Sentencia Contencioso-Administrativo 116/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1267/2022 de 07 de marzo del 2025

PRIMERO.- Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugna en el presente recurso el Decreto 30/2022, de 25 de mayo, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba la oferta de empleo público del personal de Administración y Servicios de la Comunidad de Madrid para el año 2022

SEGUNDO.- Pretensiones y argumentos de las partes

1.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda que (1) se declare la nulidad de la Oferta impugnada, por no haberse observado en su procedimiento de elaboración la realización de trámites esenciales y "prescriptivos";y (2) subsidiariamente, se anule la Oferta impugnada, en el sentido de que pase a incorporar -condenando a la demandada en este sentido- todas las plazas que reúnan los requisitos previstos en las D.A. 6ª y 8ª, y, en particular, las que estuvieran afectadas a las OPE-s de estabilización de los años 2017 y 2018.

La parte recurrente comenzó por exponer los antecedentes que consideró de interés destacando, entre ellos, los siguientes:

- Que todos los puestos ocupados por los recurrentes, a excepción del servido por Dª. Africa, cumplen los requisitos previstos en la DA 6ª de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, para su cobertura mediante el concurso de méritos.

- Que todos los puestos ocupados por los recurrentes se encuentran vinculados a las OPE-s de estabilización de los años 2017, 2018 y 2021.

En particular, se dice en la demanda, están afectados a la tasa de estabilización de la OPE de 2017, 17 puestos; a la de la OPE de 2018, 31 puestos; y 1 único puesto está vinculado a la tasa de estabilización del año 2021.

Invoca, a continuación, la parte recurrente la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la interpretación y aplicación de la Cláusula 5ª del Acuerdo Marco de la Directiva 1999/70/CE, "a la hora de perfilar qué se entiende por abuso (...) en el caso del personal temporal que ocupa plazas vacantes"y, posteriormente, se extiende en su argumentación para justificar la legitimación que, dice, tienen los recurrentes para interponer el presente recurso, basándose, esencialmente, en la existencia de una relación material unívoca entre ellos y la Oferta aprobada y en que la ampliación de la Oferta a los puestos de los recurrentes que reúnen los requisitos de las D.A. 6ª y 8ª de la Ley 20/2021, y a todas, en general, que se hayan podido excluir de forma improcedente, daría lugar a un efecto positivo para todos ellos, considerando, además, la posibilidad de devengo de la compensación económica prevista en el artículo 2.6 de la misma Ley ya citada. Y ello considerando que tales efectos, aunque futuros, serían ciertos.

Dicho lo anterior, en apoyo de sus pretensiones articuló la actora los motivos impugnatorios que ahora se recogen en síntesis:

(1.-1) Nulidad de pleno derecho de la disposición impugnada por omitirse en su elaboración trámites esenciales y preceptivos.

(1.-2) La Oferta recurrida vulnera la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

(1.-3) La Oferta de Empleo Público debe incluir, para su cobertura mediante el concurso de méritos, las plazas sujetas a la tasa de estabilización de las OEPs de los años 2017, 2018 y 2021. Caducidad de dichas Ofertas de Empleo.

Como colofón de los anteriores argumentos impugnatorios, la parte recurrente sostiene que la OEP impugnada debe ser anulada parcialmente para que pase a incorporar tantas plazas como puestos cumplían los requisitos de las DA 6ª y 8ª de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre. En particular, las plazas incluidas en las OEPs de los años 2017, 2018 y 2021 -entre ellas, las que temporalmente ocupan los recurrentes, como personal laboral con contratos de interinidad- que, termina diciendo, no pueden sustraerse del concurso de méritos. Y ello porque, dice la demandante, tales plazas ocupadas por los actores se convocaron en noviembre de 2021, es decir, un mes antes de entrar en vigor la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, cuyo contenido, afirma, "era público y notorio"; argumento que sirve a la actora para articular el siguiente motivo impugnatorio.

(1.-4) Desviación de poder y fraude de ley. Discriminación y arbitrariedad administrativa.

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita que se declare inadmisible, por falta de legitimación, el presente recurso o, en su defecto, que se desestime en cuanto al fondo por entender por entender que el Decreto impugnado es plenamente ajustado a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos que su representación procesal expuso y ampliamente desarrolló en el escrito de contestación a la demanda que ahora tendremos por reproducido íntegramente tal como obra en las actuaciones.

TERCERO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

Expuesto lo anterior, procede que entremos ya a resolver las cuestiones suscitadas en este recurso comenzando, por lógicas razones de sistemática procesal, por dar respuesta a la causa de inadmisibilidad que, por falta de legitimación de la parte actora, ha opuesto la representación procesal de la Administración demandada.

1.- Sobre la causa de inadmisibilidad opuesta, por falta de legitimación: no se aprecia

La representación procesal de la Administración demandada opone esta causa de inadmisibilidad bajo el amparo del artículo 69.b) de la Ley Jurisdiccional por entender que los recurrentes, personal laboral temporal (con contratos de interinidad en plazas vacantes) al servicio de la Administración autonómica, no están legitimados para recurrir el Decreto que es objeto de impugnación en este proceso.

La Sala ha examinado dicha causa de inadmisibilidad a la luz de las pretensiones ejercitadas en la demanda, concluyendo que la misma, por su directa relación con el fondo del asunto, no puede ser acogida sin afectación del derecho a la tutela judicial efectiva de la parte actora, en su vertiente del derecho de acceso a la jurisdicción.

Ello es así por cuanto, pretendiendo los demandantes que se anule el Decreto que aprueba la Oferta de Empleo Público impugnada -pero no para excluir de la misma las plazas vacantes de la categoría que ostentan los recurrentes mediante su vínculo laboral temporal sino para incluir todas aquéllas que, según sostienen, reúnen los requisitos para su convocatoria posterior mediante concurso de méritos, conforme a las Disposiciones Adicionales 6ª y 8ª de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre- debe admitirse su legitimación en la medida en que la eventual ampliación del número de plazas que son ofertadas en el Decreto afectaría de modo directo a su esfera jurídica de intereses en tanto que posibles aspirantes a su cobertura en los subsiguientes procesos selectivos que habrían de convocarse al amparo de esta Oferta de Empleo Público. Se rechaza, por lo expuesto, la causa de inadmisibilidad opuesta, sin perjuicio, claro está, de la bondad jurídica, o carencia de ella, de los motivos impugnatorios en que se sostienen las pretensiones de la demanda; motivos a cuyo examen y decisión dedicaremos los siguientes razonamientos.

2.- Sobre la posibilidad de atribuir a la Oferta de Empleo Público recurrida la naturaleza de disposición de carácter general que propugna la parte actora

Nuestros razonamientos sobre esta cuestión servirán para resolver el primer motivo impugnatorio de la demanda basado en la nulidad de pleno derecho del Decreto recurrido impugnada por haberse omitido en su elaboración trámites esenciales y preceptivos.

Partiendo del carácter de disposición general que atribuye la parte actora en su demanda a la Oferta de Empleo Público impugnada, su representación procesal apoya tal motivo impugnatorio en la carencia del dictamen preceptivo del órgano consultivo autonómico durante su proceso de elaboración y la necesidad de ajustar éste último a los principios de buena regulación (transparencia y certidumbre jurídica) con los que el ordenamiento jurídico sanciona el ejercicio de la potestad reglamentaria. Todo ello negando a la OEP recurrida la naturaleza de reglamento meramente organizativo.

Junto a lo anterior, el motivo impugnatorio así articulado denuncia la falta de informe de impacto de género en la elaboración del Decreto recurrido.

Tales argumentos no pueden, sin embargo, encontrar ahora favorable acogida al fallar el presupuesto del que parten.

Para resolver esta cuestión, hemos de recordar, en primer lugar, que esta misma Sala y Sección, en Sentencia de 27 de septiembre de 2023 (Rec. 1537/2021) expresaba sus dudas respecto a la posible consideración, como disposiciones generales, de las Ofertas de Empleo Público habida cuenta de que el Tribunal Supremo no había dictado ninguna Sentencia en la que hubiese definido, de modo definitivo, dicha naturaleza jurídica y su posibilidad o no de impugnación indirecta.

En aquella Sentencia acudíamos a lo establecido en el artículo 70.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, pues caracteriza a la Oferta de Empleo Público como un instrumento de planificación/gestión en materia de recursos humanos encaminado a recoger las necesidades de personal que, con asignación presupuestaria, deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso. Un instrumento cuya aprobación se realizará con periodicidad anual por los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas y se publicará en el Diario Oficial correspondiente, pudiendo, incluso, contener medidas derivadas de dicha planificación. A partir de aquí, afirmábamos que esta Ley no caracteriza, desde luego, más allá de lo recogido, a estos instrumentos para determinar con precisión si se trata de disposiciones generales o de actos administrativos generales; por ello, entendíamos necesario acudir a la jurisprudencia en la que el Tribunal Supremo se había pronunciado, no obstante, de modo indirecto, y no siempre uniforme, sobre esta cuestión.

Citábamos en este sentido la STS nº 357/2019, de 18 de marzo de 2019 (Rec. Cas. 2528/2016) en la que, resolviendo la causa de inadmisibilidad opuesta por la parte recurrida por considerar que lo impugnado en la instancia (sendos Decretos del Gobierno de Aragón por los que, respectivamente de aprobaban Ofertas de Empleo Público Complementarias a las de los años 2007 y 2011) no eran disposiciones generales, reconocía que su jurisprudencia (a través de sus propias Sentencias, que mencionaba el Alto Tribunal) no era uniforme ni clara.

De igual modo, hacíamos referencia a la más reciente STS de 24 de enero de 2023 (Rec. Cas. 3960/2021) en la que el Tribunal Supremo resolvió un recurso de casación en el que la disposición administrativa, que no acto, que constituía el objeto de la Sentencia dictada en la instancia era un Acuerdo del órgano de gobierno autonómico que aprobaba la Oferta de Empleo Público para la estabilización del empleo público temporal, sin hacer el Alto Tribunal objeción alguna, ni siquiera mención, de modo expreso a dicha declaración del órgano sentenciador en la instancia.

Por ello, con las dudas que nos surgían debido al hecho de que la conclusión alcanzada sobre la naturaleza de disposiciones generales de las OEP era puramente deductiva a partir de tales pronunciamientos jurisprudenciales, basados en decisiones de la Sección de Admisión de la Sala Tercera, resolvimos tener por caracterizadas a las OEP como disposiciones generales y admitir, incluso, su posible impugnación indirecta por la vía prevista en el artículo 26 de la Ley Jurisdiccional.

Ocurre, sin embargo, que el Tribunal Supremo, con posterioridad a las Sentencias citadas, ha tenido ocasión de pronunciarse de nuevo sobre esta cuestión y en STS de 26 de octubre de 2023 (Rec. Cas. 6831/2021) ha señalado lo siguiente, poniendo en duda de nuevo la naturaleza de disposiciones generales de las Ofertas de Empleo Público pero diciendo así:

"Abordando ya el tema litigioso, es útil comenzar por la idea que sirve de presupuesto a todo el razonamiento de la sentencia impugnada, a saber: que las ofertas de empleo público tienen naturaleza de disposiciones generales. Si bien nuestra sentencia nº 543/2018, citada por la Sala de instancia, puede dar cierta base para afirmar la naturaleza reglamentaria de las ofertas de empleo público, esta caracterización dista de ser un criterio jurisprudencial inequívocamente establecido".

En esta Sentencia que hemos citado, el Alto Tribunal prosigue con sus ulteriores razonamientos, introduciéndolos así: "aun admitiendo a efectos puramente argumentativos dicha caracterización...".Tal expresión que induce a considerar que la postura sostenida ahora, sin pronunciarla de modo explícito desde luego, es proclive a negar a las OEP la naturaleza de disposiciones generales siendo ésta la posición mantenida por esta Sala a la vista del giro jurisprudencial que se atisba en el sentido expuesto y que ya hemos hecho nuestro desde nuestras anteriores Sentencias de 9 de enero de 2024 (Rec. Apel. 550/2022) y 16 de febrero de 2024 (PO 847/2022).

En consecuencia, faltando a la Oferta de Empleo Público la naturaleza jurídica de disposición de carácter general, el motivo impugnatorio basado por la actora en la omisión de trámites esenciales en su proceso de elaboración como tal carece de fundamento, por lo que debe ser rechazado en su totalidad.

3.- Sobre la aducida vulneración de lo previsto en las Disposiciones Adicionales 6 ª y 8ª de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre

En esencia, la parte actora apoya este motivo impugnatorio en el hecho de que no contempla la Oferta de Empleo Público para 2022 todas las plazas que, por imperativo de dicha norma legal, deben estabilizarse.

Para explicar lo anterior parte la recurrente de la distinción entre los conceptos de "plaza" y "puesto" (que analiza de modo somero) para terminar afirmando que puede la demandada no saber qué puestos acabará adjudicando una vez finalizado el proceso selectivo pero que sí debe conocer necesariamente qué puestos ha computado como plazas vacantes en una Oferta de Empleo Público.

En todo caso, añade la demanda, lo previsto en las Disposiciones Adicionales 6ª y 8ª de la Ley 20/2021 tiene carácter imperativo, refiriéndose la primera citada, en el mandato de convocar la cobertura mediante el sistema de concurso, a aquellas plazas ocupadas temporalmente, de modo ininterrumpido con anterioridad al 1 de enero de 2016, y no sólo a las vacantes por lo que, en la tesis que sostiene la parte actora, la Ley 20/2021 resultaría aplicable no sólo a las plazas que resultarían afectadas con posterioridad a su entrada en vigor sino, más aún, a todas aquéllas otras ya vinculadas a otras OEP anteriores e incluso a las incluidas ya en convocatorias de pruebas selectivas aprobadas con anterioridad a dicha entrada en vigor.

El motivo así articulado no puede tener tampoco favorable acogida en esta Sentencia.

Como ya se dijo, la parte actora no pretende en este proceso que se excluyan de la Oferta de Empleo Público determinadas plazas sino que se incluyan en ella todas aquéllas, incluidas las vinculadas a los puestos que temporalmente desempeñan como personal laboral con contratos de interinidad, que estuviesen vacantes u ocupadas mediante sistemas de provisión temporales desde el año 2016, pese a que hubiesen sido vinculadas ya, como es el caso, a otras Ofertas de Empleo Público e, incluso, convocadas para su cobertura a través de los correspondientes procesos selectivos, siempre con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 20/2021.

Atender a dicha pretensión supondría dejar sin efecto las anteriores OEP de 2017, 2018 y la vinculación de las plazas en ellas incluidas a las respectivas tasas de estabilización autorizadas por las correspondientes Leyes de Presupuestos Generales; y ello sin haber sido oportunamente impugnadas no siendo posible siquiera entender que se hace ahora una impugnación indirecta por las razones ya expresadas acerca de la falta de consideración de una OEP como disposición general.

Esta Sala ya ha razonado en Sentencias anteriores [entre otras, la de 13 de diciembre de 2024 (PO 1236/2022) que el escaso número de plazas que quedaron vinculadas a las Ofertas de Empleo Público de la Comunidad de Madrid en los años 2009 a 2015 se debía a la limitación de las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales que permitían tan sólo la vinculación y cobertura de un porcentaje del 10% de la tasa de reposición de efectivos dando lugar a la existencia de numerosas vacantes en el año 2016. Tal circunstancia propició que, para la cobertura de tales vacantes, la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, aprobase un proceso extraordinario de estabilización del empleo temporal del personal al servicio de la Administración, para la reducción de dicha temporalidad hasta un máximo del 8 por 100 durante el trienio 2017-2019. En concreto, el artículo 19.Uno.6 de la citada Ley 3/2017, de 27 de junio, estableció la posibilidad de una tasa adicional que incluiría hasta el 90% de las plazas que, estando dotadas presupuestariamente, hubiesen estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2016, con una especial referencia al personal que prestaba servicios en materia de gestión tributaria y recaudación y de inspección y sanción de servicios y actividades, así como al personal que prestaba servicios en materia de gestión y control de prestaciones de desempleo y actividades dirigidas a la formación para el empleo. Asimismo, previo la disposición de una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal de aquellas plazas que, en los términos previstos en la Disposición Transitoria Cuarta del TREBEP, estuviesen dotadas presupuestariamente y, desde una fecha anterior al 1 de enero de 2005, hubiesen venido estando ocupadas ininterrumpidamente de forma temporal.

Por su parte, además de tal previsión legal, el artículo 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 autorizó una tasa adicional para la estabilización del empleo temporal que incluyese plazas estructurales que, dotadas presupuestariamente, hubiesen venido estando ocupadas de forma temporal e ininterrumpida al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2017 por personal, entre otros, de Administración y Servicios Generales.

Con base en tales autorizaciones de las Leyes de Presupuestos debían, pues, convocarse las correspondientes plazas para estabilización previa inclusión de las mismas en las Ofertas de Empleo Público desde 2018 a 2020.

Sin perjuicio de ello, el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, previó en su artículo 11 ("Ampliación de las habilitaciones para la ejecución de la Oferta de Empleo Público y de los procesos de estabilización de empleo temporal"), excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2021, una ampliación del plazo "para aprobar y publicar en los respectivos Diarios Oficiales las ofertas de empleo público que articulen los procesos de estabilización de empleo temporal" ya referidos, respecto a lo previsto en las citadas Leyes de Presupuestos Generales para 2017 y 2018. De tal modo, las convocatorias podrían realizarse, sin vulneración de lo previsto en el artículo 70.1 del EBEP hasta la citada fecha de 31 de diciembre de 2021.

En el caso de la Comunidad de Madrid, las Ofertas de Empleo Público para 2017 a 2020 fueron aprobadas mediante Decretos 144/2017, de 12 de diciembre, 170/2018, de 18 de diciembre, 15/2019, de 26 de marzo, y 123/2020, de 29 de diciembre, del Consejo de Gobierno, quedando incluidas las plazas que ocupan temporalmente los recurrentes en dichas OEP y convocadas mediante las correspondientes Órdenes de convocatoria de procesos selectivos. Lo que consta acreditado en este recurso mediante las tablas incorporadas al Informe emitido, a instancias de la propia parte actora, por la Subdirección General de Planificación de Efectivos y Selección, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo. Un documento sobre el que, hay que reseñarlo, se contienen únicamente alegaciones parciales (relativas tan sólo a la naturaleza jurídica de la OEP impugnada) en los escritos de la parte recurrente en este proceso.

Siendo así lo anterior, la pretensión anudada en la demanda al motivo impugnatorio examinado (para que se incluyan todas las plazas anteriormente vacantes, hayan sido o no vinculadas a OEP anteriores y convocadas ya para su cobertura mediante los oportunos procesos selectivos) no puede ser en modo alguno acogida. Y ello no sólo por lo ya expuesto sino porque el propio artículo 2.1 de la Ley 20/2021 así lo prevé cuando dice que "las plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, serán incluidas dentro del proceso de estabilización descrito en el párrafo anterior, siempre que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, no hubieran sido convocadas, ...". Todo ello constando, como ocurre en este proceso, que las plazas ocupadas por los recurrentes fueron convocadas mediante Orden 502/2021, de 13 de octubre, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo. Una resolución que no ha sido objeto de impugnación en este recurso.

Además, debe recordarse que esta Sala también ha declarado en numerosas ocasiones ya (incluso en recursos interpuestos por la misma representación procesal que en éste y ante alegaciones similares) que la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, no tiene carácter retroactivo -pues no se prevé en ella tal efecto- y que, por tanto, no se le puede atribuir el mismo, como en la práctica pretende la parte recurrente.

5.- Lo hasta aquí expuesto permite descartar la procedencia, no sólo del motivo impugnatorio examinado sino, más aún, de los otros restantes en que la actora invoca la caducidad de las OEP de 2017 y 2018 así como la desviación de poder y el fraude de ley por parte de la Administración demandada ya que resulta imposible mantener que la vinculación de plazas a las OEP de 2017, 2018 y 2021 se produjo con la finalidad de eludir la aplicación de las Disposiciones Adicionales 6ª y 8ª de la Ley 20/2021, habida cuenta de que la fecha de aprobación de esta última norma legal es la de 28 de diciembre de 2021 y que, publicada el día 29 de diciembre, entró en vigor el 30 de diciembre de 2021.

En consecuencia, la imposibilidad de acoger alguno de los motivos impugnatorios en que se apoyan las pretensiones ejercitadas en la demanda debe conducir a la ya anunciada desestimación del presente recurso.

CUARTO.- Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima"y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de tres mil euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,