Elevadas las actuaciones a esta Sala y turnadas a esta Sección Octava, se dictó Auto de fecha 23.03.2023, declarando que la competencia para conocer y resolver el presente recurso correspondía a la misma.
En fecha 5.02.2024 se admitieron documentos aportados posteriormente por la parte actora y se señaló para el acto de votación y fallo el día 26.02.2025, en cuya fecha tuvo lugar.
PRIMERO:Es objeto de este proceso la resolución del Consejo de Transparenciay Participación de la Comunidad de Madrid de 20 de diciembre de 2021, en la que se acuerda INADMITIR a trámitela Reclamación presentada por Dª Benita contra la resolución del Servicio de Padrón de Habitantes del Ayuntamiento de Madrid, por la que se denegaba su solicitud de información relativa a determinadas hojas padronales vinculadas a una vivienda.
Según consta en el expediente, el 23 de junio de 2021 Dª Benita presentó escrito ante el Ayuntamiento de Madrid en el que, tras explicar los motivos de tal petición, solicitaba:
"1. Que de conformidad con la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se le suministre información de las hojas padronalesrelativas a la vivienda,sita en aquellos años en la DIRECCION000 de la ciudad de Madrid, entre los años 1950 y 1974, eliminando de las mismas los datos personalessi los hubiere, sobre la existencia o no de personas empadronadas en dicho domicilio.
2.Que a estos efectos, le basta con que se le suministre copia de las hojasrelativas a dos años consecutivos entre los referidos que muestren algún empadronamientoen dicha vivienda, no siendo necesarios todos los años mencionados.
3.Que, a estos efectos, se reitera que no necesita conocer ni la identidad ni ningún dato personalde la persona o personas empadronadas en la vivienda en cuestión en dichos años, debiendo en su caso los mismos ser debidamente anonimizados en la información a entregar."
El 2 de septiembre de 2021 el Servicio de Padrón de Habitantes de la Subdirección General de Estadística de la Dirección General de Contratación y Servicios del Área de Gobierno de Hacienda y Personal del Ayuntamiento de Madridcontestó a Doña Benita manifestando, en síntesis, que no es posible acceder a lo solicitadodado que la información de las personas que están o han estado empadronadas en el domicilio sito en la DIRECCION001, no puede ser facilitada a nadie que no sea el titular de dichos datos sin consentimiento de éste.
Ante esta respuesta, la actora presentó la correspondiente reclamación potestativa ante el Consejo de Transparencia, insistiendo en que no estaba solicitando ningún dato personal.
Esta reclamación resulta inadmitida por la resolución aquí impugnada, donde se sostiene, en síntesis, que el acceso a la información públicasolicitada debe en este caso ser limitado en aplicación del artículo 34.1 LTPCM,ya que tanto la legislación europea como la legislación básica del estado prevén la protección de los datos personales que constan en las hojas padronales.
SEGUNDO:Se alega en la demanda, en primer lugar, que la cuestión que se plantea en este recurso tiene naturaleza estrictamente jurídica puesto que el conflicto se basa en una interpretación diferente de los límites del derecho al acceso a la información pública.
Como motivo de impugnación, señala también en síntesis, que la denegación de la información solicitada no queda amparada bajo ninguna de los límites que pudieran alegarse para no entregarla, dado que la solicitante ha indicado reiteradamente que no interesa que se le proporcione ningún dato personal.
En este sentido, señala que el TS ha declarado que el derecho de acceso de la ciudadanía a la información que obra en poder de las Administraciones públicas ha de ser interpretado de forma amplia y, en consecuencia, los límites al acceso a la información se han de interpretar restrictivamente.
Termina suplicando que se revoque la resolución recurrida por no ser conforme a Derecho y se reconozca y se declare el derecho de la recurrente al acceso a la información solicitada y se ordene su entrega.
El Letrado del Ayuntamiento de Madrid, considerado como parte codemandada, invoca su falta de legitimación pasiva, invocando que la resolución impugnada es de otra Administración.
No obstante, sostiene la plena conformidad a derecho de la resolución recurrida, interesando la íntegra desestimación de la demanda.
El CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PARTICIPACIÓN de la CAM no ha contestado la demanda.
TERCERO:Con carácter general y previo, parece oportuno hacer un breve repaso sobre la finalidad de la Ley de transparencia, los medios o instrumentos establecidos para lograr esa finalidad -y los medios coercitivos en caso de incumplimiento-, los sujetos obligados y el objeto de la obligación en cada caso.
Según el preámbulo de la Ley 19/2013,de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la información Pública y Buen Gobierno, "la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras institucionespodremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedadque es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos."
Por ello, el articulado comienza señalando que "esta Ley tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública,regular y garantizar el derecho de acceso a la informaciónrelativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento.
El título I de la Ley regula e incrementa la transparencia de la actividad de todos los sujetos que prestan servicios públicos o ejercen potestades administrativas mediante un conjunto de previsiones que se recogen en dos capítulos diferenciados y desde una doble perspectiva: la publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública.
La denominada publicidad activaconsiste en el establecimiento de una serie de obligaciones para los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del título I, que habrán de difundir determinada información sin esperar una solicitud concreta de los administrados. En este punto se incluyen datos sobre información institucional, organizativa y de planificación, de relevancia jurídica y de naturaleza económica, presupuestaria y estadística.
Además, la Ley configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública,del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos.
Así, el artículo 12 de la Leydispone que "todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública,en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley."
Según el artículo 13 "se entiende por información públicalos contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones."
El artículo 14establece los límites generales al derecho de acceso,cuya aplicación deberá ser siempre "justificada y proporcionadaa su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso".
Por su parte, el artículo 18regula determinadas causas de inadmisión de las solicitudes.
CUARTO:Como hemos señalado, y pese a que la resolución recurrida inadmite la reclamación, lo que aquí se discute es la concurrencia de un límite general al derecho de acceso a la información solicitada.
El artículo 14de la Ley 19/2013,de 9 de diciembre , de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece, como hemos dicho los límites generales al derecho de acceso a información pública:
"1.El derecho de acceso podrá ser limitadocuando acceder a la información suponga un perjuicio para:
a)La seguridad nacional.
b)La defensa.
c)Las relaciones exteriores.
d)La seguridad pública.
e)La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
f)La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
g)Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
h)Los intereses económicos y comerciales.
i)La política económica y monetaria.
j)El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
k)La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.
l)La protección del medio ambiente.
2.La aplicación de los límites será justificada y proporcionadaa su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.
3. Las resoluciones que de conformidad con lo previsto en la sección 2.ª se dicten en aplicación de este artículo serán objeto de publicidad previa disociación de los datos de carácter personal que contuvierany sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 20, una vez hayan sido notificadas a los interesados."
Por su parte, el artículo 15se enfrenta específicamente a la cuestión de la protección de datos personales, en los siguientes términos:
"1. Si la información solicitada contuviera datos personales que revelen la ideología, afiliación sindical, religión o creencias,el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso.
Si la información incluyese datos personales que hagan referencia al origen racial, a la salud o a la vida sexual,incluyese datos genéticos o biométricoso contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativasque no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley.
2. Con carácter general,y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personalesu otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano.
3.Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos,el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgaciónde la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal.
Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano tomará particularmente en consideración los siguientes criterios:
a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español .
b)La justificación por los solicitantesde su petición en el ejercicio de un derechoo el hecho de que tengan la condición de investigadores y motiven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos.
c)El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos.
d)La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad.
4.No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personalde modo que se impida la identificación de las personas afectadas.
5.La normativa de protección de datos personales será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del ejercicio del derecho de acceso."
En el ámbito de la Comunidad de Madrid, la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participaciónde la CAM, en lo que aquí nos interesa, dispone:
"Artículo 9 Protección de datos de carácter personal
1. A la información sujeta a publicación de acuerdo con lo establecido en el presente Título le serán de aplicación los límites del derecho de accesoa la información pública previstos en la legislación de la protección de datos de carácter personal.La interpretación de este límite se adaptará, a los sucesivos criterios establecidos por el Consejo de la Transparencia y Participación, el cual los llevará a cabo de conformidad con el criterio conjunto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos.
2. Cuando la información contuviera datos especialmente protegidos,a criterio del Consejo de la Transparencia y Participación, la publicación sólo se llevará a efecto previa anonimización,en su caso, de los mismos, ya sea por disociación o por agregación estadística."
Por último, podemos señalar que el Real Decreto 1690/1986,de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en su artículo 53establece:
"1.El padrón municipales el registro administrativodonde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos.
2.Los datos obligatorios del padrón municipal se cederán a otras Administraciones Públicasque lo soliciten sin consentimiento previo del afectado solamente cuando les sean necesariospara el ejercicio de sus respectivas competencias, y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos relevantes. También pueden servir para elaborar estadísticas oficialessometidas al secreto estadístico, en los términos previstos en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública y en las leyes de estadística de las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. Los datos de aportación voluntaria no serán susceptibles de cesión salvo en los supuestos legalmente previstos.
3. En todo caso, el padrón municipal está sujeto al ejercicio, por parte de los vecinos, de los derechos regulados en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016 , relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personalesy a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos) y en la Ley Orgánica 3/2018,de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales."
QUINTO:Sobre esta base normativa, podemos concluir que, en efecto, los datos del padrón municipal son confidenciales y no pueden ser cedidos a personas particulares sin el consentimiento de los titulares de los mismos.
Ahora bien, dado que los datos que constan en el padrón no se cuentan entre los especialmente protegidos y justificado por la solicitante que necesitaba la información para un fin muy concreto y legítimo, la administración podría perfectamente haber proporcionado los datos solicitados -referentes a si en un determinado periodo temporal una vivienda concreta había estado ocupada- disociados de cualquier dato personal de esos efectivos ocupantes, si es que los hubiera habido, tanto más cuando desde el primer momento, la solicitante excluyó ningún interés en la identidad de dichos habitantes.
Por lo tanto, no podemos considerar justificada la denegación de acceso que en definitiva se contiene en la resolución impugnada -mucho menos la inadmisión formal- con base a los límites generales de acceso a la información pública, ya que, como hemos visto, la misma ley establece mecanismos para posibilitar el acceso en ciertos supuestos y en ciertas condiciones a la información solicitada.
En este sentido, cabe señalar que, en relación tanto con los límites generales como con las causas de inadmisión establecidas en el artículo 18, el TS, ya desde su sentencia de 16 de octubre de 2017, Rec. 75/2017 ,considera de interés casacionalestablecer, con carácter general, que "la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta,cuando no restrictiva, tanto las limitacionesa ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudesde información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionadodel derecho de acceso a la información."
Por último, y en refrendo de la postura mantenida, resulta que la parte actora ha acreditado que, con posterioridad a este recurso, el Ayuntamiento de Madrid ha podido proporcionar la información solicitada sin necesidad de incluir datos personales.
Por lo expuesto, debemos estimar el presente recurso.
SEXTO:De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.
No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima" y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de 1.500 euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
ESTIMARel presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Benita contra la resolución del Consejo de Transparenciay Participación de la Comunidad de Madrid de 20 de diciembre de 2021, en la que se acuerda INADMITIR a trámitela Reclamación presentada contra la resolución del Servicio de Padrón de Habitantes del Ayuntamiento de Madrid, por la que se denegaba la solicitud de información relativa a determinadas hojas padronales vinculadas a una vivienda, por lo que anulamos dichas resoluciones y reconocemos el derecho de la actora a que el Ayuntamiento de Madrid le facilite la información solicitada.
Con imposición de las costas procesales causadas a las Administraciones demandadas.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días,contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.
Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582-0000-93-0284-23 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo conceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un "Recurso" 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2582-0000-93-0284-23 en el campo "Observaciones" o "Concepto de la transferencia" y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.
Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
