Sentencia Contencioso-Administrativo 694/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 361/2023 de 25 de noviembre del 2024

PRIMERO.-Es objeto de estos autos el recurso de apelación interpuesto por don Lázaro contra la sentencia dictada en el procedimiento abreviado 173/2022. Sentencia que desestimó el recurso interpuesto por el mismo contra la Resolución de 25 de noviembre de 2021, desestimatoria del recurso de alzada que había formulado contra la Orden de 28 de septiembre de 2021, del Consejero de Sanidad de la Comunidad de Madrid, que acordó su cese en el puesto que ocupaba, número NUM000, con destino en el Juzgado de Primera Instancia número 1 de Alcobendas, donde prestaba servicios como funcionario interino perteneciente al Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa.

Se alega por el apelante, en primer lugar, la incompetencia del Juzgado. Sin embargo, tal como señala el artículo 8.2 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:

« Artículo 8.

1. Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo ...

2. Conocerán, asimismo, en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos de la Administración de las comunidades autónomas, salvo cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:

a) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios públicos de carrera.

b) ... »

Por tanto, en este caso, en que el recurrente estaba nombrado como interino para ocupar la plaza, y su cese no determinaba la extinción de una relación de servicio de funcionario público de carrera, la competencia fue correctamente asumida por el Juzgado.

SEGUNDO.-Se alega vulneración del principio de congruencia, por no haberse tratado en la sentencia la alegación relativa a que, siendo tres las plazas del Juzgado de Primera Instancia número 1 de Alcobendas, afectadas por el proceso selectivo convocado por la Orden JUS/764/2019, y dado que únicamente tenían que adjudicarse dos, debía de haberse cesado a la funcionaria de carrera que ocupaba temporalmente otro puesto de gestión, únicamente desde hacía siete años, porque tenía mucha menos antigüedad que el recurrente, que ocupaba su puesto desde el año 2014.

La parte invoca el artículo 9 del Decreto 137/2018, de 4 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueban las bases y se convocan las bolsas de selección de funcionarios interinos de los Cuerpos de Gestión Procesal y Administrativa, Tramitación Procesal y Administrativa y Auxilio Judicial al servicio de la Administración de Justicia, por entender de plena aplicación a este supuesto el apartado tercero del mismo, que se refiere al cese de los funcionarios interinos, señalando:

"3. El cese de los funcionarios interinos que desempeñen puestos vacantes incluidos en las convocatorias de concursos o de procesos selectivos que sean cubiertos por funcionarios de carrera, en aquellos casos en los que en el mismo órgano exista más de un puesto afectado, se realizará de acuerdo con el siguiente orden:

a) En primer lugar cesarán en orden inverso a su antigüedad en el órgano, aquellos funcionarios interinos que hubieren sido seleccionados a través de las Oficinas de Empleo de la Comunidad de Madrid de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.3 de este decreto.

b) En segundo lugar cesarán, en orden inverso a su antigüedad en el órgano, los funcionarios nombrados que pertenezcan a las bolsas de reserva.

c) Finalmente, cesarán igualmente en orden inverso a su antigüedad en el órgano, los funcionarios nombrados que pertenezcan a la bolsa de selección de personal interino.

d) En caso de igualdad en cualquiera de los apartados anteriores, se tendrá en cuenta por este orden: - La antigüedad del funcionario interino en el cuerpo al que pertenezca, cesando el de menor antigüedad. -

El orden en la correspondiente bolsa, cesando el que tenga menor puntuación. - Por último, la prioridad alfabética comenzando por la letra correspondiente a la última Oferta de Empleo aprobada, publicada por el Ministerio competente".

Considera que el nombramiento de la tramitadora procesal habilitada responde a una provisión de puestos de trabajo de carácter más excepcional, como la comisión de servicios o una sustitución.

Cita al efecto el artículo 74 del Real Decreto 1451/2005, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ingreso, Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional del Personal Funcionario al Servicio de la Administración de Justicia que señala que:

« Artículo 74. Sustituciones.

1. Los puestos de trabajo que se encuentren vacantes, o cuyo titular esté ausente por el disfrute de licencias o permisos de larga duración, con carácter excepcional y siempre que el Ministerio de Justicia y los órganos correspondientes de las comunidades autónomas con traspasos recibidos no consideren que hayan de cubrirse con funcionarios interinos, podrán ser cubiertos temporalmente por funcionarios titulares mediante sustitución.

2. No procederán las sustituciones en los casos de permisos, vacaciones y aquellas licencias que no sean de larga duración, procurando que las necesidades del servicio queden debidamente atendidas durante dichas ausencias.

3. Para ser nombrado sustituto en cuerpo inmediatamente superior, se deberán reunir los requisitos establecidos para el desempeño del puesto de que se trate en la relación de puestos de trabajo.

4. Tendrá preferencia para realizar la sustitución el funcionario destinado dentro del mismo centro de destino. Si hubiera más de un funcionario interesado que reuniera los requisitos establecidos para el desempeño del puesto, tendrá preferencia el que tenga mayor tiempo de servicios prestados en el centro de destino atendiendo, en su caso, al orden jurisdiccional, y, de existir empate, el que tenga mayor antigüedad en el cuerpo.

5. En todos los casos, para los puestos de trabajo singularizados y para los puestos de trabajo genéricos de distintos centros de destino si se trata de una sustitución de un puesto de trabajo dentro de su mismo cuerpo o del de titulación inmediata superior, conservarán su puesto de origen y tendrán derecho a las retribuciones complementarias del puesto que desempeñen por sustitución.

6. El puesto de trabajo que deja temporalmente vacante el funcionario sustituto no podrá ser ocupado por otro sustituto.

7. El funcionario sustituto cesará cuando se incorpore el titular del puesto o finalice la causa que motivó la sustitución. »

Considera que su cese es contrario a la cláusula 4ª del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999, ya que, tratándose de funciones desempeñadas por uno y otro empleado idénticas, equiparables, y por tanto, comparables, el criterio usado para acordar el cese descansa en la mera condición del recurrente de empleado temporal, y no en criterios objetivos y comunes a ambos, como pudiera ser la antigüedad.

Pero la sentencia sí se pronuncia sobre esta causa de impugnación, señalando:

«... el recurrente estima producidas las citadas vulneraciones como consecuencia de haber sido cesado junto con otro funcionario interino, siendo así que el recurrente gozaba de mayor antigüedad que el que ha quedado en activo por no haber sido convocada la plaza que ocupaba y por tanto no haberse producido el relevo. Por tanto considera que no se ha respetado el orden de prelación que establece la referida normativa.

En este sentido hay que destacar que los funcionarios interinos son nombrados por razones de urgencia y necesidad, de acuerdo con las previsiones del artículo 472.2 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , y el artículo 30.1 del Real Decreto 1451/2005, de 7 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de Ingreso, Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional del Personal Funcionario al Servicio de la Administración de Justicia. Por su parte el artículo 30.4 del citado Real Decreto 1451/2005, de 7 de diciembre , establece que "Serán cesados según los términos que establezca la orden ministerial o, en su caso, la disposición de la comunidad autónoma a que se refiere el apartado primero de este artículo y, en todo caso, cuando se provea la vacante, se incorpore efectivamente su titular o desaparezcan las razones de urgencia o necesidad que motivaron su nombramiento".

El personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia se rige por la citada normativa así como la propia del ámbito territorial; en el presente supuesto de hecho la de la Comunidad Autónoma de Madrid. Así el Decreto 137/2018, de 4 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueban las bases y se convocan las bolsas de selección de funcionarios interinos de los Cuerpos de Gestión Procesal y Administrativa, Tramitación Procesal y Administrativa y Auxilio Judicial al servicio de la Administración de Justicia, en su artículo 9.1 dispone que: "Los ceses como funcionarios interinos serán efectuados por el titular de la Dirección General competente. Los nombramientos que se efectúen al amparo de este decreto tendrán carácter temporal, extinguiéndose la relación de servicios cuando desaparezca la urgencia o necesidad que determinó la cobertura del puesto y, en todo caso, cuando el puesto de trabajo sea cubierto de forma efectiva por funcionario de carrera por cualquiera de los sistemas legalmente establecidos."

Por tanto, resulta acreditado que la causa que motivó el cese del funcionario interino hoy recurrente lo fue por incorporación del titular como consecuencia del concurso traslado convocado el 28 de julio de 2020 y tenía como fundamento lo dispuesto en el artículo 30.4 del Real Decreto 1451/2005, de 7 de diciembre , en relación con el citado Decreto 137/2018. Y ello no supone vulneración alguna del orden de prelación que establece la citada normativa pues hay que ponerlo en relación con la propia Orden de nombramiento y la correlativa del cese. En este sentido al recurrente se le nombró para desempeñar el puesto de trabajo incluido en la RPT con el Nº NUM000 en el que era el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 2 de Alcobendas, ahora denominado Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Alcobendas siendo así que el puesto que ha ocupado el nuevo titular fruto del resultado del concurso convocado.

Y la determinación de los puestos de trabajo que deban ser ofrecidos en la oferta de empleo público es una facultad de la Administración, que en este caso tiene su apoyo en el artículo 482 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que atribuye al Ministerio de Justicia la elaboración de la oferta de empleo público integrando las necesidades de recursos determinadas por las Comunidades Autónomas con las existentes en el resto del territorio del Estado que no haya sido objeto de traspaso y la presentará al Ministerio de Hacienda y Función Pública, quien la elevará al Gobierno para su aprobación.

Lo anteriormente expuesto determina la facultad de la Administración para determinar si resulta procedente o no la inclusión de plazas en los sucesivos procesos selectivos consolidando el denominado como potestad de auto organización de la Administración. Por tanto en el caso enjuiciado al no haberse acreditado que el ejercicio de dicha facultad haya sido con una finalidad diferente de la prevista en la Ley es por lo que no se puede hablar de una utilización irregular o alteración ilegal del orden de prelación. »

A lo que cabe añadir lo siguiente:

El artículo 527 de la Ley Orgánica del Poder Judicial se refiere a estos funcionarios señalando que:

« Artículo 527.

Sin perjuicio de la posibilidad de nombramiento de funcionarios interinos por razones de urgencia o necesidad a que refiere el artículo 472.2, los puestos de trabajo vacantes o en caso de ausencia de su titular podrán ser provistos temporalmentede la siguiente manera:

1. Los puestos de trabajo vacantes, hasta tanto se resuelvan los sistemas de provisión en curso o cuando resueltos no se hayan cubierto por no existir candidato idóneo, podrán ser provistos por funcionarios que reúnan los requisitos exigidos para su desempeño, mediante el otorgamiento de una comisión de servicio,que podrá tener carácter voluntario o forzoso.

...

2. Con carácter excepcional podrán ser cubiertos temporalmente mediante sustituciónlos puestos de trabajo que se encuentren vacantes o cuando su titular esté ausente.

...»

Por tanto, es verdad que, al mencionar los nombramientos como sustituto, declara que tienen carácter excepcional. Pero este carácter excepcional lo es en relación con la provisión del puesto mediante comisión de servicios.

El nombramiento de funcionario interino tiene otro fundamento, que es la concurrencia de razones de urgencia o necesidad.

Cabe añadir que, a tenor del artículo 74 del Real Decreto 1451/2005, antes transcrito, las sustituciones pueden acordarse siempre que el puesto de trabajo se encuentre vacante. Esto es, incluso para un puesto que esté ocupado por un funcionario interino. Porque sin perjuicio de ello, el puesto sigue estando vacante. (En este sentido, la sentencia de 5 de abril de 2016 del TSJ de Valencia, en la que se confirma resolución que acuerda el cese del funcionario interino por nombramiento de un funcionario titular mediante sustitución, señalando que: « la apelación no puede prosperar, al resultar de aplicación el art. 74 del RD 1451/2005 , pues el puesto de trabajo NUM001, pese a estar cubierto con interino, se encontraba vacante, por lo que podía ser provisto temporalmente por funcionario titular mediante sustitución, suponiendo ello el cese automático del funcionario interino que la ocupaba, y ello pese a que no se haya provisto de forma definitiva el puesto de trabajo, pues resulta posible el cese cuando se provea la vacante tal y como sucedió aquí a través de una sustitución por un funcionario de carrera »).

Si puede realizarse el nombramiento como sustituto aún estando cubierto el puesto de forma interina, no puede considerarse contrario a derecho que el nombramiento de un funcionario de carrera dé lugar al cese del funcionario interino con preferencia al funcionario nombrado en sustitución, sin perjuicio de que aquél pueda tener más antigüedad.

La propia temporalidad implícita en el nombramiento interino es la que hace que se cese a éste, con preferencia al funcionario habilitado para el puesto superior. Sin que pueda considerarse reprochable que la Administración trate de cumplir la función inherente al puesto por sus propios medios, esto es, con sus propios funcionarios de carrera, que tienen la capacitación para desempeñar la plaza, aunque pertenezcan a un cuerpo inferior, en vez de acudir al nombramiento de un funcionario interino. Favoreciendo de esa forma, además, la progresión profesional de sus funcionarios.

TERCERO.-Al margen de la sentencia se alega, directamente, la nulidad del cese, porque trae causa de la ejecución de una oferta de empleo público caducada.

No se hizo referencia ninguna en la demanda a esta circunstancia, sin que la apelación sea un momento oportuno para alegar nuevos motivos de nulidad de la resolución que se impugna.

En cualquier caso, la superación del plazo máximo para ejecutar las ofertas de empleo público que establece el artículo 70 del EBEP, solo constituiría un vicio de anulabilidad de la convocatoria.

Y aún si ésta hubiera sido objeto de un recurso contencioso administrativo que declarara su anulación, lo que no se ha puesto de manifiesto, como señala la Sección Séptima de este Tribunal en auto dictado el 11 de octubre de 2019 en el recurso 856/2014, llevadas a término las convocatorias, y nombrados funcionarios quienes las superaron, concurre causa legal de cese de los funcionarios que suplían esta carencia, sin que la anulación del proceso selectivo, por razones temporales de caducidad de la Oferta de Empleo Público implique la declaración de nulidad del cese de interinos que dichos nombramientos provocaron... pues a esos nombramientos no se traslada la declaración de nulidad de la convocatoria,por ausencia de relación causa efecto.

CUARTO.-Se alega vulneración del principio de congruencia por no haberse pronunciado la sentencia sobre el motivo segundo de la demanda, relativo a que la resolución de cese vulnera las sentencias de 26 de septiembre de 2018 número 2425/2018 y 1426/2018, del Tribunal Supremo.

El Tribunal Constitucional viene definiendo la incongruencia omisiva o ex silentioen una consolidada doctrina (sentencia 91/2003, de 19 de mayo y 218/2003, de 15 de diciembre de 2.003, entre otras muchas) como un 'desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido' ( SSTC 136/1998, de 29 de junio y 29/1999, de 8 de marzo) que entraña una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva siempre y cuando esa desviación 'sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos por los que discurra la controversia procesal ( STC 215/1999, de 29 de noviembre). Lo que en el supuesto de la incongruencia omisiva o ex silentio,que aquí particularmente importa, se produce cuando 'el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión,pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales ( SSTC 124/2000, de 16 de mayo, 186/2002, de 14 de octubre y 6/2003, de 20 de enero y 2003/1401).

Indicando "la decisión sobre si las resoluciones judiciales incurren en incongruencia omisiva contraria al art. 24 de la CE no puede tomarse de manera genérica, sino atendiendo a las circunstancias de cada caso" ( STC 91/1.995, fundamento jurídico cuarto, y STC 68/1.999, de 26 de abril, fundamento jurídico segundo), manteniendo la concurrencia de la incongruencia omisiva o ex silentio,y consiguiente vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva cuando falta el pronunciamiento sobre alguna pretensión que haya sido llevada al proceso en momento procesal oportuno ( STC de 25 de enero de 1999, citada por la del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 1999).

En este caso, la respuesta de la sentencia debe considerarse suficiente a efectos del derecho a la tutela judicial efectiva, al dar respuesta a todas las pretensiones deducidas por la parte.

Y, en cualquier caso, la doctrina que se deduce de las sentencias que se alegan no es aplicable al supuesto que nos ocupa, por cuanto los casos allí resueltos se referían a ceses de personal estatutario eventual, que no desempeña plaza alguna de plantilla, haciéndose referencia por el Tribunal Supremo a la necesidad de que subsista la relación de empleo hasta que la Administración sanitaria cumpla lo que ordenaba la norma de carácter básico establecida en el art. 9.3, último párrafo, de la Ley 55/2003, de 16 diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud («Si se realizaran más de dos nombramientos para la prestación de los mismos servicios por un período acumulado de 12 o más meses en un período de dos años, procederá el estudio de las causas que lo motivaron, para valorar, en su caso, si procede la creación de una plaza estructural en la plantilla del centro»).

En este caso, el recurrente ocupaba una plaza de plantilla, con lo que, estando creada la plaza, ningún sentido tiene considerar que la Administración, efectuando el «estudio cuya realización impone esa norma, debe valorar, de modo motivado, fundado y referido a las concretas funciones desempeñadas por ese personal, si procede o no la creación de una plaza estructural».

QUINTO.-Además, se alega vulneración por la sentencia del derecho a la prueba y, por ende, del derecho a defensa.

En ningún caso cabe aceptar esta consideración.

El artículo 85.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ya prevé la posibilidad de solicitar, en fase de recurso, « el recibimiento a prueba para la práctica de las que hubieran sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia por causas que no les sean imputables ».Así se hizo por la recurrente, que interesó la práctica de prueba en su escrito de apelación, resolviéndose en esta sede mediante auto de 22 de mayo de 2023, que declaró la misma impertinente.

SEXTO.-Por lo demás, la parte alega que la sentencia no se pronuncia sobre la nulidad invocada, por estar fundada en causas distintas de las que rigen para los funcionarios de carrera y deja sin sancionar el abuso producido con vulneración por la sentencia de la cláusula 5 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE, sobre trabajo temporal. Reiterando los argumentos que ya expuso en su demanda en cuanto a la posibilidad de aplicación de la directiva aún que sólo exista un nombramiento, el concepto de abuso, la inexistencia de causa objetiva que justifique la prolongación de la relación temporal; la necesidad de interpretación de la normativa interna conforme a la Directiva; la necesidad de sancionar el abuso, la imposibilidad de conceptuar como sanción el mantenimiento en el puesto de trabajo hasta que se nombre un funcionario de carrera o convocatoria de procedimientos de estabilización; la conversión de la relación temporal en una relación fija como única sanción a la infracción de la Directiva; y la procedencia de que se abone a la parte la indemnización solicitada

SÉPTIMO.-Pero la relación temporal tiene como característica su limitación en el tiempo. Precisamente lo que busca la Directiva es que no se utilice un contrato temporal cuando no responde a necesidades coyunturales, sino permanentes.

Ciertamente la administración utiliza estos nombramientos temporales para cubrir plazas estructurales, en la forma prevista legalmente, porque lo que se cubre es la necesidad coyuntural de desempeño de la plaza desde que quedó vacante hasta que se produce un nuevo nombramiento de funcionario de carrera para que la ocupe. Si bien, en determinados casos, se mantiene el nombramiento temporal más allá de lo previsible.

Pero ello no puede implicar que el cese, que se produce por las causas predeterminadas derivadas de ese nombramiento temporal, como es el nombramiento de un funcionario de carrera para ese puesto, pueda considerarse nulo.

OCTAVO.-En cuanto a las sanciones, como se ha dicho en muchas ocasiones, la cláusula 5 cuya aplicación se demanda, no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional, careciendo, por tanto, de eficacia directa.

Lo que hace esa cláusula, es imponer a los Estados miembros la adopción, efectiva y vinculante, de al menos una de las medidas que enumera, cuando el Derecho interno no contenga medidas legales equivalentes.

Pero los Estados miembros disponen de un margen de apreciación, pues se deja a su elección la medida o medidas que consideren más adecuadas, atendiendo a sus especiales características.

Es verdad que ello no exime al órgano judicial de la obligación de interpretar la normativa nacional a tenor de la finalidad de la Directiva, para alcanzar su resultado, en lo que se ha venido en llamar el principio de interpretación conforme del derecho interno, en virtud del cual el órgano jurisdiccional está obligado a dar al derecho interno, en la medida de lo posible, una interpretación conforme con las exigencias del derecho de la Unión, incluso modificando una jurisprudencia establecida que pueda basarse en una interpretación del derecho nacional incompatible con los objetivos de la Directiva.

Pero ello, siempre que no sea contrario a los principios generales del Derecho.

Y la petición que se formula, aun si se diera por acreditado el abuso, es incompatible con el derecho interno, pues en ningún caso puede considerarse procedente la transformación de la relación interina en una relación de fija, sin la superación del correspondiente proceso selectivo.

NOVENO.-En cuanto a la indemnización, señalar que en nuestro derecho interno está consagrado el principio de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Pero no se alegan por la parte concretos perjuicios que puedan considerarse derivados de la prolongación de la relación temporal más allá de lo previsible.

Sin que quepa tampoco realizar pronunciamiento alguno sobre el alegado carácter abusivo de la relación, que se solicita ex novoen apelación.

DÉCIMO.-Por tanto, procede la desestimación del recurso, y de conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa imponer las costas a la apelante, si bien, hasta un máximo de 1000 €.

En su virtud y vistos los preceptos citados y aquellos que fueren de general y pertinente aplicación,