución de los expedientes sancionadores, en lo relativo a la infracción de las prohibiciones y limitaciones a la venta de bebidas alcohólicas, se determinará conforme a lo previsto en la Ley 16/1999, de 29 de abril, de Comercio Interior de la Comunidad de Madrid.

Teniendo en cuenta que la infracción cometida está calificada como grave conforme al artículo 59.1.b) de la repetida Ley 5/2002, y que, de acuerdo con el artículo 54.a) de la también reiterada Ley 16/1999, será órgano competente para resolver el procedimiento sancionador e imponer la sanción la Dirección General que tenga atribuidas las competencias en materia de comercio interior, tratándose de infracciones graves, como es el caso, el presente motivo impugnatorio también será rechazado.

D.- Por último, el motivo en el que la parte apelante denuncia la vulneración de los artículos 2 y 50.2 de la Ley 16/1999, de 29 de abril, de Comercio Interior de la Comunidad de Madrid, tampoco puede ser acogido de conformidad con el criterio ya expresado por esta Sala y Sección al respecto en anteriores Sentencias y en atención al principio de unidad de doctrina en aras de la necesaria seguridad jurídica.

Dijimos en Sentencia de 5 de abril de 2024 (Rec. Apel. 513/2023) y reiteramos ahora, que para el análisis de esta cuestión ha de partirse de la doctrina del Tribunal Constitucional conforme a la cual los principios inspiradores del orden penal son aplicables, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador al ser ambos manifestación del ius puniendidel Estado.

Entre tales principios, destacaremos ahora el de tipicidad cuya observancia, en tanto que garantía material del principio de legalidad, debe predicarse tanto de la infracción cometida como de la sanción a imponer, siendo éste último aspecto el debatido por la aquí apelante.

En relación con este principio, también es oportuno recordar con el Tribunal Constitucional, entre otras muchas, en SSTC 242/2005, de 10 de octubre, y 162/2008, de 15 de diciembre, que la tipicidad deriva del mandato de taxatividad o de lex certay que se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, haciendo recaer sobre el legislador el deber de configurar unas y otras en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones. En palabras del Tribunal Constitucional en la primera de las Sentencias citadas "la garantía material implica que la norma punitiva permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa, lo que conlleva que no quepa constitucionalmente admitir formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador".

En aplicación de la doctrina jurisprudencial hasta aquí expuesta, resulta claro que el motivo impugnatorio examinado no puede prosperar ya que las exigencias del principio constitucional examinado y la predeterminación normativa que ineludiblemente requiere su implementación hacen imposible aplicar un criterio de graduación de sanciones a unas infracciones que no son las contempladas en el mismo texto legal que las tipifica. Es decir, que la imposición de una concreta sanción debe encontrar directa correlación con la infracción tipificada en una concreta materia. Y así, dado que la Ley 16/1999, de 29 de abril, lo que tipifica son infracciones administrativas en materia de comercio interior (que son sólo, por aplicación del ya citado principio de taxatividad o lex certay conforme a su artículo 43.1, las acciones u omisiones tipificadas en dicha Ley, en sus artículos 46 y 47), los preceptos reguladores de las sanciones de tales infracciones (entre ellos, el artículo 50.2, invocado por la apelante como infringido por la Administración) tampoco puede considerarse aplicable. En consecuencia, si tal precepto no es aplicable en este caso, tampoco puede entenderse vulnerado por su falta de consideración para la imposición de una sanción en materia de drogodependencias y otros trastornos adictivos, que era de lo que aquí se trataba, y que, en cuanto al régimen sancionador, exigía la aplicación, como así se hizo, de lo dispuesto en la ya citada Ley autonómica 5/2002, de 27 de junio.

En conclusión, la improcedencia de los motivos impugnatorios en que se basa el presente recurso de apelación hace que los mismos deban ser rechazados, lo que conduce a la desestimación del mismo y a la íntegra confirmación de la Sentencia recurrida.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este recurso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la Sala considera procedente limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil doscientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,