Sentencia Contencioso-Administrativo 236/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 647/2023 de 09 de mayo del 2025

PRIMERO.- Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugna en el presente recurso la Orden de 20 de abril de 2023, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, recaída en el expediente NUM000, por la que se declara la obligación de la ahora recurrente de reintegrar parcialmente la subvención concedida para la financiación de acciones de formación dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad par el empleo en el ámbito laboral para los años 2018 y 2019.

La cuantía de la subvención concedida en su día a la actora asciende a la cifra de 53.160,00 euros, para la realización de la acción formativa "Peluquería".

La resolución recurrida declara la obligación de reintegro parcial de la subvención por un importe total de 28.954,88 euros, siendo 25.166,73 euros correspondientes al principal y 3.788,15 euros a intereses de demora.

SEGUNDO.- Pretensiones y argumentos de las partes

1.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla.

En concreto, solicitó en su demanda que se declare nula o se anule la resolución recurrida, con imposición de costas a las Administración demandada.

Tras exponer los antecedentes que consideró de interés, en apoyo de tales pretensiones, sostiene la recurrente que es improcedente la negativa de la Administración a subvencionar los gastos que concreta así:

(1.-1) Minoración del 25% según el artículo 25.2.d) de la Orden de convocatoria, que se traduce en un importe a reducir de 5.524.52 euros.

(1.-2) Minoración por irregularidades detectadas en los informes de seguimiento, relativos a la docente-tutora Dª Noelia.

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho.

Para apoyar tal pretensión el Letrado de la Comunidad de Madrid expuso amplias alegaciones en el escrito de contestación a la demanda en la que contradijo los motivos impugnatorios en que se basa la demanda rectora; alegaciones de oposición que tendremos ahora por reproducidas tal como constan en las actuaciones.

TERCERO.- Delimitación de la controversia y hechos relevantes

La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de la resolución que declaró la obligación de reintegro parcial de la subvención concedida a la ahora recurrente con la finalidad y por el importe que ya constan por su mención en el Fundamento de Derecho Primero de esta Sentencia.

Concretado lo anterior, son hechos relevantes para la resolución del recurso los siguientes:

1º) Por Orden de 26 de diciembre de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, se concedió a la recurrente una subvención por importe 53.160,00 euros, para la realización de la acción formativa "Peluquería", al amparo de lo dispuesto en la Orden de 31 de mayo de 2018, de la misma Consejería citada, por la que se aprueban las disposiciones generales reguladoras de la concesión de subvenciones para la financiación de acciones de formación dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, conducentes a la obtención de certificados de profesionalidad par el empleo en el ámbito laboral para los años 2018 y 2019.

3º) Solicitado por la actora un anticipo a cuenta, el mismo le fue concedido por importe de 31.896,00.

4º) En fecha 19 de enero de 2023 se dicta Acuerdo de inicio del expediente de reintegro.

5º) Por escrito de fecha 13 de febrero de 2023 la ahora recurrente formuló alegaciones en relación con las incidencias destacadas por la Administración demandada.

6º) Por Orden de 20 de abril de 2023, la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo declara la obligación de reintegro parcial en la cuantía y por los conceptos que ya constan y han sido recurridos en este proceso.

CUARTO.- Normativa y jurisprudencia de aplicación

Establece lo siguiente el artículo 25.2, apartados d) y e), de la Orden de 31 de mayo de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se establecen las disposiciones generales reguladoras de la concesión de subvenciones para la financiación de acciones de Formación Profesional para Empleo en el Ámbito Laboral:

"Artículo 25.- Incumplimiento, causas de minoración y reintegro

(...)

2. Las minoraciones se producirán en la subvención a percibir por alguna de las siguientes causas y según los porcentajes que se establecen a continuación:

(...)

d) Cuando la entidad formadora no entregue la documentación final relativa a la evaluación y seguimiento de los módulos teóricos y, en su caso, del módulo de prácticas, en el plazo establecido en el artículo 11.6 de la Orden, se producirá una minoración del 25 por ciento.

e) Irregularidades reflejadas en los informes de seguimiento que correspondan a alguno de los gastos subvencionables:

- Si la irregularidad no afecta al desarrollo de la acción formativa, la minoración será de un 25 por ciento de la cantidad justificada y aceptada en los conceptos afectados.

- Si la irregularidad implica una perturbación en el desarrollo de la acción formativa, se dejará sin efecto la cantidad justificada y aceptada en los conceptos afectados".

Por su conexión con lo anterior, convendrá recordar que el artículo 11.5 de la misma Orden citada prevé lo siguiente:

"Finalizados los módulos teóricos de la acción formativa y en el plazo máximo de diez días hábiles desde la finalización de la acción formativa, la entidad beneficiaria suministrará a la precitada Dirección General, a través del sistema informático habilitado al efecto, los datos, información y la documentación relativa a la finalización de la evaluación y seguimiento de la acción formativa. En caso de que por razones excepcionales aquellos no pudieran ser incorporados a dicho Sistema, se aportarán por los medios establecidos en el artículo 16 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".

Expuesto lo anterior, al situarnos este recurso en el ámbito de la actividad de fomento, comenzaremos recordando que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como "toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública".

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales.

En esta línea, el Tribunal Supremo en STS de 25 de mayo de 2021 (Rec. Cas. 7295/2018) razonaba lo siguiente:

"Resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (RC núm. 158/2000 ), 11 de mayo de 2017 ( 1824/2015 ) respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión. Cabe reiterar lo declarado en la sentencia de 7 de abril de 2003 , acerca de que "el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica".

Dijimos también en las Sentencias reseñadas "que la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ad exemplum).

El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente. El instituto jurídico subvencional se inscribe en la actividad de fomento de la Administración, y tiene como fin impulsar u orientar comportamientos para la consecución de objetivos dignos de protección y estímulo, siempre sobre la inexcusable premisa que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales ( art. 103.1 CE ) y a satisfacer las necesidades públicas. Partiendo de la búsqueda de un interés público concreto y determinado, al servicio del cual se concibe el instrumento subvencional, y siempre dentro del marco competencial propio de la Administración concedente, es de todo punto inconcebible una subvención ayuna de causa que la justifique y de procedimiento que asegure la tutela de los fines perseguidos.

En este orden de ideas, no puede olvidarse que el art. 31.2 de la CE dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía; mandato constitucional que difícilmente puede separarse del deber de todos de contribuir al sostenimiento de tales gastos públicos de acuerdo con los principios mencionados en el apartado 1 del mismo artículo".

En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una Orden que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonaba al respecto que

"... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...», estamos ante una figura análoga a la donación modal porque «...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento de-termina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.»"

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar también con la Sentencia de 22 de julio de 2004, de la Sección 9ª de esta misma Sala, que

"... todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997 , «la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo»"

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

Expuesto lo anterior, procede ya que entremos a resolver los motivos impugnatorios en que se basa el presente recurso lo que haremos siguiendo el orden establecido en la demanda por la referencia a las incidencias que fueron detectadas por la Administración y que determinaron la orden de reintegro parcial de la subvención.

1.- Sobre la minoración por importe de 5.524.52 euros (equivalente al 25% de la cuantía concedida) por aplicación del artículo 25.2.d) de la Orden de convocatoria

La Orden recurrida procedió a minorar la cuantía referida considerando que la beneficiaria no había cumplimentado debidamente su obligación de facilitar a la Administración concedente, en el plazo de diez días desde la finalización de los módulos teóricos o, en su caso, prácticos de la acción formativa, los documentos relativos a datos, información y documentación que acreditasen la terminación de la evaluación y el seguimiento de la acción formativa.

Consta en el expediente que, la recurrente aportó en fecha 26 de noviembre de 2019, en fase de justificación de la subvención, el documento Anexo IV, "Declaración de gastos y liquidación de la subvención para acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados", en cumplimiento de lo previsto en el artículo 11 de la Orden de 31 de mayo de 2018, precepto cuyo contenido dejamos expuesto, en lo aquí aplicable, más arriba.

En el expediente administrativo, dentro de la fase de seguimiento, consta que la demandada dirigió a la beneficiaria en fecha 25 de junio de 2020 un "Requerimiento documentación de cierre" para que, una vez examinada la documentación aportada en su día, procediera a subsanar las deficiencias observadas; entre ellas, la siguiente:

"SEN25.1 corregir:

- Amanda indicar en el MF0347 NOTABLE y en el MF0058 SOBRESALIENTE

- Rellenar adecuadamente la columna de Acreditación Parcial -

Documentación practicas:

? PNL-CP1.- El curso finaliza el 20/11/2019, CP1 son enviados fuera de plazo, una vez realizadas las prácticas. Incumplimiento de plazos

? Falta la Renuncia de Herminia.

? PNL-CP8.No constan todos.

? Falta PNL-CP2 con la modificación de fechas de PNL de Ofelia

? PNL-CP7 corregir:

o Debe incluir a la alumna Agueda

o La alumna Belen es NO APTA ya que no cumple con el 75% de las PNL

o Corregir las horas de Genoveva son 90.5 h. Y se solicita explicación de por qué ha realizado menos de 4 horas diarias según recoge el PNL-CP3 contradiciendo lo que se indicaba en el PNL-CP1

? SEN25.2 corregir:

o La alumna Belen es NO APTA ya que no cumple con el 75% de las PNL. Indicar NO en "Propuesta de Certificado" y SI en " Acreditación Parcial"

o El documento debe ir firmado por la docente para tener validez".

La demandante aduce en su demanda que la documentación fue presentada en plazo puesto que la aportó el cuarto día hábil dentro del plazo establecido. Sin embargo, omite en el escrito rector cualquier mención a la verdadera circunstancia por la que la demandada dio lugar a la minoración en el porcentaje referido y es que, el requerimiento de documentación de cierre se atendió por la actora con la aportación del documento presentado el día 26 de noviembre de 2019 (el ya citado Anexo IV, "Declaración de gastos y liquidación de la subvención para acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados) que no servía ni para considerar atendido el requerimiento ni, por tanto, para entender que, tras la subsanación para la que fue requerido, la documentación necesaria para acreditar todos los extremos debidos (los datos, información y la documentación relativa a la finalización de la evaluación y seguimiento de la acción formativa), se había cumplido el requisito exigido por el artículo 11 de la Orden reguladora de la subvención.

El motivo examinado debe, por lo expuesto, rechazarse.

2.- Sobre la minoración por irregularidades detectadas en los informes de seguimiento, relativos a la docente-tutora Dª Noelia

La Orden recurrida procede a la minoración que aplica por este concepto, al amparo del artículo 25.2.e) de la Orden de 31 de mayo de 2018, por entender que el desarrollo del curso, de acuerdo con los informes de seguimiento, estuvo marcado por las incidencias relativas a materiales, docentes y aulas; en particular, sobre insuficiente y deficiente equipamiento para desarrollar las clases, así como sobre el hecho de que la docente Dª Noelia no se dedicaba en exclusiva a la actividad formativa subvencionada sino que, simultáneamente, daba clases y atendía a otras alumnas de un curso privado que se impartía en el mismo lugar y horario de tarde que el subvencionado.

Tales circunstancias quedan reflejadas, ciertamente, en el Informe Final emitido por el Técnico de Seguimiento en el que se hizo constar, entre otros aspectos, los siguientes:

- Falta de coincidencia entre la previsión inicial y el tiempo destinado a contenidos teóricos y prácticos.

- Metodología aplicada es inadecuada.

- El sistema de evaluación del alumnado es inadecuado.

- El Profesorado no tiene una capacidad técnica y pedagógica adecuada para transmitir conocimientos.

- Falta de información por el profesorado de cambios e incidencias.

- Falta de coordinación sobre recursos (material didáctico, equipamiento, etc.)

- No resolución de incidencias por el Profesorado.

- Incumplimiento de plazos sobre entrega de documentación.

El Técnico informante expresó las observaciones finales que ahora es de interés recoger:

"Destacar que tanto las instalaciones, como el material de apoyo y la coordinación del centro deben mejorar mucho ya que en todos los cursos se repiten prácticamente los mismos problemas. Debiendo realizar en cada momento los requerimientos y seguimientos necesarios para intentar subsanar ciertos aspectos, pues otros, no ha sido posible (envío de documentación fuera de plazo...), Nos referimos al presente curso y a los siguientes tanto de turno de mañana como de tarde: FCP 17/8892, FCP 18/5637, FCP 18/5642, FCP 18/5644, FCP 18/5653 y FCP 18/5651.

El desarrollo del curso ha estado marcado por las incidencias en diversos aspectos (materiales, docentes, aulas, etc...) lo cual ha incidido en el clima en el aula y en la dificultad para conformar un grupo homogéneo.

Por otro lado, y en el caso concreto de este curso en la Visita de Cierre y tal como recoge el Acta se detectó un aspecto grave que es el siguiente: "La docente no se dedica en exclusiva al curso subvencionado por la Comunidad de Madrid sino que da clases y atiende a las alumnas de un curso de privada que se da en el mismo lugar y en el mismo turno de tarde. Además indican que el material es compartido con este curso. No disponiendo algunas veces de material suficiente y más aun desgastando el material de tanto uso. Cuando tanto la docente como dicho material debe ser en exclusiva para el curso subvencionado".

Señalar que el presente informe se ha realizado teniendo en cuenta la documentación recogida en el expediente y las actuaciones realizadas por la técnico de seguimiento de este curso".

Siendo tales los datos que constan en el expediente y sobre los que se apoya la resolución recurrida, y siendo así que la parte actora no ha practicado prueba alguna para desvirtuar lo que, a través del repetido expediente se puede considerar acreditado y de relevancia para resolver sobre la minoración de la que ahora tratamos, no cabe sino considerar acreditado el incumplimiento imputado y tener por correctamente aplicado lo dispuesto en el artículo 25.3.e) de la Orden de 31 de mayo de 2018 cuyo contenido ya es conocido por su exposición literal anterior.

En consecuencia, la imposibilidad de acoger alguno de los motivos impugnatorios en que basan las pretensiones ejercitadas en la demanda debe dar lugar a la íntegra desestimación del presente recurso.

SÉPTIMO.- Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima"y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil doscientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo