Sentencia Contencioso-Administrativo 696/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1060/2024 de 28 de noviembre del 2024

PRIMERO.-La sentencia ahora impugnada en apelación desestimo el recurso interpuesto por la ahora apelante contra la resolución administrativa que acordaba la recuperación posesoria del inmueble ocupado por la misma, al considerar que tal resolución administrativa era ajustada a Derecho dada la carencia de título para la ocupación de la vivienda por parte de la recurrente, además de la regularidad del procedimiento, y la única exposición por la recurrente de sus circunstancias de vulnerabilidad social, invocando el derecho a la protección a la familia y a la infancia que consagra la Constitución Española, por convivir con ella un hijo menor de edad, careciendo de recursos económicos pues ha solicitado el ingreso mínimo vital sin que en la actualidad le haya sido concedido por encontrarse en tramitación y pendiente de resolución.

Pues bien, el recurso de apelación interpuesto por la actora no efectúa critica alguna de la sentencia. Se limita a reproducir nuevamente los mismos argumentos en que fundamentó la pretensión en la instancia y que fueron contestadas en la resolución ahora impugnada de forma ampliamente motivada, haciendo alusión al reiterado criterio tanto de este Tribunal Superior de Justicia como del Tribunal Supremo acerca de todas las cuestiones planteadas en el recurso. Solo por este motivo ya sería inadmisible el recurso de apelación formulado contra la sentencia de instancia pues, como hemos señalado en muchas ocasiones con anterioridad, el recurso de apelación por su propia naturaleza no permite reproducir únicamente los fundamentos jurídicos ya contestados correctamente en la instancia sino efectuar alguna crítica de lo ya decidido por el juez a quo. No obstante, en aras a la protección del derecho fundamental que consagra el art. 24.1 CE, la Sala dará contestación nuevamente a los motivos del recurso que coinciden con los planteados en la instancia.

SEGUNDO. -El recurso de apelación es en todo similar al ya planteado anteriormente contra otra resolución del Juzgado nº 26 de Madrid y que fue resuelto en nuestra Sentencia de fecha 14 de diciembre de 2023 respecto del recurso de apelación nº 845/2023. Por tanto, hemos de reiterar, una vez más, que tanto el carácter demanial de la vivienda como el derecho a una vivienda digna y a la protección de la familia, se encuentran perfecta y ampliamente protegidos tanto en la resolución administrativa impugnada como en la Sentencia de instancia, de conformidad con el criterio de esta Sala ya expuesto reiteradamente en tal sentido en múltiples resoluciones, de entre las que puede citarse la Sentencia de fecha 15 de noviembre de 2018 en resolución del recurso AP 684/2018 y que ahora reiteramos en los siguientes términos:

"...cumple recordar que el art. 11 de la Ley 3/2001 de Patrimonio de la Comunidad de Madrid, establece lo siguiente:

El art. 11.1 y 2 de la Ley 3/2001, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid, establecen lo siguiente:

"1. La Comunidad de Madrid podrá recuperar por sí misma, en cualquier momento, la posesión indebidamente perdida de los bienes y derechos de do minio público pertenecientes al patrimonio de la misma.

2. También podrá recuperar, del mismo modo, los bienes de dominio privado, en el plazo de un año, contado a partir del día siguiente a aquél en que se hubiere producido la usurpación. Pasado ese tiempo, deberá acudir a la jurisdicción ordinaria, ejercitando la acción correspondiente."

En cuanto a la consideración de los bienes como de dominio público, de conformidad con Ley 3/2001, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid(arts. 4 y 24) y el art. 339 del Código Civil, y como también recogía la Ley de Patrimonio del Estado, aparte de los bienes de dominio público por naturaleza a causa de su destino al uso general (a los que, asimismo, hace referencia el art. 132.2 CE) , el resto de ellos ad quieren dicha condición por un acto de afectación, ya tácito por su destino al servicio público, ya expreso por disposición legal o acuerdo de la autoridad competente. En este caso, no constando la afectación expresa del inmueble analizado, sólo sería admisible considerar la afectación tácita del inmueble en cuestión por su destino a un servicio público.

Pues bien, según tiene declarado el Tribunal Supremo, «La Sentencia de la Sala de Revisión de este Tribunal de 27 de octubre de 1988 mantiene que "con la actividad promotora estatal de viviendas de protección oficial, la Administración está desarrollando un servicio público sin que la finalidad última de su creación -cesión dominical, arrendamiento etc., a personas particulares- obstativa a la permanencia indefinida en el patrimonio estatal, las prive de esta especial naturaleza", confirmando así la doctrina establecida en Sentencia de 27 de noviembre de 1985 . En la Sentencia de 3 de junio de 1991 se ha razonado - y en virtud de un elemental principio de unidad de doctrina debemos reiterar aquí - que el dato de que la técnica empleada en la promoción pública de viviendas sea la venta pura o no diferida a particulares- no desvirtúa la afectación de las referidas a un servicio público de promoción de viviendas o a los cometidos institucionales del Instituto de Promoción Pública de la Vivienda, de acuerdo con un régimen Jurídico especial, intensamente modulado por el Derecho administrativo.» ( STS de 4 de abril de 1997). Y en palabras de la STS de 9 de abril de 1997, es dicha afectación a un fin de servicio público, lo que permite acercar su régimen jurídico al propio del dominio público.

En consecuencia y por cuanto acabamos de exponer, ningún obstáculo existe para la utilización por de la Agencia de Vivienda Social de su potestad de recuperación posesoria (reconocida en el art. 11.3 de la Ley 3/2001, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid, en relación con el art. 1 de Ley 1/1993, de 14 de enero, de Reordenación de Funciones y Organización del Organismo Autónomo Instituto de la Vivienda de Madrid), respecto de las viviendas de promoción pública de las que es titular, conforme al régimen jurídico de los bienes de dominio público y, por tanto, "en cualquier momento", tal y como prescribe el art. 11.1 de la Ley 3/2001, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid, sin la limitación a su ejercicio en el plazo de un año desde la usurpación, establecido en el art. 11.2 de dicha norma para los bienes patrimoniales, extremo este reconocido de modo unánime por la jurisprudencia emanada esta Sala pudiendo verse la sentencia de fecha 21 de noviembre de 2006 al respecto, amén de la que acertadamente cita la Letrado de la Comunidad.

Constituye doctrina reiterada del Tribunal Supremo (así la sentencia de 22 de noviembre de 1.988 con cita de otras muchas desde la de 3 de junio de 1.985 a la de 1 de diciembre de 1.987; también la sentencia de 18 de julio de 1.988) que la viabilidad de la acción administrativa de recuperación posesoria exige una acreditación de la posesión pública del bien y de la perturbación posesoria del mismo. La justificación indiciaria de la antedicha posesión administrativa resulta incontrovertible ( sentencias de 25 de febrero de 2.003 y 13 de enero de 2.004). La acreditación de un efectivo estado posesorio ( sentencia de 25 de abril de 1.994) es, por tanto, innegable salvo que la demanialidad del bien fuere incontrovertible, extremo que la recurrente no cuestiona.

En la apelación el recurrente reitera su situación de necesidad extrema y el hecho que la Administración no se haya pronunciado sobre la pretensión de regularización de la vivienda ex art. 14 de la Ley 9/2015.

Tanto una cuestión como otra han recibido adecuado tratamiento por parte de la sentencia en instancia como por la Administración en los actos recurridos.

Hemos de empezar señalando que la Administración recurrida no ha vulnerado ni el derecho a la vivienda digna ni el principio de protección de la familia y la infancia consagrado en el art. 39 de la CE, puesto que estos se configuran como principio rector de la política social y económica, y de acuerdo con el artículo 53.3 de la misma, "Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen", no pudiendo apartarse de los requisitos en ella establecidos en atención a las circunstancias personales de los ocupantes.

En este punto hemos de señalar que consideramos no existe infracción de la normativa internacional de derechos sociales ni tampoco del artículo 47 de la CE, que se configura como principio rector de la política social y económica, y de acuerdo con el artículo 53.3 de la misma, "Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen"

En este sentido nos pronunciamos en nuestra sentencia de fecha 2 de marzo de 2005 (RCA 924/2004) en la que señalamos lo siguiente:

«El art. 47 CE que se cita en la demanda en sustento de la pretensión que en ella se ejercita, consagra, no un derecho fundamental, sino un principio rector de la política social y económica y como tal principio, debe informar la actuación de todos los poderes públicos, pero sólo puede ser invocado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen ( art. 53.3 CE ). Por ello, la Comunidad de Madrid, precisamente en aplicación de aquel principio constitucional, se encuentra obligada a adjudicar las viviendas públicas de acuerdo con las normas dictadas a tal efecto (...)».

Igualmente nos referimos a esta cuestión en la sentencia de fecha 14 de diciembre de 2017 (RCA 813/2016).

El artículo 47 de la Constitución Española proclama el derecho para los españoles a una vivienda digna y adecuada y ordena a los poderes públicos hacerlo efectivo. Este artículo forma parte del Capítulo III del Título I de la C.E., por lo que no está amparado por las garantías del art. 53 1º y 2º (lo que supone la imposibilidad de acceder por vía directa mediante un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional en caso de vulneración del mismo), ni tampoco por la del 81 de la C.E.

El tenor literal del mencionado artículo 47 establece que:

"Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos".

En virtud de su ubicación en el Capítulo III del Título I de la C.E., dedicado a los Principios Rectores de la Política social y económica, y de lo dispuesto en el art. 53.3 de la C.E., podemos hablar de una indudable debilidad normativa de los derechos recogidos a modo de principios en dicho Capítulo. No obstante, pese a estar mal dotados de garantías procesales y sustantivas, dichos principios han de informar la legislación positiva, la práctica judicial y, en general, la actuación de los poderes públicos.

En España el derecho a una vivienda digna no resulta directamente invocable ante los Tribunales como derecho fundamental. En realidad, según la opinión mayoritaria de la doctrina, sin un desarrollo legislativo es difícil entenderlo como un derecho en sentido técnico. Desde ese punto de vista y dada su ubicación en el contexto constitucional, el derecho a una vivienda digna sería más bien una aspiración o programa de política social, que, eventualmente, alcanzará virtualidad jurídica cuando sea desarrollado por el legislador.

El Tribunal Constitucional en la STC 152/1988, de 20 de julio, el TC señaló que la "política de vivienda junto a su dimensión estrictamente económica, debe tener señalado acento social, en atención al principio rector que establece el art. 47 de la Norma Fundamental, siendo así que uno y otro aspecto: el económico y el social se revelan difícilmente separables" Y añade que, en este sentido, el art. 47 constituye un "mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos (art. 53) en el ejercicio de los derechos constitucionales" (Fundamento jurídico 2º).

Ciertamente resulta constante la jurisprudencia del TC que impide que los derechos sociales puedan ser apelados ante los tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ( STC 35/83; 53/85; 152/88; ATC 139/81; 356/83; 552/83). Del artículo 53 .3 de la C.E., así como de una serie de sentencias de dicho Tribunal (113/1989; 222/1992; 47/1993; 89/1994), se deduce que el derecho a la vivienda como auténtico derecho subjetivo depende, en realidad, del alcance de las leyes de desarrollo del mismo.

Resulta así que lo característico de los denominados principios rectores de la política social y económica en general, y del "derecho" a la vivienda digna en particular, es que, además de implicar ciertas obligaciones de respecto o incluso de actuación regulatoria por parte de los poderes públicos -que según los casos y procedimientos podrían llegar a ser exigibles jurisdiccionalmente por la vía de la tutela de otros derechos fundamentales conexos-, su principal contenido normativo hace referencia a la obligación de los poderes públicos de articular prestaciones materiales y/o económicas que permitan la consecución del objetivo al que hace referencia el principio rector, en este caso el acceso de todas las personas que no puedan acceder por sus propios medios a una vivienda digna. Y es precisamente en este aspecto prestacional, nuclear de su consideración como principios/derechos sociales, donde la fórmula de la justiciabilidad directa ex constitutionesin la previa creación legislativa de un derecho subjetivo a acceder a una prestación material en materia de vivienda, chocaría con la consideración de la Constitución Española de 1978, como una norma democráticamente abierta, que no es un programa a ejecutar por los poderes públicos ( STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 7º y STC 209/1987, de 22 de diciembre, FJ 6º, entre muchas), y que busca un adecuado equilibrio entre los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial lo que exige en un Estado social y democrático de derecho que las decisiones sobre el gasto público, allí donde los recursos son escasos y la Constitución no ha establecido un expreso orden de prioridades, se adopten por el Parlamento y por el Gobierno, y no por los jueces y tribunales dado que los primeros están constitucionalmente habilitados para expresar las opciones de política legislativa en base a una pluralidad de fines y objetivos, todos de igual valor constitucional.

En efecto, hemos de notar que por mucha eficacia obligatoria que pueda tener, lo cierto es que un principio rector de la política social o económica, como el relativo al derecho a la vivienda, no obliga a los poderes públicos a ninguna prestación o actividad concreta que dé lugar a un cierto resultado material -ni podría hacerlo por otra parte, sin alterar el reparto constitucional de poderes entre el poder judicial y el poder legislativo/ejecutivo-, sino que únicamente obliga a establecer, en función de las políticas presupuestarias, unos medios materiales y/o normativos idóneos para alcanzar un rango de posibles resultados compatibles con la consecución de dicho fin estatal: el acceso de los titulares (todos o los nacionales) a una vivienda digna. De estos medios, los únicos que está obligado a establecer el legislador, incurriendo en inconstitucionalidad por omisión en caso de no hacerlo, son los de carácter normativo, es decir, un marco legal que garantice la dignidad de la vivienda a la que accedan los individuos y la no desposesión de la misma al margen del debido proceso legal, o de una forma discriminatoria o arbitraria, en correspondencia con lo establecido por el Comité de seguimiento del Pacto de Derechos Económicos sociales y culturales con respecto al art. 11 de dicho Pacto, dada la eficacia jurídica vinculante del mismo como criterio interpretativo del alcance obligatorio del art. 47 CE y como fuente de derechos subjetivos de carácter legal internacional ( art. 96 CE) .

Desde esta perspectiva, consideramos que la actuación del Juzgado de instancia al confirmar los actos recurridos fue respetuosa con la normativa invocada..."

Asimismo, expresábamos en la Sentencia anteriormente transcrita y que ahora reiteramos que: "...tampoco, finalmente la situación de vulnerabilidad económica y social a que se refiere la recurrente o la existencia de menores en el inmueble puede justificar su ocupación ilegal por similares razonamientos. Como ya hemos señalado reiteradamente (por todas, Sentencias de 27 de noviembre de 2020 en el rec. Apelación 106/2020 y Sentencia de 30 de diciembre de 2022 en el rec. Apelación 1355/2022), la existencia de menores habrá de ser considerada en la ejecución de lo resuelto, pero no justifica por si sola la ocupación ilegal del inmueble ni impide por sí misma la recuperación de la posesión de la vivienda por la Comunidad de Madrid.

Añadimos ahora que la reciente sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, nº 484/2023, de 17 de abril, recurso de casación nº 7002/2021, matizando y completando su doctrina anterior, vuelve a reiterar que no se trata de que la Administración aporte una solución habitacional a los menores o personas vulnerables afectados por el desalojo consecuencia de la recuperación del inmueble, sino únicamente que en el desalojo de los mismos, es decir en la ejecución de la resolución que acuerda la recuperación posesoria del inmueble ahora impugnada, habrá de ponderarse ex ante de dicha ejecución, la previsión por parte de la Administración de soluciones que eviten perjuicios irreparables a dichos menores o personas vulnerables como consecuencia de dicho lanzamiento. Pero ello no impide la conformidad a derecho de la resolución que acuerda dicha recuperación posesoria fundamentada tanto en la carencia de título de ocupación como en los derechos de terceros que aspiren a la asignación de una vivienda pública por los cauces legales y no al margen de estos".

Por todo ello, la Sentencia de instancia ha de ser confirmada y desestimado el recurso de apelación interpuesto.

TERCERO.- Las costas de apelación se imponen al apelante al haber sido desestimado su recurso conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, si bien estas se limitan en su cuantía a la suma de 800 euros más IVA.

Vistos los precedentes artículos y demás de general aplicación, en atención a lo expuesto,