Sentencia Contencioso-Administrativo 262/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 658/2024 de 23 de mayo del 2025

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Guillerma contra la Resolución nº 1380/2023, de 17 de abril de 2023, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la anterior Resolución nº 3154/2021, de 20 de octubre de 2021, de la misma Dirección Gerencia mencionada., por la que se acordó la recuperación posesoria del inmueble sito en Madrid, DIRECCION000, (in situ DIRECCION001), ocupada sin título por Dª Guillerma y familia.

Para fundamento de su decisión, el Juzgador de instancia comenzó por exponer los antecedentes que consideró de interés destacando, entre ellos, que en la vivienda en cuestión reside la apelante junto con su esposo y tres hijos, menores de edad.

Explica que carece la unidad familiar de título válido para la ocupación de la vivienda y, tras exponer la doctrina de esta Sala pronunciada en asuntos similares, pasa a valorar la prueba practicada en autos así como la documental que obra en el expediente administrativo, concluyendo que ni las cartillas de vacunación de los menores, ni los documentos que acreditan la escolarización de los menores en determinados centros escolares son prueba hábil para acreditar el requisito de la residencia en la vivienda antes del 1 de enero de 2015, cuando lo que sí consta acreditado de modo fehaciente es que se empadronaron en el domicilio en cuestión en el año 2020. Todo ello sin que la única documental aportada a las actuaciones (una lectura de contador, de fecha 27 de julio de 2019) sirva tampoco al efecto pretendido y sin que conste que los requerimientos de documentación que dirigió a la interesada la Administración hubiesen sido oportunamente atendidos.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación Dª Guillerma quien, a través de su representación procesal, articula, en esencia, los motivos impugnatorios siguientes:

1.- Vulneración del artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre y error en la valoración de la prueba.

Sostiene la apelante que, contrariamente a lo resuelto en la Sentencia, sí se ha acreditado el requisito de la residencia en la vivienda por el periodo exigido en el precepto que se cita como infringido. Razona en este sentido que la cartilla de vacunación tiene como referencia el Centro de Salud DIRECCION002, que está, dice, en el Distrito de DIRECCION003, cerca de la vivienda.

En el mismo sentido, pretende la apelante hacer valer la escolarización de los hijos en centros docentes que, dice, están cercanos a la vivienda, si bien explica que la escolarización de los dos hijos menores en otro centro tuvo que hacerse previo empadronamiento en el domicilio de la madre de la apelante.

2. Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías.

Apoya la apelante este motivo impugnatorio en que la Sentencia de instancia no tuvo en cuenta las circunstancias derivadas del hecho de que la tramitación del expediente que dio lugar a la denegación de la regularización se produjo coincidió con la pandemia por Covid-19.

Tampoco, añade, habría tenido en cuenta el Juzgador a quo la situación de vulnerabilidad de la unidad familiar, que habrían seguido el procedimiento establecido para la solicitud de una vivienda protegida, con inscripción en el correspondiente registro y sin habérseles dado, sin embargo, una solución habitacional alternativa.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite a los razonamientos expuestos en ella resaltando, en esencia, que el recurso de apelación se limita a reiterar los argumentos ya esgrimidos en el proceso de instancia así como que el procedimiento seguido por la Administración es conforme a Derecho y que la situación de vulnerabilidad de la unidad familiar no puede ser considerada ahora con los efectos pretendidos sino, en su caso, en el momento en que debiera producirse el desalojo forzoso de la misma.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

El detenido examen de los motivos en que se basa el recurso de apelación debe conducir, ya se puede anunciar, a su rechazo por las razones que se exponen a continuación.

1.- De entrada, hay que señalar que la mera lectura de los motivos impugnatorios en que se basa el recurso pone de manifiesto que esta apelación carece, en realidad, de una verdadera crítica jurídica de la decisión pronunciada por el Magistrado a quo, lo que, de por sí, ya debe dar lugar a la desestimación de esta apelación. Al respecto debe recordarse lo que ya dijimos, entre otras muchas, en Sentencias de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019), 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020) y 26 de enero de 2024 (Rec. Apel. 166/2023)-; y es que

"No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

Tan sólo por este motivo, el recurso de apelación debería ser rechazado.

A mayor abundamiento, sin embargo, cabe señalar que el aducido error en la valoración probatoria realizada por el Juzgado de instancia no puede acogerse pues no sólo se entiende meramente instrumental para poder reiterar los argumentos de impugnación contenidos en la demanda, sino porque, como se resolvió en la Sentencia apelada, los documentos aportados (cartillas de vacunación y certificados de escolarización), donde no consta de modo fehaciente el domicilio ni, por tanto, se puede deducir la residencia continuada e ininterrumpida en la vivienda durante el periodo de tiempo legalmente exigido, no puede surtir el efecto pretendido. Todo ello considerando que la ahora apelante fue incluso requerida por la demandada para aportar documentación que pudiera llevar a la Administración a tenerlo por probado, sin que conste que el requerimiento fuese oportunamente atendido y sin que, en cualquier caso, se hubiese suplido tal omisión, tampoco, durante la tramitación del proceso de instancia, en el oportuno trámite.

2.- La invocación por la apelante del derecho a una vivienda digna y de la situación de vulnerabilidad en que quedaría la unidad familiar (de la que forman parte tres menores de edad) por la confirmación de la resolución impugnada en la instancia, nos lleva a reiterar una vez más la doctrina pronunciada al respecto por esta Sala, de la que correctamente se hace eco la propia Sentencia apelada.

Entre otras muchas, en fechas de 23 de febrero de 2024 (Rec. Apel. 487/2023), 14 de junio de 2024 (Rec. Apel. 806/2023) y 27 de septiembre de 2024 ( Rec. Apel. 879/2023) hemos dictado sendas Sentencias reiterando lo ya razonado y resuelto en otras muchas antes, recordando que el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, (vigente a la fecha a la que se contraen estas actuaciones) estableció un régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes, sin título suficiente, anteriores al 1 de enero de 2016. Ello porque, conforme a la Exposición de Motivos, "[l]a situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida".

En concreto, el artículo 14 de la citada Ley 9/2015, establecía lo siguiente, en lo que resulta de aplicación en este caso:

"Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016

Uno. Objeto.

1. Es objeto del presente artículo establecer las reglas en virtud de las cuales la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid podrá otorgar, con carácter excepcional, contratos de arrendamiento, en favor de ocupantes sin título suficiente, que acrediten entre otros requisitos, residir desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

2. Las normas previstas en este artículo serán aplicables a las viviendas o grupos de viviendas cuyos derechos de propiedad o cualesquiera otros correspondan a la Agencia de Vivienda Social.

(...)

Cinco. Condiciones generales.

(...)

4. Tampoco podrá suscribirse contrato de arrendamiento, cuando consten sentencias judiciales condenatorias consecuencia de conflictos vecinales o informes de la Agencia de Vivienda Social o de cualquier otro órgano administrativo acreditativos de conflictividad vecinal de los que resulte responsable el solicitante u otro miembro de la unidad familiar".

La medida prevista en el artículo reproducido tiene un carácter excepcional para quienes acrediten, entre otros requisitos, el relativo a la residencia en la vivienda en cuestión desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida por un plazo no inferior a un año anterior a dicha fecha, y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

De igual modo, cabe destacar cómo el precepto legal reproducido otorga a la Comunidad de Madrid, ejercida a través de su Agencia de Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional, para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y, además, que no se incurra en causa de denegación.

Esta regularización excepcional se estableció por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económica había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas, la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad.

Esta Sala ya ha expresado en diversas sentencias relativas al proceso de regularización de viviendas sin título que la Comunidad de Madrid había normativizado en varias ocasiones algunos procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título; entre ellos, los previstos en el Decreto 25/1995, de 16 de marzo, o a nivel legislativo, en la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y en la que aquí y ahora nos ocupa, la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Y es que, como se dijo también en la Sentencia de esta Sala, de 16 de junio de 2016 (Rec. Apel. 201/2016) "El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales".

En la medida, pues, en que nos encontramos ante una potestad discrecional, partimos de la consideración de que pueden existir situaciones en las cuales aun concurriendo todos los requisitos legales la Administración opte motivadamente por denegar la regularización y/o por acordar la recuperación posesoria de las ocupadas sin título alguno.

3.- Junto a loa anteriores razonamientos, hemos de recordar igualmente que el artículo 27 de la Convención de los Derechos del Niño tampoco puede ser razón para rechazar la recuperación posesoria acordada por la demandada. Ello es así no sólo por los fundamentos ya expresados en la propia Sentencia apelada, sino porque, como esta Sala tiene reiteradamente declarado [entre otras, en nuestra reciente Sentencia de 3 de mayo de 2023 (Rec. Apel. 1329/2022)] la presencia de menores -incluso de otras personas vulnerables- que pudieran quedar en situación de desamparo en cuanto a la vivienda, como consecuencia de la ejecución de una resolución administrativa relativa al abandono de la que ilegalmente ocupan, ha de ser ciertamente contemplada pero para la adopción, en su momento, de las cautelas y prevenciones necesarias, dirigidas garantizar la debida atención de estas situaciones por los órganos de la Administración autonómica que tienen competencia directa en la materia. Sin embargo, lo que nunca ha dicho esta Sección es que tal presencia de menores en la vivienda ocupada sin título alguno pueda ser una circunstancia que lleve a la Administración, menos aún, si cabe, a los órganos jurisdiccionales, a desconocer la obligada observancia de la normativa sobre protección y defensa de los bienes de titularidad pública ni a dar lugar, en cualquier caso, a la regularización o a dejar sin efecto la decisión de recuperación posesoria, prescindiendo de los requisitos legalmente exigibles u obviando los obstáculos que, normativamente establecidos, lo impidieran.

Como ya se ha dicho y ahora reiteramos, la presencia de uno o varios menores de edad, estén o no en acreditada situación de riesgo de exclusión social, se habrá de tener en cuenta ineludiblemente por los órganos administrativos competentes para el preciso momento en que se vaya a proceder, si fuera necesario, a la ejecución de la resolución de desalojo pero lo que no puede es servir, per se,para garantizar al ocupante ilegal un resultado favorable en un expediente administrativo de recuperación posesoria, ni siquiera para una eventual regularización en la vivienda en cuestión; tampoco, en fin, el de un proceso jurisdiccional seguido para impugnar la resolución administrativa que eventualmente las acordase o denegase respectivamente.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este recurso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la Sala considera procedente limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo