Sentencia Contencioso-Administrativo 21/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 74/2023 de 23 de enero del 2025

PRIMERO:Es objeto del presente recurso la Resolución de 3 de abril de 2022, dictada por la Consejería de Sanidad, Viceconsejería de Asistencia Sanitaria de la Comunidad de Madrid, por la que se desestima el Recurso de Alzada interpuesto en nombre de la parte actora contra la Resolución de 1 de diciembre de 2021,de la Dirección General de Recursos Humanos y Relaciones Laborales del Servicio Madrileño de Salud,por la que se convocan pruebas selectivas por el turno librepara el acceso a la condición de personal estatutario fijoen la categoría de Facultativo Especialista en Pediatría y sus Áreas especificasdel Servicio Madrileño de Salud.

Como datos de hecho, se alega en la demanda que los recurrentes son facultativos del Hospital Universitario Gregorio Marañón, especialistas en Pediatría y sus Áreas Específicas, y han venido ocupando ininterrumpidamente el mismo puesto de trabajo (desempeñando las mismas funciones de forma constante y continuada) en distintos regímenes de interinidad, al menos durante más de 14 años, y que todos ellos han sido objeto de abuso en su contratación.

Se invocan en la demanda, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación:

- que la convocatoria del proceso selectivo impugnada se publicó pocos días antes de la entrada en vigor de la Ley 20/21, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, sin excluir expresamente las plazas que deberían incluirse en las ofertas extraordinarias previstas en las disposiciones adicionales 6ª y 8ª de esta nueva ley;

- que en los baremos de méritos que han de regir la convocatoria se evalúan como mérito aspectos que son de obligatorio cumplimiento al establecerse como requisito para concurrir.

Se termina suplicando que se dicte sentencia por la que acuerde anular la convocatoria impugnada o, alternativamente, sin anular dicha convocatoria, excluya de la misma las plazas de los recurrentes.

El Letrado de la Comunidad de Madrid alega en primer lugar la inadmisibilidad del recurso al amparo del artículo 69,en relación con el artículo 19, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por falta de legitimación activa de los recurrentes.

Respecto al fondo del asunto se opone a la estimación del recurso, solicitando la confirmación del acto administrativo impugnado, por considerar que es en todo conforme a derecho.

SEGUNDO:Para el examen de la cuestión de la legitimación "ad causam"debemos partir del artículo 24 de la Constitución y de la jurisprudencia que lo interpreta, es decir, del declarado derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que impone la obligación de realizar una interpretación restrictiva de las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, como forma de proteger los derechos que se ejercitan por los ciudadanos, sin que ello suponga una derogación automática o desconocimiento o inaplicación de las normas procesales, ni la invocación de este principio obviar el cumplimiento de obligaciones por quien ejercita su acción.

La exigencia de interés directo, concepto más estricto que el de interés legítimo,ya fue corregida por el Tribunal Constitucional, que en Sentencia 60/1982, de 11 de octubre, entre otras, justificaba la suficiencia del interés legítimo con el argumento de que el art. 162 CE exige para presentar recurso de amparo, ser titular de un interés legítimo y, puesto que agotar la vía contencioso- administrativa es requisito previo para presentar recurso de amparo, no podía exigirse para aquélla un requisito más rígido que para éste.

Como punto de partida para tratar de configurar la legitimación, hemos de partir del concepto tradicional de "interés" definido entre otras por la STS 1 de octubre de 1990, como "una titularidad potencial de una posición de ventajao de una titularidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Es decir, la relación entre el sujeto y el objeto de la pretensióncon la que se define la legitimación activa, comporta el que la anulación del acto que se recurre, sea en vía administrativa o jurisdiccional, produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado, pero cierto".

La Administración demandada concreta la falta de legitimación pasiva de los demandantes, que prestan servicios como estatutarios temporales, en la ausencia de ese necesario interés legítimo o relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, invocando que la falta de participación en la convocatoriadebe determinar la declaración de inadmisibilidad del recurso, al ser esa participación la que atribuye la necesaria vinculación entre el recurrente y el objeto del proceso, que puede justificar que la estimación del recurso produzca en la esfera del actor un beneficio cierto, o le evite algún perjuicio.

Pese a la amplitud con la que se contempla por la jurisprudencia, el concepto de interés legítimo no puede ser asimilado al de interés en la legalidad, que haría equiparable la legitimación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a la legitimación popular, que solo en los casos expresamente contemplados en la Ley es admisible, conforme actualmente determina el artículo 19.1 de la vigente Ley Jurisdiccional.

Sobre la cuestión concreta, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de junio de 2015 (casación 969/2014), referida a concurso para la provisión de determinados cargos judiciales entre miembros de la Carrera Judicial, hacía referencia a la su doctrina indicando:

" Esta Sala tiene establecido (sentencia de fecha 2 de junio de 2014 dictada en el recurso 41/2013 ) que: "(...) la condición de interesado en cuanto titular de intereses legítimos afectados por las resoluciones cuya nulidad se postula viene siendo identificada por la jurisprudencia con la persona para la que derivan beneficios o perjuicios actuales o futuros, pero ciertos, del acto impugnado, de manera que la anulación pretendida produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento [por todas, sentencias de esta Sala de 10 de diciembre de 2008 (recurso de casación nº 2714/2004 ); 20 de julio de 2005 (recurso de casación nº 2037/2002 ); 7 de noviembre de 2011 (RCA nº 241/2010 ); 7 de mayo de 2012 (RCA nº 329/2011 ) y 12 de noviembre de 2012 (recurso de casación nº 1817/2009 )]"..."

Además, en referencia concreta a la impugnación de procedimientos selectivos,el Tribunal Supremo, en sentencia de 9 de marzo de 2006 (recurso 1913/2001) señalaba lo siguiente:

"El presupuesto de la legitimación, como sostiene esta Sala ha de analizarse caso por caso. Es frecuente en los procedimientos selectivos o en concurrencia, ya sean oposiciones o concursos, ya concursos para la adjudicación de contratos, negar legitimación a quienes están fuera de la relación o no participan como aspirantes en los mismos, en este sentido las Sentencias de este Tribunal de 4 de junio de 2001 , 15 de marzo o 20 de julio de 2005 , porque para quienes se encuentran fuera de esta relación no existe en principio un perjuicio o beneficio de la anulación del acto administrativo.

Es verdad que la recurrente se presentó al concurso selectivo que impugna, pero también lo es que no se presentó al segundo ejercicio, abandonando el proceso selectivo y, en consecuencia, colocándose en la misma posición de quien no participaba en el mismo.

Alega el recurrente unos beneficios indirectos, consistentes en que siendo funcionario interino, de no cubrirse las plazas por titulares se vería posiblemente beneficiado con la ampliación de la duración de su situación y además no dependería de los funcionarios que ocuparían los cargos cuyo nombramiento impugna. Estos perjuicios los podían alegar no solo el recurrente, sino quienes no siendo funcionarios ni participando en el procedimiento selectivo aspiraran en un futuro más o menos cercano a serlo, pues es evidente que mientras no se cubran las plazas del concurso, existirán más vacantes. Sin embargo este interés, difuso, aunque real, no es legítimo, máxime para quienes como el actor, pudiendo participar en el proceso selectivo, posteriormente lo abandona. En efecto el principio de legalidad al que la Administración está sometida, artículos 1.1 , 9.3 y 103.1 de la Constitución le obliga a cubrir las vacantes producidas, lo que a su vez redundará en el buen funcionamiento de los servicios públicos y en última instancia en el del interés público de todos los ciudadanos cuyo servicio constituye la legitimación del poder que se le otorga.

Por ello, sin perjuicio de que analizado caso por caso, se llegue a extender la legitimación para la impugnación de procedimientos selectivos de funcionarios a quienes no han participado en el mismo, pero ostenten un interés legítimo, o que se admita la posibilidad de impugnación de quienes habiendo participado en un ejercicio impugnan el proceso selectivo por hacerlo de un requisito o presupuesto general que al final le impediría la adjudicación de una plaza en el mismo (sentencia de este Tribunal de 4 del 12 de 1990), no parece irrazonable reducir en principio la legitimación procesal para la impugnación de los procesos selectivos a quienes participan en los mismos, o intentan participar sin éxito en ellos por impedírselo los requisitos de la convocatoria."

TERCERO:En este caso, los recurrentes no alegan haber participado en la convocatoria impugnada, ni en la demanda inicial ni en trámite de conclusiones, pese a la invocación de esta causa de inadmisibilidad en la contestación a la demanda, por lo que debemos asumir que, efectivamente, ninguno de ellos ha participado en el proceso selectivo del que tratamos.

En relación con esta cuestión, no obstante, si se alega expresamente en la demanda su condición de empleados públicos en situación de abuso, por la sucesiva renovación de sus relaciones de servicio de duración determinada sin causa objetiva que lo justifique, estando destinados a satisfacer necesidades estructurales del servicio, o, si se quiere, de su condición de empleados temporales de larga duración, cuyo puesto se ofrece en la convocatoria recurrida, lo que vendría a remediar la Ley 20/2021 al establecer un proceso de estabilización, excepcional, que tome la forma de concurso de méritos; en ese sentido, como hemos señalado, una de las pretensiones de la demanda consiste en la exclusión de "sus puestos" de la convocatoria, con lo que, presumiblemente, se posibilitaría su afectación al concurso de méritos previsto por la Disposición adicional sexta de la Ley 20/2021 .

Ahora bien, la condición que tiene los actores de empleados públicos temporales en situación de abuso o de larga duración, y la posible sanción que por esta causa deba o no imponerse a la administración empleadora, carece de relación con el acto administrativo impugnado, si no es, precisamente, porque, mediante la convocatoria de ese proceso selectivo, que se dice incluye el puesto que ocupa, pueda ponerse fin a la situación de abuso, lo que no casa con la pretensión de fundamentar en ese hecho la legitimación activa.

Según venimos declarando en múltiples sentencias recientes, en relación con procesos de estabilización, la legitimación activa que permitiría la impugnación de la convocatoria derivaría de la participación en el proceso que se impugna.

En definitiva, estamos en un supuesto similar al contemplado por el Tribunal Supremo en la sentencia de 9 de marzo de 2006 reseñada, que califica de ilícito el beneficio alegado por el trabajador temporal, en la interposición del recurso para anulación de una convocatoria de proceso selectivo, que se ciñe a su mantenimiento interino en el puesto que ocupa.

Sin que pueda fundamentarse su legitimación en que la plaza que ocupa, una vez excluida del proceso selectivo que impugna, sea convocada por el procedimiento excepcional de concurso de méritos regulado en la disposición adicional sexta de la Ley 20/2021, ley posterior a la convocatoria cuestionada.

Y, consideramos, la legitimación activa que permitiría la impugnación de la convocatoria no puede asentarse sobre derechos o expectativas que pudieran derivar de normativa no vigente en el momento de dictarse el acto recurrido.

CUARTO:La falta de eficacia retroactivade esta norma resulta indudable.

La tesis del recurrente es que, como la Ley 20/2021,en la convocatoria excepcional prevista en la Disposición adicional 6 ª,determina la inclusión de las plazas que reúnan los requisitos que establece, sin perjuicio de que estén pendientes de resolución convocatorias anteriores, la convocatoria anterior sería nula, al menos en cuanto incluye el puesto o plaza desempeñado por la recurrente.

Pero ello implicaría considerar que es la Ley la que anula la convocatoria, y la propia parte admite que esa previsión expresa no existe.

Por el contrario, como señala el Letrado de la Comunidad de Madrid, del texto de la Ley se deduce claramente que los procesos selectivos de estabilizaciónque prevé no excluyen la continuación de los que estuvieran en marchacomo consecuencia de la ejecución de Ofertas Públicas anteriores. Así se deduce de la referencia a que esos últimos han de concluir antes de diciembre de 2024, sin contemplar la posibilidad de su anulación en lo que hace a plazas determinadas.

Y cuando la disposición adicional sexta de la Ley se refiere a las plazas que han de incluirse en la convocatoria excepcional prevista, señala que serán las que reúnan los requisitos del art. 2.1, con las condiciones que expresa:

«Disposición adicional sexta. Convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración.

Las Administraciones Públicas convocarán, con carácter excepcional y de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del TREBEP , por el sistema de concurso,aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1,hubieran estado ocupadascon carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales y respetarán, en todo caso, los plazos establecidos en esta norma.»

Siendo que del segundo párrafo del artículo 2.1 se deduce, a sensu contrario, la exclusión de las plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización que hubieran sido convocadas a la fecha de entrada en vigor de la Ley; salvo que habiendo sido convocadas y resueltas, hubieran quedado sin cubrir.

Lo que reduce la posibilidad de inclusión en esa convocatoria excepcional de plazas afectadas por procesos de estabilización anteriores, al caso de que, llegada la fecha de entrada en vigor de la Ley (30 de diciembre de 2021) no hubieran sido convocadas, o que habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir.

El texto íntegro de la previsión contenida en el art. 2.1 dice así:

«Artículo 2. Procesos de estabilización de empleo temporal.

1. Adicionalmente a lo establecido en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017,de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018,de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicional para la estabilizaciónde empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructuralque, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente,hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamenteal menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

Sin perjuicio de lo que establece la disposición transitoria primera, las plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 , y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, serán incluidas dentro del proceso de estabilización descrito en el párrafo anterior, siempre que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la presente Ley , no hubieran sido convocadas, o habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir.»

La afirmación de que el segundo párrafo del artículo 2.1 no puede ser aplicable a la disposición adicional sexta, porque se introdujo en la redacción de la Ley con posterioridad a dicha disposición, no es asumible. La referencia al artículo 2.1 que contiene la disposición adicional sexta de la Ley, en su redacción definitiva, no puede ser matizada por el hecho de que el artículo 2.1 sufriera una modificación durante la tramitación de la ley.

Por el contrario, el razonamiento de la actora puede ser hecho a la inversa, pues la inclusión del segundo párrafo en el apartado 1 del art. 2, se realizó ya con conocimiento de que la redacción definitiva de la disposición adicional sexta.

QUINTO:En definitiva, el mero hecho de mantener los actores una relación temporal de larga duración con la administración, dada su no participación en el proceso selectivo que impugna, no justifica su legitimación.

Ni siquiera por el hecho de que las plazas que ocupan puedan estar incluidas en el mismo. Y la ventaja que se derivaría de la estimación de la pretensión deducida frente a la convocatoria, que podría concretarse en la expectativa de que las plazas que ocupan pueda ser incluida en el proceso de estabilización previsto en la disposición adicional sexta de la Ley 20/2021 es ilusoria, al no preverse la retroactividad por la Ley, (que no estaba vigente en el momento en que se realizó esa convocatoria), y, por el contrario, prever expresamente la exclusión de la aplicación de esa disposición a las plazas ya convocadas, como se mantiene que es el caso.

No puede, por tanto, la Sala más que considerar que el interés que pudiera conllevar el ejercicio de la acción ejercitada en la demanda no alcanza al exigible para integrar la legitimación necesaria a fin que el proceso iniciado a instancias de la parte actora continúe y no sea declarado inadmisible como, ya se puede suponer, por lo hasta aquí expuesto y razonado, tenemos que hacer acogiendo la causa de inadmisibilidad opuesta por la demandada y sin posibilidad, por ello, de entrar a conocer del fondo del asunto.

Todo ello recordando por último, con el Tribunal constitucional, entre otras muchas, desde su STC 256/2007, de 10 de diciembre, hasta la más reciente STC 112/2019, de 3 de octubre, que

"Es doctrina constitucional que el derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el art. 24.1 CE "incluye el derecho a obtener una resolución judicial de fondo cuando no existen obstáculos legales para ello" ( SSTC 107/1993,de 22 de marzo, FJ 2 , y 148/2016,de 19 de septiembre , FJ 3, entre otras muchas). Este derecho, al ser un derecho de configuración legal, ha de ejercerse mediante los cauces procesales existentes y cumpliendo los presupuestos y requisitos establecidos por el legislador en cada caso. Por tal razón, queda también satisfecho cuando se emite un pronunciamiento de inadmisión siempre y cuando esta respuesta sea consecuencia de la aplicación razonada de una causa legal en la que se prevea esta consecuencia ( SSTC 182/2004, de 2 de noviembre, FJ 2 ; 279/2005, de 7 de noviembre, FJ 3 , y 6/2018, de 22 de enero , FJ 3)".

SEXTO:En relación con las costas, en aplicación del artículo 139.1 de la LJCA, vista la inadmisión del recurso, por falta de legitimación, no procede su imposición a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación