Sentencia Contencioso-Administrativo 217/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 288/2024 de 28 de abril del 2025

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Esperanza contra la Resolución nº 3997/2022, de 18 de octubre de 2022, de la de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la anterior Resolución nº 4023/2020, de 13 de noviembre, de la misma Dirección Gerencia citada, por la que se denegó la solicitud de regularización de la vivienda situada en Madrid, DIRECCION000, propiedad del organismo citado.

Para fundamento de su decisión, la Juzgadora de instancia expuso los antecedentes que consideró necesarios recogiendo a continuación las respectivas posiciones y argumentos de las partes así como los preceptos y normas que resultan de aplicación al caso.

Entrando a valorar la prueba practicada en autos y los documentos que obran en el expediente administrativo decide que la recurrente no ha acreditado suficientemente el cumplimiento del requisito relativo a la residencia en la vivienda en cuestión ininterrumpidamente desde, al menos, un año antes de la fecha de 1 de enero de 2016. Todo ello considerando especialmente la fecha en que consta el empadronamiento en la vivienda. Recuerda la Juzgadora de instancia que este requisito puede ser acreditado con otros elementos probatorios distintos al del empadronamiento pero que, en este caso, tal resultado no puede entenderse logrado con la documentación aportada expediente, de la cual hace una valoración que ahora tendremos por reproducida.

Finalmente, la Sentencia apelada reproduce parte de la doctrina ya reiterada por esta Sala respecto a la consideración de posibles situaciones de vulnerabilidad que, en su caso, tendrán que ser tenidas en cuenta en el caso de que tuviese que llevarse a efecto el desalojo forzoso del inmueble pero que no pueden tener relevancia para resolver sobre la regularización solicitada.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación Dª Esperanza quien, a través de su representación procesal, articula, en esencia, dos motivos basados, el primero, en la defectuosa valoración probatoria realizada en la resolución recurrida, y el segundo, en la vulneración de la normativa de aplicación.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite a la valoración probatoria contenida en los Fundamentos de la Sentencia apelada y lo hace con base en los que expone en su escrito de oposición, que ahora tendremos por reproducido tal como obra en las actuaciones remitidas a esta Sala.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

Un detenido examen de los motivos impugnatorios vertidos en la apelación habrá de conducir a la estimación del presente recurso por las razones que siguen:

1.- Para centrar nuestros razonamientos posteriores comenzaremos recordando que el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, (vigente a la fecha a la que se contraen estas actuaciones) estableció un régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes, sin título suficiente, anteriores al 1 de enero de 2016. Ello porque, conforme a la Exposición de Motivos, "[l]a situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida".

En concreto, el artículo 14 de la citada Ley 9/2015, establecía lo siguiente, en lo que resulta de aplicación en este caso:

"Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016

(...)

Cinco. Condiciones generales.

1. Para formalizar los contratos de arrendamiento, será condición inexcusable que el ocupante acredite, por cualquier medio válido en derecho, que la vivienda constituye su domicilio familiar permanente desde antes del 1 de enero de 2016. Asimismo, deberá acreditar que ha residido en dicho domicilio familiar permanente de manera continuada e ininterrumpida con anterioridad a la fecha citada por un plazo no inferior a un año".

La medida prevista en el artículo reproducido tiene un carácter excepcional para quienes acrediten, entre otros requisitos, el relativo a la residencia en la vivienda en cuestión desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida por un plazo no inferior a un año anterior a dicha fecha, y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

De igual modo, cabe destacar cómo el precepto legal reproducido otorga a la Comunidad de Madrid, ejercida a través de su Agencia de Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional, para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y, además, que no se incurra en causa de denegación.

Esta regularización excepcional se estableció por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económica había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas, la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad.

Esta Sala ya ha expresado en diversas sentencias relativas al proceso de regularización de viviendas sin título que la Comunidad de Madrid había normativizado en varias ocasiones algunos procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título; entre ellos, los previstos en el Decreto 25/1995, de 16 de marzo, o a nivel legislativo, en la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y en la que aquí y ahora nos ocupa, la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Y es que, como se dijo también en la Sentencia de esta Sala, de 16 de junio de 2016 (Rec. Apel. 201/2016) "El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales".

En la medida, pues, en que nos encontramos ante una potestad discrecional, partimos de la consideración de que pueden existir situaciones en las cuales aun concurriendo todos los requisitos legales la Administración opte motivadamente por denegar una regularización, de modo que, con más razón, la Administración podrá denegar en los supuestos en que concurra una causa legal para ello.

2.- Dicho lo anterior, también es oportuno dejar dicho, como ya hicimos en nuestras anteriores Sentencias, entre otras muchas, de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019), 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020) y 23 de febrero de 2024 (Rec. Apel. 487/2023) que

"No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

3.- En este caso, la parte apelante ha realizado varias concretas críticas a la Sentencia apelada para poner de manifiesto los fundamentos en que se apoyan los motivos impugnatorios de su recurso. Las examinamos a continuación:

3.a.- En primer lugar, sostiene la apelante que la Sentencia recurrida nada menciona sobre la circunstancia de que la Administración demandada había denegado, inicialmente, su solicitud de regularización considerando el argumento de que existía conflictividad vecinal que era imputable a la ahora apelante a su núcleo familiar partiendo de las declaraciones obtenidas para el Informe Social elaborado por los Servicios Técnicos de la Agencia de Vivienda Social en los que se consideraban reacciones violentas y actividades ilegales a los miembros adultos de la unidad de convivencia formada por la apelante, su pareja y dos hijos menores de edad.

A propósito de esta cuestión es necesario mencionar que dicha denegación de regularización, por este concreto motivo, fue recurrida en sede jurisdiccional donde el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 33 de Madrid dictó Sentencia estimatoria en parte por entender que la referida conflictividad vecinal, como causa de la denegación, no podía considerarse acreditada, lo que llevó a la Magistrada que la dictó a retrotraer las actuaciones en vía administrativa para que la demandada examinase si se cumplían el resto de requisitos para resolver sobre la regularización. Una decisión judicial que fue confirmada por esta Sala y Sección en Sentencia de 4 de noviembre de 2019, dictada en el Recurso de Apelación nº 614/2019.

Es en ejecución de tal Sentencia como la Administración ahora apelada resuelve, de nuevo, denegar la regularización solicitada al considerar que, tras examinar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa aplicable, el de la residencia continuada e ininterrumpida en la vivienda durante al menos un año antes del 1 de enero de 2016 (es decir, al menos desde el 31 de diciembre de 2014) no se había cumplido. Todo lo cual nos sitúa en el momento y circunstancias en que ahora nos encontramos en este recurso de apelación.

A lo anterior, debe añadirse, a mayor abundamiento, para reafirmar, si ello fuese necesario, la idea de que no puede considerase ahora la posible circunstancia de la conflictividad vecinal que la demandada adujo, haremos constar que en el expediente administrativo consta el informe al recurso de reposición interpuesto por la ahora apelante a la resolución denegatoria de la regularización y que en éste la Subdirección General de Administración dejó constancia expresa de lo siguiente:

"Por último, cabe hacer la advertencia de que en este tipo de expedientes, las personas que denuncian las situaciones de conflictividad normalmente son vecinos de aquellos ocupantes a los que se les ha denegado la regularización, y solicitan a la Agencia, por miedo a represalias, que se salvaguarde por parte de ésta su anonimato, lo que se informa a los efectos oportunos".

3.b.- Dicho lo anterior, procede que entremos a examinar la valoración probatoria realizada en la Sentencia apelada; examen que habremos de realizar sobre la base de los datos y documentos obrantes en el expediente y a la luz de los motivos impugnatorios vertidos en la apelación.

Así, la Sentencia apelada resta eficacia al testimonio prestado a presencia judicial por varios vecinos del inmueble que declararon, sin citar una fecha concreta, que la unidad familiar residía en la vivienda desde el año 2014. Una decisión que se explica en la Sentencia tan sólo sobre la base de lo que denomina "orfandad documental", lo que ineludible conduce, de nuevo, a examinar qué documentos se aportaron y cómo se valoraron.

Trata la Sentencia sobre varios documentos aportados que son posteriores a la fecha a considerar. Sin embargo, hace una valoración también de otro documento consistente en un contrato de servicios de gas natural de la apelante con la entidad distribuidora Naturgy, celebrado en septiembre de 2014. Un contrato al que priva de la eficacia pretendida por la actora pues los recibos de suministros son posteriores y, sobre todo, dice la Sentencia, el contrato no aparece firmado. Examinado, sin embargo, el documento en cuestión por esta Sala resulta que la firma que falta en el mismo es la del usuario que recibe la copia de dicho contrato celebrado y en el que aparece estampada la firma de la persona representante de la citada empresa distribuidora. Ante tal circunstancia, el rechazo de la eficacia probatoria del repetido contrato, y de la fecha que en el mismo se consigna, no aparece como razonable dado que el que el usuario tenga en su poder la copia firmada por la otra parte, la empresa suministradora, pudo y debió considerarse eficaz para entender acreditado el requisito que la Administración denegó.

Junto a lo anterior, aun cuando es cierto que el empadronamiento en el domicilio en cuestión sólo consta a partir del mes de octubre de 2015, lo cierto es que, a requerimiento de la propia Administración se aportaron otros documentos que no se consideraron en la Sentencia: así, sendos certificados de imputación de rentas que, aunque emitidos por la Agencia Tributaria posteriormente y dirigidos al domicilio en que se halla la vivienda en cuestión eran relativos a la situación tributaria de los dos adultos convivientes en el ejercicio 2014. Entiende la Sala que sería, en principio, posible presumir que el domicilio fiscal que constaba en tal ejercicio y aquél al que se dirige la comunicación (el de la vivienda aquí controvertida) podría ser el mismo en la citada fecha.

Pero, es más. El propio informe socio-familiar y de situación emitido por los Servicios Técnicos de la Agencia de Vivienda Social, menciona, siquiera por referencia de la persona entrevistada, aquí apelante, que, aunque la unidad familiar está empadronada desde octubre de 2015 en la vivienda, llevan residiendo en ella desde dos años antes, explicando los antecedentes que les llevaron a ocuparla al ser advertidos por la suegra de la apelante, que vive en el mismo edificio, de que estaba vacía. De hecho, el informe explica que, al llegar a la visita "al domicilio, ambas viviendas tienen la puerta abierta de par en par pareciendo funcionar como un solo domicilio".

Igualmente trata el informe sobre la escolarización de las dos hijas menores en un Centro de Infantil y Primaria alejado del domicilio; una circunstancia que la Sentencia apelada acoge como indiciaria para restar credibilidad a la residencia en la vivienda en cuestión. Sin embargo, se explica en el repetido Informe socio-familiar que los Técnicos actuantes lo que hacen es advertir a los progenitores de que "escolarizándolas en un centro del barrio será más fácil la asistencia continuada de las menores",a lo que contesta la madre que "continuarán escolarizadas en ese centro ya que dice que "le da pena cambiarlas porque allí tienen ya sus amigas"aunque los Técnicos apuntaron de nuevo que la edad de las menores (3 y 5 años, entonces) era "muy favorable para cambiarlas de centro escolar".El resultado es que la mayor al año siguiente estaría en edad de escolarización obligatoria y habría que comprobar su asistencia continuada. Tal conclusión, sin embargo, a criterio de esta Sala, observando lo actuado por los propios Servicios Técnicos de la demandada Agencia de Vivienda Social, lejos de ser indiciaria de la ausencia de requisito de la residencia podría considerase con el efecto contrario.

Es más, la conclusión que se expresa en el referido Informe es que "se valora que podría formalizar su situación si se comprueba que no hay conflictividad comunitaria y si se estima de acuerdo con la documentación que aporte".

Siendo así todo lo anterior, entiende la Sala que la acreditación del requisito de la residencia en la vivienda debió entenderse producida mediante un documento directo (el contrato de gas) y por los medios indiciarios ya mencionados, siendo ello apoyo suficiente para, complementado con la declaración testifical prestada a presencia judicial, haber resuelto la estimación de la demanda.

Y todo ello considerando, como añadido, que existe una Sentencia dictada en julio de 2015 por el Juzgado de Primera Instancia nº 69 de Madrid dictada a partir de una demanda por precario que el Instituto de Realojamiento e Integración Social presentó contra la apelante y su marido en el mes de febrero de 2015, lo que racionalmente permite considerar, como dato indiciario más, que la residencia en la vivienda se estaba dando al menos desde octubre de 2014, la fecha en que, recuérdese, se firmó el contrato de suministro de gas, documento del que ya hemos tratado.

3.c.- En conclusión, por lo hasta aquí expuesto y razonado, procede estimar el presente recurso de apelación y, por ello, revocar la Sentencia apelada estimando el recurso interpuesto, anulando la resolución recurrida y declarando el derecho de la apelante a obtener la regularización de la vivienda de la que aquí se trata.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, vistos los razonamientos que ha sido preciso realizar y las cuestiones de hecho que se han debido resolver, no considera la Sala procedente hacer un especial pronunciamiento en materia de costas en ninguna de las dos instancias.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo