Sentencia Contencioso-Administrativo 259/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 348/2024 de 23 de mayo del 2025

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Luisa contra la Resolución nº 2714/2021, de 1 de septiembre de 2021, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, por la que se denegó la regularización en la vivienda sita en Alcalá de Henares, DIRECCION000, propiedad de la Agencia de Vivienda Social, ocupada sin título alguno por Dª Luisa y familia.

Para fundamento de su decisión, la Juzgadora de instancia expuso los antecedentes fácticos que consideró necesarios, dejó expuesta la normativa de aplicación y entró, a continuación, a resolver la cuestión de fondo.

Inicia la Juzgadora a quo sus razonamientos indicando la falta de atención de un requerimiento de documentación para acreditar que ningún miembro de la unidad de convivencia ha sido condenado por un delito de usurpación no es tal ya que la ahora apelada, al inicio del expediente de regularización, firmó un documento en el que autorizaba a la Administración la consulta de datos.

Por otra parte, en cuanto a la acreditación del requisito de la residencia continuada e ininterrumpida al menos desde un año antes a la fecha de 1 de enero de 2016, la Juzgadora de instancia, pese a que el empadronamiento en la vivienda se produjo en el año 2008 (constando una baja en el mismo año y una nueva alta en 2009) considera que tal requisito sí constaba probado a base de un documento consistente un Informe emitido en el año 2021, en el que se recoge la historia clínica de la interesada desde 2008 a 2021 y en el que queda constancia de episodios de salud desde 2008 hasta 2021.

Considerando por ello cumplido el requisito que la demandada no apreció en la resolución recurrida, la Magistrada a quo decide estimar el recurso contencioso administrativo con el alcance ya expuesto, según el Fallo pronunciado.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación la Comunidad de Madrid (Agencia de Vivienda Social) que, a través de su representación procesal, articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:

Sostiene la Administración apelante que la Sentencia pronuncia su fallo con base en una defectuosa valoración probatoria y con infracción de la normativa aplicable en materia de protección de datos y garantía de los derechos digitales.

En cuanto al primer aspecto, mantiene la Letrada de la Comunidad de Madrid que el documento informe médico al que se refiere la Sentencia no es apto para tener por acreditada la residencia en la medida en que, expedido en 2021 indicando el domicilio en que se encuentra la vivienda en cuestión, ello no permite suponer sin más que todas las actuaciones que, en materia de salud, allí se recogen lo fueran manteniendo la interesada el mismo domicilio que en la fecha de expedición del informe.

En cuanto a la infracción denunciada, sostiene la apelante que la Comunidad de Madrid no puede obtener por sí misma datos relativos a condenas o infracciones penales, por más que hubiese sido autorizada a consultar otros determinados datos. Todo ello considerando, en particular, que el hijo de la recurrente, que se dijo en la Sentencia, era parte de la unidad de convivencia, ni siquiera habría firmado tal autorización.

Subsidiariamente a todo lo anterior, solicita la Administración apelante que se retrotraigan las actuaciones para que la Administración pudiera determinar si concurren los requisitos para proceder a la regularización.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite a los fundamentos de la Sentencia apelada adicionado ello con los razonamientos en que apoyo su escrito de oposición, el cual, por constar de modo literal en las actuaciones tendremos ahora por reproducido.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

En aplicación de tal jurisprudencia pueden traerse a colación, entre otras, nuestra Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019) y 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020)- en las que dijimos que

"No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

1.- Antes de entrar a examinar los motivos impugnatorios en que basa su apelación la Comunidad de Madrid, convendrá recordar la doctrina de esta Sala y Sección en la que se razona que el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, estableció un régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes, sin título suficiente, anteriores al 1 de enero de 2016. Ello porque, conforme a la Exposición de Motivos, "[l]a situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida".

Siendo de aplicación en este caso lo dispuesto en el artículo 14.Cinco.1 de la mencionada Ley 9/2015, de 28 de diciembre, también será necesario que reproduzcamos ahora su contenido:

"Artículo 14.

Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016.

(...)

Cinco. Condiciones generales

1. Para formalizar los contratos de arrendamiento, será condición inexcusable que el ocupante acredite, por cualquier medio válido en derecho, que la vivienda constituye su domicilio familiar permanente desde antes del 1 de enero de 2016. Asimismo, deberá acreditar que ha residido en dicho domicilio familiar permanente de manera continuada e ininterrumpida con anterioridad a la fecha citada por un plazo no inferior a un año.

En todo caso la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid realizará la correspondiente comprobación destinada a confirmar que la vivienda constituye el domicilio familiar permanente de la persona con quien se haya de suscribir el contrato".

La medida prevista en el artículo reproducido tiene un carácter excepcional para quienes acrediten, entre otros requisitos, ya se ha dicho, el residir en la vivienda en cuestión desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida por un plazo no inferior a un año anterior a dicha fecha, y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

De igual modo, cabe destacar cómo el precepto legal reproducido otorga a la Comunidad de Madrid, ejercida a través de su Agencia de Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional, para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y, además, que no se incurra en causa de denegación.

Esta regularización excepcional se establece por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económica había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas, la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad.

Esta Sala ya ha expresado en diversas sentencias relativas al proceso de regularización de viviendas sin título, que la Comunidad de Madrid ha normativizado en varias ocasiones algunos procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título; entre ellos, los previstos en el Decreto 25/1995, de 16 de marzo, o a nivel legislativo, en la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y en la que aquí y ahora nos ocupa, la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Y es que, como se dijo también en la Sentencia de esta Sala, de 16 de junio de 2016 (Rec. Apel. 201/2016) "El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales".

2.- Dicho lo anterior, dado que la Sentencia apelada se basa, para adoptar la decisión que contiene su Fallo, en los documentos que cita, obrantes en el expediente administrativo, habremos de examinar el valor que a los mismos ha atribuido el Juzgado de instancia para concluir si tales documentos son suficientes a fin de considerar cumplido el requisito de la residencia en la vivienda en cuestión, de forma continuada e ininterrumpida, al menos desde el 31 de diciembre de 2014.

Para ello, habrá de recordarse también que esta Sala tiene reiteradamente dicho [entre otras muchas, en Sentencias de 16 de diciembre de 2020 (Rec. Apel. 873/2020), 19 de noviembre de 2021 (Rec. Apel. 257/2021) y 11 de julio de 2022 (Rec. Apel. 551/2022) con cita de otras anteriores desde 2008] que la residencia de una persona en una determinada vivienda deja un rastro de la misma, tanto en organismos públicos como en entidades privadas o entre particulares; y así, la permanencia en un determinado domicilio se puede deducir, por ejemplo, de la existencia de cuentas bancarias, de la contratación de obras, de los contratos de suministro de la vivienda (electricidad, teléfono, gas, etc.), de la pertenencia a asociaciones civiles y religiosas, de la domiciliación de recibos, de la utilización de centros de enseñanzas, de la realización de reparaciones o adquisición de enseres y mobiliario para el hogar, etc.

En este caso, según ya hemos expresado, la Sentencia apelada considera suficientemente acreditado el requisito de la residencia con base, esencialmente, en el volante de empadronamiento aportado así como en el documento médico ya referenciado.

En efecto, con el mero examen del expediente administrativo se ha comprobado por la Sala que la ahora apelada fue requerida por la Jefatura de Regularización y Remodelación, de la Agencia de Vivienda Social, en fecha 13 de febrero de 2020 para que aportase -entre otros documentos y a fin de acreditar que la vivienda constituye el domicilio familiar permanente, de forma continuada e ininterrumpida, de la unidad familiar- un certificado de empadronamiento histórico actualizado.

Consta igualmente en el expediente tal documento (volante expedido por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares en fecha 15 de junio de 2021) en el que se hace constar que la apelada se empadronó en el domicilio en cuestión (por cambio de residencia desde la localidad de Calahorra, en La Rioja) el 14 de febrero de 2008; que causó baja el día 2 de julio de 2008 y que, nuevamente, se dio de alta el día 24 de abril de 2009, continuando en tal situación sin incidencias hasta la fecha en que se emite el volante de empadronamiento mencionado.

Junto a lo anterior, la Sala también ha comprobado que el documento médico al que se hace referencia adicional en la Sentencia es un Resumen de la Historia Clínica de la recurrente en el que, sin lugar a dudas, consta que el domicilio de la interesada es plenamente coincidente con el del lugar en que se halla la vivienda de cuya regularización se trata. Una circunstancia que, no obstante la fecha de emisión de dicho documento (15 de junio de 2021) contiene descripción somera de episodios de atención médica, sin solución de continuidad, que inician el 4 de abril de 2008; poco tiempo después del empadronamiento en la vivienda y que continúan hasta el año 2021, pasando por episodios (abiertos o cerrados) durante los años 2013, 2014 y 2015; éstos últimos en los meses de abril, julio, septiembre, octubre noviembre y diciembre, pasando ya enero de 2016 y sucesivos hasta la fecha final indicada.

Ante tales circunstancias debe recordarse que la doctrina de esta Sala, que lleva a la demandada a requerir a la persona interesada la aportación de documentos adicionales, además del empadronamiento, es pronunciada, y se ha de entender, como complemento de dicho documento oficial y para aquellos casos en que el periodo que consta de empadronamiento pudiera no ser coincidente con la fecha exigida por la normativa aplicable para considerar acreditada la residencia en la vivienda a regularizar. Sin embargo, no es éste el caso ya que el volante de empadronamiento aportado al expediente muestra la situación de alta en la vivienda, sin incidencias de altas o bajas en periodos intermedios, desde el 24 de abril de 2009 hasta el año 2021, cuando se expide el documento.

Dicho esto, es imperativo recordar que el artículo 16.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, (como también, de modo concordante, el artículo 53.1 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales) configura el padrón municipal como "el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio", constituyendo los datos que en él constan "prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo". Y también que el artículo 15, párrafo primero, del citado texto legal (al igual que el artículo 54 del mismo Reglamento mencionado) configura la de inscripción en el Padrón como una obligación de los ciudadanos en los siguientes términos:

"Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año".

Siendo así todo lo anterior, el motivo impugnatorio examinado tendrá que ser rechazado pues no erró, sino todo lo contrario, en este punto la Sentencia recurrida al dar al documento que acredita el empadronamiento el valor que legalmente tiene y que hacía, por sí solo, presumir que la residencia en la vivienda en cuestión había sido continuada e ininterrumpida durante el tiempo requerido para la regularización; una conclusión que, además, indiciariamente y por si hubiese sido preciso, que a juicio de la Sala no lo era, podría considerarse reforzada con el documento ya mencionado que recoge la historia clínica de la apelada.

Ahora bien, no es posible obviar que en el requerimiento de documentación realizado por la Agencia de Vivienda Social se instaba a la recurrente a que aportase también lo siguiente: "Declaración responsable del solicitante y miembros de la unidad familiar mayores de edad de no estar incursos en causa penal por delito de usurpación o, en caso de estar incurso en dicha causa, emplazamiento judicial".

Al no constar que dicho apartado del requerimiento fuese atendido, no puede tenerse por acreditada la circunstancia en cuestión; lo que no carece de relevancia teniendo en cuenta que el artículo 14.1.Cinco.apartado 3, impide que pueda regularizarse la vivienda mediante la formalización del oportuno contrato de arrendamiento "con aquellos ocupantes que hayan sido condenados por delito de usurpación de la vivienda en la que residan o de cualquier otra de titularidad pública, o que se encuentren incursos en causa penal por dicho delito, en tanto no se dicte sentencia firme absolutoria".

Y todo ello considerando que la autorización para la consulta de datos a la que se refiere la Sentencia apelada no puede extenderse a la de los datos sobre antecedentes penales ya que conforme al artículo 10.3 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, fuera de los casos previstos en los apartados 1 y 2 del citado precepto legal (en los cuales no se encuentra la Agencia de Vivienda Social) "los tratamientos de datos referidos a condenas e infracciones penales, así como a procedimientos y medidas cautelares y de seguridad conexas solo serán posibles cuando sean llevados a cabo por abogados y procuradores y tengan por objeto recoger la información facilitada por sus clientes para el ejercicio de sus funciones". Lo que lleva a tener se concluir que el documento requerido era de ineludible aportación por los interesados y que, al no haberlo hecho así, la resolución recurrida no merecía la crítica jurídica que llevó en la instancia a la estimación del recurso contencioso administrativo.

En consecuencia, por lo hasta aquí expuesto y razonado el presente recurso de apelación, será estimado y revocada en cuanto al extremo ya resuelto.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la estimación del presente recurso hace improcedente un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas en esta segunda instancia, no considerando la Sala tampoco procedente la imposición de las causadas en la primera instancia habida cuenta de los razonamientos que ha sido preciso realizar para resolver el recurso.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo