Sentencia Contencioso-Administrativo 7/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1265/2022 de 08 de enero del 2025

PRIMERO. - Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugna en el presente recurso el Decreto 30/2022, de 25 de mayo, del consejo de Gobierno de la CAM por el que se aprueba la oferta de empleo público del personal de Administración y Servicios e la CAM para el año 2022

SEGUNDO. - Pretensiones y argumentos de las partes

1.- La parte demandante alega en su escrito de demanda, en síntesis, lo siguiente:

Que los recurrentes son todos empleados temporales de larga duración en régimen laboral de la Administración demandada y han venido desempeñando sus funciones en el marco del Plan Especial de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales en la Comunidad de Madrid (INFOMA).

La categoría profesional a que se encuentra adscrito cada uno de los recurrentes son las de Auxiliar de Control e Información, Especialidad de Vigilancia Incendios Forestales; Conductor, Especialidad de Apoyo a la Extinción de Incendios Forestales; Encargado I (a extinguir), Especialidad de Apoyo a la Extinción de Incendios Forestales; Técnico de Mantenimiento, en las Especialidades de Apoyo a la Extinción de Incendios Forestales y de Vigilancia de Incendios Forestales; Técnico Especialista II, Titulado Medio del Área B y Titulado Superior del Área B. Asimismo se afirma que, con independencia del momento en que los recurrentes iniciaron su relación de empleo con la demandada, todos, ocupan puestos que reúnen los requisitos de la DA 6ª de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, en la medida en que lo hacen desde antes del 1 de enero de 2016.

De los 69 puestos ocupados por los recurrentes, 3 de ellos se encuentran afectados a la tasa extraordinaria de estabilización del año 2018 (OPE del año 2018); y los 66 restantes, a la tasa extraordinaria de estabilización del año 2017 (OPE del año 2017).

Que, si bien se identifican parcialmente los puestos de los recurrentes y su vinculación a una determinada OPE (Anexo IV), y los puestos que cumplen los requisitos de la DA 6ª (Anexos I y II), en ningún momento se certifica la convocatoria que los incluye. Este hecho no es ocioso, toda vez que por cada categoría profesional, existen diversas especialidades y que, parte de las plazas incluidas en las referidas Ofertas están vinculadas a la denominada por la demandada, tasa de estabilización de personal laboral funcionariable, de acuerdo con lo recogido en el artículo 9.e) del Decreto 149/2002, de 29 de agosto, por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la condición de funcionario por el personal laboral al servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid, una vez aprobados los correspondientes catálogos definitivos de puestos susceptibles de funcionarización, mediante Orden 196/2021, de 26 de julio, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo (BOCM de 29 de julio). Como consecuencia de ello, resulta muy difícil, sino imposible en algunos casos, conocer qué convocatoria incluye el puesto de cada recurrente, aun cuando la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, exige como presupuesto para percibir la compensación económica prevista en el art. 2.6 la participación en el proceso selectivo que incluye el puesto del empleado de larga duración que no consigue, a través del mismo, una plaza en propiedad.

A la fecha presente, existe pacífica jurisprudencia europea sobre la interpretación y aplicación de la Directiva 1999/70/CE al ordenamiento jurídico español, a la hora de perfilar qué se entiende por el abuso -proscrito por la cláusula 5 del Acuerdo Marco- en el caso del personal temporal que ocupa plazas vacantes. Alega asimismo la Sentencia del Tribunal Justicia de la Unión Europea STJUE de 3 de junio de 2021 y la Sentencia de esta Sección Octava nº 929/2021, de 5 de julio, sobre el abuso en la contratación temporal que sería aplicable también al personal laboral recurrente.

Continúa afirmando que de los puestos de los recurrentes, 65 se han computado como plazas vacantes a efectos de la OPE de estabilización del año 2017; 3 puestos se han vinculado a la OPE de estabilización del año 2018; y 1 puesto, a la OPE de estabilización del año 2020. Sin embargo, tales Ofertas de Empleo de los años 2017, 2018 y 2020, a la fecha presente no se han desarrollado. También se afirma que como consecuencia de la complejidad que plantea tomar noticia de la concreta convocatoria que incluye el puesto de cada recurrente los actores han solicitado información pública que les ha sido inadmitida por entender la Administración que las convocatorias de los procesos selectivos mediante las que se ejecutan las Ofertas no incluyen puestos de trabajo individualizados de forma que los puestos de trabajo en los que habrán de concretarse las plazas contenidas en los citados procesos son objeto de información pública en le momento en el que se faciliten los destinos a los aspirantes que superen dichas pruebas. Y aunque el actora afirma conocer la diferencia existente entre los conceptos de plaza y puesto de trabajo la Administración debería identificar cada uno de los puestos de determinada Oferta de Empleo que ha computado como plaza vacante.

Se añade igualmente que ni un solo antecedente del expediente administrativo permite verificar que se ha cumplido el mandato contenido en la DA 8ª de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre que exige dos variantes: de un lado plazas vacantes a la fecha de entrada en vigor de la norma y de otro plazas ocupadas por personal temporal que acrediten una relación de empleo, aunque sea ininterrumpida anterior al 1 de enero de 2016. De esta forma, concluye, no es posible asegurar que todas o alguna de las plazas vacantes a la entrada en vigor de la Ley 20/2021, a 30 de diciembre de dicho año, se hayan computado a los efectos de la tasa de reposición que exige la DA 8ª de la citada Ley.

Los motivos de fondo en los que se sustenta el recurso pueden resumirse en los siguientes:

Primero, se alega por los recurrentes que se han omitido tramites esenciales del procedimiento de elaboración de lo que califica como disposición General como lo son la memoria de impacto normativo, tramite de audiencia e información pública ni se emiten informes de impacto de genero u otros impactos sociales. Alega diversas Sentencias del Tribunal Supremo al respecto y concluye la debida aplicación de los tramites esenciales previstos en el Decreto 52/2021 sobre procedimiento de elaboración de disposiciones normativas de carácter general de la Comunidad de Madrid. La oferta pública de empleo recurrida no puede ser considerada como un reglamento meramente organizativo y no ejecutivo, tanto desde un punto de vista formal como material, se trata de una disposición que ejecuta la ley básica, Ley 21/2021 que a su vez transpone la Directiva 1999/70/CE.

En segundo lugar, se alega que la oferta de empleo recurrida vulnera la ley 20/2021 que afirma aplicar al no contemplar las plazas que deben estabilizarse, pues no identifica los puestos de trabajo que son plazas vacantes a efectos de la oferta. Y además tampoco da cumplimiento a lo dispuesto en las Disposiciones Adicionales 6ª y 8ª de la Ley 20/2021, pues no incorpora a la oferta los puestos de trabajo de los recurrentes que cumplen con lo dispuesto en dichas Disposiciones Adicionales.

También se alega falta de motivación en la oferta impugnada que permita el ejercicio del derecho de tutela y a no padecer indefensión.

Así mismo, que la OPE debe incluir un número mayor de plazas para su cobertura mediante el concurso de méritos, así como que las Ofertas Públicas de Empleo de los años 2017 y 2018 están caducadas.

Finalmente aduce la recurrente desviación de poder y fraude de ley respecto del Decreto impugnado.

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la actora y en todo caso la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos que su representación procesal expuso y desarrolló en el escrito de contestación a la demanda, el cual, puede resumirse como sigue:

Afirma que todos los actores son personal laboral temporal con contrato de interinidad para cobertura de vacante. Una parte de los mismos ha obtenido una declaración judicial en el orden social como indefinidos no fijos. Todos los puestos de trabajo están vinculados a las tasas extraordinarias de estabilización que fueron autorizadas por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 2017 y 2018. Todos los puestos están vinculados a convocatorias de procesos selectivos identificados para cada uno de ellos. Estas convocatorias se han realizado por sendas Órdenes aprobadas y publicadas todas ellas antes de la entrada en vigor de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (BOE de 30 de diciembre), y, por tanto, antes de la vigencia de la Disposición Adicional Sexta de la misma. Estas convocatorias se produjeron dentro del plazo de tres años previsto por el artículo 70 TREBEP y en el artículo 19.Cinco de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de 2017 y 2018. Significar que este plazo fue ampliado hasta 31 de diciembre de 2021 en virtud de lo dispuesto en el artículo 11 del Real Decreto-Ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.

A continuación, plantea la Administración demandada la inadmisibilidad del recurso conforme a lo dispuesto en el art. 69b) de la LJCA en relación con su art. 19 por falta de legitimación de los recurrentes. Tal causa de inadmisibilidad se sustenta en que el elemento sustantivo preciso para obtener esta legitimación exige la titularidad de un derecho subjetivo o, al menos, interés legítimo, individual, sin que la normativa procesal permita la formalización de recursos, por parte de los particulares, en defensa exclusivamente de la legalidad (salvo los supuestos de reconocimiento de acción publica) si del acto o disposición objeto del mismo no se deriva algún tipo de efecto (positivo o negativo) respecto de su propia y particular esfera jurídica. La finalidad esencial que resulta de la demanda es la obtención por parte de los recurrentes de una situación de preminencia respecto del resto de ciudadanos que han concurrido a los procesos selectivos que han sido convocados para la cobertura definitiva de las plazas. Pretenden pues ahora, mediante la impugnación del Decreto, dejar sin efecto aquellos procesos, entendiendo que el Anexo III mismo, "ESTABILIZACIÓN ( Articulo 2 y disposiciones adicionales sexta y octava Ley 20/2021, de 28 de diciembre)", debe incluir las plazas que habrían de ser objeto de cobertura, según su juicio, a través del procedimiento previsto en la Disposición Adicional Sexta y Octava de la Ley 20/2021. Sin embargo, la construcción expuesta olvida que, conforme está acreditado en el expediente, precisamente a instancias de los propios demandantes, todos los puestos de trabajo desempeñados por ellos ya están vinculados a las OPE de los años 2017, 2018, 2020 y 2021 previamente aprobadas. No consta que los actores interpusieran recurso contencioso-administrativo frente a las actuaciones precedentes, por lo que han devenido en consentidas y firmes, siendo difícilmente sostenible, como apriorismo justificante de la legitimación para este proceso, que deban incluirse en una nueva OEP. Huelga decir que unas mismas plazas no pueden estar a la vez incursas en dos ofertas diferentes. Cualquier cuestión por tanto que pudiera afectar a la ilegalidad de estos procesos ha de sustanciarse a través del proceso judicial dirigido frente a los mismos sin que, una potencial o hipotética legitimación de los recurrentes para la impugnación de aquellos (que no consta que se haya efectuado), justifique su legitimación para la impugnación de la OEP 2022. Los actores han conocido también, en todo momento, la vinculación de las plazas que se corresponden con los puestos que ocupan a la tasa de estabilización articulada por las LPGE 2017 y 2018 e incluidas en los Anexos III de las OEP de la Comunidad de Madrid de 2017 y 2018 que se aprobaron, respectivamente Decreto no 144/2017, de 12 de diciembre, y Decreto no 170/2018, de 18 de diciembre. Obra así en el Documento no 10 del primer complemento de expediente (folios 657 a 790 del mismo) la comunicación a todos y cada uno de los recurrentes de la vinculación de sus puestos a dichos procesos de estabilización . Queda por tanto acreditado que lo que persiguen los recurrentes es una mera defensa de la legalidad para la que carecen de legitimación ex artículo 19 LJCA.

En cuanto al fondo planteado en la demanda y, en primer término, la demanda solicita la declaración de nulidad de la OEP de 2022, por la omisión, a su juicio, de los tramites esenciales y preceptivos que la ley establece para la aprobación de los reglamentos. En segundo lugar, se solicita igualmente la declaración de nulidad de la OEP 2022 objeto de autos por falta de motivación suficiente. En tercer lugar, se plantea la anulabilidad del Decreto objeto de autos, sobre la base de los siguientes argumentos: (i) Vulneración de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre; (ii) Caducidad de las OEP 2017 y 2018; y (iii) Desviación de poder, discriminación y arbitrariedad administrativa.

Parte para ello la demanda, respecto del primer motivo, de una conceptuación previa que no puede asumirse y es que las OEP no son reglamentos. Ninguna de las sentencias a que hace alusión la recurrente dictadas por el Tribunal Supremo afirman tal cosa. Antes al contrario, lo que señalan dichas resoluciones es que la función propia de una OPE se ciñe a la planificación de recursos humanos cuyo objeto es determinar las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de nuevo ingreso ex art. 70 TREBEP. De hecho, el Tribunal Supremo ha señalado en varias resoluciones que las OPE no pueden modificar las relaciones de puestos de Trabajo ni suplir a aquellas a la hora de establecer las condiciones de ingreso en los distintos cuerpos o escalas. Así pues, si las OEP tuvieran la consideración de reglamento primarían y podrían modificar las RPT, cuestión que sin embargo ha negado sistemáticamente la jurisprudencia. Así pues, descartado que la OEP tenga la naturaleza jurídica de reglamentos, no se sujeta en su elaboración a los trámites propios de aquellos. Todo ello sin que pueda sugerirse una especie de conformidad tácita de la Administración con la tesis de los actores basada en informes que pudieran obrar en el expediente administrativo.

Sobre el requisito de la motivación de las OEP ha tenido ocasión de pronunciarse la STS de 28 de septiembre de 2020 (rec. 384/2018) y también, entre otras, la STSJ de Madrid de 9 de febrero de 2022 rec. 311/2020, donde se subraya que la determinación y cuantificación de las plazas que son objeto de vinculación a una OEP, con las limitaciones establecidas en su caso en las correspondientes Leyes de Presupuestos, forma parte del ámbito de la potestad de autoorganización de la Administración Publica toda vez que las OEP se constituyen como instrumentos de gestión de la política de personal. Se trata así de una decisión que, por otra parte, no puede venir nunca referida a puestos concretos, tal y como pretenden los demandantes incurriendo en la tradicional confusión de puestos y plazas, extremo que debemos cohonestar con la denunciada falta de legitimación. Descendiendo al objeto de autos y a los efectos de la determinación de las plazas que comprende, en el expediente administrativo obra: Memoria justificativa de la Dirección General de Función Pública (folios 30 a 35), Informe ejecutivo general Decreto OEP 2022 Personal de Administración y Servicios de la Comunidad de Madrid (folios 36 a 41), Informe sobre la tasa ordinaria de reposición OEP 2022 (folios 42 a 43), Tasa ordinaria de reposición OEP 2022. Sectores prioritarios (folio 44), Certificado de la Dirección General de la Función Pública. Plazas funcionarios estabilización OEP 2022 (folio 45), Certificado Mesa General Empleados Públicos Comunidad de Madrid de 6 de mayo de 2022 (folio 47), Informe previo negociación de la Dirección General de Recursos Humanos de 5 de mayo de 2022 (folios 48 a 60) y el Histórico de OEP 2017-2022. Por otra parte, la determinación del número de plazas se justifica en el Informe de 30 de noviembre de 2022 de la Dirección General de Planificación de Efectivos y Selección de la Dirección General de Función Pública que obra en el primer complemento de expediente (folios 1 a 12 del mismo). Así pues, de los documentos e informes obrantes en el expediente administrativo, así como del contenido del Informe de la Subdirección General de Planificación de Efectivos y Selección resulta suficientemente motivada la OEP 2022 si bien, y en todo caso, conforme a lo expuesto, la no inclusión de informes o documentos no preceptivos no puede acarrear la anulación de la misma.

