Sentencia Contencioso-Administrativo 253/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 359/2024 de 23 de mayo del 2025

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Petra contra la Resolución nº 19/2023, de 11 de enero de 2023, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, por la que se acuerda la recuperación posesoria del inmueble sito en DIRECCION001, DIRECCION000, propiedad del citado organismo y ocupada sin título por Dª Petra y familia.

Para fundamento de su decisión, el Juzgador de instancia expuso de principio el contenido de la Resolución impugnada en el proceso así como, de modo detallado, los argumentos y motivos en que basaban sus pretensiones ambas partes litigantes, pasando a continuación a determinar en la Sentencia cuál es la normativa y la jurisprudencia aplicables al caso.

Entrando a resolver los motivos impugnatorios de la demanda, el Magistrado a quo, sobre la base de los datos que obran en el expediente administrativo, examinó las actuaciones realizadas para la notificación de la resolución recurrida concluyendo que las mismas eran ajustadas a lo previsto por la Ley de Procedimiento Administrativo Común para tal diligencia y rechazando, por ello, que se hubiese producido cualquier indefensión para la interesada.

A continuación, la Sentencia apelada analiza el fundamento de la potestad administrativa de recuperación posesoria del inmueble en cuestión y, con base en algunos razonamientos de esta misma Sala y Sección y del Tribunal Supremo en Sentencias que cita y parcialmente reproduce, descarta la aducida infracción de los artículos 47 y 39 de la Constitución, declarando, para terminar, que la situación de vulnerabilidad en que se hallaren el demandante y su hijo menor de edad no es óbice para la legalidad de la resolución de recuperación posesoria, siendo considerable, en su caso, en el momento en que tuviese que procederse al desalojo forzoso de la vivienda.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación D. Jose Ramón quien, a través de su representación procesal, articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:

1.- La apelante reside en la vivienda en cuestión desde octubre de 2021 con sus hijos, uno de ellos, dice, menor de edad que está escolarizado en el nivel de 3ª de Educación Primaria. Añade que ni ella ni su hija mayor de edad trabajan y que cuentan para su sustento con una prestación de renta mínima de inserción, lo que es reflejo de la situación de vulnerabilidad en que se halla la unidad familiar.

2.- Que la incoación del expediente de recuperación posesoria no consta notificada a la interesada lo que le produjo indefensión al no conocer cuáles eran los motivos por los que la Administración había decidido la recuperación posesoria de la vivienda.

3.- Que no consta en el expediente la titularidad dominical de la vivienda a favor de la comunidad de Madrid, lo que impide considerarla legitimada para iniciar el expediente de recuperación posesoria.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite el Letrado de la Comunidad de Madrid a los razonamientos expuestos en ella resaltando, en esencia, que el procedimiento de recuperación posesoria seguido por la Administración es conforme a Derecho, que la situación de vulnerabilidad de la unidad familiar no puede ser considerada ahora con los efectos pretendidos sino, en su caso, en el momento en que fuera a producirse el desalojo forzoso de la misma.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

El detenido examen de los motivos en que se funda el presente recurso de apelación conduce a su rechazo por las razones siguientes:

1.- De entrada, hay que señalar que la simple lectura de los motivos impugnatorios en que se basa el recurso pone de manifiesto que esta apelación carece, en realidad, de una verdadera crítica jurídica de la decisión pronunciada por el Magistrado a quo, lo que, de por sí, ya debe dar lugar a la desestimación de esta apelación. Al respecto debe recordarse lo que ya dijimos, entre otras muchas, en Sentencias de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019), 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020) y 26 de enero de 2024 (Rec. Apel. 166/2023)-; y es que

"No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

Tan sólo por este motivo, avalado en el hecho de que la propia parte apelante manifiesta que lo alegado ahora en esta alzada había sido ya aducido en el escrito de demanda, el recurso de apelación debería ya ser desestimado.

2.- Junto a lo anterior y a mayor abundamiento cabe recordar que la invocación por la parte apelante del derecho a una vivienda digna y de la situación de vulnerabilidad en que quedaría la unidad familiar (de la que forma parte un menor de edad) por la confirmación de la resolución de recuperación posesoria, nos lleva a reiterar una vez más la doctrina pronunciada al respecto por esta Sala, de la que correctamente se hace eco la propia Sentencia apelada.

En recientes fechas de 23 de febrero de 2024 (Rec. Apel. 487/2023) y 14 de junio de 2024 ( Rec. Apel. 806/2023) hemos dictado sendas Sentencias reiterando lo ya razonado en otras muchas anteriores y recordando que el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, (vigente a la fecha a la que se contraen estas actuaciones) estableció un régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes, sin título suficiente, anteriores al 1 de enero de 2016. Ello porque, conforme a la Exposición de Motivos, "[l]a situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida".

En concreto, el artículo 14 de la citada Ley 9/2015, establecía lo siguiente, en lo que resulta de aplicación en este caso:

"Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016

Uno. Objeto.

1. Es objeto del presente artículo establecer las reglas en virtud de las cuales la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid podrá otorgar, con carácter excepcional, contratos de arrendamiento, en favor de ocupantes sin título suficiente, que acrediten entre otros requisitos, residir desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

2. Las normas previstas en este artículo serán aplicables a las viviendas o grupos de viviendas cuyos derechos de propiedad o cualesquiera otros correspondan a la Agencia de Vivienda Social".

La medida prevista en el artículo reproducido tenía un carácter excepcional para quienes acreditasen, entre otros requisitos, el relativo a la residencia en la vivienda en cuestión desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida por un plazo no inferior a un año anterior a dicha fecha, y siempre que concurrieran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

De igual modo, cabe destacar cómo el precepto legal reproducido otorga a la Comunidad de Madrid, ejercida a través de su Agencia de Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional, para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y, además, que no se incurra en causa de denegación.

Esta regularización excepcional se estableció por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económica había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas, la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad.

Esta Sala ya ha expresado en diversas sentencias relativas al proceso de regularización de viviendas sin título que la Comunidad de Madrid había normativizado en varias ocasiones algunos procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título; entre ellos, los previstos en el Decreto 25/1995, de 16 de marzo, o a nivel legislativo, en la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y en la que aquí y ahora nos ocupa, la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Y es que, como se dijo también en la Sentencia de esta Sala, de 16 de junio de 2016 (Rec. Apel. 201/2016) "El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales".

En la medida, pues, en que nos encontramos ante una potestad discrecional, partimos de la consideración de que pueden existir situaciones en las cuales, aun concurriendo todos los requisitos legales, la Administración opte motivadamente por denegar la regularización y/o por acordar la recuperación posesoria de las ocupadas sin título alguno.

3.- Avanzando en nuestros razonamientos, hemos de recordar igualmente que el artículo 27 de la Convención de los Derechos del Niño tampoco puede ser razón para rechazar la recuperación posesoria acordada por la demandada. Ello es así no sólo por los fundamentos ya expresados en la propia Sentencia apelada, sino porque, como esta Sala tiene reiteradamente declarado [entre otras muchas, en nuestras recientes Sentencias de 3 de mayo de 2023 (Rec. Apel. 1329/2022) y 27 de septiembre de 2024 (Rec. Apel. 879/2023)] la presencia de menores -incluso de otras personas vulnerables- que pudieran quedar en situación de desamparo en cuanto a la vivienda, como consecuencia de la ejecución de una resolución administrativa relativa al abandono de la que ilegalmente ocupan, ha de ser ciertamente contemplada pero para la adopción, en su momento, de las cautelas y prevenciones necesarias, dirigidas garantizar la debida atención de estas situaciones por los órganos de la Administración autonómica que tienen competencia directa en la materia. Sin embargo, lo que nunca ha dicho esta Sección es que tal presencia de menores en la vivienda ocupada sin título alguno pueda ser una circunstancia que lleve a la Administración, menos aún, si cabe, a los órganos jurisdiccionales, a desconocer la obligada observancia de la normativa sobre protección y defensa de los bienes de titularidad pública ni a dar lugar, en cualquier caso, a la regularización o a dejar sin efecto la decisión de recuperación posesoria, prescindiendo de los requisitos legalmente exigibles u obviando los obstáculos que, normativamente establecidos, lo impidieran.

Como ya se ha dicho y ahora reiteramos, la presencia de menores de edad, esté o no en acreditada situación de riesgo de exclusión social, se habrá de tener en cuenta ineludiblemente por los órganos administrativos competentes para el preciso momento en que se vaya a proceder, si fuera necesario, a la ejecución de la resolución de desalojo pero lo que no puede es servir, per se,para garantizar al ocupante ilegal un resultado favorable en un expediente administrativo de recuperación posesoria, ni siquiera para una eventual regularización en la vivienda en cuestión; tampoco, en fin, el de un proceso jurisdiccional seguido para impugnar la resolución administrativa que eventualmente las acordase o denegase respectivamente.

4.- De modo no menos relevante que todo lo anterior, hay que señalar que no aprecia la Sala la indefensión que insiste en alegar la parte apelante. Como se explicó en la Sentencia apelada, al constar así en el expediente, la interesada fue requerida de modo personal por el Inspector actuante el día 28 de marzo de 2022 para formular alegaciones en el expediente de recuperación posesoria, lo que permite afirmar que en dicho acto conoció ya la incoación del expediente en cuestión; y ello sin que decidiera formular alegaciones, trámite que sustituyó, sin embargo, por una instancia en la que solicitaba la paralización del desalojo al haber presentado, según dijo, una solicitud de regularización en la misma fecha de 6 de mayo de 2022. Una solicitud que se ha de presumir denegada cuando se dictó la Resolución de recuperación posesoria recurrida en la instancia, de fecha 11 de enero de 2023, notificada por correo certificado el siguiente día 26 de enero de 2023.

5.- Finalmente, por no dejar sin respuesta el reiterado argumento relativo a la falta de acreditación de la titularidad dominical de la vivienda por parte de la Administración ahora apelada, convendrá recordar que, como ya dijimos entre otras muchas en Sentencia de 18 de junio de 2021 (Rec. Apel. 1557/2020),

"... en el ejercicio del conocido como "interdictum propium" -la facultad de recuperación de oficio que aquí está en debate, también llamado interdicto administrativo o interdicto impropio- la acreditación de la titularidad, propiedad, del inmueble no es necesaria puesto que de lo que se trata en este caso (en que se ejercita la potestad atribuida por el artículo 11 de la Ley de Patrimonio de la Comunidad de Madrid ) es de recuperar la posesión del inmueble. No es dado, pues, entablar pleito ni solventar por esta vía cuestión alguna relativa a la titularidad del inmueble, ni, por tanto, tener que acreditar su concurrencia. Como ocurría en los antiguos interdictos (ahora considerados como juicios posesorios o acción posesoria amparada por el artículo 250.1.2º de la Ley de Enjuiciamiento Civil ) lo que con el interdictum proprium se protege es la mera posesión del bien, eliminando su pérdida o perturbación.

El alegato expuesto por la apelante sobre la falta de acreditación de la propiedad de la vivienda cuya legal ocupación no acreditó no puede, por tanto, ser acogido como determinante de la invalidez del acto impugnado en la instancia. Además, ha de recordarse que a la ahora demandante le fueron notificadas en vía administrativa todas y cada una de las resoluciones en las que se mantenía que el inmueble que ocupa sin título alguno es de titularidad de la Agencia de Vivienda Social (antiguo IVIMA, Instituto de la Vivienda de Madrid), actuando siempre o un Inspector de dicho Organismo o un funcionario encargado de practicar dicha notificación, sin que conste que la apelante rechazase tal actuación, menos aún que formulase alegaciones en el trámite procedimental correspondiente, poniendo siquiera en duda dicha titularidad".

En consecuencia, lo hasta aquí expuesto y razonado conduce necesariamente a la desestimación del presente recurso de apelación y, en consecuencia, a la confirmación íntegra de la Sentencia impugnada.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este recurso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la Sala considera procedente limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo