Última revisión
18/03/2026
Sentencia Contencioso-Administrativo 476/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 257/2025 de 01 de diciembre del 2025
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Orden: Administrativo
Fecha: 01 de Diciembre de 2025
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera
Ponente: INMACULADA DONATE VALERA
Nº de sentencia: 476/2025
Núm. Cendoj: 02003330012025100568
Núm. Ecli: ES:TSJCLM:2025:2980
Núm. Roj: STSJ CLM 2980:2025
Encabezamiento
Iltmos. Sres.:
D. Guillermo B. Palenciano Osa
D. José Javier Latorre Beltrán
Dª Inmaculada Donate Valera
Dª María Pérez Pliego
En Albacete, a uno de diciembre de dos mil veinticinco.
Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, los presentes autos número
Antecedentes
Fundamentos
Es objeto del recurso de apelación el Auto núm. 78/2025, de 11 de junio de 2025, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Cuenda en los autos Pieza Separada de Medidas Cautelares núm. 178/2025, que estima en parte la solicitud de medida cautelar interesada por la actora y requiere al Ayuntamiento demandado para que proceda al abono a la mercantil 187.151,72 euros, más los intereses de demora correspondientes.
Como datos a tener en cuenta destacaremos los siguientes:
La mercantil DONIER SA solicitó mediante escrito de fecha 15/5/2025 la adopción de una medida cautelar contra el Ayuntamiento de Cuenca solicitando al Juzgado que se ordenase al Ayuntamiento al pago inmediato de la totalidad de la deuda reclamada, que asciende a 269.034,53 € (actualizado a 14 de mayo de 2025), desglosada en:
- Principal: cuatro facturas trimestrales presentadas por los meses de febrero, marzo y abril de 2024; mayo, junio y julio de 2024; agosto, septiembre y octubre de 2024; y noviembre, diciembre de 2024 y enero de 2025. Dicho importe se reclama separando por cada trimestre el importe de principal, con el importe en concepto de IPC, habiendo así dos facturas por cada trimestre.
- Intereses de demora: devengados hasta la fecha (9215,33 €).
- Costes de cobro: 40 € por factura (320 €).
La solicitud se basa en el artículo 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos de Sector Público. Se argumenta que este precepto impone al órgano judicial la obligación de adoptar esta medida de forma imperativa, automática e ineludible cuando la Administración no ha pagado en plazo tras ser requerida. En cuanto a la apariencia de buen derecho se refuerza, a su juicio, por la existencia de procedimientos judiciales previos idénticos entre las mismas partes. En particular, se aporta la Sentencia núm. 286, de 19 de diciembre de 2024, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que ya estimó una medida cautelar idéntica en un caso similar.
Se acompañó escrito de requerimiento previo de 17 de marzo de 2025, sin respuesta en el plazo de un mes.
La reclamación deriva del contrato administrativo de concesión del servicio de retirada de vehículos con grúa de las vías públicas de Cuenca, formalizado el 4 de julio de 2007.
El Ayuntamiento reconoce que la mercantil continúa prestando el servicio en continuidad, tras el vencimiento del contrato, por tratarse de un servicio esencial.
Consta acreditado, siendo un hecho no controvertido, que el Pleno municipal de 6 de marzo de 2019 aprobó un compromiso de inclusión presupuestaria que cuantificó provisionalmente el coste del servicio en 195.650 €/año, equivalente a 48.912,50 € por trimestre.
Por su parte, el Ayuntamiento de Cuenca se opuso a la medida cautelar solicitada por la actora alegando, en síntesis: que no existe una relación contractual con la actora desde 2016, sino una "continuación del servicio", por lo que no sería aplicable la normativa de contratación pública que permite el abono anticipado. En cuanto al IPC se remite a una sentencia previa del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Cuenca (PO 345/2023), que ya estableció que la subida del IPC reclamada por la mercantil no es de aplicación. Alega que la mercantil no presta el servicios con los medios materiales y humanos convenidos aportando informes que confirman, a su juicio, que la calidad del servicio sigue disminuyendo. Subraya, que las cantidades consignadas en los presupuestos (148.912,50 € por trimestre) operan como un "techo" o máximo para un servicio prestado en condiciones óptimas, no como una cantidad mínima garantizada, especialmente cuando el servicio es deficiente. En apoyo de su tesis aporta el contrato inicial, informe pericial que cuantifica las deficiencias y un nuevo informe de la Policía Local constatando la deficiencia del servicio prestado.
El Auto apelado, en primer lugar, descarta el régimen común de las medidas cautelares de los artículos 129 y siguientes de la L.J.C.A., al existir un régimen especial contemplado en la Ley de Contratos y aplica el régimen especial previsto en la legislación de contratos del sector público. En concreto, señala que la Ley 15/2010 introdujo un cambio importante en la contratación pública: modificó la Ley 30/2007 no solo para crear el artículo 200 bis, sino también para acortar el plazo que tiene la Administración para pagar a los contratistas. Una vez pasado ese plazo, empiezan a generar intereses de demora según la Ley 3/2004. Partiendo de esta normativa, el auto apelado estima parcialmente la medida cautelar con base en la siguiente fundamentación:
El Ayuntamiento demandado se opone a la adopción de la medida de la orden de pago inmediato, señalando que la cantidad exigible como máximo seria el 68,34% de la cantidad del principal sin IPC, al ser el valor de lo realmente prestado, aportando el contrato inicial y el informe pericial aportado en el PO 274/24 que cuantifica las deficiencias en la prestación, señalando que la mercantil tiene asegurado el cobro de lo realmente ejecutado como servicio al estar la cantidad consignada en los presupuestos del Ayuntamiento de Cuenca.
Pues bien, el Auto dictado por nuestra Sala revisora que invoca la mercantil recurrente que decía:
"...no es éste el cauce para minorar la cantidad debida por más que se aduzcan deficiencias en la prestación del servicio, cuando el modo de proceder en tal caso por parte del Ayuntamiento podría haber sido la exigencia al contratista de la indemnización por daños y perjuicios, la imposición de penalidades, la total resolución de la prestación del servicio y subsiguiente licitación; pero no, la falta íntegra de abono de cualquier cantidad reclamada respecto de un servicio, que sí reconoce que ha recibido, con el evidente perjuicio para quién está prestando el servicio y no está obteniendo retribución alguna por ello. Por dicho motivo consideramos que sería procedente otorgar la medida cautelar que abarcase la total cantidad instada por la mercantil y no sólo el importe presupuestado o una parte de éste...". Tras referir que aunque no se contaba con el contrato ni los pliegos por lo que no había elementos que permitieran comprobar la adecuación al contrato respecto de las cantidades reclamadas, lo que correspondía a la mercantil peticionaria de la medida cautelar, considerando que el Ayuntamiento reconocía que se habían presupuestado unas cantidades para el abono de los servicios, se toman como referencia estas cantidades para conceder la medida cautelar, al no haber sido aportado el contrato por lo que se desconocían las cantidades debidas en virtud de este; y en cuanto al abono de los intereses de demora devengados por el retraso, se admite procedente su inclusión en la medida cautelar al no discutirse que hubieran sido presentadas al pago las facturas.
En la nueva solicitud de medida cautelar interesada por la mercantil DORNIER, si bien la mercantil no aporta el contrato suscrito entre las partes el 4-7-2007, lo hizo el Ayuntamiento, constando en el mismo en la cláusula tercera que el importe máximo de la subvención municipal y coste del servicio es de 187.151,72 €/año. Y, habiendo estado la Sala en relación a la anterior solicitud de medida cautelar a lo presupuestado, al no constar el contrato, por lo que se desconocían las cantidades debidas en virtud del mismo, y puesto que en la presente pieza ha sido aportado, habría de estarse en principio al precio anual consignado en el mismo.
Así, aunque a diferencia de la oposición a la anterior solicitud de medidas en la que se aportó informe de Policía Local y de la Interventora del Ayuntamiento, presenta ahora el Ayuntamiento un informe técnico pericial sobre el servicio municipal de retirada de vehículos emitido con fecha 30-11-24 en el que concluye que la valoración actual del servicio sería de un 68,34% respecto del inicialmente licitado, y que el servicio ha sufrido una disminución drástica especialmente en los horarios y en el número de vehículos a retirar, puesto que conforme a la Sentencia de 19-12-24 antes transcrita "no es éste el cauce para minorar la cantidad debida por más que se aduzcan deficiencias en la prestación del servicio...", estas no pueden ser relevantes en este momento, por más que se aporte un informe pericial, para la denegación o limitación de la adopción de la medida de pago inmediato interesada.
Por ello, aunque ambas partes reconocen que mediante Acuerdo del Pleno de la Corporación de fecha 6-3-19 se aprobó incluir en presupuestos futuros para el servicio de grúa desde junio de 2019 hasta mayo de 2024, en cuantía de 195.650 €/año, 48,912,50 € por trimestre, puesto que el Ayuntamiento dice que se trata de una cantidad máxima en base a unas prestaciones definidas que no se han prestado, y que se trata solo de un compromiso de inclusión en futuros presupuestos, y considerando que parte de lo reclamado se hace en relación a meses posteriores a dicho compromiso, habrá de estarse al precio del contrato consignado en el contrato original de 2007.
Y puesto que el Ayuntamiento reconoce que se presentaron al cobro dos facturas por 4 trimestres, esto es 12 meses, procede acceder a la medida cautelar consistente en el abono inmediato del precio de los 12 meses, una anualidad, consignado en el contrato, de 187.151,72 €, sin incluir el IPC puesto que aparecía condicionado en el contrato.
Cantidad a la que habrán de añadirse los intereses de demora devengados por el retraso en el abono de la cantidad fijada, a determinar en ejecución de esta pieza.
Sin que haya lugar a los costes de cobro reclamados, que no se contemplan en el art. 200 bis.
Procede por tanto acceder en parte a la medida cautelar interesada... »
Frente a dicho Auto y en apoyo de sus pretensiones se alza la actora, en calidad de apelante, solicitando el dictado de una sentencia por la que
El recurso se estructura en tres alegaciones principales:
A) La cuantía debe ser la adeudada y no procede discutir el fondo del asunto en la pieza de medidas cautelares.
El Auto aplica el precio del contrato de 2007 (187.151,72 €) ignorando que la propia cláusula tercera del contrato preveía su revisión anual conforme al IPC. Aplicar el precio de hace 18 años causa un grave perjuicio a DORNIER.
Por otro lado, la cantidad de 195.650 € anuales (48.912,50 € trimestrales) fue reconocida por el propio Ayuntamiento en un Pleno municipal de 6 de marzo de 2019 para el período 2019-2024. Además, esta misma cuantía ha sido reconocida en procedimientos anteriores e idénticos ante el mismo Juzgado, sin que fuera discutida (Procedimiento Ordinario 345/2023 y PO 274/2024). Resulta ilógico que ahora se modifique.
Subraya que la actora está prestando el servicio con el contrato vencido, a la espera de una nueva licitación. La decisión del Juzgado a quo en el auto apelado agrava la inseguridad jurídica.
B) La finalidad de la medida cautelar es preservar el derecho del reclamante.
El objetivo de la medida cautelar del artículo 199 de la LCSP es proteger al contratista del perjuicio que supone el impago por parte de la Administración. Esta protección y finalidad se pierde al reducir unilateralmente la cantidad reclamada por parte del Juzgado, pues la medida deja de garantizar el cobro de lo debido y se convierte en una vía para minorar la deuda, vulnerando el principio de confianza legítima, ya que Dornier facturó la cantidad que se le venía reconociendo en años anteriores. En apoyo de su tesis cita la STS 1264/2025, de 25 de marzo, que subraya el carácter preferente de este régimen cautelar para dar una tutela efectiva y sin dilación a los intereses del contratista.
C) Incongruencia extra-petitum (el Juzgado a quo resuelve una cuestión no discutida por las partes).
De conformidad con lo previsto en el artículo 33 de la L.J.C.A., la parte apelante alega la incongruencia en la que incurre el Auto apelado al resolver una cuestión no discutida entre las partes, como es la cuantía principal del contrato. Señala que en la pieza de medidas cautelares, las partes no discutían la cuantía principal del contrato, sino la procedencia de la medida cautelar de pago inmediato y la calidad del servicio prestado (argumento del Ayuntamiento que debe resolverse en el procedimiento principal). Al decidir sobre la cuantía principal aplicable (la de 2007 frente a la actualizada), el Juzgado se pronuncia sobre una cuestión que no fue objeto de debate entre las partes en esta fase procesal, incurriendo en incongruencia extra-petitum.
El Ayuntamiento de Cuenca, en calidad de apelado, se opone al recurso de apelación. Con carácter previo a formular los motivos de oposición, expone los hechos clave para contextualizar la disputa:
- En 2007 se firmó un contrato de concesión del servicio de grúa con Dornier SA por un plazo de ocho años, prorrogable por dos años más. El contrato incluía una cláusula de revisión de precios basada en la variación del IPC.
- Al finalizar el contrato y sus prórrogas (2017), al tratarse de un servicio esencial, la prestación ha continuado sin una nueva licitación, situación que el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha ha calificado como "continuidad de servicio".
- El Pleno del Ayuntamiento aprobó el 6 de marzo de 2019 un compromiso presupuestario para una futura licitación del servicio, fijando un coste máximo de 195.650 € anuales (48.912,50 € trimestrales). Esta licitación nunca llegó a aprobarse.
- Existen varios procedimientos judiciales entre las partes para el abono de facturas de períodos anteriores, lo que demuestra un litigio continuado.
- El Juzgado de instancia, en la medida cautelar, ya ha acordado ( Auto núm. 78/2025) el pago anticipado a Dornier SA de la cantidad máxima prevista en el acuerdo de Pleno de 2019. La mercantil no discute el pago ya acordado, sino que apela para que esa cantidad no se incremente con la revisión por IPC, basándose en el contrato original ya extinguido.
A continuación, fundamenta su posición en los siguientes argumentos:
A) La cantidad reclamada en apelación (revisión por IPC) no es exigible cautelarmente.
La revisión por IPC figuraba en el contrato formalizado en 2007. Sin embargo, ese contrato ha agotado su vigencia y actualmente el servicio se presta en régimen de continuidad, sin un título contractual en vigor. En este escenario, sostiene el Ayuntamiento, no pueden aplicarse automáticamente cláusulas de un contrato ya extinguido, pues ello supondría proyectar efectos económicos propios de un contrato vencido sobre una relación que ya no está jurídicamente cubierta por él.
En relación con esta cuestión, el Ayuntamiento invoca la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, que prohíbe, con carácter general, vincular los precios del sector público a índices como el IPC. Aunque el contrato original era anterior a dicha norma, la situación actual -prestación sin contrato vigente- no queda amparada por el régimen contractual extinguido, por lo que debe aplicarse la normativa hoy vigente, que impide revisar precios por la vía del IPC.
Por último, señala que el Dictamen 706/2021 del Consejo de Estado precisa que, cuando un servicio se sigue prestando sin contrato, el empresario tiene derecho a ser compensado para evitar un enriquecimiento injusto de la Administración, pudiendo tomarse como referencia el precio del contrato extinguido. Sin embargo, añade expresamente que ese precio no puede modificarse ni revisarse, ya que no existe un contrato vigente que legitime una actualización.
B) La prestación del servicio se considera deficiente.
El Ayuntamiento afirma que el pago cautelar ya reconocido -calculado conforme al coste máximo previsto en el 2019- es incluso superior al valor real del servicio actualmente prestado. Para justificarlo aporta: informes periciales y de la Policía Local que reflejan una reducción significativa de los medios materiales y personales (menos trabajadores, menos vehículos operativos y horarios de prestación notablemente reducidos); y, un informe técnico que valora que el servicio actual supone aproximadamente un 73,56% del nivel de prestación inicialmente pactado.
En base en ello, sostiene que incrementar aún más la cuantía mediante la aplicación del IPC supondría cargar sobre la Administración un sobrecoste injustificado, rompiendo el equilibrio económico entre las prestaciones realmente ejecutadas y la contraprestación exigida.
C) Falta de acreditación del aumento real de costes por parte de la empresa.
Finalmente, el Ayuntamiento destaca que la actora no ha demostrado que el incremento del IPC que reclama responda a un aumento efectivo de los costes necesarios para prestar el servicios. De hecho, las pruebas aportadas por el Ayuntamiento (informes sobre la reducción de medios) surgieren lo contrario: una disminución de los costes por parte de la empresa.
El objeto del recurso se centra en determinar si la medida cautelar acordada en el Auto nº 78/2025 debe ampliarse al importe íntegro reclamado por la mercantil recurrente, o si, por el contrario, la cuantía fijada por el Juzgado constituye el límite de lo "exigible" a efectos del artículo 199 de la LCSP. La cuestión exige partir del régimen jurídico específico en materia de tutela cautelar frente a la morosidad de la Administración en la contratación, así como de la doctrina sentada por la Sala en supuestos sustancialmente análogos.
El artículo 199 de la LCSP -idéntico en su estructura al artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011 y al anterior artículo 200 bis de la Ley 30/2007, en la redacción dada por la Ley 15/2010- configura un mecanismo singular para hacer efectivas las deudas públicas derivadas de contratos administrativos. La norma prevé que, transcurrido el plazo legal para el pago y el mes concedido para contestar al requerimiento del contratista, éste puede acudir a la vía contencioso-administrativa e interesar, como medida cautelar, el pago inmediato de la deuda, debiendo el órgano judicial acordarla
En el mismo sentido, la Sala ya ha señalado -Sentencia 286/2024, dictada en apelación en la PSS 274/2024- que nos encontramos ante una medida cautelar "singular", próxima a un "procedimiento monitorio administrativo", en el que se invierte la carga de la prueba: el contratista no debe acreditar ni apariencia de buen derecho ni peligro por la demora (fumus boni iuris y periculum in mora), correspondiendo a la Administración justificar de forma suficiente la razón que impida el pago de la deuda o que permita concluir que la cuantía reclamada no coincide con lo exigible.
Ahora bien, el alcance de la medida cautelar no puede confundirse con un anticipo del pronunciamiento propio del proceso principal. Precisamente por ello la Sala ha insistido -en la citada Sentencia 286/2024 y en resoluciones anteriores- en que la pieza cautelar no es cauce adecuado para revisar el contenido económico de la prestación, valorar deficiencias del servicio o resolver discrepancias complejas sobre el cálculo del precio, cuestiones todas ellas que deben reservarse al enjuiciamiento del fondo. El límite legal se sitúa en la cantidad "exigible", entendida como aquella que, dentro de la apariencia de derecho disponible en fase cautelar, aparece como indiscutida o suficientemente acreditada.
El Tribunal Supremo en Sentencias de 27 y 28 de enero de 2025 ( rec. 1289/2023 y 531/2023) han afirmado expresamente que, en casos como el que nos ocupa (empresa contratista que continúa prestando el servicio una vez finalizado el contrato), debe aplicarse el mecanismo de la medida cautelar positiva de pago inmediato cuando la continuidad en la prestación del servicio se ha producido por requerimiento tácito o expreso de la Administración, aunque el contrato inicial haya finalizado. El fundamento es que la continuidad administrativa genera una obligación de pago por parte de la Administración, que adquiere carácter de deudora legítima en favor del contratista por los servicios efectivamente prestados, impidiendo el enriquecimiento injusto de la Administración.
El núcleo de la controversia en esta alzada radica en la determinación de la "cuantía exigible" a efectos cautelares. El Juzgado de instancia, al tener a su disposición el contrato original de 2007, optó por aplicar el precio allí consignado. Sin embargo, esta Sala considera que dicha decisión no es la más ajustada a la realidad fáctica y jurídica del caso.
Consta en las actuaciones, y no es un hecho controvertido, que el Pleno del Ayuntamiento de Cuenca, en sesión de 6 de marzo de 2019, aprobó un compromiso de gasto para una futura licitación del servicio, fijando el coste anual en 195.650 €. Si bien es cierto que dicha licitación no llegó a formalizarse, esta cifra constituye el reconocimiento más reciente por parte de la propia Administración del valor económico del servicio que DORNIER, S.A. continúa prestando.
Utilizar como referencia un precio pactado hace casi dos décadas, en un contexto de "continuidad de servicio" que se prolonga por la inactividad de la propia Administración en licitar un nuevo contrato, resulta contrario a la equidad y al principio de confianza legítima. La cifra de 195.650 € anuales (o su equivalente trimestral de 48.912,50 €) ha sido, además, la base de cálculo en procedimientos anteriores entre las mismas partes, lo que la convierte en el referente más objetivo y razonable para determinar la cuantía cautelarmente exigible por el servicio efectivamente prestado.
En cuanto a las alegaciones del Ayuntamiento sobre la deficiente prestación del servicio, esta Sala comparte el criterio del Juzgador de instancia. Dichas cuestiones, que exigen una actividad probatoria compleja, son propias del procedimiento principal y no pueden ser resueltas en el marco de una pieza de medidas cautelares, cuya finalidad no es declarar derechos de forma definitiva, sino asegurar la efectividad de la futura sentencia.
Por todo lo expuesto, el motivo de apelación relativo a la cuantía base debe ser estimado, esto es, 195.650 € anuales (o su equivalente trimestral de 48.912,50 €) más los intereses de demora correspondientes.
La parte apelante interesa que la medida cautelar comprenda no solo el importe del principal derivado de los cuatro trimestres facturados, sino también el importe facturado separadamente en concepto de revisión por IPC. Sin embargo, a la vista de lo actuado, resulta acreditado que el importe relativo al IPC resulta controvertido. El Ayuntamiento ha aportado motivos que, sin prejuzgar la resolución final, son suficientes para considerar que no constituye cuantía "exigible" a efectos del artículo 199 de la LCSP: la inexistencia de contrato vigente que permita aplicar cláusulas de revisión, la situación de continuidad del servicio, la prohibición de indexación contenida en la Ley 272015 y la doctrina administrativa citada por la propia Administración, genera serias dudas sobre la posibilidad de actualizar el precio en escenarios de prestación sin cobertura contractual. Todo ello evidencia que la reclamación del incremento por IPC no puede considerarse, en esta fase cautelar, como una "cuantía exigible" en los términos del artículo 199 de la LCSP.
Por último, en lo que respecta a la reclamación de los costes de cobro, procede su exclusión de la cuantía a abonar en sede de este incidente cautelar. El alcance de la medida cautelar positiva prevista en el artículo 199 de la LCSP se circunscribe al abono del principal de la deuda y, en su caso, de los intereses de demora devengados, excluyendo expresamente otros conceptos accesorios como los costes de cobro, actualizaciones o indemnizaciones adicionales ( STS de 7 de noviembre de 2012 y STSJ de Cataluña de 3 de octubre de 2023). La finalidad de este mecanismo no es la de una reparación íntegra del perjuicio, sino la de garantizar la liquidez del contratista frente a la morosidad de la Administración. Por tanto, al no tener una vocación reparadora plena, no puede extenderse a gastos de reclamación, cuya procedencia deberá ser, en todo caso, objeto de debate y resolución en el procedimiento principal.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la L.J.C.A., al estimarse parcialmente el recurso de apelación, no procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales de esta instancia.
Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,
Fallo
Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, debiendo hacerse mención en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

