Sentencia Contencioso-Administrativo 467/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 346/2022 de 01 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Actuación apelada.

Es objeto del recurso de apelación la Sentencia núm. 104/2022, de 27 de mayo de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Ciudad Real en el procedimiento abreviado núm. 325/2021, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de actos nulos del acuerdo de jubilación de la Junta de Gobierno Local de Villarrubia de los Ojos de 20 de octubre de 2015, y contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado frente a la desestimación presunta de la solicitud de pase a segunda actividad, acumuladas en el procedimiento de revisión de oficio de actos nulos núm. 3959/2020.

La sentencia apelada desestima el recurso contencioso-administrativo con base en la siguiente fundamentación:

«SEGUNDO.-Como primera cuestión a resolver es la relativa a la causa de inadmisibilidad alegada por la parte demandada, por considerar que no nos encontramos ante sendas desestimaciones presuntas sino que el Expediente Administrativo de revisión de oficio de actos nulos 3959/2020 ha sido desestimado por una Resolución expresa y notificada la parte que no habiendo sido impugnada ha devenido firme.

Para ello es preciso tener en cuenta los siguientes datos fácticos que se contienen en dicho Expediente:

- con fecha 18 de diciembre de 2020 se acordó por el Pleno del Ayuntamiento de Villarrubia de los Ojos iniciar el procedimiento para la revisión de oficio de dos actos administrativos, concretamente el que declaraba la situación de jubilación del interesado y el que desestimaba por silencio administrativo su pase a segunda actividad. Se acuerda la acumulación ante la íntima conexión de los dos actos administrativos y la existencia de indicios de que pudieran este viciados de nulidad de pleno derecho. Dicho Expediente se incoa a partir de una solicitud de revisión de actos nulos de 27-8-2020, y lo que denomina la parte ampliación de recurso de reposición de la misma fecha, solicitando información sobre su tramitación el 15 de octubre de 2020.

- se dio traslado al ahora actor para alegaciones por quince días

- el 31 de diciembre de 2020 presenta escrito de alegaciones donde mantiene las iniciales y añade nuevos argumentos para sostener la petición de nulidad

- el 12 de febrero de 2021 se acuerda solicitar Dictamen del consejo Consultivo de Castilla-La Mancha que se emite en Mayo de 2021 y tiene entrada en el Ayuntamiento el 1 de junio de 2021

- El 21-7-2021 se dicta Propuesta de Alcaldía al Pleno y se acuerda la desestimación de la revisión de oficio

- En sesión de 30-7-2021 se acuerda por el pleno del Ayuntamiento desestimar la revisión de oficio. Se indica que frente a la Resolución que pone fin a la vía administrativa puede recurso contencioso-administrativo.

- Esta Resolución se notifica al interesado en su domicilio en la persona de su mujer con DNI NUM000 el 20-10-21. Y al Letrado D. José Luis Espinosa Calabuig a través de la sede electrónica el día 19-10-2021 a las 14:37 si bien no se accede a su contenido por lo que con fecha 30- 10-2021 se entiende rechazada.

- La demanda por la cual se interpone el recurso contencioso-administrativo ahora objeto del presente procedimiento se presenta el 28-10-2021.

No ha sido objeto de discusión por el Ayuntamiento que el 19 de enero de 2015 el actor solicitó el pase a segunda actividad, se inició un procedimiento administrativo y ante la falta de respuesta se presentó recurso de reposición que no fue resuelto y por tanto hay que considerar desestimado. E igualmente que el 20 descubre de 2015 la Junta de gobierno del Ayuntamiento de Villarrubia declaró de oficio al actor en situación de jubilación, presentando el 15 de enero de 2018 solicitud de nulidad que no fue resuelta. El actor no presentó recurso contencioso ante esta inactividad de la Administración, y no realiza ninguna actuación hasta el 27 de agosto de 2020, cuando presenta lo que denomina dos ampliaciones, y añade nuevos motivos de impugnación, una al recurso de reposición y otra a la revisión de actos nulos, y el 15 descubre presenta sendos escritos para conocer el estado de la tramitación. Esto da lugar al Acuerdo de 18 de diciembre de 2020 que inicia el Expediente en el que se enmarca el presente recurso.

Por tanto nos encontramos que la parte ahora recurrente ante la falta de respuesta expresa por parte de la Administración, ante sus peticiones de 2015 y 2018 no acude a la vía judicial, y en el año 2020 se inicial el Expediente Administrativo ante los nuevos escritos de la parte, alegando nuevos motivos de impugnación y revisión, que ha sido objeto de una Resolución expresa desestimatoria, notificada antes de la interposición del presente recurso contencioso- administrativo, en el cual sin embargo no hace mención alguna a la misma, recurriendo expresamente dos situaciones de silencio administrativo en sentido desestimatorio que en este Expediente no se ha producido. Tampoco durante el procedimiento se realiza ampliación del recurso a la Resolución desestimatoria.

Es cierto como señala la parte recurrente y así lo sostiene la doctrina jurisprudencial entre otras la STS de 2-7-2018, que la resolución expresa tardía cuando tiene el mismo sentido que la resolución presunta no precisa de ampliación, ahora bien se trata generalmente de situaciones en las que la resolución expresa se produce cuanto el interesado ha acudido ya a la vía judicial, y no es este el caso, puesto que no hay una Resolución tardía sino que la misma ya se había dictado y notificado en el momento de la interposición del recurso, y sin embargo se obvia por la parte actora, y se recurre un supuesto de silencio administrativo que no se da en el presente supuesto. La Resolución expresa ha adquirido firmeza por cuanto ha quedado al margen del proceso ya que no se ha recurrido y no cabe evitar este efecto a través de un recurso frente a una desestimación presunta. La parte recurrente a pesar de conocer la Resolución expresa no justifica motivo alguno para no dirigir el recurso frente a dicho acto administrativo.

En consecuencia concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 69 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

1. La pretensión y los motivos del recurso de apelación.

Frente a dicha Sentencia y en apoyo de sus pretensiones se alza el actor solicitando el dictado de una sentencia "estimando este recurso de apelación, revocando la apelada, con estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, según los términos del suplico de nuestra demanda."

Alega, en síntesis:

A) Error en la valoración de la prueba sobre la notificación en papel.

El recurrente sostiene que la jueza de instancia erró al dar por válida la notificación en papel de la resolución administrativa por los siguientes motivos:

No consta en el expediente administrativo ningún justificante que acredite que la notificación se realizó en el domicilio del interesado.

El documento que supuestamente acredita la notificación es una simple copia de la resolución con una rúbrica y un DNI, pero sin identificar el nombre de quien firma ni adjuntar copia del DNI. Se califica de "curioso" y contrario a derecho que se identifique a la receptora como "la mujer", anulando su identidad, incumpliendo con ello los requisitos legales establecidos en el artículo 42.2 de la LPAC.

Además alega que la notificación no cumple con las garantías que establece el artículo 41.1 de la LPAC pues la pretendida notificación carece de las garantías esenciales: no hay constancia del envío, de la recepción, de la fecha y hora, ni de la identidad fidedigna del receptor.

En apoyo de su tesis, señala que en el expediente administrativo obran notificaciones correctamente practicadas, como el acuse de recibo del envío del expediente al Consejo Consultivo, que sí cumple con todos los requisitos.

En suma, concluye que la notificación en papel es nula por conculcar todas las garantías legales, por lo que el acto administrativo no fue notificado válidamente por esta vía.

B) Error en la valoración de la prueba sobre la notificación electrónica.

En relación con este motivo de impugnación, la parte apelante sostiene que el Letrado no accedió a la notificación electrónica por una causa imputable exclusivamente al Ayuntamiento: la omisión del aviso informativo conforme a lo previsto en el artículo 41.6 de la LPAC.

Alega que el Ayuntamiento ha vulnerado el principio de confianza legítima pues el Letrado sí había recibido un aviso para una notificación anterior en el mismo procedimiento (el acuerdo de incoación), lo que generó la expectativa de que seguiría recibiéndolos.

En cuanto a la prueba de la omisión del Ayuntamiento señala que en la notificación del inicio del expediente en la casilla "AVISO INFORMATIVO", constaba el correo electrónico del letrado, sin embargo, en el justificante de rechazo de la notificación de la resolución final esa misma casilla aparece como "No definidos", demostrando que el Ayuntamiento eliminó o no mantuvo el medio de aviso.

C) Aplicación indebida de la causa de inadmisión y vulneración del principio pro actione.

El apelante considera que la jueza de instancia ha aplicado de forma rigorista y formalista la causa de inadmisión del artículo 69.c) de la L.J.C.A., vulnerando el derecho a la tutela judicial efectiva por los siguientes motivos:

Como se ha dicho en apartados anteriores, la resolución expresa nunca fue válidamente notificada, por lo que no pudo adquirir firmeza. El motivo para su no recurrirla fue su desconocimiento.

La demanda se interpuso el 28 de octubre de 2021, es decir, antes de que la notificación electrónica se tuviera por rechazada (30 de octubre de 2021). Esto impide lógicamente que el acto pudiera ser firme.

Aun considerando válida la notificación electrónica del 19 de octubre, la interposición de la demanda el 28 de octubre se encuentra dentro del plazo legal establecido en el artículo 46.1 de la L.J.C.A. En este sentido, subraya que la demanda presentada contra el silencio administrativo es idéntica a la que se hubiera formulado contra la resolución expresa, ya que rebatía los argumentos del Dictamen del Consejo Consultivo, que son el fundamento de dicha resolución. Cita jurisprudencia del Tribunal Supremo que exime de la necesidad de ampliar el recurso en estos actos.

Por lo expuesto considera que la causa de inadmisión fue aplicada incorrectamente, de forma desproporcionada y en contra de la jurisprudencia y del principio pro actione.

D) Solicitud de sentencia sobre el fondo del asunto.

Finalmente, el recurrente solicita que la Sala resuelva directamente sobre el fondo del litigio.

2. Posición del Excmo. Ayuntamiento de Villarrubia de los Ojos.

El Ayuntamiento de Villarrubia de los Ojos, en calidad de apelado, se opone al recurso de apelación en los siguientes términos:

A) Impugnación del motivo primero (error en la valoración de la prueba sobre la notificación en papel).

Con respecto al error en la valoración de la prueba, el Ayuntamiento defiende la valoración de la prueba de la jueza de instancia, argumento que, en virtud del principio de inmediación, la revisión de la prueba en apelación debe ser limitada y solo proceder en caso de error patente, arbitrariedad o falta de lógica, lo cual no ocurre en este caso.

Sostiene que la notificación de la resolución expresa fue correctamente practicada el 20 de octubre de 2021 en el domicilio del actor y recibida por su esposa, Dª Laura, cumpliéndose, por tanto, los requisitos establecidos en el artículo 42.2 de la LPAC ya que la notificación fue recibida en el domicilio por una persona mayor de 14 años que se identificó.

Califica de "temerario" y contrario a la buena fe que el recurrente niegue la validez de esta notificación, cuando está acreditado en el expediente que su esposa ha había recibido al menos otras tres notificaciones anteriores en el mismo procedimiento (acontecimientos núm. 31, 24 y 38), las cuales nunca fueron discutidas.

B) Impugnación del motivo segundo (error en la valoración de la prueba sobre la notificación electrónica al letrado).

Alega que la resolución fue notificada por dos vías: en papel al interesado y por medios telemáticos a su letrado el 19 de octubre de 2020, entendiéndose rechazada el 30 de octubre de 2020 al no accederse en el plazo fijado por la ley.

En cuanto a la falta de aviso por correo electrónico alega que el artículo 41.6 de la LPAC establece explícitamente que "la falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida". Además, señala que el letrado no ha acreditado que dicho aviso no se produjera.

C) Impugnación del motivo tercero (inadmisión del recurso por dirigirse contra un acto firme.

El Ayuntamiento considera "flagrante" la causa de inadmisión. La demanda se interpuso el 28 de octubre contra un silencio administrativo que no existía, pues la resolución expresa se había dictado (30/7/2021) y notificado (20/10/2021) con anterioridad, sin que resulte aplicable la STS de 2 de julio de 2018, invocada por el apelante, ya que en ese caso la resolución expresa fue posterior a la interposición de la demanda, mientras que en el caso actual es anterior.

Por otro lado, destaca la negligencia del recurrente, quien, tras tener acceso al expediente administrativo (remitido el 14 de marzo de 2022) y comprobar la existencia de la resolución expresa, no intentó subsanar el error inicial mediante una ampliación del recurso, ni siquiera en el acto de la vista (17 de mayo de 2022).

Es por ello por lo que rechaza que se haya vulnerado el principio pro actione, pues fue el propio recurrente quien se colocó en la situación procesal que ahora pretende evitar.

D) Impugnación del motivo cuarto (petición de resolución sobre el fondo).

En relación con este motivo, alega que ninguno de los motivos del recurso de apelación puede prosperar.

TERCERO.- Sobre la validez de las notificaciones practicadas.

La cuestión central que dilucidar en este recurso es si, como aprecia la sentencia apelada, concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69 de la L.J.C.A. , por haberse interpuesto el recurso contra un acto presunto cuando ya existía una resolución expresa firme que ponía fin a la vía administrativa. Ello exige, analizar, como principal punto de controversia, la validez y eficacia de las notificaciones de la resolución expresa.

El apelante combate la validez tanto de la notificación en papel practicada en su domicilio como de la notificación electrónica dirigida a su letrado.

A) Notificación en papel.

En cuanto a la notificación en papel, consta en el expediente administrativo (documento "86. RECIBI NOTIFICACION No SALIDA RC-2189.pdf") que la resolución del Pleno municipal de 30 de julio de 2021 fue entregada en el domicilio del interesado el 20 de octubre de 2021, siendo firmada por una persona identificada como Laura, con DNI NUM001 y relación de parentesco ("esposa"). En la notificación que obra en el expediente administrativo se puede comprobar que en la notificación consta firma legible, DNI de la receptora, e identificación del parentesco (mujer/esposa). Por tanto, la notificación cumple con los requisitos que establece el artículo 42.2 de la LPAC, conforme al cual "cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, podrá hacerse cargo cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio". El artículo 42.2 de la LPAC no exige entrega personal, ni comprobación documental de vínculo, ni constancia de ausencia del interesado, y, tampoco exige copia del DNI. La finalidad legal es clara: asegurar que el acto llega a conocimiento del interesado, no imponer formalismos que vacíen de eficacia la actuación administrativa.

Con carácter general se ha entendido que lo relevante en las notificaciones no es tanto que se cumplan las previsiones legales sobre cómo se llevan a efecto las notificaciones, sino el hecho de que los administrados lleguen a tener conocimiento de ellas o haya podido tener conocimiento del acto notificado, en dicho sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 2015, rec. 680/2014; puesto que la finalidad constitucional se manifiesta en que su finalidad material es llevar al conocimiento de sus destinatarios los actos y resoluciones al objeto de que éstos puedan adoptar la conducta procesal que consideren conveniente a la defensa de sus derechos e intereses y, por ello, constituyen elemento fundamental del núcleo de la tutela judicial efectiva sin indefensión garantizada en el artículo 24.1 de la CE, sentencias del Tribunal Constitucional 59/1998, de 16 de marzo, FJ 3, o 221/2003, de 15 de diciembre, FJ 4; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 2. Este es el foco que en definitiva debe alumbrar cualquier lectura que se haga de esta materia.

Debe tenerse en cuenta que, como se ha señalado en numerosas ocasiones por el Tribunal Supremo ( STS 2448/2016, de 16 de noviembre, rec. 2841/2015), con carácter general, cuando se respetan en la notificación las formalidades establecidas normativamente siendo su única finalidad la de garantizar que el acto o resolución llegue a conocimiento del interesado, debe partirse en todo caso de la presunción iuris tantum de que el acto de que se trate ha llegado tempestivamente a conocimiento del interesado; presunción que cabe enervar por el interesado de acreditar suficientemente, bien que, pese a su diligencia, el acto no llegó a su conocimiento o lo hizo en una fecha en la que ya no cabía reaccionar contra el mismo; o bien que, pese a no haber actuado con la diligencia debida (naturalmente, se excluyen los casos en que se aprecie mala fe), la Administración tampoco ha procedido con la diligencia y buena fe que le resultan reclamables.

De acuerdo con la jurisprudencia citada, y teniendo en cuenta los datos que obran en el expediente administrativo, la Sala considera, en este caso, que la notificación en papel es válida de conformidad con lo previsto en el artículo 42.2 LPAC. Concurre, además, un argumento fáctico determinante: en el expediente figuran otras notificaciones recepcionadas por la misma persona: notificación de la jubilación (documento núm. 61) el 30/10/2015; requerimiento (documento núm. 13) en 2017; comunicación (documento núm. 24) el 20/3/2017; y, comunicación (documento núm. 38) el 24/4/2017. En todas estas notificaciones consta la misma firma, el mismo DNI, y la misma identificación personal.

Por tanto, la conclusión que alcanza la Sala es la misma a la que llega la Juzgadora de instancia: la notificación en papel se produjo en el domicilio del interesado a una persona que, por su relación y actuaciones previas, ofrecía garantías de que el acto llegaría a conocimiento de su destinatario, cumpliendo los requisitos del artículo 42.2 de la LPAC, y, por tanto, es una notificación válida. La jurisprudencia ha reiterado que las formalidades de la notificación no son un fin en sí mismas, sino un medio para garantizar que el acto administrativo llegue a conocimiento del interesado. En este caso, la Sala considera que dicha finalidad se cumplió, sin que se haya generado una indefensión material y efectiva para el recurrente.

B) Notificación electrónica al Letrado.

Respecto a la notificación electrónica al letrado, el apelante alega la ausencia del aviso de cortesía por correo electrónico. Como bien señala la sentencia de instancia y el escrito de oposición, el artículo 41.6 de la LPAC establece de forma inequívoca que "la falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida". La obligación de los profesionales que se relacionan electrónicamente con la Administración es la de acceder periódicamente a la sede electrónica para consultar las notificaciones puestas a su disposición. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en Sentencia de 16 de noviembre de 2016 (rec. 2841/2015) al señalar que "el aviso electrónico no condiciona la validez de la notificación. Es un mecanismo auxiliar, no una garantía formal esencial.". Por su parte, la STS de 21 de mayo de 2019 (rec. 3472/2017) declara que "el profesional tiene el deber jurídico de consultar la sede electrónica; la omisión del aviso no invalida la notificación."

En este caso, el justificante de rechazo (documento "87. Justificante de Rechazo en Sede electrónica 2021-S-RE-2747.pdf") acredita la puesta a disposición el 19 de octubre de 2021 y el transcurso del plazo legal sin que se accediera a su contenido, por lo que la notificación debe entenderse válidamente practicada y rechazada el 30 de octubre de 2021.

Por tanto, esta Sala concluye que la resolución expresa desestimatoria de la revisión de oficio fue válidamente notificada tanto al interesado como a su representante legal.

C) Notificación eficaz: prevalece la primera.

La normativa es clara y taxativa. El artículo 41 de la LPAC, establece en su apartado séptimo que: "Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar."

Este precepto no deja lugar a dudas: ante la pluralidad de notificaciones de un mismo acto administrativo, la ley otorga plenos efectos jurídicos únicamente a la primera que se haya realizado válidamente, con independencia del medio utilizado.

En el supuesto que nos ocupa, de la documentación obrante en el expediente se desprende de manera inequívoca, como ya hemos dicho, que la primera comunicación del acto administrativo se materializó mediante notificación en formato papel, practicada en el domicilio del interesado el 20/10/2021.

Por consiguiente, en aplicación del mandato contenido en el citado artículo 41.7 de la LPAC, es a esta primera notificación a la que debe atenderse para la interposición de los recursos que proceda. En consecuencia, cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta ya se había dictado resolución expresa debidamente notificada al interesado.

CUARTO.- Sobre la inadmisibilidad del recurso y el principio pro actione.Acreditado que la resolución expresa desestimatoria de la revisión de oficio fue válidamente notificada el 20 de octubre de 2021, el plazo de dos meses para interponer recurso contencioso-administrativo, previsto en el artículo 46.1 de la L.J.C.A., comenzó a computar desde el día siguiente.

La demanda se interpuso el 28 de octubre de 2021, pero se dirigió erróneamente contra la desestimación por silencio administrativo que, a esa fecha, ya no existía, pues había sido reemplazada por un acto expreso y notificado. La jurisprudencia es unánime al señalar que la impugnación de un acto presunto cuando existe un acto expreso previo y notificado carece de objeto procesal.

La jurisprudencia sobre la subsanación de recursos prematuros o la no necesidad de ampliación del recurso cuando recae una resolución expresa tardía no es de aplicación al presente caso. Dicha doctrina opera cuando la resolución expresa se dicta una vez ya iniciado el proceso judicial, pero no cuando, como aquí sucede, la resolución expresa ya se había dictado y notificado en el momento de la interposición del recurso contencioso-administrativo. Recurrir contra un acto presunto inexistente, obviando la existencia de un acto expreso, constituye una causa de inadmisibilidad por dirigirse el recurso contra una actuación no susceptible de impugnación, tal y como establece el Artículo 69. de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en Sentencia de 16 de enero de 2015 (rec. 691/2013) que declara que el silencio no es un verdadero acto, sino una técnica para no dejar indefenso al interesado; cuando hay una resolución expresa, la controversia debe referirse a esta y no a un "acto presunto" que no existe como tal.

Como ya hemos dicho la STS de 2 de julio de 2018 (rec. 2053/2016) que cita la parte actora no resulta aplicable a este caso, pues esta sentencia exige que la resolución expresa sea posterior a la interposición del recurso. Aquí ocurre lo contrario, la resolución expresa ya existía y se había notificado correctamente al actor cuando se presentó la demanda.

El principio pro actione no puede amparar la negligencia de la parte. El recurrente, o su representación letrada, tuvo o debió tener conocimiento de la resolución expresa. Incluso si se admitiera, a efectos meramente dialécticos, un desconocimiento inicial, dicho conocimiento se produjo de forma inequívoca con la remisión del expediente administrativo al Juzgado, sin que se instara la ampliación del recurso ni se intentara subsanar el objeto procesal. La pasividad de la parte no puede ser subsanada por el órgano judicial en detrimento del principio de seguridad jurídica. En relación con esta cuestión procede traer a colación la STC 30/2022, de 7 de marzo, que declara que el principio pro actione "no ampara negligencia profesional ni falta de diligencia mínima".

En consecuencia, la decisión de la juzgadora de instancia de apreciar la causa de inadmisibilidad es plenamente ajustada a Derecho.

QUINTO. Costas.

No obstante, la desestimación del presente recurso de apelación, la Sala considera en aplicación del artículo 139.2 de la L.J.C.A. que no procede imponer a la parte apelante las costas causadas en esta segunda instancia, y ello porque concurren circunstancias que justifican su no imposición, como es que han concurrido serias dudas de derecho al verificar el presente enjuiciamiento. Por ello cada parte deberá asumir las costas causadas a su instancia y las comunes, si las hubiere, por mitad.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,