En cuanto a la vulneración de la ley 20/2021, de 28 de diciembre, alega la Administración demandada que lo primero que debe subrayarse es que la pretendida inclusión de las plazas (o puestos) que ocupan los actores en la OEP 2022 supone dejar sin efecto la vinculación de estas a la tasa de estabilización precedente y a las correspondientes OEP, así como la ejecución actual de las mismas mediante las respectivas convocatorias. Sin embargo, ni unas ni otras han sido objeto de impugnación por los actores, estando pues ante actos consentidos y firmes y a los que, como hemos dicho, no puede extenderse el presente recurso. Las plazas de los actores se comprenden dentro de estas tasas de estabilización, que han sido incluidas en OEP de la CAM anteriores y han sido ejecutadas mediante la aprobación de la correspondiente convocatoria. Estas convocatorias son previas a la entrada en vigor de la Ley 20/2021, sin que en ésta se prevea retroactividad alguna, por lo que no pueden resultar afectadas.

Antes, al contrario, la propia lectura de la Ley 20/2021, revela una conclusión alejada de la que se expone en la demanda. De la redacción de la norma se desprende una compatibilidad de los procesos de estabilización con la convocatoria excepcional de la Disposiciones Adicionales Sexta y Octava, en la medida en que el artículo 2.1 no solo recoge los procesos de estabilización basados en las Leyes de Presupuestos Generales de los años 2017 y 2018, sino que autoriza un tercer proceso. Es decir, la Ley prevé que tenga lugar un proceso de estabilización del empleo temporal en las Administraciones Públicas que se estructura en dos cauces principales: (i) un tercer proceso de estabilización (ex artículo 2.1); y (ii) adicionalmente, con carácter único y excepcional, un concurso (ex Disposiciones Adicionales Sexta y Octava). Pero ambos no son excluyentes de los previos procesos de estabilización convocados legalmente, sino que, siguiendo con la tendencia iniciada, proporcionan los instrumentos necesarios para conseguir el objetivo de reducir la temporalidad estructural en las Administraciones. Una realidad que los recurrentes soslayan al concebir el sistema como una simple vía para adquirir una relación fija sobre los puestos que vienen ocupando.

En cuanto a la caducidad, sostiene la demanda que las OEP de los años 2017 y 2018 estarían caducadas, como argumento para intentar sostener que las plazas que estarían temporalmente ocupando han de ser incluidas en la OEP 2022. Este debate es del todo punto estéril en la medida en que el vicio de caducidad serviría para sostener la invalidez de las OPE precedentes pero no puede utilizarse como motivo para la impugnación del Decreto recurrido. Dicho de otra forma, la caducidad no es un defecto de la OPE 2022.

En cuanto a la ampliación de las plazas correspondientes a estos procesos selectivos, éstas no han determinado la caducidad de las OEP 2017 y 2020. La demanda soslaya aquí tres cuestiones esenciales:

(i) La ampliación del número de plazas de los anteriores procesos selectivos, en virtud de Órdenes de modificación de 2022 afectan a plazas de OEP de los años 2020 o 2021, de modo que no guardan ningún tipo de vinculación con las OEP de 2017 o 2018.

(ii) La ampliación de estas plazas y la consiguiente acumulación de convocatorias, obedece estrictamente a un criterio de economía y eficiencia administrativa que está expresamente contemplado en las sucesivas OEP de la Comunidad de Madrid, no sólo en las OEP de 2017 y 2018 sino también en las posteriores.

(iii) Aun cuando hipotéticamente dicha ampliación no se hubiera ajustado a Derecho, quod non, el vicio que de ello pudiera derivarse sería imputable, exclusivamente, a las órdenes de ampliación pero, en ningún caso, a la validez de la convocatoria inicial, por aplicación del principio de conservación que establece el artículo 49 de la Ley 39/2015. Así pues, de una supuesta irregularidad de la ampliación de plazas de los procesos selectivos no cabe predicar la caducidad de las OEP 2017 y 2018.

Finalmente, sobre la inexistencia de desviación de poder o arbitrariedad que se hace derivar en la demanda de la aprobación de los procesos selectivos antes de la entrada en vigor de la Ley 20/2021, con la finalidad de eludir la aplicación de la DA 6ª de la misma, al margen de que la actora establece una serie de conjeturas a partir de un comunicado de prensa que carece de toda virtualidad jurídica y que viene referido a un ámbito educativo muy distinto, es que la tesis de la actora no se sostiene porque si la intención de la Comunidad de Madrid hubiera sido evitar la aplicación de la Disposición Adicional Sexta, no tendría sentido que, después de la entrada en vigor de esta, sí hayan sido convocados procesos de selectivos de estabilización de personal laboral mediante el sistema de provisión de concurso de méritos, en aplicación de la citada Disposición Adicional Sexta, ni la aprobación de la vinculación correspondiente tanto en el Decreto objeto de autos (que la actora considera "insuficiente") como también, a título de ejemplo, en el propio Decreto no 32/2022, de 25 de mayo, de Estabilización del Personal de instituciones sanitarias de la Comunidad de Madrid para el año 2022 y de las convocatorias aprobadas mediante Resolución de 5 de diciembre de 2022. Pero es que, las ordenes de convocatoria que los recurrentes consideran aprobadas en fraude de ley se ajustaron ordenamiento jurídico vigente al tiempo de su aprobación y, en particular al RD Ley 14/2021, de 6 de julio, que no preveía el sistema de la Disposición Adicional Sexta, siendo entonces la ley 20/2021 nada más que un proyecto del que se ignoraba su contenido final y sobre cuya aprobación definitiva no se tenía ninguna certeza.

La "precipitación" de la que habla la demanda no es más que el estricto cumplimiento de los apurados plazos que estableció el muy comentado artículo 11 del Real Decreto Ley 23/2020, de 23 de junio, que , frente a las dificultades ocasionadas como consecuencia de la crisis sanitaria del COVID-19, previó una prórroga máxima hasta el 31 de diciembre de 2021 para la aprobación de las convocatorias de los procesos selectivos correspondientes a las OEP que hubieran autorizado las tasas extraordinarias de estabilización de las LPGE 2017 y 2018 y cuya vigencia se confirmó, como hemos dicho, por el Real Decreto Ley 14/2021, de 6 de julio, en su Disposición Transitoria Primera.

TERCERO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas.

La primera cuestión por resolver en este supuesto, planteada la causa de inadmisibilidad del recurso ya señalada por la Administración demandada, es la falta de legitimación de los recurrentes, pues impediría conocer de las restantes cuestiones planteadas mediante el presente recurso.

Pero sobre esta cuestión ya se ha pronunciado la Sala en Sentencia 466/2024, de fecha 3 de julio de 2024, en resolución del recurso PO 1202/2022, en la que se recurría el Decreto 32/20222, de 25 de mayo, del Consejo de Gobierno, por el que se aprobaba la Oferta de Empleo Público de Estabilización del Personal de Instituciones Sanitarias de la Comunidad de Madrid para el año 2022.

Como se señala en dicha resolución,

"... Para resolver las excepciones que se alegan por la parte demandada, deben transcribirse, en primer lugar, el artículo 2.1 y las disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/2021, que constituyen el marco normativo del Decreto impugnado, pues lo que este hace es aprobar la Oferta de Empleo Público de Estabilización para su convocatoria en la forma determinada por el art. 2 y las disposiciones sexta y octava de esta Ley.

Estos preceptos dicen así:

« Artículo 2. Procesos de estabilización de empleo temporal.

1. Adicionalmente a lo establecido en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

Sin perjuicio de lo que establece la disposición transitoria primera, las plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, serán incluidas dentro del proceso de estabilización descrito en el párrafo anterior, siempre que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, no hubieran sido convocadas, o habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir.

...

3. La tasa de cobertura temporal deberá situarse por debajo del ocho por ciento de las plazas estructurales.

4. La articulación de estos procesos selectivos que, en todo caso, garantizará el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito, capacidad y publicidad, podrá ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración General del Estado, comunidades autónomas y entidades locales, pudiendo articularse medidas que posibiliten una coordinación entre las diferentes Administraciones Públicas en el desarrollo de los mismos en el seno de la Comisión de Coordinación del Empleo Público.

...»

« Disposición adicional sexta. Convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración.

Las Administraciones Públicas convocarán, con carácter excepcional y de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del TREBEP, por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.

Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales y respetarán, en todo caso, los plazos establecidos en esta norma.

...

Disposición adicional octava. Identificación de las plazas a incluir en las convocatorias de concurso.

Adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior al 1 de enero de 2016.»

Debe transcribirse también la exposición de motivos el propio Decreto 30/2022 que aclara su marco legal señalando:

"... El artículo 2 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre,de Medidas Urgentes para la Reducción de la Temporalidad en el Empleo Público , estipula que, adicionalmente a lo establecido en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018,se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020, siempre que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la precitada Ley, no hubieran sido convocadas, o habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir. Las ofertas de empleo que articulen estos procesos de estabilización, así como el nuevo proceso de estabilización, deberán aprobarse y publicarse en los respectivos diarios oficiales antes del 1 de junio de 2022 y serán coordinados por las Administraciones Públicas competentes, debiendo producirse la publicación de las convocatorias de los procesos selectivos para la cobertura de las plazas incluidas en las ofertas de empleo público antes del 31 de diciembre de 2022 y su resolución antes del 31 de diciembre de 2024.

Por último, la disposición adicional sexta de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre ,recoge que las Administraciones Públicas convocarán, con carácter excepcional y de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre ,por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016, realizándose por una sola vez dentro de los plazos establecidos por esta norma, estipulando, asimismo, su disposición adicional octava que, adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en dicha disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior al 1 de enero de 2016.

Por otro lado, la disposición adicional novena del Acuerdo Sectorial sobre condiciones de trabajo del personal funcionario de Administración y Servicios de la Administración de la Comunidad de Madrid (2021-2024), con el objeto de potenciar los procesos de promoción interna, en cuanto mecanismo esencial de la carrera administrativa e instrumento de mejora en la cualificación profesional, ha establecido la inclusión de 150 plazas correspondientes a cuerpos y escalas de administración general en la Oferta de Empleo Público para el año 2022, negociándose la distribución de estas plazas entre los diferentes cuerpos y escalas en el proceso de elaboración de la oferta de empleo.

El Convenio Colectivo para el personal laboral al servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid (2021-2024) ha dispuesto, en su artículo 84, relativo a los criterios generales de la promoción interna, que en la oferta de empleo público anual se establecerá el número de plazas asignadas a la promoción interna, aprobándose las convocatorias de los procesos selectivos de dichas plazas de manera independiente respecto de las de turno libre de esa misma categoría profesional, área de actividad y, en su caso, especialidad, incluyéndose a tal efecto en la presente oferta 50 plazas.

Finalmente, como cada año, la Comunidad de Madrid prosigue su tarea de incorporación de personas con discapacidad, potenciando su participación al hacer una reserva de, al menos, el 7 por 100 del total de las plazas ofertadas en aquellos cuerpos y categorías en que dicha posibilidad tenga cabida y, en aplicación de lo recogido en el Acuerdo Sectorial sobre condiciones de trabajo del personal funcionario de Administración y Servicios de la Administración de la Comunidad de Madrid y en el Convenio Colectivo para el personal laboral al servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid y se ha procedido a reservar, dentro de las plazas asignadas a promoción interna, un 10 por 100 para personas con discapacidad legalmente reconocida, siempre que tenga cabida por la naturaleza de las funciones a desarrollar y el número de plazas resultante de la aplicación de dicho porcentaje así lo posibilite.

Este decreto se ha negociado en la Mesa General de Negociación de los Empleados Públicos de la Administración de la Comunidad de Madrid, en la reunión mantenida el día 6 de mayo de 2022, con el voto favorable de las organizaciones sindicales CC OO Sector de la Administración Autonómica Fsc-M y CSIF U. A. Madrid...."

Asimismo, como se recoge en nuestro anterior pronunciamiento en relación con el presente, en el informe emitido por la Dirección General de Planificación de Efectivos y Selección de fecha 30 de noviembre de 2022, las plazas correspondientes a la tasa adicional para la estabilización de empleo temporal establecida en el artículo 2 y disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, del personal funcionario y laboral se relacionan en el Anexo III. Señalando el art. 3 del presente Decreto impugnado que: Las plazas correspondientes a la tasa adicional para la estabilización de empleo temporal establecida en el artículo 2 y disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, del personal funcionario y laboral se relacionan en el Anexo III.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la Ley 20/2021, en el mismo artículo 2, establece una compensación a favor del personal temporal que resulte cesado a consecuencia de estos procesos selectivos, siempre que hayan participado en los mismos. Pues en el párrafo 6 se establece que

«6. Corresponderá una compensación económica, equivalente a veinte días de retribuciones fijas por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de doce mensualidades, para el personal funcionario interino o el personal laboral temporal que, estando en activo como tal, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del proceso selectivo de estabilización.

En el caso del personal laboral temporal, dicha compensación consistirá en la diferencia entre el máximo de veinte días de su salario fijo por año de servicio, con un máximo de doce mensualidades, y la indemnización que le correspondiera percibir por la extinción de su contrato, prorrateándose por meses los períodos de tiempo inferiores a un año. En caso de que la citada indemnización fuere reconocida en vía judicial, se procederá a la compensación de cantidades.»

Y que:

«La no participación del candidato o candidata en el proceso selectivo de estabilización no dará derecho a compensación económica en ningún caso.» ...

Y, como allí dijimos, "..Los recurrentes aportan una serie de contratos y nombramientos, a los que se hará referencia, de los que se deduce que, efectivamente, podrían estar ocupando plazas con anterioridad al 1 de enero de 2016.

En este contexto, la legitimación de los recurrentes para ejercitar la acción que se encamina a la inclusión de las plazas que ocupan entre las seleccionadas para su oferta pública para estabilización, debe considerarse acreditada.

Y ello, por la posibilidad de participar en los concursos extraordinarios que se publiquen a raíz de este Decreto, y acceder a una plaza ofertada, tanto si la obtuvieran como si no, al haberse condicionado la compensación a que se refiere el artículo 2 a su participación en los procesos selectivos.

Eso sí, su legitimación solo puede aceptarse en relación con las concretas plazas que dicen ocupar, no con carácter general, tal como viene a pretenderse.

El que la relación de trabajo de parte de los recurrentes sea de carácter laboral, no implica que la Administración no hubiera tenido que incluir sus plazas en la OPEE. La Ley 20/21 no hace distingos. Si concurren los requisitos de las disposiciones sexta y octava, la oferta para su estabilización era obligatoria. Sin importar si los servicios que se prestan temporalmente lo son por contrato de trabajo o un nombramiento como personal estatutario interino o eventual...".

Por tanto y en unidad de criterio con lo que señalamos en dicha resolución, ha de desestimarse la falta de legitimación que opone la Administración demandada como causa obstativa al examen del fondo del recurso.

CUARTO.-Entrando ya en la cuestión de fondo planteada, hemos de referirnos ante todo a los defectos formales que a tenor del recurso determinarían la nulidad del Decreto impugnado, al no haberse cumplido con tramites esenciales en su procedimiento de elaboración, esencialmente información pública, estudio de impacto normativo y de género y/o social. Tales defectos se asientan en la premisa esencial de que el Decreto impugnado ostenta la naturaleza de Reglamento y se encuentra sometido a los requisitos de toda disposición General. Alega la parte actora resoluciones del Tribunal Supremo en apoyo de tal alegación.

Ahora bien, ha de darse la razón en este punto a la defensa jurídica de la Administración en lo tocante a que de las resoluciones del Tribunal Supremo a que se refiere la parte actora no se extrae la conclusión que la misma hace derivar del las mismas. La Sentencia de 18 de marzo de 2019 del Tribunal Supremo a que se hace referencia señala que: "l...la función de una oferta pública de empleo se ciñe a la planificación de recursos humanos cuyo objeto es determinar " las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso " ( artículo 70 del EBEP) , luego no es instrumento idóneo para establecer las condiciones de ingreso en los distintos cuerpos o escalas... ; y en la anterior Sentencia 543/2018 (rec. 4555/2016) señalo que: "... la función de una oferta pública de empleo se limita a definir con carácter genérico las plazas que vayan a ser objeto de ulteriores convocatorias, pero sin innovar o modificar las relaciones de puestos de trabajo. las ofertas públicas de empleo impugnadas se cambian los requisitos de titulación referidos a los puestos respecto de lo previsto en la relación de puestos de trabajo. Esto implica modificación de las condiciones de trabajo, algo que sólo puede hacerse mediante una modificación de la relación de puestos de trabajo, lo que exige que medie negociación sindical conforme al artículo 37.1. k) del EBEP. A tal efecto recuerda que la función de una oferta pública de empleo se limita a definir con carácter genérico las plazas que vayan a ser objeto de ulteriores convocatorias, pero sin innovar o modificar las relaciones de puestos de trabajo ...". Así pues las Ofertas Publicas de empleo no pueden modificar las Relaciones de Puestos de Trabajo por lo que no tienen la consideración de reglamentos a los efectos que examinamos ni les son predicables los procedimientos y requisitos de elaboración de los mismos.

QUINTO.-Examinaremos a continuación los reproches que se contienen en la demanda referidos al incumplimiento por el Decreto impugnado de la Ley 20/2021. En cuanto a su falta de motivación, la determinación del número de plazas incluidas se determina ya en el Informe de 30 de noviembre de 2022 de la dirección General de Planificación y efectivos y Selección de la Dirección General de la Función Publica, obrante en el expediente y se encuentra suficientemente fundamentada.

En cuanto al incumplimiento de la ley 20/2021, primero por no incluir las plazas de los actores en cumplimiento de lo previsto en la citada ley y su efecto retroactivo, hemos de señalar que conforme indica la demandada, las plazas se encontraban ya vinculadas a la tasa de estabilización precedente y las correspondientes Ofertas de Empleo Publico que fueron comunicadas a los actores y estos no impugnaron.

El carácter irretroactivo de la ley ha sido ya afirmado por esa Sala en su Sentencia de fecha 25 de enero de 2024 (PO 243/2022). Dijimos allí y ahora reiteramos que:

"... el principal motivo de impugnación de la orden recurrida se funda, básicamente, en que como la Ley 20/2021 , en la convocatoria excepcional prevista en la Disposición adicional 6 ª , determina la inclusión de las plazas que reúnan los requisitos que establece, sin perjuicio de que estén pendientes de resolución convocatorias anteriores, la convocatoria recurrida sería nula, precisamente por referirse a plazas que entrarían dentro del ámbito de la referida disposición; es decir, la posterior Ley 20/21 vendría a anular implícitamente la orden anterior.

Ahora bien, es muy importante destacar en primer lugar que la Ley 20/2021 , de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, no tiene eficacia retroactiva alguna; antes al contrario, la disposición final tercera señala expresamente y sin ninguna excepción, que "esta Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado"", publicación que tuvo lugar el 29 de diciembre.

La normativa estatal básica en vigor a la fecha de la convocatoria impugnada era el Real Decreto-ley 14/2021 , de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en el que no se preveía la convocatoria de proceso extraordinario alguno por el sistema de concurso.

Además, y como señala el Letrado de la Comunidad de Madrid, del texto de la Ley se deduce claramente que los procesos selectivos de estabilización que prevé no excluyen la continuación de los que estuvieran en marcha como consecuencia de la ejecución de Ofertas Públicas anteriores; como ejemplo en este sentido, la disposición transitoria primera dispone:

" Los procesos selectivos para la cobertura de plazas incluidas en las ofertas de empleo público aprobadas en el marco de los procesos de estabilización de empleo temporal previstos en el artículo 19.Uno.6 de la Ley 3/2017 , de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018 , de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, deberán finalizar antes del 31 de diciembre de 2024 ."

Y cuando la disposición adicional sexta de la Ley se refiere a las plazas que han de incluirse en la convocatoria excepcional prevista, señala que serán las que reúnan los requisitos del art. 2.1, con las condiciones que expresa:

"Disposición adicional sexta. Convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración .

Las Administraciones Públicas convocarán, con carácter excepcional y de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del TREBEP , por el sistema de concurso , aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.

Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales y respetarán, en todo caso, los plazos establecidos en esta norma."

Por su parte, el citado artículo 2 - Procesos de estabilización de empleo temporal - establece:

"1. Adicionalmente a lo establecido en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017 , de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

Sin perjuicio de lo que establece la disposición transitoria primera , las plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 , y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, serán incluidas dentro del proceso de estabilización descrito en el párrafo anterior, siempre que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la presente Ley , no hubieran sido convocadas, o habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir."

Del segundo párrafo del artículo 2.1 se deduce, a sensu contrario, la exclusión de las plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 , y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización que hubieran sido convocadas a la fecha de entrada en vigor de la Ley; salvo que habiendo sido convocadas y resueltas, hubieran quedado sin cubrir.

Lo que reduce la posibilidad de inclusión en esa convocatoria excepcional de plazas afectadas por procesos de estabilización anteriores, al caso de que, llegada la fecha de entrada en vigor de la Ley (30 de diciembre de 2021) no hubieran sido convocadas, o que habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir.

En conclusión, podemos afirmar que de la normativa expuesta se deduce que, una vez entrada en vigor la Ley 20/21, las distintas administraciones publicas deberán convocar una sola vez, por el sistema excepcional de concurso aquellas plazas de naturaleza estructural que hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016 y que no hayan sido incluidas en los procesos de estabilización ya convocados al amparo de lo previsto en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 2017 y 2018 o de la tasa adicional prevista en el Real Decreto-ley 14/2021 , procesos que, también por disposición legal, debían ser convocados antes del 31 de diciembre de 2022.

Trasladando esta normativa estatal básica al ámbito de las comunidades autónomas, en este caso, la de Madrid, hemos de concluir que tal proceso extraordinario no podría incluir las plazas objeto de la convocatoria impugnada, por corresponder a las ofertas de empleo público de la Comunidad de Madrid para los años 2017 y 2018, aprobadas respectivamente por los Decretos 144/2017 y 170/2018.

Tampoco podemos acoger, en este motivo de impugnación, ninguna de las otras alegaciones fundadas en la aplicación de la Ley 20/21 o de los instrumentos contemplados en ella, precisamente, por no resultar aplicable a la resolución impugnada.".

Asimismo, da respuesta esta última Sentencia a la alegación de caducidad de la oferta de empleo publico invocada al amparo de lo dispuesto en el art. 70 del EBEP, pues conforme se señaló en la citada sentencia:

"... lo que determinaría, según la tesis de la demanda, la imposibilidad de aplicar a la actora un régimen jurídico más desfavorable a sus intereses, con la consecuencia de la necesaria convocatoria de su plaza según la tan citada disposición adicional sexta.

Este precepto dispone:

" Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años ."

Sin embargo, estos procesos extraordinarios de estabilización del empleo temporal del personal al servicio de la Administración, dirigidos a reducir el excesivo número de trabajadores temporales, se caracterizan, en primer lugar, por su excepcionalidad y por su régimen legal propio, que establece, precisamente, la prohibición de que de dichos procesos pueda derivarse incremento de gastos ni de efectivos, debiendo ofertarse sólo plazas de naturaleza estructural desempeñadas por personal temporal, por lo que no se les puede considerar aplicable el citado artículo 70.1."

Hemos de descartar pues, siguiendo este mismo criterio, la vulneración de la ley 20/2021 alegada por la recurrente en sus dos aspectos indicados.

Finalmente, en cuanto a la arbitrariedad y desviación de poder o fraude de ley como consecuencia de la aprobación de procesos selectivos antes de la entrada en vigor de la Ley 20/2021, con la finalidad de evitar la aplicación de su DA 6ª, se desvirtúa si se considera que después de la entrada en vigor de la ley han sido convocados procesos selectivos de estabilización de personal laboral mediante concurso de méritos en aplicación de la citada ley, como lo ha sido el Decreto 32/2022, de 25 de mayo , de Estabilización del Personal de instituciones sanitarias de la Comunidad de Madrid para el año 2022, así mismo impugnado ante esta Sala.

Por todo ello se ha de desestimar el recurso interpuesto, al considerar conforme a Derecho el Decreto impugnado.

SEXTO.- Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima" y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de 1000 euros (mil euros), más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,